Qual è la differenza tra conferma e atto meramente confermativo?
Il Consiglio di Stato, con la sentenza del 3 agosto 2022, n. 6819, ha confermato la distinzione tra conferma e atto meramente confermativo.
Nel caso in esame, gli appellati resistenti ritenevano non necessaria l’impugnazione della deliberazione n. 23/2013 proprio perché quest'ultima aveva sostanzialmente confermato il contenuto del piano di riequilibrio, approvato con la impugnata deliberazione n. 3/2013, apportandovi esclusivamente una modifica, peraltro a loro favorevole (il pagamento dei contributi previdenziali anche per le ore non lavorate).
Il Consiglio di Stato ha sostenuto, invece, che il piano rimodulato non potesse essere ricondotto alla categoria degli atti “meramente confermativi”, che sono insuscettibili di una autonoma impugnazione per carenza di un carattere autonomamente lesivo.
Infatti, la differenza tra l’atto di conferma e l’atto confermativo si può così sintetizzare:
«la conferma consegue ad un completo riesame della fattispecie e ad una nuova valutazione, all’esito dei quali si adotta un nuovo atto di contenuto identico a quello originario; l’atto meramente confermativo è invece quello che richiama il contenuto di un precedente provvedimento, limitandosi a dichiarare che esso esiste, e quindi senza alcuna nuova istruttoria o nuova valutazione degli elementi di fatto e di diritto già considerati in precedenza».
Infatti, nella sentenza si legge che:
«L’atto “meramente confermativo”, infatti, senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione, si limita a dichiarare l’esistenza di un precedente provvedimento (Cons. Stato, V, 8 novembre 2019, n. 7655; 17 gennaio 2019, n. 432; III, 27 dicembre 2018, n. 7230; 22 giugno 2018, n. 3867; IV, 12 settembre 2018, n. 5341; VI, 10 settembre 2018, n. 5301; III, 8 giugno 2018, n. 3493; V, 10 aprile 2018, n. 2172; 27 novembre 2017, n. 5547; IV, 27 gennaio 2017, n. 357; 12 ottobre 2016, n. 4214; 29 febbraio 2016, n. 812) ovvero si connota per la sola funzione di illustrare che la questione che ne forma oggetto è stata già delibata con un precedente provvedimento.
Ed è proprio tale condizione, quale sostanziale diniego di ri-esercizio di un’attività amministrativa, che lo rende privo di spessore provvedimentale, da cui la sua intrinseca insuscettibilità di una sua impugnazione (Cons. Stato, IV, 3 giugno 2021, n. 4237; 29 marzo 2021, n. 2622).
In altri termini, l’atto “meramente confermativo” è quello che, a differenza dell’atto “di conferma”, esprime la ritenuta insussistenza, da parte dell’amministrazione, di valide ragioni di riapertura del procedimento già conclusosi con una precedente determinazione (Cons. Stato, V, n. 7655/2019, cit.).
Nel caso di specie, invece, come univocamente risultante dal fascicolo di causa, il procedimento conclusosi con la delibera consiliare n. 23/2013 è stato riaperto sulla base delle osservazioni ricevute sull’originario piano di riequilibrio, e al precipuo fine del loro recepimento.
Pertanto, per quanto qui rileva, la stessa delibera, in quanto adottata all’esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi, e pertanto caratterizzata anche da una nuova motivazione (C. Stato, VI, 13 luglio 2020, n. 4525; II, 24 giugno 2020, n. 4054; VI, 30 giugno 2017, n. 3207; IV, 12 ottobre 2016, n. 4214; 29 febbraio 2016, n. 812; 12 febbraio 2015, n. 758; 14 aprile 2014, n. 1805), va inquadrata come “atto di conferma in senso proprio”, e, in quanto tale, suscettibile di autonoma impugnazione (Cons. Stato, V, 22 giugno 2018, n. 3867).
Neanche rileva che, come pure osservano gli appellati resistenti, l’Amministrazione comunale, nella stessa delibera n. 23/2013, abbia preso atto della “esistenza e validità” della precedente deliberazione n. 78/2013 da loro impugnata, avente a oggetto il “Piano di riorganizzazione e riduzione ore di lavoro dipendenti comunali”.
Tale circostanza, infatti, conferma che la delibera sopravvenuta è un “atto di conferma in senso proprio”, e, in quanto tale, lungi da avere lo scopo adombrato dagli appellati resistenti, di porre nel nulla, in via di autotutela, gli atti precedenti, o di sostituirli e annullarli, intendeva confermare (e integrare) alla luce di ulteriori elementi, le precedenti determinazioni, che, una volta confermate (e integrate), hanno quindi trovato una nuova fonte».