Il Consiglio di Stato sul diritto di accesso alle informazioni ambientali

1. Il diritto di accesso in materia ambientale

Il diritto di accesso ai documenti detenuti dalla pubblica amministrazione è uno dei cardini del nostro ordinamento democratico, espressione primaria del principio di trasparenza e conoscibilità dell'attività amministrativa, presupposto imprescindibile della sindacabilità della stessa.

Nella sua prima forma, disciplinata dalla legge generale sul procedimento amministrativo n. 241/1990¹, si atteggia a diritto di natura prettamente difensiva: è attribuito a colui che, trovandosi in posizione qualificata e differenziata rispetto ad un determinato bene della vita, necessiti di conoscere atti ed informazioni per la migliore tutela - procedimentale prima e giudiziale poi - dei propri diritti soggettivi o interessi legittimi.

La particolarità del bene giuridico ambiente, caratterizzato dall’interesse diffuso e globale alla sua tutela, ha necessitato l'elaborazione di regole peculiari.

Per “informazioni ambientali” si intendono quelle che concernono lo stato di aria, acqua, suolo e sottosuolo, siti naturali ecc. e i fattori (energie, rumori, radiazioni, emissioni di sostanze varie ecc.) che possono incidere sull’ambiente e sulla salute e sicurezza umane.

È di immediata percezione come per le “informazioni ambientali” quell'interesse che la disciplina dell'accesso procedimentale e difensivo pretende sia “effettivo”, “tangibile”, “serio” e “non emulativo” (cfr. tra le tante TAR Campania, Napoli, n. 2486/2019) non può che essere considerato come sussistente in re ipsa per ciascun membro della popolazione.

Proprio le caratteristiche del bene giuridico “ambiente”, strumentalmente tutelato dall'accesso alle informazioni ambientali, giustificano i principi e le regole che sono stati delineati dal legislatore con il D.Lgs 195/2005, meglio descritte infra.

A rilevare è un'accezione generalissima del principio di trasparenza e di accessibilità alle informazioni poiché solo il - (quasi) totale - libero flusso delle informazioni può consentire il raggiungimento dello scopo individuato dalle fonti normative multilivello.

Tale scopo appare, invero, avere un respiro molto più ampio rispetto alla finalità dell'accesso agli atti di cui alla L. 241/90. Mentre per quest'ultimo la giurisprudenza pacificamente esclude che le istanze possano essere giustificate dal bisogno di controllo del singolo sull’attività della pubblica amministrazione, con riferimento all'accesso in materia ambientale il principale auspicio del legislatore pare essere proprio il consentire forme di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche.

La disciplina, infatti, riflette l’esigenza che le informazioni ambientali trovino massima diffusione e circolino senza restrizioni, poiché la conoscenza di questo tipo di dati – e, quindi, l’accesso alla relativa documentazione – non soddisfa semplicemente un interesse del privato istante, ma è condizione per la realizzazione dell’interesse pubblico alla tutela dell’ambiente nella più ampia accezione possibile, attraverso la partecipazione di ogni amministrato alle decisioni pubbliche che riguardino la collettività.

In altri termini, pare potersi affermare che con la disciplina dell'accesso alle informazioni ambientali il legislatore abbia voluto assicurare uno strumento di democrazia diretta ben più forte di quello assicurato con l'accesso finalizzato all'instaurazione del contraddittorio procedimentale e con l'accesso difensivo.

L’approccio, del resto (come ha avuto occasione di sottolineare la giurisprudenza amministrativa: cfr. Consiglio di Stato 22 novembre 2022 n. 10275), è ben individuato dalla direttiva n. 2003/4/CE del 28 gennaio 2003, laddove è affermato espressamente, al primo considerando, che il rafforzamento dell’accesso alle informazioni ambientali e la maggiore diffusione di tali dati “contribuiscono a sensibilizzare maggiormente il pubblico alle questioni ambientali, a favorire il libero scambio di opinioni, ad una più efficace partecipazione del pubblico al processo decisionale in materia e, infine, a migliorare l'ambiente”.

Molteplici aspetti sostanziali dell'accesso alle informazioni ambientali sono rintracciabili nella disciplina dell’accesso civico dettata, nell'ordinamento interno, con il D.Lgs. 33/2013².

La normativa sull'accesso civico, tentando di introdurre nel nostro ordinamento - seppur non in maniera perfettamente sovrapponibile alle esperienze estere - l'approccio dei Freedom of Information Act (FOIA), ha introdotto un generale obbligo di pubblicità di un'ampia gamma di informazioni.

L'accesso civico, implicante l'obbligo di ostensione con legittimazione soggettiva allargata a chiunque ne faccia richiesta, costituisce, nell'equilibrio della prima stesura D.Lgs. 33/2013, una sorta di “sanzione” per la p.a. per l’omessa pubblicazione.

La novella del 2016 (ad opera del D.Lgs. 97/2016) ha introdotto un accesso civico definito come di “seconda maniera” (cfr. nota sub. 2): è ora consentito l'accesso soggettivamente generalizzato anche ad informazioni per le quali non vi è obbligo di pubblicazione, salve le esclusioni/limitazioni individuate dalla legge.

Questo accesso civico appare, dunque, somigliare moltissimo, quanto alle caratteristiche sostanziali, alle ragioni ispiratrici ed alle finalità ultime, all'accesso alle informazioni ambientali.

Dalla sintetica ricostruzione che precede può agevolmente percepirsi come, in taluni casi, non sia agevole individuare la normativa di riferimento entro cui sussumere un’istanza di accesso che sia formulata, a titolo esemplificativo, da soggetto dell'ordinamento legittimato a far valere interessi di natura diffusa oppure avente ad oggetto dati e documenti che possono essere al contempo:

- utili e/o necessari alla proposizione di un'azione giudiziaria da parte del richiedente,

- connessi, anche non direttamente, con un'informazione di natura ambientale (secondo la definizione normativamente data e di cui si vedrà infra),

- afferenti ad informazioni per le quali sussiste un obbligo generalizzato di ostensione sotto forma di accesso civico.

2. Le fonti

L’accesso in materia ambientale appare primariamente riconducibile al diritto all’informazione, senz’altro implicitamente presente nella nostra Costituzione³ e comunque espressamente sancito e riconosciuto dall’art. 10 della CEDU⁴.

Si tratta di previsione estensivamente interpretata dalla Corte EDU quale comprensiva non solo del diritto dei cittadini di ricevere informazioni, ove richiesto, ma anche dell'obbligo per gli Stati di informare.

Tale obbligo, se riferito alle informazioni in materia ambientale, si traduce nel dovere per gli Stati di predisporre specifiche azioni informative circa gli eventuali danni che i cittadini potrebbero subire a seguito di immissioni contaminanti nell'ambiente di cui gli Stati stessi dovessero essere a conoscenza.

Pur mancando un espresso riconoscimento del diritto all’ambiente salubre – o qualsiasi altro riferimento espresso all’ambiente – nella Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, la Corte EDU ha progressivamente riconosciuto un notevole grado di protezione dell’individuo a fronte dei fenomeni dell’inquinamento e del degrado ambientale, ritenendoli impattanti sul libero godimento di altri diritti invece espressamente assicurati.

É significativo, in tal senso, che la Corte EDU abbia posto l’attenzione su alcune garanzie procedurali riconosciute ai singoli individui in relazione a scelte pubbliche suscettibili di effetti sull’ambiente.

In questo solco, con diverse pronunce⁵, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha avuto occasione di precisare l'importanza del pubblico accesso ai risultati delle indagini, degli studi effettuati ed alle informazioni che possono consentire alle popolazioni l’autonoma valutazione del pericolo cui sono esposte. Ha, quindi, stigmatizzato ogni ostacolo alla partecipazione ai processi decisionali delle popolazioni interessate dalla realizzazione di interventi rilevanti sotto il profilo dell’impatto ambientale.

Risale al 25 giugno 1998 la firma della Convenzione di Aarhus⁶ che ha condotto all'adozione da parte dell'Unione Europea della direttiva 2003/4/CE del 28 gennaio 2003, attuata in Italia con il D.Lgs. 195/2005. Questa è la fonte specifica nell'ordinamento interno cui occorre riferirsi in materia di accesso ambientale, espressamente richiamata dall’art. 3sexies del codice dell’ambiente, D.Lgs. 152/2006.

3. La disciplina dettata dal D.Lgs. 195/2005

Nel solco tracciato dalla direttiva europea del 2003, infatti, il D.Lgs. 195/2005 chiarisce che il diritto d'accesso alle informazioni ambientali detenute dalle autorità pubbliche ha connotati differenti rispetto all'accesso ad altre tipologie di atti e di informazioni quanto ai legittimati alla formulazione della relativa istanza, quanto all'oggetto dell'accesso e, conseguentemente, quanto alle limitazioni e condizioni poste.

Segnatamente, per un verso, non vi è limitazione alcuna sotto il profilo soggettivo, per altro verso, le limitazioni all'accesso di natura oggettiva, disciplinate dall'art. 5 del decreto legislativo in commento⁷, concernono ipotesi molto stringenti e, per espressa previsione normativa, di stretta interpretazione.

Il riferimento è, in particolare, alle richieste manifestamente irragionevoli rispetto alla finalità del diritto assicurato ovvero ai casi in cui la richiesta riguardi comunicazioni interne non ostensibili (ove in tal senso deponga il necessario bilanciamento degli interessi in rilievo).

Parimenti, viene negato l'accesso all'informazione ambientale ove vi sia la necessità di tutelare la riservatezza di informazioni commerciali o industriali ed i diritti di proprietà intellettuale.

È bene precisare, inoltre, che sebbene la genericità della richiesta figuri tra le ipotesi in cui l'accesso all'informazione ambientale dovrebbe essere negato, si tratta di una criticità che, per quanto disposto dall’art. 3 del D.Lgs. 195/2005, può essere superata. Segnatamente, nel disciplinare termini e modalità dell’accesso, la norma impone all'amministrazione, entro 30 giorni, di invitare il richiedente a specificare le informazioni e i dati richiesti.

L'accesso alle informazioni ambientali non differisce dal generale accesso defensionale disciplinato dalla L. 241/1990 quanto al termine per l'evasione della istanza (anche in tal caso indicato in 30 giorni). Tuttavia, detto termine è prorogabile dall'amministrazione, ove ciò sia giustificato dall'entità e dalla complessità della richiesta.

Non differisce neanche quanto al mezzo di tutela assicurato in caso di diniego dell'accesso o di silenzio, trovando applicazione anche in materia di accesso alle informazioni ambientali l'art. 25 L. 241/90.

Differisce, invece, chiaramente, per l'assenza di ogni necessità di giustificazione dell'interesse del privato istante che va, dunque, considerato sussistente in re ipsa.

Il D.Lgs. 195/2005, inoltre, fornisce una definizione di informazione ambientale per vero molto ampia, includendo in essa “qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica o in qualunque altra forma materiale concernente: 1) lo stato degli elementi dell'ambiente, quali l'aria, l'atmosfera, l'acqua, il suolo, il territorio, i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica ed i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, e, inoltre, le interazioni tra questi elementi; 2) fattori quali le sostanze, l'energia, il rumore, le radiazioni od i rifiuti, anche quelli radioattivi, le emissioni, gli scarichi ed altri rilasci nell'ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell'ambiente, individuati al numero 1); 3) le misure, anche amministrative, quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa, nonché le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori dell'ambiente di cui ai numeri 1) e 2), e le misure o le attività finalizzate a proteggere i suddetti elementi; 4) le relazioni sull'attuazione della legislazione ambientale; 5) le analisi costi-benefici ed altre analisi ed ipotesi economiche, usate nell'ambito delle misure e delle attività di cui al numero 3); 6) lo stato della salute e della sicurezza umana, compresa la contaminazione della catena alimentare, le condizioni della vita umana, il paesaggio, i siti e gli edifici d'interesse culturale, per quanto influenzabili dallo stato degli elementi dell'ambiente di cui al punto 1) o, attraverso tali elementi, da qualsiasi fattore di cui ai punti 2) e 3)”.

Nonostante l'accuratezza della definizione normativa - certamente dalle maglie molto larghe - è proprio sull'oggetto dell'accesso in materia ambientale che sono sorti dubbi interpretativi, come quello che è stato portato all'attenzione del Consiglio di Stato con la sentenza in commento.

4. La fattispecie sottoposta all’attenzione del TAR per il Piemonte.

La vicenda giudiziaria ha origine da un’istanza di accesso avanzata da una Onlus ambientalista ai sensi dell'art. 25 della L. 241/90 "anche in combinato disposto con il D.Lgs. 195/2005”.

Oggetto dell’istanza erano gli accordi quadro, i contratti applicativi, le convenzioni e gli accordi di collaborazione, in qualunque forma stipulati, tra gli anni 2019 e 2021, dal Politecnico di Torino con Eni S.p.a. ed altre società del settore energetico, nonché l'elenco dei corsi di laurea e post laurea finanziati in tutto in parte dalle medesime società e la documentazione attestante eventuali finanziamenti ad altro titolo erogati a favore del Politecnico di Torino.

L'associazione ambientalista, potendo articolare la propria istanza anche sotto forma di accesso procedimentale/defensionale ex art. 22 L. 241/90, ha avuto cura di precisare:

- di essere una associazione accreditata dal Ministero dell'Ambiente e quindi riconosciuta portatrice di interessi diffusi e legittimata a farli valere anche giudizialmente;

- che l'obiettivo dell'istanza era quello di poter verificare l'eventuale potere delle società finanziatrici di incidere sulle scelte didattiche, formative e, più in generale, scientifiche dell'Ateneo.

L’istanza è stata rigettata dal Politecnico di Torino sulla scorta dell'assunto per il quale le informazioni richieste non avrebbero potuto considerarsi “informazioni ambientali”, afferendo a rapporti di tipo finanziario.

Per tale ragione, l’Università ha ritenuto che non si potesse applicare il D.Lgs. 195/2005 e che, conseguentemente, dovendo applicare la L. 241/90, l'associazione ambientalista avrebbe dovuto provare la sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, imprescindibilmente connessa alla documentazione richiesta.

L'impugnazione del provvedimento di diniego da parte della Onlus è stata affidata a tre motivi di illegittimità: i) violazione della L. 241/90 in ragione della sussistenza di quella legittimazione ad agire a tutela dell'interesse diffuso che la società ambientalista aveva tenuto a precisare; ii) violazione del regolamento in materia di accesso ai documenti amministrativi che il Politecnico di Torino aveva adottato ai sensi del D.Lgs. 33/2013 (che qualifica come accessibili tutti i documenti in possesso dell'Ateneo ad eccezione di taluni, specificamente elencati nel regolamento, tra i quali certamente non rientravano gli accordi e le convenzioni richieste); iii) violazione della speciale normativa in materia di accesso alle informazioni ambientali di cui al D.Lgs. 195/2005.

Il TAR torinese, dopo aver ricordato che l'accesso defensionale ai sensi della L. 241/90 e l'accesso in materia ambientale ai sensi della speciale normativa di cui al D.Lgs. 195/2005 possono essere autonomamente e cumulativamente esercitati, ha comunque ritenuto di dover classificare la richiesta ostensiva in esame nell'ambito applicativo della normativa speciale.

Esaminando, pertanto, il terzo motivo di ricorso alla luce di un'interpretazione coerente con gli obiettivi posti dalla direttiva 2003/4/CE, ha ritenuto che il concetto di informazione ambientale non può riguardare solo i dati e i documenti immediatamente correlati con il bene ambiente. La nozione deve necessariamente comprendere anche tutte le scelte, le azioni e qualsivoglia attività amministrativa che facciano comunque riferimento, anche indirettamente, al tema della tutela dell'ambiente.

In tal modo, i Giudici di primo grado, con sentenza n. 379/2022, hanno valorizzato l'obiettivo della massima conoscibilità e trasparenza delle informazioni in materia ambientale perché funzionale a favorire la partecipazione dei cittadini ai processi latu sensu decisionali che riguardano il bene ambiente⁸.

5. La pronuncia del Consiglio di Stato n. 6611 del 6 luglio 2023.

La pronuncia è stata gravata sia dal Politecnico di Torino che da Eni S.p.a. cercando di variamente valorizzare i limiti che l'art. 5 del D.Lgs. 195/2005 pone all'accesso in materia ambientale.

Segnatamente, hanno addotto la necessità, per l’istante, di specificare in che modo gli accordi accademici siglati involgessero l'ambiente e la sua tutela. Hanno anche contestato la mancata considerazione del pregiudizio per la riservatezza delle informazioni commerciali ed industriali e per i diritti di proprietà intellettuale di terzi, che di contro costituiscono espressamente causa legittima di diniego all'accesso ai sensi dell’art. 5, comma 2, lettere d) ed e) del D.Lgs. 195/2005.

Al pari dei Giudici di primo grado, anche il Consiglio di Stato ha ritenuto dirimente ai fini del decidere la corretta interpretazione della nozione di “informazione ambientale accessibile” secondo la definizione recata dall'art. 2 del D.Lgs. 195/2005.

In tal senso, la condivisione della sentenza di prime cure è stata motivata partendo dal contesto fattuale nell'ambito nel quale è maturata la forma di partenariato pubblico-privato oggetto dell’istanza. Sono, invero, stati valorizzati gli obiettivi che l'Ateneo piemontese stava perseguendo con gli accordi siglati con le società che operano nel settore energetico e con ENI S.p.a. in particolare; questa, a sua volta, è società chiaramente impegnata nella ricerca di soluzioni e tecnologie innovative che possano condurre alla propria neutralità carbonica entro il 2050 (come dalla stessa ampiamente pubblicizzato).

Inoltre, il Consiglio di Stato ha ritenuto non si potesse validamente far riferimento ai casi di legittima esclusione dell'accesso ai sensi del comma 2, lettere d) ed e), dell'art. 5, posto che le esigenze di riservatezza delle informazioni commerciali e industriali erano state dalle appellanti meramente e genericamente addotte, senza individuare gli specifici rischi per il segreto industriale o commerciale che la concessione dell’accesso avrebbe comportato⁹.

Per tali ragioni, il Consiglio di Stato, con la pronuncia in commento, ha ritenuto infondati entrambi i gravami.

6. Riflessioni conclusive

La pronuncia appare assolutamente coerente con l'obiettivo della massima trasparenza e massima diffusione delle informazioni ambientali e con la tesi per la quale, proprio in ragione di questo obiettivo, la nozione di informazione accessibile non può che essere quanto più possibile elastica e finalisticamente orientata. Di contro, i limiti all'accesso devono essere tassativamente e restrittivamente applicati (come, peraltro, espressamente imposto dal legislatore).

Sul fronte procedimentale/processuale è interessante notare che il Consiglio di Stato non ha perso l’occasione di segnalare che la questione della riservatezza delle informazioni commerciali e industriali era stata sollevata unicamente con le difese giudiziali, così implicitamente stigmatizzando la prassi, purtroppo non infrequente, della integrazione postuma della motivazione dei provvedimenti amministrativi impugnati.