ENG This paper, after examining the history, the legal basis and the most relevant interpretative problems about preventive measures, analyses the recent judgement no. 46595 of 28 March 2019, by which the Supreme Court, ending the debate between two different jurisprudential guidelines, explains that the obligation not to attend public meetings, imposed on a person placed under special supervision, is referred only to meetings which are held in a public place.

1. Misure di prevenzione: definizione ed evoluzione storica

L’analisi della sentenza n. 46595/2019 delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, che ha precisato la portata del divieto di partecipare a pubbliche riunioni, richiede una preventiva disamina della natura e delle caratteristiche delle misure di prevenzione, con particolare riferimento a quegli aspetti che hanno alimentato il dibattito tra Corti interne e sovranazionali.

Le misure di prevenzione si caratterizzano per la finalità di evitare la commissione di reati da parte di soggetti socialmente pericolosi e prescindono, ai fini della loro applicazione, dall’accertamento dell’avvenuta commissione di un reato da parte del soggetto a cui vengono applicate^[1].

Esse hanno in comune con le misure di sicurezza tanto il presupposto della pericolosità sociale del soggetto, quanto la funzione special preventiva.

Tuttavia, mentre le misure di sicurezza richiedono, quale ulteriore presupposto per la loro applicazione, la commissione di un fatto previsto dalla legge come reato, le misure di prevenzione prescindono da tale requisito.

La pericolosità richiesta ai fini della loro applicazione è, infatti, una pericolosità sine delicto o ante delictum.

Come evidenziato dalla Corte costituzionale in una recente pronuncia, che ripercorre la storia delle misure di prevenzione nel nostro ordinamento^[2], tali misure accompagnano l’ordinamento italiano fin dalla sua nascita e hanno creato nel corso degli anni non pochi problemi di compatibilità con la Costituzione.

Autorevole dottrina^[3], nell’analizzare le origini storiche delle misure di prevenzione, ne colloca la nascita nella seconda metà del XIX secolo, allorquando il neocostituito Regno d’Italia si trovò ad affrontare il problema della regolamentazione del brigantaggio e lo fece sia con l’impiego delle forze militari che avvalendosi dei Tribunali militari di guerra.

Tuttavia, la presa d’atto dell’inadeguatezza degli strumenti utilizzati per arginare il fenomeno del brigantaggio indusse il legislatore dell’epoca a «cercare una terza via», mediante l’approvazione della L. n. 1409/1863 (Legge Pica), che introduceva un «regime speciale» particolarmente rigoroso, prevedendo all’art. 5 l’applicazione del domicilio coatto nei confronti di oziosi, vagabondi, persone sospette, camorristi e «manutengoli», indicandosi con tale termine i complici dei briganti o di soggetti facenti parte di bande armate.

A tale provvedimento la dottrina fa risalire l’ingresso nel nostro ordinamento delle misure di prevenzione^[4].

Esse trovarono, in seguito, la loro disciplina nella L. n. 2248/1865, che riconosceva all’autorità di pubblica sicurezza il potere di disporre l’ammonizione, il domicilio coatto o il rimpatrio con foglio di via obbligatorio nei confronti di persone ritenute socialmente pericolose.

Le misure di prevenzione giocarono, poi, un ruolo chiave durante il periodo fascista, allorquando furono ampiamente utilizzate come strumento di controllo e di repressione di ogni forma di opposizione politica, trovando una compiuta disciplina nel R.d. n. 773/1931.

In particolare, tale provvedimento determinò la trasformazione della misura del domicilio coatto in quella del confino di polizia, impiegato dal regime fascista per costringere oppositori politici e avversari del regime ad una permanenza forzata su isole sperdute o località remote.

Con l’entrata in vigore della Costituzione nel 1948, il quadro normativo vigente si è immediatamente rivelato incompatibile con il sistema di tutela dei diritti introdotto dalla Carta costituzionale e, in particolare, con la previsione di cui all’art. 13 Cost., che richiede, ai fini della limitazione della libertà personale, un atto motivato dell’autorità giudiziaria, adottato nei casi espressamente previsti dalla legge.

Si è, pertanto, resa necessaria una revisione della regolamentazione delle misure di prevenzione, attuata con la L. n. 1423/1956, che, adeguando la disciplina legislativa al disposto dell’art. 13 Cost., ha riservato all’autorità giudiziaria la competenza a adottare le misure di prevenzione limitative della libertà personali nei confronti delle categorie di soggetti pericolosi indicati dalla stessa legge. È stata, invece, prevista la competenza del questore per l’applicazione delle misure non limitative della libertà personale, quali la diffida a cambiare condotta e il rimpatrio con foglio di via obbligatorio.

In particolare, i soggetti socialmente pericolosi individuati dalla legge in questione erano riconducibili essenzialmente a cinque categorie: «gli oziosi e i vagabondi abituali», i soggetti «dediti a traffici delittuosi», coloro che per la condotta o il tenore di vita si riteneva che vivessero abitualmente con il provento di delitti o con il favoreggiamento ovvero che fossero «proclivi a delinquere», coloro che per i loro comportamenti fossero ritenuti «dediti» a commettere reati offensivi del corretto sviluppo psicofisico dei minori, dell’ordine pubblico o della salute pubblica e, infine, in via residuale, i soggetti che svolgessero «altre attività contrarie alla morale pubblica o al buon costume» ^[5].

Particolare rilievo ha, poi, assunto la L. n. 575/1965, che ha esteso le misure di prevenzione previste dalla L. n. 1423/1956 anche agli indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso.

Si è, così, venuta a delineare una bipartizione della pericolosità sociale in pericolosità generica, riferita alle categorie di soggetti pericolosi sopra richiamate, e pericolosità specifica o qualificata, relativa, invece, ai soggetti sospettati di fare parte di associazioni mafiose.

Su tale quadro normativo notevole è stato l’impatto della sentenza della Corte Edu del 6 novembre 1980, nel caso Guizzardi contro Italia^[6], con la quale la Corte di Strasburgo ha ritenuto che la misura della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno all’isola dell’Asinara comportasse non una limitazione della libertà di circolazione, tutelata dall’art. 2 Prot. n. 4 C.E.D.U., ma, piuttosto, una vera e propria privazione della libertà personale, ritenuta incompatibile con l’art. 5 C.E.D.U., in quanto non funzionale alla successiva celebrazione di un giudizio penale.

Nello stesso anno, la scure dell’incostituzionalità ha travolto l’art. 1 L. n. 1423/1956, nella parte in cui prevedeva l’applicabilità delle misure di prevenzione ai proclivi a delinquere. Secondo la Consulta, infatti, l’indeterminatezza di tale espressione lasciava un eccessivo margine di discrezionalità al giudice, ritenuto incompatibile con gli artt. 13 e 25, comma 3, Cost^[7].

A seguito di tali pronunce, si è reso necessario un ulteriore intervento del legislatore, che, con la L. n. 327/1988, da un lato, adeguandosi alla pronuncia della Corte EDU, ha escluso la possibilità di applicare la misura di sorveglianza speciale dell’obbligo di soggiorno in un comune diverso da quello di residenza e, dall’altro, dando seguito ai principi enunciati dalla Corte costituzionale, ha eliminato dai destinatari delle misure di prevenzione gli oziosi e i vagabondi, in ragione dell’indeterminatezza di tali concetti.

Tale legge ha, inoltre, avuto il pregio di introdurre la necessità che l’accertamento della pericolosità sociale avvenisse sulla base della valutazione di specifici elementi di fatto, riducendo, in tal modo, la discrezionalità del giudice nell’applicazione delle misure di prevenzione.

Nell’evoluzione legislativa delle misure di prevenzione, particolare rilievo hanno assunto, altresì, le leggi n. 646/1982 e n. 125/2008.

La prima ha introdotto le misure di prevenzione patrimoniali allo scopo di colpire i patrimoni costituiti illecitamente dalle organizzazioni criminali ed evitare che l’immissione di denaro di provenienza delittuosa nel circuito economico potesse determinare alterazioni nel corretto funzionamento della concorrenza e, allo stesso tempo, contribuire alla conservazione e al rafforzamento delle predette organizzazioni. 

L’intervento legislativo del 2008 ha, invece, sganciato le misure di prevenzione patrimoniali da quelle personali, prevedendo che le prime potessero trovare applicazione indipendentemente dalle seconde. È così venuto meno il carattere «accessorio» delle misure di prevenzione patrimoniali^[8].

Il percorso normativo illustrato sembra aver trovato un punto di approdo con l’approvazione del Codice Antimafia ex D.lgs. n. 159/2011, su cui si sono innestati i successivi interventi di riforma operati dai D.L. n. 119/2014 e 7/2015 e dalla L. n.161/2017.

Il Codice, di recente inciso da due rilevanti pronunce della Corte costituzionale ^[9], contiene l’attuale disciplina delle misure di prevenzione.

Come evidenziato da un attento autore^[10], tuttavia, il Codice antimafia non esaurisce la regolamentazione vigente in materia di misure di prevenzione, essendo individuabili ulteriori provvedimenti legislativi che prevedono misure di prevenzione a carico di specifiche categorie di soggetti socialmente pericolosi.

Si pensi a tal riguardo all’art. 13 D.lgs. n. 286/1998 in materia di espulsione di stranieri socialmente pericolosi o alla L. n. 401/1989, che prevede l’applicazione del DASPO, comportante il divieto di accedere a manifestazioni sportive, a carico di soggetti la cui pericolosità sia desunta da precedenti condanne o denunce o da comportamenti violenti tenuti nell’ambito di manifestazioni sportive.

Di più recente introduzione è, infine, l’ammonimento del Questore nei confronti di un soggetto che si sia reso autore delle condotte di cui all’art. 612-bis c.p. Il D.L. n. 11/2009 prevede, infatti, che la persona offesa da tale reato, se non abbia proposto querela, possa esporre i fatti all’Autorità di Pubblica Sicurezza per chiedere che lo stalker venga ammonito dal Questore.

1.1. Fondamento e problemi di legittimità costituzionale

Chiarita la natura delle misure di prevenzione, quali misure special preventive, fondate sulla pericolosità sociale del reo e non richiedenti la commissione di un fatto di reato ai fini della loro applicazione, è possibile individuarne il fondamento costituzionale.

Secondo un orientamento minoritario^[11], tali misure sarebbero del tutto incompatibili con la Costituzione. Tale tesi muove dal presupposto che l’art. 13 Cost. abbia una natura servente e strumentale, limitandosi a prevedere il procedimento applicativo delle misure privative della libertà personale.

Per tale orientamento, il fondamento di tali misure andrebbe, dunque, ricercato in altre norme costituzionali, e segnatamente nei commi secondo e terzo dell’art. 25 Cost., che prevedono, rispettivamente, le pene e le misure di sicurezza, richiedendo per entrambe la commissione di un reato.

L’orientamento prevalente^[12] afferma, invece, la legittimità costituzionale delle misure di prevenzione, individuandone il presupposto negli artt. 2, 25 e 27 Cost.

Con riferimento alla prima disposizione, si evidenzia come la tutela dei diritti inviolabili dell’uomo richieda necessariamente una loro completa protezione, anche prima che sussista l’offesa e non solo mediante la repressione post delictum.

Sotto altro profilo, la Costituzione, prevedendo all’art. 25 le misure di sicurezza, ha attribuito rilievo alla condizione di pericolosità sociale, ammettendo implicitamente l’applicazione di misure che trovino in tale pericolosità il loro presupposto e che siano dirette ad evitare la commissione di reati.

Infine, anche l’art. 27 Cost., attribuendo alla pena funzione rieducativa e ricollegandola ad aspetti relativi alla personalità del soggetto, riconosce alla prevenzione un’effettiva incidenza sulla sanzione penale, facendo venir meno la necessaria corrispondenza tra reato e sanzione, laddove l’effetto marcatamente neutralizzante impedisca che il reo commetta nuovi illeciti penali.

Accertata la compatibilità costituzionale delle misure di prevenzione e individuato il loro fondamento costituzionale, autorevole dottrina ne ha affermato il necessario assoggettamento al principio di legalità, quale principio cardine in materia penale, evidenziando, tuttavia, la diversa configurazione che esso assuma in relazione alle misure di prevenzione rispetto alla legalità repressiva^[13].

Sotto tale profilo, si è posto il rilevante problema della compatibilità della disciplina delle misure di prevenzione rispetto al principio di tassatività e, specificamente, rispetto ai canoni della precisione e della sufficiente determinatezza della fattispecie, quali corollari del principio di legalità.

In particolare, mentre il principio di precisione vincola il legislatore nella scelta dei formanti linguistici con cui costruire la fattispecie, imponendogli di garantire che le norme penali presentino requisiti minimi di riconoscibilità e intellegibilità, il principio di determinatezza prescrive al legislatore di formulare le norme penali prevedendo, quali elementi costitutivi delle fattispecie, fatti che possano essere provati nel procedimento penale^[14].

La portata del principio di legalità e dei suoi corollari va ulteriormente specificata alla luce delle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza sovranazionale, che ha introdotto i concetti di accessibilità e prevedibilità della norma penale, richiedendo che essa sia agevolmente consultabile dai destinatari e comprensibile nella sua portata e nella sua estensione. Solo attraverso il rispetto di tali parametri, infatti, si tutela pienamente la libertà di autodeterminazione dei cittadini, che sono messi in condizione di orientare liberamente le proprie scelte con la piena consapevolezza delle possibili conseguenze della propria condotta.

Ciò premesso, deve evidenziarsi che le più rilevanti censure che negli anni la giurisprudenza interna e sovranazionale ha mosso al sistema delle misure di prevenzione hanno riguardato proprio il deficit di determinatezza, precisione e intellegibilità che ha, per lungo tempo, caratterizzato tanto le norme concernenti l’individuazione dei soggetti socialmente pericolosi, quanto quelle relative al contenuto delle singole misure.

Con riferimento al primo aspetto, basti pensare alla già richiamata sentenza n. 177/1980 della Corte costituzionale, con cui si è eliminata la categoria dei «proclivi a delinquere» tra i destinatari delle misure di prevenzione, proprio in ragione della sua indeterminatezza e genericità, e si è affermata la necessità che l’accertamento della pericolosità sociale avvenisse sulla base di parametri oggettivi.

Più di recente, la Consulta^[15] ha, dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 4, comma 1, lett. c) e 16 D.lgs.159/2011, nella parte in cui stabiliscono l’applicazione delle misure di prevenzione, rispettivamente, personali e reali ai soggetti di cui all’art. 1, comma 1, lett. a) D.lgs. citato, vale a dire a quei soggetti che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, «abitualmente dediti a traffici delittuosi».

Anche in questo caso la dichiarazione di incostituzionalità si è fondata sulla vaghezza e sulla genericità dell’espressione utilizzata dal legislatore, che non è stata adeguatamente valorizzata dalla giurisprudenza e non può, pertanto, ritenersi sufficientemente prevedibile ex ante per il soggetto interessato.

Per ciò che concerne, invece, il rispetto dei canoni di precisione e determinatezza in relazione al contenuto delle misure di prevenzione, particolare rilievo deve attribuirsi alla sentenza De Tommaso della Corte europea dei diritti dell’uomo, che ha avuto importanti riflessi nell’ordinamento giuridico nazionale.

2. La sentenza De Tommaso e i suoi riflessi nell’ordinamento italiano

La causa scaturisce dal ricorso presentato, in data 28 luglio 2009, dal signor De Tommaso, a cui era stata applicata dal Tribunale di Bari, su richiesta della Procura della Repubblica presso lo stesso Tribunale, la misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza per un periodo di due anni.

Le misure applicate al De Tommaso prevedevano, tra gli altri, anche gli obblighi di «vivere onestamente, rispettare le leggi e non dare ragione alcuna ai sospetti in ordine alla propria condotta».

A seguito di appello proposto dalla difesa alla Corte di appello di Bari, quest’ultima accoglieva il ricorso e annullava la misura di prevenzione ex tunc, ritenendo che al momento di applicazione della misura non sussistessero condotte criminose dalle quali desumere la pericolosità del ricorrente.

Con il ricorso alla Corte EDU, De Tommaso lamentava la privazione della libertà personale di cui all’art. 5 C.E.D.U., nonché la limitazione indebita della libertà di circolazione di cui all’art. 2 Prot. 4 C.E.D.U. Affermava, inoltre, che vi fosse stata una violazione dell’art. 6 C.E.D.U. per la mancata celebrazione di un’udienza pubblica e dell’art. 13 C.E.D.U. a causa della mancanza di un rimedio effettivo con cui chiedere una riparazione nei Tribunali interni.

La Corte, pronunciandosi sulle doglianze del ricorrente, a differenza di quanto affermato nella menzionata sentenza Guizzardi, in tal caso, ha ritenuto che le misure applicate a De Tommaso non integrassero una privazione della libertà personale contraria all’art. 5 C.E.D.U., ma, piuttosto una mera restrizione della libertà di circolazione, tutelata dall’art. 2 Prot. 4 C.E.D.U.

Ciò premesso, la Corte ha concentrato la sua attenzione sulla compatibilità delle misure adottate con i principi di accessibilità della legge e prevedibilità dei suoi effetti, soffermandosi, in particolare, sulle prescrizioni di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi».

La Corte EDU, a tal proposito, ha tenuto conto dell’interpretazione che di tali criteri ha dato nel 2010 la Corte Costituzionale, la quale ha chiarito che l’obbligo di «vivere onestamente» si riferisce al dovere dell’interessato di adattare la propria condotta ad uno stile di vita complessivamente rispettoso degli obblighi a lui imposti, mentre l’obbligo di rispettare le leggi va riferito non solo alle norme penali, ma a «tutte le regole prescrittive, che impongono al soggetto di comportarsi o di non comportarsi in un determinato modo», posto che la violazione delle stesse è sintomatica della particolare pericolosità del soggetto.

Tale interpretazione non è, però, stata ritenuta sufficiente dai giudici di Strasburgo a superare il deficit di precisione e determinatezza, che caratterizza le prescrizioni in esame. La Corte ha, infatti, affermato che la L. n. 1423/1956, applicabile ratione temporis, era formulata in termini eccessivamente ampi e vaghi sia in relazione alle categorie di soggetti cui le misure in questione andavano applicate, sia rispetto al contenuto di alcune di tali misure, tra cui quelle di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi».

La carenza di prevedibilità, precisione e chiarezza ha condotto la Corte ad affermare che la limitazione della libertà di circolazione si fosse basata su disposizioni non soddisfacenti i requisiti minimi di legittimità previsti dalla C.E.D.U., con conseguente violazione dell’art. 2 Prot. 4 C.E.D.U.^[16]

La sentenza De Tommaso ha avuto importanti riflessi nella giurisprudenza interna relativa alle prescrizioni imposte al sorvegliato speciale ed alla configurabilità del reato di cui all’art. 75 D.lgs. 159/2011, che si incentra proprio sulla violazione degli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale.

In particolare, all’indomani della decisione della Corte di Strasburgo si sono formati nella giurisprudenza nazionale due diversi filoni ermeneutici, che si sono contrapposti proprio con riferimento al rilievo riconosciuto alla sentenza De Tommaso.

In alcune decisioni della giurisprudenza di merito si è ritenuto che la sentenza De Tommaso, proprio in quanto pronunciata dalla Grande Camera della Corte EDU, costituisse «diritto consolidato» e che, pertanto, imponesse al giudice nazionale di interpretare la normativa interna in senso conforme ad essa, alla luce delle prescrizioni dettate dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 49/2015.^[17]

In base a tale impostazione, in caso di impossibilità di interpretazione conforme causata dal radicale contrasto tra la norma nazionale e la C.E.D.U., l’unica strada percorribile sarebbe stata quella di sollevare questione di legittimità costituzionale delle norme incompatibili con il decisum della Corte di Strasburgo.

A tale orientamento si è contrapposto un diverso filone ermeneutico che ha, invece, negato che la sentenza De Tommaso fosse espressione di «diritto consolidato», ritenendo, di conseguenza, che tale pronuncia non vincolasse in alcun modo il giudice nazionale nella sua attività di interpretazione e applicazione delle norme in materia di misure di prevenzione^[18].

Il menzionato orientamento giurisprudenziale è giunto alle conclusioni da ultimo richiamate sulla base di tre diverse considerazioni.

L’impossibilità di qualificare la sentenza De Tommaso quale espressione del «diritto consolidato» della Corte EDU si è ricavata, in primo luogo, dalla circostanza che la stessa Corte, pur essendosi pronunciata in passato in relazione alla disciplina italiana delle misure di prevenzione, non ne aveva mai preso in considerazione l’aspetto della prevedibilità e della conseguente corrispondenza ai canoni di precisione e determinatezza^[19].

I due ulteriori argomenti su cui si è fondato l’indirizzo ermeneutico in esame sono costituiti, da un lato, dalla presenza, in seno alla stessa giurisprudenza della Corte di Strasburgo, di orientamenti difformi da quello espresso dalla sentenza De Tommaso e, dall’altro, dalla circostanza che la normativa italiana, presa in considerazione dalla Corte nella sentenza De Tommaso, precedeva temporalmente sia l’entrata in vigore del D.lgs. n. 159/2011 sia gli interventi della giurisprudenza nazionale, che avevano specificato la portata applicativa delle norme in materia di misure di prevenzione ^[20].

La diversità delle soluzioni prospettate dalla giurisprudenza di merito all’indomani della sentenza De Tommaso ha richiesto un intervento chiarificatore delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che hanno offerto una soluzione alquanto singolare, pervenendo ad una interpretazione parzialmente abrogativa dell’art. 75 D.lgs. n. 159/2011.

In particolare, la Corte^[21], facendo leva sull’indeterminatezza delle prescrizioni di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi», come rilevato dalla sentenza De Tommaso, ha ritenuto che la violazione di tali prescrizioni non potesse integrare il reato di cui all’art. 75, comma 2, D.lgs. n. 159/2011, potendo al più rilevare ai fini dell’aggravamento della misura di prevenzione.

Secondo tale pronuncia, solo la violazione di prescrizioni sufficientemente specifiche può dar luogo al reato di cui all’art. 75 citato e non, invece, l’inosservanza di ammonimenti di carattere morale che, proprio per la loro genericità e indeterminatezza, si rivelano assolutamente inidonei ad integrare il nucleo di una norma penale incriminatrice.

Siffatta interpretazione parzialmente abrogativa del reato di cui all’art. 75 non è apparsa, tuttavia, soddisfacente e la seconda sezione della Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità costituzionale sullo stesso articolo.

Si è, infatti, rilevato come, a fronte di una frizione insanabile tra una norma interna e le disposizioni della C.E.D.U., così come interpretate dalla Corte di Strasburgo, lo strumento con cui porre fine a tale violazione è proprio il giudizio di legittimità costituzionale, come indicato nelle famose sentenze gemelle n. 348 e 349 del 2007 della Corte costituzionale ^[22].

In tale sede sarebbe possibile far valere il contrasto della norma interna con la C.E.D.U e la sua conseguente illegittimità costituzionale per violazione dell’art. 117 Cost. Le norme della C.E.D.U. hanno, infatti, il rango di fonti interposte e integrano il parametro di cui all’art. 117 Cost., che, al primo comma, prevede che la potestà legislativa statale e regionale debba essere esercitata nel rispetto degli obblighi internazionali.

La Corte costituzionale, condividendo le valutazioni relative al deficit di determinatezza, precisione e intellegibilità delle prescrizioni di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi», ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 75, secondo comma, D.lgs. n. 159/2011 nella parte in cui prevede come delitto la violazione degli obblighi e delle prescrizioni inerenti la misura della sorveglianza speciale con obbligo o divieto di soggiorno, ove consistente nell’inosservanza delle prescrizioni di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi».

La scure dell’incostituzionalità si è abbattuta anche sulla fattispecie contravvenzionale di cui al primo comma dell’art. 75 citato, sempre nella parte in cui sanziona la violazione delle prescrizioni di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi».

3. La Cassazione sul divieto di partecipare a pubbliche riunioni: il fatto e i contrapposti orientamenti

Il problema della compatibilità delle misure di prevenzione con i principi di precisione e determinatezza si è posto di recente anche in ordine alla violazione del divieto di partecipare a pubbliche riunioni, imposto al sorvegliato speciale ai sensi dell’art. 8 D.lgs. n. 159/2011.  

Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 46595/2019, risolvendo il contrasto giurisprudenziale sorto prima del loro intervento, hanno preso posizione in ordine al concetto di «pubblica riunione», circoscrivendolo alle sole riunioni che si svolgano in luogo pubblico.

La vicenda, da cui è scaturita la sentenza della Suprema Corte, vedeva entrambi gli imputati dichiarati colpevoli, sia in primo grado che in appello, del delitto di cui agli artt. 81, comma 2, c.p. e 75, comma 2, D.lgs. n. 159/2011, per avere violato due prescrizioni contenute nei decreti di applicazione della misura di prevenzione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo di soggiorno.

In particolare, era ad essi attribuita la violazione del divieto di partecipare a «pubbliche riunioni» o «manifestazioni di qualsiasi genere» per il fatto di essersi recati in un palazzetto dello sport ad assistere ad un torneo internazionale di tennis, nonché la violazione della prescrizione di «non associarsi a persone che abbiano subito condanne o siano state sottoposte a misure di prevenzione o di sicurezza».

Con riferimento alla prima delle violazioni contestate, la Corte d’Appello sposava la tesi della compatibilità costituzionale del “divieto di partecipare a pubbliche riunioni”, ritenendo che lo stesso fosse rispondente ai principi di precisione e determinatezza.

In particolare, i giudici di merito affermavano che il divieto in questione dovesse essere riferito a «qualsiasi riunione di persone in un luogo pubblico o aperto al pubblico» al quale potesse accedere «un numero indeterminato di persone, indipendentemente dal motivo della riunione e dalle modalità con cui gli spettatori fossero presenti».

A seguito di ricorso in Cassazione, proposto da entrambi gli imputati, la Prima sezione penale, ravvisata l’esistenza di un contrasto interpretativo in ordine all’esatta perimetrazione dell’incriminazione penale, con riferimento alla violazione della prescrizione di non partecipare a pubbliche riunioni, rimetteva la questione alle Sezioni unite.

Nell’ordinanza di rimessione si è dato atto dell’esistenza di due orientamenti contrastanti, espressi rispettivamente dalle sentenze Pellegrini^[23] e Lo Giudice^[24].

Secondo la prima impostazione, il reato di cui all’art. 75 D.lgs. n. 159/2011 non può essere integrato dalla violazione del divieto di partecipare a pubbliche riunioni, in ragione dell’indeterminatezza del concetto di «pubblica riunione», che comporta la mancanza di tassatività della fattispecie.

Pertanto, in base a tale orientamento giurisprudenziale, rispetto al divieto in questione, dovrebbe pervenirsi ad una soluzione corrispondente a quella adottata dalle Sezioni Unite^[25], con riferimento alla violazione delle prescrizioni di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi».

Tali conclusioni scaturiscono dalla constatazione che il concetto di «pubblica riunione» è preso in considerazione da numerose disposizioni, collocate in vari settori dell’ordinamento, con la conseguenza che non sarebbe possibile individuarne una definizione univoca.

Per l’opposto orientamento, espresso dalla sentenza Lo Giudice, il divieto di partecipare a pubbliche riunioni costituisce, invece, una prescrizione sufficientemente specifica, imposta ai sensi dell’art. 8 D.lgs. n. 159/2011 in ragione della pericolosità sociale del sorvegliato speciale e delle finalità preventive della misura applicata.

Nella sentenza in esame si afferma, peraltro, che il divieto di partecipare a pubbliche riunioni debba ritenersi riferito ad ogni riunione di più persone in luogo pubblico o aperto al pubblico, a cui abbia accesso un numero indeterminato di persone, indipendentemente dai motivi che giustifichino la riunione.

Tale interpretazione ampia del concetto di «pubblica riunione» deriva dalla necessità di impedire o contenere possibili occasioni di incontro del sorvegliato speciale con altri soggetti e di garantire un adeguato controllo da parte degli organi di sicurezza pubblica.

Preso atto dell’esistenza di divergenti orientamenti in seno alla giurisprudenza di merito e di legittimità, la Prima sezione penale ha rimesso alle Sezioni unite la risoluzione della questione relativa all’esatta perimetrazione del divieto di partecipare a pubbliche riunioni.

Nello specifico, il quesito rimesso alle Sezioni Unite concerne il profilo della configurabilità del reato di cui all’art. 75 D.lgs. n. 159/2011 in capo al sorvegliato speciale, destinatario della prescrizione di non partecipare a pubbliche riunioni, il quale si sia recato ad assistere ad una manifestazione sportiva in un luogo aperto al pubblico.

Prima di analizzare la soluzione fornita dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione al quesito prospettato, occorre rilevare che una parte della dottrina^[26] ha espresso perplessità rispetto alla scelta della Prima sezione penale di sollecitare l’intervento chiarificatore e «tassativizzante» delle Sezioni Unite.

Secondo tale indirizzo ermeneutico, infatti, la scelta di richiedere una pronuncia delle Sezioni Unite si giustifica solo nel caso in cui una determinata disposizione, di per sé compatibile con i canoni di precisione e determinatezza, possa essere interpretata in modi diversi e possa, pertanto, assumere una pluralità di significati, tutti «compatibili con il suo tenore letterale».

Qualora, invece, si dubiti, come nel caso di specie, della stessa conformità della norma al principio di tassatività o ai canoni di accessibilità e prevedibilità, ricavabili dalla C.E.D.U., l’unica strada percorribile sarebbe quella del sindacato di legittimità costituzionale.

Tale soluzione sarebbe coerente con quanto avvenuto in relazione alla violazione delle prescrizioni di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi».

A tal riguardo, deve evidenziarsi che, una volta accertata con la sentenza De Tommaso la vaghezza e il deficit di tassatività di tali prescrizioni, la Corte di Cassazione^[27] ha tentato di recuperare in via interpretativa la compatibilità con la C.E.D.U. della normativa italiana in materia di misure di prevenzione, fornendo una lettura parzialmente abrogativa dell’art. 75 D.lgs. n. 159/2011 e ritenendo tale reato non configurabile in caso di violazione di prescrizioni generiche come quelle di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi».

Come chiarito dall’orientamento dottrinale in questione^[28], tale opzione interpretativa non si è rivelata, tuttavia, adeguata, rendendosi necessario l’intervento della Corte costituzionale, che con la sentenza n. 25/2019 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 75, comma 2, D.lgs. n. 159/2011 nella parte in cui punisce la violazione delle prescrizioni di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi».

Sulla base di tali premesse, tale tesi dottrinale ha ritenuto che fosse auspicabile l’intervento della Corte costituzionale anche in relazione al divieto di partecipare a pubbliche riunioni allo scopo di saggiarne in via definitiva la compatibilità con i principi costituzionali e con la C.E.D.U.

Tale orientamento appare particolarmente condivisibile ove si consideri che il divieto di partecipare a pubbliche riunioni è stato preso in esame anche nella stessa sentenza De Tommaso, che ha palesato le perplessità dei giudici di Strasburgo in relazione alla assenza di qualsiasi delimitazione spaziale e temporale del divieto in questione, la cui estensione è rimessa interamente alla discrezionalità del giudice.

3.1. La soluzione delle Sezioni Unite nella sentenza n. 46595/2019

Ai fini della soluzione della questione prospettata, la Suprema Corte ha preso in esame la disciplina contenuta nell’art. 75, comma 2, d.lgs. n. 159/2011. Tale norma punisce con la pena della reclusione da uno a cinque anni la violazione degli obblighi e delle prescrizioni inerenti alla sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo o divieto di soggiorno.

Tra tali prescrizioni, dettate dal giudice che dispone la misura di prevenzione, ad assumere rilevanza nel caso di specie è quella di non partecipare a «pubbliche riunioni».

Ciò premesso, la Corte ha evidenziato come la tematica delle misure di prevenzione sia stata oggetto nel corso degli anni di numerose pronunce, provenienti sia dalle Corti interne che da quelle sovranazionali.

Gli aspetti di tale disciplina, che più hanno richiesto l’intervento chiarificatore e correttivo della giurisprudenza, sono quelli relativi al rispetto dei principi di precisione e determinatezza, alla compatibilità con i criteri di proporzionalità e di offensività e alla tutela dei diritti costituzionalmente garantiti.

Con riferimento alla prima tematica, la Corte ha precisato che un problema di compatibilità con i canoni di precisione e determinatezza si è posto sia in relazione alle norme che individuino le categorie di soggetti socialmente pericolosi, sia con riferimento a quelle, che descrivano il contenuto degli obblighi e delle prescrizioni.

Rispetto alla individuazione dei soggetti socialmente pericolosi, la Corte costituzionale ha eliminato, proprio in ragione dell’insuperabile indeterminatezza, le categorie dei «proclivi a delinquere» e di coloro che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, «inclini a traffici delittuosi».

In relazione al profilo del contenuto delle prescrizioni, la Corte di cassazione ha richiamato le conclusioni della sentenza Paternò^[29], nella quale la Suprema Corte, come sopra precisato, ha negato che le prescrizioni di «vivere onestamente» e «rispettare le leggi» avessero reale contenuto precettivo, in ragione della loro imprecisione.

Con riferimento alla seconda tematica, attinente alla compatibilità con i principi di offensività e proporzionalità, le Sezioni Unite hanno richiamato le conclusioni della sentenza Sinigaglia^[30], nella quale si è affermato che, ai fini dell’integrazione del reato di cui all’art. 75 citato, non è sufficiente una qualsiasi violazione delle prescrizioni imposte al sorvegliato speciale, ma occorre, piuttosto, una condotta espressiva di una effettiva ribellione alle misure adottate, che sia indice di ulteriore pericolosità e determini un annullamento di fatto della misura.

La terza tematica, su cui si sono soffermate le Sezioni Unite, concerne la limitazione di diritti costituzionalmente garantiti. In relazione a tale aspetto, come ha chiarito la Corte, la stessa sentenza De Tommaso della Corte EDU ha lasciato trasparire le perplessità della giurisprudenza sovranazionale in ordine al fatto che il divieto di partecipare a pubbliche riunioni avesse portata assoluta e non fosse circoscritto da specifici limiti spaziali e temporali.

Come evidenziato dalle Sezioni Unite nella sentenza in commento, gli interventi della Corte costituzionale, che nel corso degli anni hanno interessato la disciplina delle misure di prevenzione, hanno riguardato essenzialmente le tre tematiche in questione.

Dopo aver analizzato la disciplina applicabile e il percorso legislativo e giurisprudenziale che ha interessato le misure di prevenzione rispetto alle tre tematiche sopra richiamate, le Sezioni Unite hanno approfondito la definizione del concetto di «pubblica riunione», chiarendo che, accanto alle tesi sposate dalle sentenze Pellegrini e Lo Giudice, è individuabile un terzo orientamento, espresso dalla sentenza Sassano^[31].

Nella pronuncia da ultimo citata, la Corte ha affermato che il giudice deve indicare i motivi per cui la prescrizione di non partecipare a pubbliche riunioni sia necessaria nel caso concreto ai fini del controllo della pericolosità sociale del soggetto.

Tale sentenza ha richiamato le conclusioni della sentenza n. 27/1959 della Corte costituzionale, nella quale si è riconosciuto al giudice penale un ruolo nell’individuazione degli elementi di fatto che concorrono a realizzare il reato di violazione degli obblighi inerenti alla sorveglianza speciale, al fine di evitare interpretazioni estensive ed eccessivamente limitative della libertà personale.

Nel chiarire il concetto di «pubblica riunione» le Sezioni Unite non hanno aderito a nessuno degli orientamenti riportati, adottando una soluzione definita da un attento autore^[32] «intermedia e, per certi versi, eclettica».

In relazione alla sentenza Pellegrini, si è osservato in chiave critica che il fatto che un concetto, quale quello di «pubblica riunione», sia riscontrabile in una pluralità di norme non esclude che possa, comunque, individuarsene una definizione unitaria.

Si è aggiunto, poi, che l’asserita incompatibilità del concetto di «pubblica riunione» con le previsioni della C.E.D.U. non legittimerebbe comunque la Corte di cassazione a disapplicare la norma interna contraria alla Convenzione, dovendosi, piuttosto, utilizzare lo strumento dell’incidente di costituzionalità per vagliare la compatibilità della norma con la C.E.D.U., quale fonte interposta destinata ad integrare il parametro di cui all’art. 117 Cost.

Pur smentendo le conclusioni della sentenza Pellegrini, le Sezioni Unite hanno dimostrato di condividere la critica che quest’ultima decisione ha mosso all’interpretazione della giurisprudenza maggioritaria, secondo cui il deficit di determinatezza della nozione di «pubbliche riunioni» può risolversi alla luce della ratio della prescrizione.

In realtà, hanno rilevato le Sezioni Unite, per escludere eccessivi margini di discrezionalità in capo al giudice penale e garantire la conoscibilità della norma penale da parte del destinatario, è necessaria una interpretazione che fornisca certezza alla nozione di «pubbliche riunioni».

A tal fine, secondo la Suprema Corte, è necessario richiamare l’art. 17 Cost., il quale, dopo aver chiarito che «i cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi», precisa che mentre per le riunioni in luogo aperto al pubblico non è previsto alcun preavviso, per quelle in luogo pubblico è necessario che venga dato preavviso alle autorità, che possono vietarle solo per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.

Partendo da tale norma, la Corte ha affermato che se la limitazione del diritto di riunione, conseguente all’applicazione di una misura di prevenzione, è costituzionalmente legittima solo se si tratta di riunioni in luogo pubblico, ne consegue che le «pubbliche riunioni» di cui parla l’art. 8, comma 4, D.lgs. n. 159/2011 sono proprio le «riunioni in luogo pubblico» cui fa riferimento l’art. 17 Cost.

Tale soluzione permette di rendere preciso e certo il contenuto del divieto di partecipare a pubbliche riunioni, di evitare un’eccessiva discrezionalità del giudice penale nella individuazione delle condotte punibili e, allo stesso tempo, di circoscrivere la punibilità solo a quei fatti realmente espressivi di una reale pericolosità sociale del soggetto.

Per evitare che tale interpretazione determini una estensione della punibilità anche alle «ipotesi estreme», in cui la partecipazione a pubbliche riunioni riguardi funzioni di culto, comizi elettorali e riunioni sportive, la Corte ritiene che possa applicarsi il modello di valutazione, previsto dall’art. 8 D.lgs. n. 159/2011 con riferimento al caso di assenza dall’abitazione nelle ore notturne.

Sotto questo profilo, tale normativa circoscrive la punibilità del soggetto alle sole ipotesi in cui si sia allontanato senza necessità e, comunque, senza averne dato comunicazione all’autorità di pubblica sicurezza, con la conseguenza che il sorvegliato speciale potrà andare esente da responsabilità penale, qualora avvisi preventivamente l’autorità o fornisca la prova in giudizio delle necessità che lo abbiano indotto a lasciare l’abitazione nelle ore notturne.

Tale schema può applicarsi anche al divieto di partecipare a pubbliche riunioni, ben potendo il sorvegliato speciale chiedere al Tribunale l’autorizzazione a presenziare ad una determinata riunione e, comunque, fornire in sede processuale la prova delle ragioni che ne motivino la partecipazione.

Sulla base dell’iter motivazionale esposto, le Sezioni Unite hanno affermato il seguente principio di diritto: «La prescrizione di non partecipare a pubbliche riunioni, che deve essere in ogni caso dettata in sede di applicazione della misura di prevenzione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza ai sensi dell’art. 8, comma 4, d.lgs. n. 159 del 2011, si riferisce esclusivamente alle riunioni in luogo pubblico».

In relazione al concetto di luogo pubblico, la Corte ha richiamato le definizioni contenute nella sentenza Guardigli^[33] , che ha chiarito la portata e il significato dei concetti di «riunione in luogo pubblico», «riunione in luogo aperto al pubblico» e «riunione privata».

In base a quanto affermato nella sentenza da ultimo indicata, può affermarsi che la riunione sia in un luogo pubblico nel caso in cui la stessa si tenga in un luogo in cui chiunque può accedere liberamente o trattenersi, senza la necessità di alcuna autorizzazione.

La riunione in luogo aperto al pubblico è, invece, quella che si svolga in un luogo chiuso in cui l’accesso è consentito solo a quelle persone, indeterminabili a priori, che siano munite di un apposito titolo che ne consenta l’ingresso.

Infine, la riunione può dirsi «privata» allorquando la stessa si svolga in un luogo chiuso tra soggetti preventivamente determinati.

In applicazione dei principi enunciati, le Sezioni Unite hanno annullato senza rinvio la sentenza della Corte d’appello di Bari perché il fatto non sussiste, in relazione alla violazione della prescrizione di non partecipare a pubbliche riunioni. Ciò in considerazione del fatto che un palazzetto dello sport costituisce un luogo aperto al pubblico e non ricade nell’ambito applicativo del divieto in questione.

4. Conclusioni

La sentenza in commento ha l’indubbio merito di aver chiarito la portata del divieto di partecipare a pubbliche riunioni, recuperandone la compatibilità con i principi di precisione e determinatezza, nonché con quelli, di matrice sovranazionale, di conoscibilità e prevedibilità.

Essa, tuttavia, potrebbe lasciare perplessi in ordine alle conseguenze pratiche della linea interpretativa adottata.

L’aver circoscritto il divieto in questione alle sole riunioni in luogo pubblico comporta la possibilità per i sorvegliati speciali di partecipare ad ogni riunione che si tenga in un luogo aperto al pubblico, indipendentemente dai caratteri della riunione e dal numero di partecipanti.

Una tale soluzione potrebbe rischiare di porsi in contrasto con le ragioni, che stanno alla base di tale misura e che possono individuarsi nell’esigenza di agevolare l’autorità di pubblica sicurezza nell’attività di controllo del sorvegliato speciale, allo scopo di prevenire la consumazione di reati.

Si pensi, a tal riguardo, alle difficoltà che potrebbe incontrare la pubblica autorità nel sorvegliare il soggetto sottoposto a misura di prevenzione in un luogo caotico, come uno stadio di calcio, caratterizzato dalla presenza di un numero elevatissimo di spettatori.

Secondo le Sezioni Unite, peraltro, la soluzione dalle stesse adottata non comporterebbe un indebolimento della misura della sorveglianza speciale, ben potendo il giudice, ai sensi dell’art. 8, comma 5, D.lgs. n. 159/2011 imporre ulteriori prescrizioni che si rendano necessarie, avuto riguardo alle esigenze di difesa sociale.

Ciò consentirebbe al giudice di plasmare il contenuto e l’estensione delle prescrizioni connesse alla sorveglianza speciale in relazione alle caratteristiche del soggetto a cui vengono applicate, garantendo un costante adeguamento della misura alle peculiarità del caso concreto e fugando i rischi di «indebolimento» della stessa.

La stessa Corte, inoltre, ha chiarito che il divieto di accesso a manifestazioni sportive che si svolgono in luogo aperto al pubblico potrebbe essere comunque applicato a soggetti socialmente pericolosi in forza della specifica disciplina contenuta nella L. n. 401/1989.

In conclusione, per verificare quali saranno i riflessi della pronuncia in questione sulla complessiva efficacia delle misure di prevenzione e sulla loro rispondenza alle esigenze di controllo del sorvegliato speciale, non potrà che aversi riguardo alla concreta fenomenologia criminale.

Solo così, infatti, sarà possibile capire se la delimitazione alle sole riunioni pubbliche del divieto di partecipazione consentirà comunque un adeguato controllo dei sorvegliati speciali o rischierà, piuttosto, di frustrare la finalità di prevenzione speciale, sottesa a tali misure.

In tale sede, peraltro, non può non darsi atto delle valutazioni espresse da una parte della dottrina^[34] che ha messo in dubbio la stessa opportunità di mantenere in vita il sistema attuale delle misure di prevenzione, auspicando, piuttosto, un «intervento demolitorio» del legislatore.

Una tale affermazione potrebbe sembrare drastica ed eccessiva, tenendo conto del fatto che tanto la Corte costituzionale quanto la giurisprudenza sovranazionale, pur sindacando singoli aspetti della disciplina delle misure di prevenzione, ne hanno affermato la compatibilità con la Costituzione e con i principi espressi dalla C.E.D.U.

Tuttavia, le valutazioni dell’orientamento dottrinale da ultimo menzionato potrebbero risultare condivisibili, in quanto fondate, non solo sulla dubbia compatibilità costituzionale delle misure di prevenzione, ma anche sull’assenza di adeguate garanzie processuali.

A tal proposito si evidenzia, infatti, la sommarietà della cognizione del giudice in sede di applicazione delle misure in esame, derivante dall’utilizzo della procedura prevista per l’incidente di esecuzione dall’art. 666 c.p.p. ^[35]

Altro profilo di criticità è dato dalla dubbia compatibilità del sistema delle misure di prevenzione con il principio del ne bis in idem.

Le misure in esame, infatti, nella maggior parte dei casi vengono applicate a soggetti che hanno riportato precedenti condanne per reati sintomatici di pericolosità sociale e finiscono, di conseguenza, per cumularsi con le pene inflitte per tali reati.

Una tale evenienza, sebbene ritenuta dalla giurisprudenza ammissibile data la diversità di natura e funzione tra pene e misure di prevenzione, potrebbe porre dei problemi di compatibilità con il principio del ne bis idem, ove si valorizzasse la portata afflittiva di tali misure, che spesso comportano restrizioni particolarmente intense e rilevanti della libertà personale^[36]. 

Alla luce delle considerazioni svolte, sembrano plausibili le soluzioni prospettate dall'orientamento dottrinale in questione^[37], che ha suggerito di rivisitare la disciplina delle misure di prevenzione, specificando maggiormente i parametri per l’individuazione delle classi di soggetti socialmente pericolosi, introducendo maggiori garanzie processuali ed impedendo indebite duplicazioni sanzionatorie che sarebbero contrastanti con il principio del ne bis in idem.

Solo così sarebbe, infatti, possibile coniugare le esigenze special preventive sottese alla disciplina delle misure di prevenzione con la necessità di una maggiore garanzia dei diritti individuali.