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Pubbl. Mer, 16 Giu 2021

Le condizioni del sistema penitenziario: i rimedi straordinari per fronteggiare l´emergenza covid-19

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Andrea Fortunato
Praticante AvvocatoUniversità degli Studi di Palermo



Il presente contributo ripercorre le diverse modifiche normative poste in essere dal legislatore per il tramite dei vari decreti legge, emanati al fine di fronteggiare il diffondersi della pandemia nelle carceri italiane, analizzandone gli effetti sortiti e mettendone in luce le criticità, partendo dalle considerazioni relative la situazione del sistema penitenziario italiano precedentemente all´emergenza covid-19


Abstract ENG
Starting from the considerations relating to the situation of the italian penitentiary sistem before the covid-19 emergency, the contribution traces the various regolatory changes put in place by the legislator with the various decrees enacted in order to face the coronavirus emergency in italian prisons, analyzing their effects and highlighting the critical aspects

Sommario: 1. Premesse storiche; 2. La situazione penitenziaria alla soglia dell'emergenza sanitaria; 3. La corsa ai rimedi straordinari; 4. Conclusioni.

1. Premesse storiche

Il sistema penitenziario italiano, da ormai più di tre decenni, versa in condizioni di criticità assoluta a causa delle problematiche legate al sovraffollamento[1]e alla mancanza di riforme strutturali capaci d'incidere significativamente.

In epoca più recente, l’inadeguatezza del sistema penitenziario italiano è stata posta sotto la lente d’ingrandimento della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, la quale con la c.d. sentenza pilota Torreggiani[2]ha condannato l’Italia per i trattamenti inumani e degradanti posti in essere in numerose strutture penitenziarie, mettendo a nudo la situazione delle carceri italiane e il relativo problema del sovraffollamento.

Nonostante le criticità fossero ben note, sulla situazione emergenziale delle carceri si è sempre passato oltre, distruggendo altresì un’importante riforma proposta nel 2017[3], che avrebbe potuto apportare notevoli migliorie per ciò che concerne il trattamento penitenziario e la concessione delle misure alternative alla detenzione.

La gravità della situazione era ben nota a tutti coloro che operavano all’interno del settore penitenziario e come se non bastasse, l’equilibrio di per sé già precario è stato posto ancor di più in bilico dal sopraggiungere della pandemia[4], la quale non ha fatto altro che acuire i problemi da sempre presenti, rendendo impellente l’attuazione di misure per far fronte all’eccessivo numero di detenuti all’interno delle strutture penitenziarie.

Per un’analisi lucida e completa dell’impatto che ha avuto il Covid-19 sul sistema penitenziario, sarà necessario partire dalla situazione pregressa all’evento pandemico, in modo tale da comprendere le ragioni che hanno portato alle varie contromisure prese dal governo nelle diverse fasi dell’epidemia, prestando particolare attenzione ai numeri relativi al sovraffollamento.             

2. La situazione penitenziaria alla soglia dell’emergenza sanitaria

Muovendoci dalle premesse appena esposte è facile intuire come la situazione del sistema penitenziario, prima del sopraggiungere dell’emergenza sanitaria determinato dallo scoppio della pandemia, fosse di estrema criticità.

Alla fine del 2019 Il numero totale dei detenuti ammontava a poco più di sessantunomila unità[5], dato estremamente preoccupante, considerato che la capienza regolamentare totale di tutti gli istituti italiani è pari invece a poco più di cinquantamila unità.[6]

Ulteriore preoccupazione destava altresì il numero degli stranieri presenti nelle nostre carceri, che seppur in lieve diminuzione rispetto agli anni precedenti, nel 2019 ha superato le ventimila unità,[7]facendo sì che la popolazione carceraria fosse costituita esattamente per un terzo da soggetti stranieri.

I numeri fin qui elencati dipingono un quadro impietoso della situazione penitenziaria italiana alla fine del 2019, messa in evidenza anche nei report dell’Unione Europea[8] che sottolineavano la gravità della situazione italiana rispetto agli altri paesi membri.

La causa di questo sovraffollamento è da rintracciarsi in una serie di fattori, tra cui uno dei principali è sicuramente l’incremento dei soggetti condannati a pene più lunghe e a una diminuzione del numero di coloro che sono condannati alle pene detentive definite brevi, ossia non superiori ai cinque anni.

In generale dal 2008 al 2017 le condanne inferiori ai cinque anni sono diminuite del 30%, passando da 143.783 a 100.661, mentre quelle più lunghe sono aumentate del 53% passando da 2.585 a 3.954.

Questo ha causato un maggior numero di detenuti presenti a lungo termine nelle nostre carceri, nonostante vi sia stato un calo di delitti; Nel 2017, il calo dei delitti è stato di quasi il 2,5 per cento, nel 2018 è arrivato vicino al 10 per cento, nei primi 4 mesi del 2019 di quasi il 15%, ma il numero di detenuti è aumentato semplicemente perché a parità di reati i giudici assegnano pene più lunghe.[9]

Dalla lettura di questi dati emerge con chiarezza la situazione da allarme rosso nella quale si trovavano le strutture penitenziarie, oberate da un numero di detenuti ben superiore al consentito, spia dell’inadeguatezza dell’intero sistema.

Nonostante la gravità del sovraffollamento e i costanti richiami dell’Europa[10] sollecitanti un aggiornamento del sistema penitenziario italiano, si è scelto di non muovere alcun passo in avanti e come abbiamo già ricordato, perdendosi una grande occasione per la rinnovazione dell’ordinamento penitenziario [11]lasciando cadere nel vuoto tutte le innovazioni proposte dalla c.d. riforma Giostra.

Tutte queste considerazioni, lungi dall’essere mere superfetazioni, sono funzionali a far comprendere la complessa situazione nella quale si trovava il sistema penitenziario alla soglia dell’emergenza sanitaria da Covid-19 costituendo il punto di partenza per comprendere la natura e le ragioni intrinseche che hanno portato il legislatore a adottare una serie di provvedimenti volti a contrastare una situazione potenzialmente esplosiva.

3. La corsa ai rimedi straordinari

Una volta chiarito il quadro della situazione del sistema penitenziario precedente all'emergenza Covid-19, non sarà difficile comprendere le motivazioni alla base di una serie di provvedimenti di carattere eccezionale e temporaneo.

Difatti le disastrose condizioni in cui versava l’intero apparato penitenziario alla fine del 2019 non hanno lasciato altra opzione al legislatore, se non quella di tentare di ridurre il più possibile il numero di detenuti presenti nelle strutture per evitare una vera e propria epidemia di contagi all’interno delle stesse.

In primo luogo, il governo italiano ha provveduto con il decreto-legge 8 Marzo 2020 n.11[12], concedendo la possibilità ai detenuti di effettuare i colloqui da remoto tramite i supporti tecnologici disponibili.

Con questa prima previsione si è cercato di tenere isolati i detenuti da tutte le possibili fonti di contagio esterno, prevedendo altresì la sospensione della concessione dei permessi premio e della semilibertà fino al 31 maggio 2020.

Successivamente, dato il continuo peggioramento della situazione sanitaria, il Governo ha poi emanato un nuovo decreto-legge, il 18 marzo 2020 c.d. Cura Italia[13], all’interno del quale sono contenuti semplicemente due articoli relativi alle misure di contrasto dell’epidemia in favore della popolazione carceraria.

Dalla scarsità di norme dedicate al problema penitenziario si evince come la volontà sia stata quella di occuparsi dell’annoso problema in via secondaria, adottando una serie di rimedi palliativi volti a diminuire in breve tempo il numero altissimo di reclusi nelle nostre carceri.

Per far fronte al problema delle carceri sono dunque stati dedicati due articoli del decreto-legge Cura Italia, ossia gli artt.123 e 124 i quali hanno introdotto fino al 30 giugno 2020 un regime speciale per la detenzione domiciliare e alcune ipotesi di licenze straordinarie.

L’art.123 del sopracitato decreto, rinvia alla disciplina della legge n.199/2010 c.d. Svuotacarceri[14], la quale all’art.1 consente l’esecuzione della pena detentiva presso il domicilio (da intendersi come abitazione o altro luogo pubblico o privato di cura, assistenza e accoglienza), a condizione che la pena non sia superiore a 18 mesi, anche quando si tratti del residuo di una maggior pena.

Il limite di pena per l’applicabilità della misura è rimasto inalterato, mentre si è ampiamente intervenuti in deroga alla disciplina del 2010 in merito alle preclusioni, alla procedura per la concessione e agli strumenti di controllo. 

Questa misura di carattere speciale e temporaneo è ricchissima di molteplici preclusioni soggettive, le quali sono connesse in primo luogo al residuo di pena da espiare, che non deve superare i diciotto mesi, tenendo altresì' conto della personalità e del reato commesso dall’aspirante beneficiario.

Vi sono una serie di condizioni ostative che sono riprese dalla normativa del decreto-legge c.d. Svuotacarceri, relative ai condannati per i reati di cui all’art. 4 bis ord. penit. (art. 123 co. 1 lett. a d.l. n. 11/2020); i delinquenti abituali, professionali o per tendenza (art. 123 co. 1 lett. b); i sottoposti al regime di sorveglianza particolare di cui all’art. 14 bis ord. penit. (art. 123 co. 1 lett. c); i detenuti “privi di un domicilio effettivo e idoneo, anche in funzione delle esigenze di tutela delle persone offese dal reato” (art. 123 co. 1 lett. f).

Inoltre, con l’art.123 il decreto-legge c.d. Cura Italia introduce una ulteriore serie di preclusioni legate alla tipologia di reato commesso, non possono infatti accedere al beneficio speciale i detenuti sanzionati per infrazioni disciplinari relative a disordini o sommosse in carcere (art. 123 co. 1 lett. d) ovvero i detenuti nei cui confronti sia stato redatto un rapporto disciplinare in relazione ai disordini e alle sommosse verificatisi a partire dal 7 marzo 2020 (art. 123 co. 1 lett. e) e ancora i condannati per maltrattamenti contro familiari e conviventi o per atti persecutori (art. 123 co. 1 lett. a).

A queste preclusioni di carattere soggettivo, lo stesso articolo ne ha imposta un’altra di carattere oggettivo che ha lasciato non poche perplessità, ossia la previsione obbligatoria dell’applicazione della misura degli arresti domiciliari mediante il braccialetto elettronico[15] qualora la pena residua da scontare sia superiore ai sei mesi.

I dubbi sono chiaramente relativi alla scarsa reperibilità dei dispositivi elettronici[16] che da sempre costituisce uno dei problemi legati alla difficile applicabilità della misura.

A sostegno delle misure previste con l’art.123, il decreto Cura Italia all’articolo immediatamente successivo stabilisce ulteriori previsioni di carattere speciale relative all’esigenza di diminuire il numero dei soggetti presenti nelle strutture penitenziarie.

L’art.124 persegue l’obbiettivo di contrastare il contagio da coronavirus nelle carceri (e dalle carceri verso l’esterno), nonché l’attenuazione del sovraffollamento carcerario mediante lo strumento della licenza premio prevista all’art. 52 ord. penit. per il condannato ammesso alla semilibertà.

È stata introdotta in merito a tale licenza, la possibilità di concessione anche in deroga al limite massimo di 45 giorni all’anno previsto all’art. 52 ord. penit. per una durata massima fissata al 30 giugno 2020.

Si è ritenuto irragionevole esporre i soggetti semiliberi, per altro già ritenuti dall’ordinamento meritevoli di permessi premio, al rischio di contagio anche in ragione della loro particolare posizione rispetto alle altre figure di reclusi, sintomatico della maggiore considerazione che l’ordinamento ha verso questo particolare tipo di detenuti[17].

Successivamente, ulteriori modifiche sono state introdotte con la legge n.27 del 24 aprile 2020[18], di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante «misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da Covid-19. Proroga dei termini per l’adozione di decreti legislativi».

Con queste modificazioni si è cercato di correggere il tiro del decreto Cura Italia, andando a rafforzare le volontà già espresse con l’introduzione dello stesso.

Il secondo periodo del comma 5, dell’art. 123 è stato così sostituito: «L’esecuzione dei provvedimenti nei confronti dei condannati per i quali è necessario attivare gli strumenti di controllo indicati avviene progressivamente a partire dai detenuti che devono scontare la pena residua inferiore. Nel caso in cui la pena residua non superi di trenta giorni la pena per la quale è imposta l’applicazione delle procedure di controllo mediante mezzi elettronici o altri strumenti tecnici, questi non sono attivati».

È stato altresì inserito, dopo il comma 8, il seguente: «8 -bis. Le disposizioni di cui ai commi da 1 a 8 si applicano ai detenuti che maturano i presupposti per l’applicazione della misura entro il 30 giugno 2020».

L’art. 124 è stato sostituito con il seguente: «In considerazione della situazione straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell’epidemia da COVID-19 e ferme le ulteriori disposizioni di cui all’articolo 52 della legge 26 luglio 1975, n. 354, al condannato ammesso al regime di semilibertà sono concesse licenze con durata fino al 30 giugno 2020, salvo che il magistrato di sorveglianza ravvisi gravi motivi ostativi alla concessione della misura».

Le nuove disposizioni inserite con la legge n. 27 del 24 aprile 2020 lasciano sostanzialmente inalterate le previsioni del decreto-legge convertito, introducendo esclusivamente delle specificazioni in merito all’esecuzione dei provvedimenti a carattere speciale.

Viene infatti stabilito un ordine relativo all’esecuzione delle misure, da effettuarsi a partire da coloro i quali hanno i residui di pena più bassi da scontare e per i quali non vi è la necessità di utilizzare gli ormai noti braccialetti elettronici, data anche la difficoltà di reperire quest’ultimi.[19]

Le previsioni originariamente introdotte col decreto Cura Italia e poi sostanzialmente confermate con la successiva legge di conversione n. 27 del 24 aprile 2020, non hanno però trovato il favore dell’opinione pubblica, a causa del clamore suscitato dalla concessione della misura ad alcuni soggetti condannati per reati associativi[20], portando il governo all’emissione di due nuovi  decreti legge 30 aprile 2020, n. 28 e 10 maggio 2020, n. 29, convertiti poi con la legge 25 Giugno 2020.

Col d.l. n. 28, l’unico entrato in vigore in quanto ha assorbito il d.l.n. 29, erano stati modificati gli artt. 30-bis e 47-ter ord. penit., stabilendo che, prima della concessione di un permesso (art. 30) e della cosiddetta detenzione domiciliare “in surroga” (art. 47-ter, comma 1-ter), oppure della proroga di quest’ultima, l’autorità procedente dovesse acquisire alcuni pareri: in caso di richiesta proveniente da detenuti per delitti ex art. 51, commi 3-bis e 3-quater, c.p.p., il parere del procuratore distrettuale, da cumulare – nel caso di soggetti sottoposti al regime di cui all’art. 41-bis ord. penit. – a quello del Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo.

Inoltre, l’esecutivo ha imposto rivalutazioni ravvicinate e stringenti dei provvedimenti applicativi della detenzione domiciliare, del differimento della pena e della sostituzione della custodia cautelare in carcere con gli arresti domiciliari.

A differenza di quella precedente, la disciplina in parola è stata destinata a operare soltanto a fronte di decisioni specificamente assunte per motivi connessi all’emergenza sanitaria; inoltre, si è puntato a ridurre il numero dei soggetti potenzialmente beneficiari: il d.l. 29/2020 si riferiva a condannati, internati e imputati per delitti di cui agli artt. 270, 270-bis e 416-bis c.p. e 74, comma 1, d.P.R. n. 309 del 1990 o per un delitto commesso avvalendosi delle condizioni o al fine di agevolare l’associazione mafiosa, oppure commesso con finalità di terrorismo ai sensi dell’art. 270-sexies c.p., nonché ai sottoposti al regime previsto dall’art. 41-bis ord. penit.[21]

Le previsioni sopracitate sono adesso ricomprese nel d.l. 28 che ha accolto le disposizioni del decreto assorbito, prevedendo delle peculiarità per ciò che concerne la detenzione domiciliare ed il differimento della pena.

Infatti, oltre alle disposizioni più specifiche in materia di autorità competente per il parere, al dettato dell’art.2-bis è stato aggiunto il comma 4. Si è stabilito che, «nel caso in cui il magistrato di sorveglianza abbia disposto la revoca della detenzione domiciliare o del differimento della pena adottati in via provvisoria», la questione debba essere sottoposta al Tribunale di sorveglianza; quest’ultimo deve decidere «entro trenta giorni dalla ricezione del provvedimento di revoca» il quale, in caso contrario, perde efficacia.

L’art.2-bis è stato inserito nel d.l. 28 con l’obiettivo di scongiurare eventuali cortocircuiti che si erano verificati prima della sua esistenza, in quanto la disciplina previgente, già oggetto di questione di legittimità costituzionale[22] , dava de facto la possibilità al Magistrato di Sorveglianza di revocare de plano la misura da lui stesso emessa senza che sulla questione vi fosse alcuno contraddittorio tra le parti.

Inoltre, in sede di legge di conversione si è optato per una particolare scelta di carattere temporale relativa allo spostamento dell’originario termine previsto per il 31 luglio 2020, che è stato arretrato al 30 giugno 2020.

A completare il quadro dei decreti leggi comprendenti previsioni di carattere speciale in merito al sistema penitenziario, si è aggiunto in ultimo il c.d. Decreto Ristori, ossia il d.l. 28 ottobre 2020, n. 137.

Quest’ultimo decreto-legge dal contenuto piuttosto vasto prevede anch’esso una serie parecchio ristretta di articoli dedicati alla materia penitenziaria, volti a far fronte alla recrudescenza dell’epidemia e prolungare la vigenza delle speciali previsioni precedentemente applicabili solo fino al 30 giugno 2020.

In primo luogo, viene infatti spostata in avanti l’operatività delle previsioni di carattere eccezionale, garantendone la vigenza sino al 31 dicembre 2020[23].

L’analisi relativa le norme riguardanti il sistema penitenziario, verterà sugli artt. 28,29,30, del Decreto 28 ottobre 2020, n. 137, i quali hanno riproposto con alcune modificazioni le previsioni del “Cura Italia”.

L’art.28, sulla falsariga dell’art. 124 del dl 18/2020, prevede la possibilità di concedere al condannato ammesso al regime di semilibertà licenze “premio”, aggettivo quest’ultimo che, senza una particolare ragione, si aggiunge alla loro denominazione ordinaria, in misura superiore ai 45 giorni annui.

Rispetto alla versione del decreto-legge di marzo, oggi si precisa che questa possibilità incontra il solo limite della sussistenza di gravi motivi ostativi alla concessione da valutarsi da parte del magistrato di sorveglianza.

L’art. 29, a differenza di quello che lo precede, porta con sé una serie interessante d' innovazioni in merito alle preclusioni previste dal nostro ordinamento per la fruibilità dei permessi premio, introducendo nuove condizioni ostative.

In merito alla disciplina generale si prevede che possano essere concedere permessi premio senza i limiti di durata previsti nell’art. 30 ter ord. penit., e dunque anche più lunghi di quindici giorni e complessivamente più ampi di quarantacinque giorni annui.

La misura è destinata soltanto a chi abbia già fruito di permessi premio e sia stato già assegnato a svolgere un lavoro all’esterno ai sensi dell’art. 21 ord. penit. (o sia ammesso all’istruzione o alla formazione professionale all’esterno, nel contesto dell’ordinamento penitenziario minorile).

Per ciò che concerne le nuove limitazioni introdotte, i benefici non potranno essere applicati nei confronti di quei detenuti, che pure abbiano maturato dalla magistratura di sorveglianza una fiducia sufficiente ad aprirli ai benefici premiali e al lavoro all’esterno ma che scontino pene per delitti compresi nel disposto dell’art. 4 bis ord. penit., oppure siano stati condannati per i delitti di maltrattamenti in famiglia ex. art. 572 cod. pen. o di atti persecutori ex. art. 612-bis cod. pen.

Il permesso non è inoltre concedibile a chi veda compreso nel proprio titolo esecutivo un delitto di associazione a delinquere di stampo mafioso o altro reato commesso con modalità mafiose o con la finalità di agevolare un gruppo criminale ex art. 416 bis cod. pen., oppure di terrorismo internazionale, anche se ha già espiato la quota di pena relativa a questi delitti, se i reati residui siano stati giudicati, anche in sede esecutiva, avvinti da una connessione con quelli ostativi perché commessi con una sola azione od omissione o in esecuzione di un medesimo disegno criminoso (art. 12 co. 1 lett. b) cod. proc. pen.) o per eseguire od occultare i reati ostativi (art. 12 co. 1 lett. c) cod. proc. pen.).

Quest’ultima indicazione, contenuta nell’art. 29 co. 2 del DL, introduce un’eccezione espressa al principio di origine giurisprudenziale dello scioglimento del cumulo in favore del condannato, alla luce del quale quando occorre procedere al giudizio sull'ammissibilità di un beneficio penitenziario, ostacolata dalla circostanza che nel cumulo è compreso un titolo di reato rientrante nel novero di quelli ostativi, si considera espiata per prima la parte di pena relativa al reato ostativo (con l’unico limite di cui all’art. 657 co. 4 cod. proc. pen.) e se si verifica l’avvenuta integrale espiazione di quella quota, si può procedere alla valutazione di merito.[24]

Con la disposizione appena esaminata vengono quindi posti dei limiti alla disciplina dello scioglimento del cumulo per ciò che concerne la concessione dei permessi premio, escludendo coloro che abbiano già espiato un reato ostativo presente trai diversi titoli di reato facenti parte del cumulo.

Le ulteriori previsioni in materia penitenziaria del Decreto “Ristori” sono infine contenute nel dettato dell’art.30, relativo alla detenzione domiciliare.

Quest’ultimo ripropone, in modo sostanzialmente invariato, la misura di detenzione domiciliare per le pene anche residue non superiori ai diciotto mesi, già prevista dall’art. 123 del DL 18/2020, con i marginali correttivi introdotti in sede di conversione con legge 27/2020.

Le uniche novità introdotte da questo articolo sono ancora una volta relative alle preclusioni, infatti proprio come per l’art.29 viene introdotto il meccanismo impeditivo dello scioglimento del cumulo e tra i soggetti esclusi vengono indicati oltre i destinatari di provvedimenti disciplinari per le infrazioni di cui agli artt. 18, 19, 20 e 21 dpr 230/2000, anche coloro nei cui confronti in data successiva all’entrata in vigore del decreto legge, venga redatto un rapporto disciplinare per la promozione o la partecipazione a eventuali disordini o sommosse.

4. Conclusioni

Alla luce dei numerosi decreti-legge presi in considerazione nella nostra analisi, emerge incontrovertibilmente la volontà dell’esecutivo di correre ai ripari, tentando di scongiurare una possibile epidemia nelle strutture penitenziarie.

Tutte le misure attuate in via eccezionale hanno perseguito l’obiettivo di ottenere una riduzione considerevole del numero complessivo di reclusi, che come già ricordato in precedenza, appena prima dell’emergenza sanitaria risultava essere trai più alti d’Europa.[25]

Per comprendere se gli interventi legislativi abbiano sortito l’effetto sperato sarà necessario dare uno sguardo ai dati aggiornati in merito all’attuale stato di capienza delle carceri italiane.

L’anno appena trascorso segna una netta controtendenza per quanto riguarda la popolazione carceraria: al 31 dicembre 2020, infatti, nei penitenziari di tutto il paese risultano 53.364 detenuti,[26] un numero ben distante da quello registrato al 31 dicembre del 2019, quando si contavano oltre sessantamila presenze.

In costante calo è la popolazione detenuta straniera: al 31 dicembre 2020 i detenuti stranieri erano circa 17,3 mila, contro i 19,9 mila di fine 2019 e i 20,2 mila del 31 dicembre 2018; In un solo anno, quindi, si è tornati alla situazione del 2015 con un'inversione di trend netta dovuta alla pandemia da Covid-19. 

Quello di fine dicembre 2020 è così il dato mensile più basso mai registrato durante questi mesi di emergenza sanitaria e riporta la popolazione penitenziaria a maggio 2020, quando per via del Covid la presenza in carcere è diminuita di quasi ottomila unità rispetto al mese di febbraio 2020.

Si registra una diminuzione di circa ottomila unità, raggiunta sicuramente grazie alle misure eccezionali previste dall’esecutivo, che hanno costituito una boccata d'ossigeno per le strutture penitenziarie senza pero' risolverne le problematiche. Di contro si osserva come quest’ultime non siano state da sole sufficienti a guarire un sistema “malato” da moltissimi anni che avrebbe avuto bisogno di cure sicuramente più incisive, come accaduto in altri paesi europei.[27]

In questo momento di profonda e gravissima crisi sanitaria è venuta inesorabilmente a galla l’inadeguatezza di un sistema fiaccato da anni privi di riforme e tornato su posizioni decisamente carcero centriche[28], che hanno aggravato una situazione già terribilmente precaria.

Tralasciando il loro comunque effimero successo, bisogna ricordare che queste previsioni di carattere eccezionale si sono rese necessarie per risolvere il sovraffollamento figlio proprio dello stagnamento delle riforme penitenziarie susseguitesi negli anni.

I rimedi proposti non sono sembrano essere il frutto di scelte ragionate e consapevoli da parte del legislatore, apparendo piuttosto come tentativi di evitare una vera e propria strage che si sarebbe potuta verificare all’interno dei penitenziari italiani.

Difatti, nonostante la riduzione considerevole del numero di detenuti attualmente presenti nelle carceri italiane, persiste in maniera assai rilevante l’annoso problema del sovraffollamento, essendo il numero di reclusi ancora ben al disopra della capienza massima consentita, rendendo quanto mai urgente una nuova riforma del sistema penitenziario.


Note e riferimenti bibliografici

[1] Ex plurimis, vedasi; V. GREVI (a cura di), Diritti dei detenuti e trattamento penitenziario, Bologna, 1981; F. MOSCONI, La controriforma carceraria, in Dei delitti e delle pene,1991; G. LA GRECA, Il sovraffollamento carcerario. Altre iniziative possibili, in Diritto penale e processo, 6, 1995; S. FIORILLO, Il sovraffollamento degli istituti penitenziari. Proposte di risoluzione, in Quaderni del C.S.M., La magistratura di sorveglianza, (Frascati, 16-20 febbraio 1993, Frascati 2-6 maggio 1994) Roma,1995; G.M. PAVARIN, T. PADOVANI, Stato di diritto tra pena, carcere e sovraffollamento, in Giustizia Insieme, 2009; A. DE ANGELIS, S. TORGE, La realtà invisibile. Breve Storia del Diritto Penitenziario dagli stati preunitari ad oggi, Aracne Editore, 2011; F. CAPRIOLI, L. SCOMPARIN, Sovraffollamento carcerario e diritti dei detenuti. Le recenti riforme in materia di esecuzione della pena, Giappichelli2015; F. PALAZZO, Crisi del Carcere e Cultura di Riforme, in Diritto Penale Contemporaneo, riv. Trimestrale 4/2018; F. VLACCI, S. JOVANOVIC, D. DE STEFANO, Uno studio sull’affollamento delle carceri durante l’epidemia di Covid-19 in Italia, in Poliarchie, Trieste, 2020; A. MAIORANO, A. DI SPENA, F. MAIORANO, Esecuzione penale esterna tra sicurezza integrata e sovraffollamento carceri, Roma, 2020, Inapp-Istituto Nazionale Politiche Pubbliche

[2] Corte Europea dei diritti dell’uomo, Sez. II, Causa Torreggiani e altri c. Italia, 8 gennaio 2013
(Ricorsi nn. 43517/09, 46882/09, 55400/09, 57875/09, 61535/09, 35315/10 e 37818/10)

[3] Ci si riferisce alla riforma Penitenziaria elaborata dalla Commissione Giostra mediante il Testo della Riforma dell’ordinamento penitenziario elaborato dalla Commissione istituita con D.M. 19 luglio 2017 confluito nella legge Delega 23 giugno 2017

[4] C.f.r.  G. GATTA, Coronavirus e Carcere: che fare? in Sistema Penale, 2020DPIVA, Il diritto penale ai tempi del coronavirus: troppo su inosservanza e poco su carcere, in Archivio Penale, 2020; L. RAVAGNANI, C.A. ROMANO, L. DASSISTI, I. GRATTAGLIANO, Pandemic in Prison, in Italian journal of criminology, vol.14 n.4, 2020

[5] Dati Uepe- Sez.Statistica, Aggiornata al 30 novembre 2019

[6] Secondo quanto riferito dal Ministero della Giustizia” I posti sono calcolati sulla base del criterio di 9 mq per singolo detenuto + 5 mq per gli altri, lo stesso per cui in Italia viene concessa l’abitabilità alle abitazioni, più favorevole rispetto ai 6 mq + 4 stabiliti dal CPT + servizi sanitari. Il dato sulla capienza non tiene conto di eventuali situazioni transitorie che comportano scostamenti temporanei dal valore indicato.”

[7] In dettaglio, sulla condizione degli stranieri presenti nelle carceri italiane nell’ultima decade vedasi O. FAVERO, Dal carcere dei "più duri" al carcere dei "più fragili", in Questione Giustizia, fasc.3-4, 2011; G. GATTA, Immigrati Carcere e diritto penale, in Diritto Penale Contemporaneo, 2012; F. PALAZZO, Immigrazione e Criminalità, in Diritto Penale Contemporaneo, 2016; A. CAPITTA, La piccola riforma penitenziaria e le sue ricadute sul sistema, in Archivio Penale, 2019

[8] Sul punto vedasi Il Rapporto Space 2019 realizzato dagli osservatori del Consiglio D’Europa relativo alle condizioni delle strutture penitenziarie di trentaquattro paesi dell’area Europea, in dettaglio v. la nota di C. PAGELLA, Il carcere in Europa: pubblicato il Rapporto Space 2019, in Sistema Penale, 2019; European Prison Observatory, Carceri d’Europa. Rapporto 2019 sulle carceri ed i sistemi penitenziari Europei, 2019

[9] XV Rapporto Antigone, 2019

[10] C.f.r. E. DOLCINI, L'Europa In Cammino Verso Carceri Meno Affollate E Meno Lontane Da Accettabili Standard Di Umanità, in Diritto Penale Contemporaneo, 2016; A. BERNARDI, M. VENTUROLI, La lotta al sovraffollamento carcerario in Europa, modelli di pena e di esecuzione nell’esperienza comparata, Atti del convegno << Prison Overcrowding and alternatives to detention>> Ferrara 14-15 aprile 2016; F. GRAZIANI, Le nostre prigioni a cinque anni dalla sentenza Torreggiani, in Foro Europa, 2018

[11] Di questa opinione, tra gli altri M. BORTOLATO, Luci ed ombre di una riforma a metà: i decreti legislativi 123 e 124 del 2 ottobre 2018, in Questione Giustizia, 2018; E. DOLCINI, La pena ai tempi del diritto penale illiberale, in Diritto Penale Contemporaneo, 2018; F. DELLA CASA, L’urgenza della riforma penitenziaria: un malinconico anacronismo nell’era della riscoperta centralità del carcere, in Diritto Penale Contemporaneo, 2018; M. AMBROSETTI, ad un anno dall’entrata in vigore della riforma orlando: Una riforma ancora in corso, in Archivio Penale, LXX, 1, Suppl., 2018

[12] In dettaglio vedasi la nota di F. LAZZERI, Il decreto-legge 11/2020 su “coronavirus”, attività giudiziaria e carcere: le nuove misure a livello nazionale, in Sistema Penale, 2020; A. LORENZETTI, Il carcere ai tempi dell’emergenza Covid-19, in Osservatorio Costituzionale, 2020

[13] C.f.r. G. GATTA, E. DOLCINI, Carcere, coronavirus, cura Italia: a mali estremi, timidi rimedi, in Sistema Penale, 2020; L. CARACENI, M. CINGOLANI, C. CANNOVO, P. FEDELI, The COVID-19 Epidemic and the Prison System in Italy, Journal of correctional healtcare, Vol.27no.1, 2021

[14]Cf.r. V. GREVI, G. GIOSTRA, F. DELLA CASA, Ordinamento Penitenziario commentato, Cedam, 2011; G. SPANGHER, L. FILIPPI, Manuale di Diritto Penitenziario, 3^Edizione, Giuffrè, 2011; PCACCIALANZA, Legge 26 novembre 2010 N. 199 (C.D. Svuota Carceri), in Diritto Penale Contemporaneo, 2010; S. TORETTI, Legge Svuotacarceri ed Esecuzione Della Pena Presso Il Domicilio: Ancora Una Variazione Sul Tema Della Detenzione Domiciliare? in Diritto Penale Contemporaneo, 2010; 

[15]Sull’argomento vedasi la Monografia dedicata D. MANZIONE, D. CARCANO (a cura di), Custodia Cautelare e il braccialetto elettronico, Giuffrè, 2001

[16] Problematica sottolineata tra gli altri da M. CANEPA, S. MERLO, Manuale di diritto Penitenziario, pp.316ss, Giuffrè, 2010; M. NIRO, M. SIGNORINI, Arresti domiciliari e detenzione domiciliare, pp.102ss, Cedam, 2010C. BRESSANELLI, 'Braccialetto Elettronico'': Alle Sezioni Unite La Questione Della Applicabilità  Della Custodia Cautelare In Carcere In Caso Di Accertata Indisponibilità  Del Dispositivo, in Diritto Penale Contemporaneo, 2016; I. GUERINI, Più braccialetti (ma non necessariamente) meno carcere: le Sezioni Unite e la portata applicativa degli arresti domiciliari con la procedura di controllo del braccialetto elettronico, in Diritto Penale Contemporaneo, 2016; G. MARINUCCI, E. DOLCINI, G. GATTA, Manuale di diritto penale, 2020

[17] Della stessa opinione anche G. GATTA, E. DOLCINI, Carcere, coronavirus, cura Italia: a mali estremi, timidi rimedi, in Sistema Penale, 2020; F. CARABELLESE, S. PETRONI, G. FERRACUTI, Tutela della salute in carcere durante la pandemia Covid-19, in Italian Journal of criminology, vol.14 no.4, 2020

[18] Sulle criticità della legge di conversione n.27 24 aprile 2020 vedasi O. MAZZA, Postilla Di Diritto Intertemporale, in Archivio Penale, 2020; A. SCALFATI, La custodia cautelare durante l’emergenza sanitaria: leggi confuse e illiberali, in Archivio Penale, 2020; S. RANDAZZO, R. MARTINO, V. DONATIVI, A.PANZAROLA, (a cura di), Il diritto di fronte all’emergenza, Ed. Scientifiche Italiane, Napoli, 2020

[19] Circostanza che ha portato inizialmente la Magistratura di Sorveglianza a concedere la detenzione domiciliare di cui all’art. 1 della legge 199 del 2010, vedasi l’ordinanza Uff.Sorv. Spoleto 27 marzo 2020 sulla quale si segnala la nota di C. MINNELLA, Evoluzioni giurisprudenziali sulle misure svuota carceri adottate dalla magistratura di sorveglianza, in Diritto e Giustizia, 2020

[20] Sul punto G. FIANDACA, Scarcerazioni per motivi di salute, lotta alla mafia e opinione pubblica, in Sistema Penale, 2020; A. DELLA BELLA, Emergenza COVID e 41 bis: tra tutela dei diritti fondamentali, esigenze di prevenzione e responsabilità politiche, In Sistema Penale, 2020; G. STAMPANONI BASSI, Scarcerazioni di detenuti al 41-bis: tra tutela della salute ed esigenze di sicurezza. Le opinioni di un procuratore antimafia e di un magistrato di sorveglianza sul decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28., in Giurisprudenza Penale, 2020

[21] C.f.r. A. CABIALE, Covid e "scarcerazioni": diventano legge, con alcune novità, i contenuti dei dd.ll. nn. 28 e 29 del 2020, in Sistema Penale, 2020; L. CESARIS, Il d.l. n. 29 del 2020: un inutile e farraginoso meccanismo di controllo, in Giurisprudenza Penale, 2020

[22] Sollevata dal Magistrato uff. Sorv Spoleto il 26 maggio 2020, vedasi sul punto M. GIALUZ, Il d.l. antiscarcerazioni alla Consulta: c’è spazio per rimediare ai profili d'illegittimità costituzionale in sede di conversione, in Sistema Penale, 2020; questione successivamente ritenuta infondata con sent. Corte.Cost. 24 novembre 2020, n. 245 sulla quale si segnalano le note di F. DELLA CASA, Decreto "antiscarcerazioni". Corte cost. n.245 del 2020: una declaratoria d'infondatezza non sempre attenta alle argomentazioni dei giudici a quibus, in Giustizia Insieme, 2020; ACAPITTA, Carcere e pandemia: per la Consulta la legge “antiscarcerazioni” non viola il diritto di difesa e il diritto alla salute del condannato – Corte cost., n. 245 del 2020, in Archivio Penale, 2020

[23]Successivamente tramite tre emendamenti da parte delle commissioni Economia e Finanze del Senato si posticipa alla fine dello stato di emergenza, la scadenza delle norme già previste dal decreto, compresa quella che consente di ottenere gli arresti domiciliari a chi deve scontare meno di 18 mesi e si consente di restare ‘fuori’ dal carcere fino al 31 gennaio ai detenuti che già hanno il permesso per lavorare all’esterno o altri permessi premio. Analogamente il successivo decreto-legge 30 aprile 2021, n. 56 (in G.U. n. 103 del 30 aprile 2021), ha prolungato l’efficacia di alcune disposizioni della disciplina emergenziale in ambito penitenziario, sinora prevista fino al 30 aprile 2021, la quale è stata prorogata al 31 luglio 2021.

[24]Così F. GIANFILIPPI, Decreto-legge Ristori, le disposizioni emergenziali​ per contenere il rischio di diffusione dell’epidemia nel contesto penitenziario, in Questione Giustizia, 2020; A. PERALDO, Licenze, permessi e detenzione domiciliare "straordinari": il decreto "ristori" (d.l. 28 ottobre 2020, n. 137) e le misure eccezionali in materia di esecuzione penitenziaria, in Sistema Penale, 2020

[25] Per una più approfondita analisi delle condizioni del sistema penitenziario italiano prima dell’emergenza Coronavirus si rimanda integralmente al XV Rapporto Antigone del 2019, contenente tutti i dati relativi al sovraffollamento dei penitenziari italiani

[26] Dati DAP-Dipartimento Amministrazione Penitenziaria, aggiornati al 31 dicembre 2020

[27] Particolare efficacia hanno sortito le misure adottate in alcuni stati dell’Unione Europea, tra le quali spiccano le disposizioni adottate dal governo portoghese, C.f.r N. BRANDAO, La legge portoghese sul rilascio dei detenuti a causa della pandemia di Covid-19, in Sistema Penale, 2020

[28]Di questa opinione tra gli altri F. LORUSSO, Superare La Visione “Carcero-Centrica” Della Giustizia Per Uscire  Da Una Crisi Strutturale Del Sistema Penale, In Guida Dir., 2014; S. FIORIO, Cronache dal terzo millennio: politiche legislative e libertà personale, in Archivio Penale, LXVI, 2, 2014;  E. DOLCINI, La pena ai tempi del Diritto Penale Illiberale, in Diritto penale contemporaneo, 2019; FDELVECCHIO, Il superamento delle preclusioni alla risocializzazione: un’occasione mancata della riforma penitenziaria, in riv.Trim Diritto Penale contemporaneo, fasc.3/2019

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