La Cassazione sull’asservimento della funzione pubblica agli interessi privati.

La questione oggetto della recentissima pronuncia in commento attiene alla complessa qualificazione giuridica del cd. asservimento della funzione pubblica agli interessi privati, ossia l’ipotesi del pubblico ufficiale che finisce a libro paga del privato, mettendosi a completa disposizione dei suoi interessi.

Nell’occasione, il Supremo Consesso ha avuto modo di chiarire definitivamente l’esatto confine tra le due diverse fattispecie di corruzione di cui agli artt. 318 e 319 c.p., entrambe richiamate dalle parti in causa al fine di inquadrare il caso concreto oggetto di giudizio.

Per poter comprendere fino in fondo il ragionamento seguito dalla Corte di Cassazione per giungere alla soluzione del caso in esame, è necessaria una preliminare disamina dell’evoluzione della figura criminosa descritta dall’art. 318 c.p., inserito nel Libro II, Titolo II (Dei Delitti contro la Pubblica Amministrazione), Capo I (Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione).

Il legislatore del 2012[1] ha rimodulato la figura della corruzione per un atto d’ufficio di cui all’art. 318 c.p. (cd. corruzione impropria), oggi rubricato “Corruzione per l’esercizio della funzione”.  Mentre la previgente configurazione del fatto di reato in esame prevedeva un primo comma che puniva “il pubblico ufficiale che, per compiere un atto del suo ufficio, riceve per sé o per un terzo, in denaro o altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta o ne accetta la promessa” e un secondo comma, che sanzionava la condotta del pubblico ufficiale che “riceve la retribuzione per un atto d’ufficio da lui già compiuto” (corruzione impropria susseguente), ora la condotta incriminata, contemplata in un unico comma, è quella del “pubblico ufficiale che, per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa”.

La norma venuta fuori dalla riforma operata dalla L. 190/2012[2] recepisce gli insegnamenti giurisprudenziali costruiti sulle esperienze processuali degli ultimi anni, caratterizzate dall’emersione di fenomeni di corruzione basati sulla cd. “messa a libro paga” del pubblico ufficiale. Il principale problema di tale ipotesi era la sua collocazione normativa, ossia l’individuazione della disposizione con la quale punire simili episodi di vendita della funzione pubblica.

Inizialmente, la giurisprudenza penale[3] affermava la perseguibilità di questa allarmante pratica ai sensi dell’allora vigente art. 319 c.p.[4], ossia la cd. corruzione propria, per atti contrari ai doveri d’ufficio. Si stabiliva che rientrasse nella corruzione propria non solo l’accordo illecito contrassegnato dallo scambio tra il denaro o altra utilità da un lato, e un determinato atto contrario ai doveri d’ufficio dall’altro, ma anche l’accordo avente ad oggetto una pluralità di atti non previamente fissati[5] o i pagamenti effettuati per retribuire i favori assicurati dal pubblico ufficiale. Tale assunto si reggeva su un’interpretazione estensiva della relazione tra promessa-dazione ed atto d’ufficio, relazione che deve caratterizzare tutte le fattispecie di corruzione, nella quale rientrano atti del pubblico ufficiale anche non identificati preliminarmente, purchè appartenenti alla sfera di competenza e di intervento del medesimo.

Successivamente, la modifica dell’art. 318 c.p. ad opera della riforma de 2012 ha comportato il superamento di questo orientamento giurisprudenziale molto contrastato in dottrina.

Nella nuova formulazione della norma de qua, scompare ogni riferimento all’atto d’ufficio ed alla relazione con la sua retribuzione, facendosi perno esclusivamente sull’esercizio della funzione pubblica, svincolato dal riferimento al singolo atto e da ogni ulteriore connotazione.

La ratio è quella di punire in maniera più adeguata i fenomeni di corruzione cd. sistemica emersi nella concreta fenomenologia criminale, creando una figura intermedia tra la fattispecie della “messa a libro paga” di creazione giurisprudenziale e la corruzione impropria (per atto d’ufficio).

Si crea, così, un livello sanzionatorio intermedio tra quello più elevato della pregressa corruzione propria (per atto contrario ai doveri d’ufficio) e quello più ridotto della corruzione impropria del precedente art. 318 c.p., con la punibilità, in ogni caso, del privato corruttore, in precedenza esclusa per la corruzione impropria susseguente.

Orbene, la riforma del 2012 ha comportato, in primis, come intuibile, un problema di successione di leggi penali nel tempo ex art. 2 c.p., in quanto ci si è chiesti se la nuova disciplina abbia comportato un’abolitio criminis (art. 2, co. 2, c.p.) o semplicemente una modifica di condotte già precedentemente punite da parte del Legislatore.

Secondo la giurisprudenza[6], la riforma apportata dall’art. 1, comma 75, della L. 190/2012, che ha riscritto l’art. 318 c.p., non ha comportato alcuna abolitio criminis, neanche parziale, delle condotte previste dalla precedente formulazione, determinando, per converso, un’estensione dell’area di punibilità, configurando una fattispecie di onnicomprensiva monetizzazione del munus pubblico, sganciata da una logica di formale sinallagma.

Laddove, per converso, sia accertato un nesso di strumentalità tra dazione o promessa e compimento di un determinato o ben determinabile atto contrario ai doveri d’ufficio, si rientra nell’ipotesi espressamente contemplata dall’art. 319 c.p.[7], modificato solo nella parte relativa alla misura della pena[8].

Con la riforma del 2012, dunque, l’art. 318 c.p. diviene la fattispecie base di corruzione, acquisendo la valenza di norma di portata generale, rispetto alla quale l’asservimento della funzione pubblica che abbia comportato la commissione di un  atto contrario ai doveri d’ufficio o l’omissione o ritardo di un atto dovuto rientra nell’art. 319 c.p., il quale si pone come norma speciale. Si tratta, in particolare, di una specialità unilaterale per specificazione[9]. L’art. 319 c.p., dunque, si pone come norma speciale rispetto alla norma generale di cui all’art. 318 c.p.

Di guisa che, lo stabile asservimento del pubblico ufficiale ad interessi personali di terzi, attraverso il compimento di atti contrari ai doveri d’ufficio ovvero l’omissione o ritardo di atti dovuti, quindi, implica il più grave reato di cui all’art. 319 c.p. e non il più lieve reato di corruzione per l’esercizio della funzione di cui all’art. 318 c.p., che ricorre, per converso, quando oggetto del mercimonio sia il compimento di un atto d’ufficio.

Ciò non deve destare perplessità, in riferimento alla pena più mite riservata a chi fa mercimonio dell’intera funzione pubblica, in quanto l’art. 319 c.p. è comunque ancora legato al nesso sinallagmatico col compimento di uno specifico atto contrario ai doveri d’ufficio, a differenza del nuovo art. 318 c.p. La corruzione propria di cui all’art. 319 c.p., infatti, risulta caratterizzata da una maggiore gravità, in forza del sinallagma con un atto contrario ai doveri d’ufficio della vendita della funzione pubblica esistente a monte. In ciò consta l’elemento specializzante della previsione contenuta nell’art. 319 c.p.

La sentenza  de qua, inoltre, precisa che anche se si realizzano plurime dazioni indebite provenienti dal privato corruttore, come avviene frequentemente nella prassi, si deve affermare l’unicità del reato ex art. 318 c.p., che ha natura di reato eventualmente permanente[10]. Le plurime dazioni indebite trovano una loro ragione giustificatrice nel fattore unificante dell’asseveramento della funzione pubblica, di guisa che non si avranno tanti reati quante sono le dazioni intervenute, ma un unico ed unitario reato, di cui la prima dazione individua il momento iniziale di consumazione, mentre l’ultima quello terminale[11]. Per converso, la configurazione di un concorso formale di reati tra il nuovo art. 318 c.p. e l’art. 319 c.p. risulta errata e non coglie la visione unitaria della vicenda, che va correttamente inquadrata nella forma della progressione criminosa[12], facendo ricorso all’istituto dell’assorbimento[13].

Pertanto, lo stabile asservimento del pubblico ufficiale ad interessi personali di terzi, con episodi sia di atti contrari ai doveri d'ufficio che di atti conformi o non contrari a tali doveri, configura l'unico reato, permanente, previsto dall'art. 319 c.p., rimanendo assorbita la meno grave fattispecie di cui al precedente art. 318.

In altre parole, la fattispecie in esame, se realizzata attraverso il compimento di una serie indeterminata di atti ricollegabili alla funzione pubblica esercitata, integra il reato di cui al novellato art. 318 c.p.[14] e non il più grave reato previsto dall’art. 319 c.p., salvo che la messa a disposizione della funzione pubblica abbia comportato anche il compimento di atti contrari ai doveri d’ufficio, in tal caso producendosi una progressione criminosa nel cui ambito le singole e plurime dazioni si atteggiano a momenti esecutivi di un unico reato di corruzione propria a consumazione permanente (art. 319 c.p.).