Dallo Statuto Albertino alla Costituzione Repubblicana: l´Italia cambia volto

1. La prima Costituzione italiana: lo Statuto Albertino

La prima “Costituzione” nazionale risale al 1848 anno in cui, a seguito di una serie di moti rivoluzionari che scombussolarono il panorama europeo, Carlo Alberto di Savoia si trovò costretto a promulgare una carta costituzionale nel Regno di Sardegna. La suddetta carta, poi, venne estesa al Regno d’Italia a partire dal 1861^[1], e rimase formalmente in vigore sino all’entrata in vigore della Costituzione Italiana, avvenuta il 1° gennaio 1948. Essa assunse la denominazione di “Statuto Albertino”, proprio in ragione della sua concessione da parte del sovrano Carlo Alberto di Savoia^[2]. Tale Statuto trovava nella Costituzione francese del 1830 la sua fonte di ispirazione, in quanto considerata come una delle carte costituzionali migliori dell’epoca. Dal punto di vista strutturale, lo Stato, dopo la promulgazione dello Statuto Albertino, si manifestava come una monarchia “costituzionale” pura^[3]; come tutte le carte costituzionali liberali dualistiche, era flessibile^[4] e breve^[5].

Il sovrano era titolare della maggior parte dei poteri, in quanto poteva infatti intervenire su tutti gli altri organi dello Stato^[6]. In primo luogo, il Re nominava e revocava i ministri, ma il potere di nomina unito al potere di revoca determinava un rapporto di fiducia tra questi organi^[7]. In secondo luogo, il Parlamento^[8] era articolato in Camere distinte, i cui membri venivano eletti a vita dal Re. Quest’ultimo, poi, aveva il potere di convocare e sciogliere il Parlamento, relegando detto organo in una posizione gerarchicamente subordinata, tale da qualificarlo quale ausiliario del medesimo. Infine, il Re disponeva di un potere particolare, il cd. potere di “sanzione”^[9], in base al quale egli poteva bloccare l’entrata in vigore di una legge, ove venisse a mancare la sua firma. L’attribuzione di tale potere al sovrano trovava fondamento nella concezione incentrata sulla superiorità del sovrano rispetto al Parlamento, accordata direttamente dalla carta costituzionale.

Lo Statuto Albertino del 1848, composto da ottantaquattro articoli, si apriva con un Preambolo che lo qualificava “legge fondamentale, perpetua ed irrevocabile della monarchia”^[10]. Il carattere di “Legge Fondamentale” atteneva alla forma di governo: con tale proclamazione, la monarchia sabauda intendeva cautelarsi contro una potenziale evoluzione della forma di governo, che poteva indebolire fortemente la sua qualificazione istituzionale in senso monarchico^[11]. La discussione sull’irrevocabilità e sulla perpetuità dello Statuto presentava un senso, soltanto considerando le possibili interpretazioni dei poteri della Corona da parte dello stesso sovrano. Sul punto, vennero avanzate molteplici e divergenti opinioni. A prescindere da esse, sorprendeva negativamente (come del resto marcato da quasi tutti i costituzionalisti), l’omesso assolvimento del ruolo fondamentale dell’interpretazione per via di consuetudine che era stato, invece, decisivo nella limitazione dei poteri della corona britannica^[12].

Sebbene l’emanazione dello Statuto Albertino avvenne in un momento storico piuttosto delicato, dati i numerosi cambiamenti sociali e politici che travagliarono il Paese, la carta costituzionale seppe reggere lo Stato italiano per quasi cento anni. La fondamentale ragione della lungimiranza dello Statuto Albertino atteneva alla sua capacità di conformarsi ai molteplici mutamenti politici del Paese. Se da un verso, le caratteristiche principali della carta costituzionale (che, come noto, è ottriata, flessibile e breve) favorirono un pacifico adattamento a tutti gli avvenimenti dell’epoca, dall’altro, agevolavano una sua modifica da parte delle leggi autoritarie fasciste. A differenza del profilo organizzativo, disciplinato in forma ben chiara, il sistema delle libertà individuali nello Statuto Albertino non trovava esauriente regolamentazione, data l’insufficienza delle disposizioni.

Le libertà del cittadino, infatti, erano delineate solo in nove articoli. Esso proclamava l’uguaglianza di tutti di fronte alla legge^[13], attribuiva a tutti il godimento dei diritti civili e politi, incluso quello di accedere alle cariche politiche civili e militari. Oltre al diritto di proprietà, definito come “inviolabile”^[14], la carta costituzionale riconosceva anche i diritti di libertà personale, di domicilio, di stampa^[15] e di riunione. In tale scenario, occorre segnalare sia l’assenza della libertà di associazione^[16], sia l’omessa disposizione da parte dello Statuto della tutela dei diritti sopramenzionati, rinviata alla legge, la quale poteva quindi porre in essere qualunque limitazione o discriminazione^[17].

Un discorso a sé stante, invece, veniva riservato alla libertà religiosa, che non trovava trasparente menzione nello Statuto Albertino, poiché considerata decisamente in contrasto con il cd. principio del confessionalismo dello Stato. Ai sensi dell’art. 1 dello Statuto Albertino, si statuiva che: “la religione cattolica, apostolica, romana è la sola religione dello Stato. Gli altri culti ora esistenti sono tollerati conformemente alla legge”. La carta costituzionale, dunque, sottolineava inequivocabilmente la preminenza della religione cattolica sulle altre confessioni religiose. Tuttavia, tale vicenda venne immediatamente ridefinita a fronte dell’esigenza liberale di garantire l’uguaglianza e la libertà di religione. La legge 19 giugno 1848, n. 735, nota come “Legge Sineo”, colmò la suddetta lacuna, sancendo il seguente principio: “La differenza di culto non forma eccezione al godimento dei diritti civili e politici, ed all’ammissibilità alle cariche civili e militari”. L’intervento della suddetta legge non venne considerato esaustivo, in quanto essa continuava ad sostenere la preminenza della religione cattolica. Al fine di evitare che i culti non cattolici occupassero una posizione sfavorevole, lo Stato provvide ad emanare la legge 24 giugno 1929, n. 1159, la quale ammise il libero esercizio, anche pubblico, di culti diversi dalla religione cattolica^[18].

Per quanto concerne il sistema delle fonti, innanzitutto appare opportuno evidenziare che lo Statuto Albertino non comprendeva alcuna disposizione che vietasse alla leggi ordinarie di contrastarlo. La mancanza del cd. principio di costituzionalità, però, veniva compensata dalla rilevanza concessa al principio di legalità, con specifico riguardo all’ambito tributario. Sul tema, la “legge fondamentale, perpetua ed irrevocabile della Monarchia” stabiliva che nessun tributo poteva essere imposto o riscosso se non preventivamente “consentito dalle Camere e sanzionato dal Re”^[19]. In particolare, la carta costituzionale delineava un preciso iter legislativo per le disposizioni di imposizione dei tributi, le quali, considerata la riserva di iniziativa legislativa in capo al Re e a ciascuna delle due Camere, dovevano prima essere presentate alla Camera dei deputati^[20].

Oltre gli aspetti istituzionali^[21], particolare rilevanza veniva riconosciuta al proemio, che parlava di “itala Nostra Corona”, lasciando intendere tacitamente che la Nazione cui lo stesso si riferiva, era quella nazionale^[22]. Una peculiarità della carta costituzionale riguardava proprio la Nazione, priva della sovranità spettante al Re^[23]. In definitiva, lo Statuto Albertino del 1948 rappresentava un modello costituzionale tipico dell’età liberalista, contraddistinto dalla cd. sovranità indecisa, nella quale le parti del compromesso “lasciavano alla modificazione storica dei propri rapporti di forza l’evolversi del modello costituzionale”^[24].

2. L’evoluzione della forma di governo tracciata dallo Statuto Albertino

La forma di governo ideata dallo Statuto Albertino, sulla scia degli ordinamenti limitrofi, aveva patito il superamento del binomio Re-Parlamento a favore di un altro rilevante duo, nonché quello Governo-Parlamento. Tale evento trovava giustificazione nella volontà del sovrano Carlo Alberto di garantire alla Corona un ruolo preminente, sotto forma di forza e fermezza politica dell’aristocrazia^[25].

La brusca evoluzione della forma di governo^[26], che si concretizzava nel passaggio dalla monarchia costituzionale alla monarchia parlamentare, venne affiancata dall’espansione del suffragio. Dato il carattere censitario della legislazione elettorale del momento, che finiva per limitare il carattere rappresentativo^[27] della Camera elettiva, si avvertiva l’esigenza di compiere un passo in avanti.

In codesto senso, una novità venne introdotta solo nel 1877, in occasione dell’estensione del diritto di voto ai cittadini di sesso maschile, portatori di due condizioni: la maggiore età e l’adempimento scolastico. Tuttavia, la definizione del suffragio universale maschile avvenne meramente con le leggi elettorali del 1912 e del 1919^[28]. In particolare, a quest’ultima si conferiva il merito di aver impiantato un sistema elettorale di tipo proporzionale, mediante la quale veniva abbattuta l’ideologia relativa all’alternanza di sistemi elettorali di tipo maggioritario, fondati su collegi uninominali o plurinominali. Parallelamente ai mutamenti sociali ed economici, sorsero i primi partiti di massa, localizzati non soltanto in Parlamento, ma addirittura nella società.  Tra i partiti emergenti, quello fascista, assunse rilevanza in Parlamento per effetto della cd. “Legge Acerbo”, del 1923, che attribuiva i due terzi dei seggi alla lista che avesse raggiunto la maggioranza dei voti, purché non inferiori al 25 % dei voti validamente espressi a livello nazionale^[29].

Sprovvisto di una rappresentanza parlamentare nella Camera eletta nel 1919, il movimento fascista comparse sulla scena a partire dalle elezioni del maggio 1921 per poi configurarsi definitivamente nel novembre 2021. L’esponente principale di detto partito, Benito Mussolini, una volta assunta la carica di Capo del Governo, diede vita al cd. Stato totalitario che condusse al varo delle leggi cd. fascistissime, implicanti la soppressione dei diritti di libertà prescritti dallo Statuto, a cui seguirono le leggi razziali del 1938, con cui i cittadini di razza ebraica vennero spogliati di tutti i diritti politici e di fondamentali diritti civili.

Con la Legge 24 dicembre 1925, n. 2263, inerente alle attribuzioni e alle prerogative del Capo del Governo, la forma di governo vigente assunse una configurazione diversa^[30]. Il repentino abbandono della forma di governo parlamentare venne accostato dalla perdita per le Camere di disposizione dei propri lavori, poiché nessun oggetto poteva essere posto all’ordine del giorno senza il consenso del Governo. Su detta via, sempre in tema di forma di governo, la Legge 17 maggio 1928, n. 1019, statuiva nuovi meccanismi di elezione per la Camera dei deputati, ossia una lista unica nazionale, con esponenti nominati dal partito e dalle organizzazioni corporative, approvata dal Gran Consiglio del Fascismo^[31], che a sua volta si preparava a cambiare volto.

Al termine di tale evoluzione, si pervenne alla perenne cancellazione della Camera dei deputati e la sua sostituzione con la Camera dei fasci e delle corporazioni^[32]. L’abolizione delle autonomie locali, le limitazioni alle libertà di stampa e di associazione, la legge sulla difesa dello Stato, ed infine, l’adozione delle cd. leggi antirazziali, costituirono i principali interventi volti ad introdurre un regime di stampo autoritario^[33].    

3. Il congelamento dello Statuto Albertino: gli approdi al referendum costituzionale del 1946

Il lasso di tempo intercorso tra l’inizio della caduta del fascismo (1943) e l’entrata in vigore della Costituzione veniva definito come “transitorio”. Il territorio nazionale si presentava ripartito in due parti: a nord occupato dalle forze tedesche e a sud gestito dalle forze alleate. Con il cd. ordine del giorno Grandi^[34], il regime fascista iniziava a perdere spessore, fino a sgretolarsi del tutto.

Sotto il profilo giuridico, tale situazione confermava l’impossibilità di ritornare allo Statuto, ritenuto superato e non in grado di rispondere alle nuove esigenze^[35]. I sei partiti politici antifascisti (partito liberale, partito democratico del lavoro, partito della democrazia del lavoro, partito della democrazia cristiana, partito d’azione, partito socialista di unità proletaria, partito comunista italiano) raccolti nei CLN (i Comitati di Liberazione Nazionale), gettarono le basi per la determinazione della questione istituzionale, nonchè il transito dalla monarchia fortemente lesa dal movimento fascista alla forma repubblicana.

La repellente necessità di potenziare e rendere più rappresentativo il Governo nazionale, indusse, con fermezza, le forze politiche antifasciste e la Monarchia a stipulare, nell’aprile 1944, un accordo di compromesso (cd. Patto di Salerno), con il quale il Re si impegnava ad abbandonare la vita pubblica, nominando il proprio figlio Umberto “Luogotenente del Regno”^[36]. Tale patto, altresì, prevedeva che, al termine del conflitto in atto, un’Assemblea costituente avrebbe dovuto esprimersi sulla forma di Stato (Monarchia o Repubblica) e sul nuovo assetto istituzionale.

La prima parte di tale accordo venne messa in pratica a seguito della liberazione di Roma^[37], con l’insediamento del nuovo governo Bonomi e l’adozione del D.L.Lgt. n. 151/1944, che formalizzava giuridicamente l’accordo conseguito a Salerno e assumeva i caratteri di una “costituzione provvisoria”^[38]. Il suddetto decreto prevedeva la cd. tregua istituzionale, in base alla quale il Comitato di Liberazione Nazionale, il Governo in carica e il luogotenente, si impegnavano a non compiere atti che potessero pregiudicare la questione istituzionale. Nell’aprile del 1945, con il proposito di intensificare il tasso di rappresentatività delle decisioni assunte dal Governo, venne costituito un nuovo organo, la Consulta Nazionale, avente funzioni meramente consultive e destinata ad operare fino al termine della prima fase del periodo transitorio. Un anno dopo, con successivo decreto luogotenenziale 16 marzo 1946, tali decisioni subirono delle modifiche: si decise di privare l’Assemblea Costituente^[39] della scelta sulla forma di Stato, per conferirla direttamente alla volontà popolare attraverso un referendum.

Nel quadro istituzionale delineato dalla seconda costituzione provvisoria emergeva la netta responsabilità del Governo verso l’Assemblea Costituente e l’obbligo di dimissioni in seguito alla votazione di una mozione di sfiducia^[40]. Il predetto decreto luogotenenziale, altresì, statuiva che fino alla convocazione del nuovo Parlamento, il potere legislativo sarebbe rimasto in capo al Governo, salvo che in materia costituzionale, elettorale e di approvazione di trattati internazionali. L’assetto complessivo delineato nelle due costituzioni provvisorie e, in particolar modo, la cd. tregua istituzionale vennero minati dall’abdicazione di Vittorio Emanuele III a favore del figlio Umberto, il 9 maggio 1946^[41]. Sebbene tale atto fosse illegittimo, Governo e Partiti del CNL decisero di non intervenire per non porre in serio pericolo l’imminente scadenza elettorale e prevenire l’apertura di un vivo conflitto con la Corona.

Il referendum istituzionale del 2 giugno 1947, che sanciva la vittoria della Repubblica^[42], rispose al profondo bisogno di unità nazionale. Il successo della Repubblica, infatti, si tradusse in un’effettiva prova di coesione interna^[43].

3.1 L’operato dell’Assemblea Costituente

Nel lungo cammino di approvazione della Costituzione Repubblicana del 1948, il lavoro posto in essere dall’Assemblea Costituente assunse particolare rilevanza, e di conseguenza, divenne oggetto di notevole attenzione. Il decreto luogotenenziale del 1946 che conferiva la questione istituzionale ad un referendum popolare e privava l’Assemblea Costituente del potere di emanare le leggi, non fece altro che scatenare una serie di critiche provenienti da coloro i quali giudicavano tale manovra come limitante, in quanto essa avrebbe impedito di portare a termine la cd. rivoluzione sociale^[44]. Nella pratica, la sottrazione della questione istituzionale all’Assemblea Costituente produsse effetti favorevoli: i costituenti potevano operare senza condizionamenti politici.

All’Assemblea Costituente, eletta il 2 giugno 1946, spettava il difficile compito di redigere un nuovo testo costituzionale in sostituzione dello Statuto Albertino del 1948. A livello strutturale, tale organo era composto da 556 deputati, distinti in sette gruppi politici, anche se i tre maggiori – il democratico cristiano, il socialista e il comunista – considerati complessivamente, raggiungevano quasi l’80% dell’Assemblea. La stesura del progetto di Costituzione venne affidata ad una Commissione di 75 deputati presieduta da Meuccio Ruini, la quale a sua volta venne suddivisa in tre sottocommissioni: la prima per i diritti e i doveri dei cittadini^[45], la seconda per l’organizzazione costituzionale dello Stato^[46], la terza per i lineamenti economici e sociali^[47].

La Commissione dei 75 – come era definita all’epoca – a seguito di una serie di i dibattiti dovuti alla presenza di soggetti di elevato profilo culturale e giuridico, predispose un progetto di Costituzione solo nel marzo 1947, mentre l’approvazione finale avvenne nei mesi successivi, il 22 dicembre 1947 con 453 voti favorevoli e 62 contrari. A tal proposito, occorre evidenziare che, a fronte dei vari problemi da risolvere e della forte eterogeneità degli schieramenti politici rappresentati, il lasso di tempo entro il quale l’Assemblea costituente porta a termine il suo mandato deve ritenersi contenuto. Tale organo, dopo l’approvazione della carta costituzionale, rimase in carica fino al 31 gennaio 1948 per procedere all’adozione di alcune leggi costituzionali ed ordinarie^[48].

La Costituzione Repubblicana nasceva da una larga intesa tra le maggiori forze politiche radicate in Assemblea Costituente, compromesso^[49] discendente dal sentimento di difesa dell’unità nazionale e dall’antifascismo. L’obiettivo principale della Costituzione presentava carattere più sociale che giuridico, in quanto occorreva mitigare la disparità, al fine di precludere conflitti sociali. La Costituzione, dunque, doveva prevedere un sistema articolato di diritti ed uno Stato capace di intervenire per bilanciare le forti disuguaglianze sociali ed economiche. Occorreva, altresì, un impianto intricato di diritti delle minoranze, proprio a tutela di una società frantumata, ed un sistema di garanzie per escludere che una maggioranza potesse predominare sull’altra^[50]. A prescindere dalle numerose influenze, la Costituzione Repubblicana del 1948 non manifestava una particolare ascendenza politica, non essendo il prodotto riconoscibile di una determinata corrente di pensiero^[51].

3.2 I tratti fondamentali della Costituzione Repubblicana.      

Il sistema, che scaturiva dal testo costituzionale entrato in vigore nel 1948, presentava nette differenze rispetto a quello sancito dallo Statuto Albertino. La Costituzione Repubblicana, contraddistinta da ben 139 articoli più XVIII disposizioni transitorie e finali, sin dall’inizio racchiudeva un nucleo di principi fondamentali (artt. 1-12) e due parti, riservate l’una (artt. 13-54) ai diritti e ai doveri dei cittadini, l’altra (artt. 55-139) all’ordinamento repubblicano.

La Costituzione Repubblicana affonda le sue radici^[52] nell’intensa crisi dello Stato liberale-ottocentesco che trova il massimo dell’espressione al termine della prima guerra mondiale. In termini generali, la Carta Costituzionale si caratterizza sulla base di specifici connotati.

Essa è scritta, giacché i principi e gli istituti fondamentali dell’organizzazione dello Stato italiano risultano stanziati in un determinato documento (il testo costituzionale); la forma scritta, altresì, è espressamente prevista per le leggi che regolano la materia costituzionale.

La Costituzione Italiana è rigida, poiché alle norme in essa contemplate è stata attribuita un’efficacia superiore a quella delle leggi ordinarie; in virtù del suddetto connotato, le leggi che recano modifiche alla Costituzione e le leggi in materia costituzionale devono essere adottate dal Parlamento non con il procedimento di formazione delle leggi ordinarie, bensì con una procedura aggravata (art. 138 Cost.).

La Carta Costituzionale è votata, in quanto redatta e approvata dai rappresentanti del popolo eletti dall’Assemblea Costituente. Infine, essa è convenzionale, dal momento che le cariche politiche che l’hanno redatta e approvata erano tra loro in contrasto^[53]. Sulla base della corrente Costituzione, lo Stato italiano viene definito repubblicano, fondato sul lavoro, interventista, parlamentare, aperto alla comunità internazionale e non confessionale^[54].

Tali elementi evidenziano la notevole differenza tra la struttura della vigente Costituzione e quella dello Statuto Albertino. Innanzitutto, muta il fondamento di legittimazione dello Stato: secondo l’art. 1 comma 2, “la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”. Come nelle Costituzioni dell’età contemporanea, la sovranità non preesiste alla Costituzione, ma da essa discende e da essa è limitata. La preminenza del popolo sullo Stato trova ulteriore conferma nella prima parte della Costituzione. Il Costituente italiano per eccellenza, Aldo Moro, aveva pensato ad una società pluralistica e articolata, il cui il singolo non rimane isolato, ma intreccia numerose relazioni^[55].

La Costituzione del 1948, all’art. 1, identifica sì l’Italia come una Repubblica^[56], ma successivamente aggiunge una preziosa espressione: “democratica fondata sul lavoro”. In particolare, quest’ultima espressione non è altro che il prodotto della convenzione tra quanti avrebbero voluto che il lavoro divenisse la pietra militare della Repubblica e quanti invece avrebbero desiderato una Repubblica democratica di lavoratori^[57]. La Costituzione Repubblicana adotta una definizione estesa di lavoro, qualificato come “un’attività o una funzione che concorre al progresso materiale o spirituale della società” secondo un modello che non prevede alcuna distinzione, non solo tra lavoro manuale e intellettuale, ma anche tra lavoro subordinato, autonomo, imprenditoriale, dovendo, comunque, ogni soggetto concorrere al benessere sociale “secondo le proprie possibilità e la propria scelta” (art. 4 comma 2).

Se sotto il profilo definitorio non sembrano sussistere perplessità, particolarmente spinosa invece si rivela la questione inerente al significato da assegnare al lavoro come fondamento della Repubblica. Secondo il pensiero di Mortati, nella tutela del lavoro si realizza la sintesi tra il principio personalista e quello solidaristico. Il lavoro costituisce così il “valore” da porre a fondamento della “ricostituzione di una nuova unità spirituale”: se la Costituzione mira a creare innovative modalità di collegamento tra la comunità e lo Stato, la collocazione del lavoro quale fondamento dello Stato, conferisce allo stesso il ruolo di “elemento basilare” e di principio interpretativo anche delle successive disposizioni costituzionali attinenti ai rapporti etico-sociali ed economici riguardo al contenuto delle quali tocca ai principi della tutela del lavoro porre in essere la “necessaria graduazione di rango” tra i relativi diritti”^[58].

La visione di Mortati si scontra con quella di altri celebri due giuristi, Giannini ed Esposito. Per il primo^[59], il dettato dell’art. 1 nella parte in cui pone il lavoro a base della Repubblica sarebbe solo “espressione di retorica costituzionale”; secondo Esposito, invece, le ultime parole del comma 1 dell’art. 1 Cost. (“fondata sul lavoro”) non avrebbero lo stesso valore determinativo della struttura dello Stato del periodo precedente (“l’Italia è una repubblica democratica”)^[60].

A prescindere da tali attriti, una parte della dottrina sostiene con fermezza che il principio lavorista rientri nella stretta cerchia dei principi supremi della Costituzione materiale^[61]. Se l’art. 1 della Carta Costituzionale consacra definitivamente il principio della sovranità popolare e marca la peculiarità del lavoro, l’art. 2^[62] segna una svolta per la storia costituzionale nazionale. Quest’ultimo, infatti, capovolge l’impostazione tradizionale tipica degli ordinamenti dell’Europa Continentale che identificava i diritti fondamentali come situazioni da far valere nei confronti dell’Esecutivo e statuisce, invece, l’opposta ideologia della preesistenza dei diritti dell’uomo rispetto a ogni potere costituito.

In particolare, tale articolo impone alla Repubblica di riconoscere e garantire i diritti inviolabili dell’uomo “sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”. Con l’entrata in vigore della Costituzione del 1948, per mezzo dell’art. 2, non solo si sorpassa l’ineccepibile visione ottocentesca che riponeva considerazione al solo singolo, ma soprattutto si relega l’approccio fascista che, da un lato, cercava di inquadrare le associazioni professionali negli organi dello Stato e, dall’altro, manteneva un atteggiamento indifferente verso ogni forma di associazionismo privato. Gli aspetti che si possono trarre dal suddetto articolo appaiono numerosi e spesso di complessa interpretazione.

Sul piano lessicale, particolare attenzione deve essere rivolta al termine “Repubblica”: per mezzo di questo si attesta che l’impegno costituzionale di riconoscere e garantire i diritti inviolabili dell’uomo viene assunto dallo Stato-istituzionale (e non dallo Stato-apparato). Tuttavia, quel che contraddistingue detto articolo è il dibattito nato in Assemblea Costituente circa il sistema dei diritti fondamentali: taluni sostenevano che la disposizione doveva essere letta come norma riassuntiva dei soli diritti consacrati nel testo costituzionale, altri invece, rinvenivano in essa lo strumento di apertura del catalogo costituzionale (inclusivo anche di diritti non enunciati espressamente nella Carta).

In particolare, i fautori della prima impostazione identificavano l’art. 2 come una norma c.d. “fattispecie aperta”: i diritti non prescritti nel testo costituzionale dovevano essere considerati fondamentali in quanto ritenuti tali nella coscienza sociale (concezione storicistica) o naturali dell’uomo (concezione giusnaturalista). Stando al tenore di codesta visione, determinati diritti quali il diritto alla vita, il diritto alla libertà sessuale, riconosciuti come diritti fondamentali dalla Corte Costituzionale, benché non espressamente enunciati dalla Costituzione, trovano radice nell’art. 2 in quanto diritti inviolabili^[63]. Ovviamente, tale interpretazione dell’art. 2 Cost. come norma a fattispecie aperta presenta molteplici rischi. Trarre direttamente da una norma generale di principio nuovi diritti soggettivi causerebbe un’eccessiva apertura verso diritti dal contenuto indeterminato^[64].

Agli occhi della dottrina e della giurisprudenza, la c.d. teoria della norma a “fattispecie chiusa” appare non solo più convincente della precedente, poiché non esclude che la norma possa essere interpretata come un rinvio ai diritti tramandati dalla tradizione, ma puramente che essi formerebbero “oggetto del richiamo di cui all’art. 2 Cost. solamente se ed in quanto, siano stati costituzionalmente positivizzati se ed in quanto, cioè, attraverso una formale previsione in Costituzione, siano entrati a comporre in modo rigido la fisionomia del sistema vigente” ^[65]. Sul piano giurisprudenziale, la Corte inizialmente accoglie un’impostazione restrittiva dell’art. 2 Cost, statuendo che il principio enunciato dalla disposizione richiamata “indica chiaramente che la Costituzione eleva a regola fondamentale dello Stato, per tutto quanto attiene ai rapporti tra la collettività e i singoli, il riconoscimento di quei diritti che formano il patrimonio irretrattabile della persona umana: che appartengono all’uomo inteso come essere libero” e, “alla generica formula di tale principio, fa seguire una specifica indicazione dei singoli diritti inviolabili”^[66].

Tuttavia, la posizione restrittiva della giurisprudenza non preclude caute aperture: vi è chi riconduce all’art. 2 Cost. delle facoltà che rientrerebbero in ulteriori specifiche prescrizioni, come il diritto al lavoro^[67], il diritto alla tutela giurisdizionale^[68], il diritto alla riparazione dell’errore giudiziario^[69], la libertà di contrarre matrimonio^[70], il diritto di ottenere la revisione della sentenza di condanna^[71]. Ne consegue, dunque, un abbandono dell’originaria impostazione restrittiva dell’art. 2 Cost., al fine di accogliere una concezione che, pur non attribuendo alla norma alcuna autonomia in termini di diritti, ne riconosce il “sostegno qualificatorio rispetto a diritti esplicitamente o implicitamente riconducibili ad altre norme costituzionali” ^[72].

La giurisprudenza costituzionale inizia a riconoscere i c.d. “nuovi diritti”^[73]: tra i più peculiari si ricorda, in relazione alla complessa questione dell’aborto, il diritto alla vita ed il diritto alla vita del nascituro. La necessità di adottare un’interpretazione estensiva dell’art. 2 Cost. e quindi di riconoscere la categoria dei c.d. nuovi diritti – identificati anche come diritti di terza generazione, ove le prime due generazioni risultano rappresentate dai diritti politico-civili e dai diritti economico-sociali, trova giustificazione nell’indiscutibile evoluzione della coscienza sociale, data la sussistenza di particolari situazioni sprovviste di adeguata protezione.

Occorre però sottolineare, che in realtà l’obiettivo di una tutela più decisiva e completa della persona umana non passa necessariamente dalla “creazione” di nuovi diritti: l’incremento del numero dei diritti comporta una maggiore competizione tra gli stessi e quindi, rischia di indebolire la forza dei diritti già riconosciuti, così altresì riduce i margini di libertà di tutti i consociati che vengono a contrapporsi all’individuo titolare^[74]. L’ultima parte dell’art. 2 Cost. dichiara che la Repubblica “richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”. In virtù di tale formulazione, ne discende che il soggetto non può limitarsi a pretendere dall’Alto illimitati spazi di libertà personale, ma è parimenti tenuto alla mutua assistenza e alla collaborazione.

In generale, la solidarietà costituisce una forma di sostegno e di protezione tra coloro che convivono nella medesima collettività e che perseguono gli stessi fini. L’ampiezza del c.d. principio solidaristico viene compresa grazie all’esame dei numerosi doveri di solidarietà contemplati in Costituzione. In particolare, tra i doveri di solidarietà economico e sociale si ricorda: il dovere del lavoro (art. 4 comma 2); il dovere dei genitori nei confronti dei figli (art. 30 comma 1); il dovere di sottoporsi ai trattamenti sanitari obbligatori (art. 32 comma 2); il dovere di istruzione nell’ambito della scuola dell’obbligo (art. 34 comma 2); il dovere di contribuire alle spese pubbliche (art. 53). Tra i doveri di solidarietà politica, invece, si segnala: il dovere di votare (art. 48); il dovere di difesa della Patria (art. 52 comma 1); e in ultima analisi, il dovere di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione e delle leggi (art. 54 comma 1).

L’assolvimento persistente e quotidiano dei doveri di solidarietà appena indicati permette il conseguimento di due obiettivi fondamentali. Da un lato, si consente e si partecipa allo sviluppo del Paese e, dall’altro, si fronteggiano le disuguaglianze e si eroga supporto a chi si trova in una posizione di netto svantaggio. Tali compiti spettano a tutti, come forma di solidarietà orizzontale^[75]. Occorre marcare il carattere inderogabile dei doveri di solidarietà sanciti dall’art. 2 Cost: il mancato ottemperamento di detti doveri, ne comporta la lesione del patto sociale. La solidarietà non conosce solamente l’entità dei doveri giuridicamente imposti, ma si estende anche a quella delle condotte volontarie^[76]. In tale prospettiva, trova terreno fertile quanto argomentato dalla Corte Costituzionale in occasione del giudizio di legittimità costituzionale della legge quadro sul volontariato (legge n. 266/1991), secondo la quale tale fenomeno “rappresenta l'espressione più immediata della primigenia vocazione sociale dell'uomo, derivante dall'originaria identificazione del singolo con le formazioni sociali in cui si svolge la sua personalità e dal conseguente vincolo di appartenenza attiva che lega l'individuo alla comunità degli uomini” e dunque costituisce “la più diretta realizzazione del principio di solidarietà sociale, per il quale la persona è chiamata ad agire non per calcolo utilitaristico o per imposizione di un'autorità, ma per libera e spontanea espressione della profonda socialità che caratterizza la persona stessa” (Corte Cost. n. 75/1992).

Il c.d. principio di solidarietà si lega ad un altro cruciale principio consacrato in Costituzione, ossia il c.d. principio di eguaglianza, contenuto nell’art. 3. Si tratta di un articolo fondamentale, secondo cui “tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali” (comma 1)^[77]. Il medesimo articolo, altresì, prescrive anche che “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

Tali commi delineano due aspetti ben differenti dell’art. 3 Cost., vale a dire rispettivamente l’eguaglianza formale e l’eguaglianza sostanziale. Per quanto concerne il primo profilo, occorre evidenziare che, benché la disposizione preveda quale soggetto lessicale “tutti i cittadini”, in concreto essa si rivolga a due figure giuridiche vulnerabili: gli stranieri e gli apolidi. L’espressione “pari dignità sociale” deve essere letta nel divieto di identificazione della persona alla stregua di un oggetto; al contrario, essa deve essere trattata e riconosciuta in quanto essere umano. 

La prima parte dell’art. 3 racchiude un elenco dettagliato di discriminazioni che devono considerarsi vietate: non possono essere operate distinzioni in base al sesso, alla razza, alla lingua, alla religione, alle opinioni politiche e alle condizioni personali e sociali. Lasciando da parte le singole discriminazioni, appare necessario rispondere a talune questioni che, nel corso del tempo, sono emerse.

In primo luogo, occorre soffermarsi sull’effettivo significato del divieto imposto. Infatti, prescindendo dal dato letterale, non sono consentiti trattamenti uguali nei confronti di situazioni differenti: senza alcun dubbio, una realtà del genere produce disuguaglianza. In secondo luogo, merita menzione il problema inerente all’individuazione del criterio in base al quale determinare quando due situazioni concrete possono essere reputate uguali o diverse. A tal proposito, una parte della dottrina sostiene che il comma 1 dell’art. 3 Cost. non risolva la faccenda: non è permesso cioè affermare né che i criteri delineati vietino ogni forma di discriminazione, né che al di fuori degli stessi ogni distinzione risulti possibile^[78]. Come sopramenzionato, l’art. 3 comma 2 Cost. integra l’eguaglianza formale con l’eguaglianza sostanziale^[79], che impone l’obbligo di rimuovere tutti gli impedimenti esistenti all’“effettivo” godimento dei diritti.

La seconda forma di eguaglianza presenta una manifesta matrice sociale: essa incoraggia gli interventi legislativi diretti a porre in essere ogni intervento positivo che tuteli le categorie più deboli, non soltanto al fine di assicurare a quest’ultimi un’esistenza dignitosa, ma anche con l’intento di rendere possibile il pieno sviluppo della personalità. Per il tramite di codesta forma di eguaglianza, la Corte Costituzionale ha giustificato nell’ordinamento giuridico nazionale la permanenza di azioni positive (affirmative action) miranti a garantire trattamenti favorevoli categorie svantaggiate^[80]. Sotto tale profilo, si pensi alle azioni positive tendenti a realizzare la parità di uomo-donna nel lavoro^[81] o ai vari tentativi realizzati al fine di rendere concreto l’accesso delle donne alle cariche politiche in condizioni di tendenziale equilibrio rispetto agli aspiranti di sesso maschile. Da codeste considerazioni emerge come l’eguaglianza non costituisca più un punto di partenza, bensì un obiettivo da conseguire^[82].

Le due forme di eguaglianza solo apparentemente si contraddicono: l’una, infatti, completa l’altra in quanto il secondo comma dell’art. 3, da un lato racchiude un autonomo principio – il principio di eguaglianza sostanziale, che giustifica azioni favorevoli nei confronti di talune categorie di soggetti – e dall’altro diviene parametro interpretativo anche per il principio di eguaglianza sostanziale. Il principio di eguaglianza costituisce uno dei tratti fondamentali dello stato di diritto, che penetra i settori della vita sociale. Tale principio incontra nella giurisprudenza della Corte Costituzionale il suo principale strumento di recepimento, volto ad annullare le leggi lesive dello stesso.

Tuttavia, il cammino seguito dalla giurisprudenza costituzionale non sempre è apparso diretto^[83]. D’altronde, quello dell’eguaglianza è un terreno scottante. Sebbene Carta Costituzionale risulti priva di una previsione ad hoc, l’Italia viene considerata una Repubblica democratica laica. Tuttavia, il fenomeno religioso trova accoglimento sia negli artt. 7 e 8, che negli artt. 19 e 20 sulla libertà religiosa, nonché nell’art. 3 Cost., ove si afferma l’uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge senza distinzione, peraltro, anche di religione. L’art. 8 Cost. prevede che “tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge”, lasciando così trasparire implicitamente una concezione laica dell’ordinamento statale. Ideologia avallata peraltro dalla giurisprudenza costituzionale^[84] che, nella sentenza^[85] in materia definisce la laicità quale “principio supremo dell’ordinamento costituzionale”.

Nella sentenza sopramenzionata, la Corte Costituzionale adotta una prospettiva di laicità positiva che viene intesa nel senso di una valutazione favorevole del fenomeno religioso, cui consegue l’ammissibilità di interventi in positivo, cioè a supporto delle attività religiose, in quanto interesse dei cittadini meritevole di essere tutelato dall’ordinamento nazionale^[86]. Un aspetto rilevante del principio di laicità consiste nella tutela della libertà di coscienza. Quest’ultimo trova terreno fertile a proposito dell’insegnamento della religione cattolica nelle scuole^[87] previsto da una norma del concordato del 1984. A tal proposito, la Consulta ha previsto che a differenza dello Stato Italiano, obbligato verso la Santa Sede ad assicurare l’insegnamento della religione cattolica, per gli studenti e le famiglie detto stato non deve presentare carattere vincolante.

Un discorso singolare, invece, merita la questione relativa all’esposizione pubblica dei simboli religiosi^[88]. La giurisprudenza, più volte, ha sostenuto che il crocifisso non costituisce puramente il simbolo della religione cattolica, ma richiama un generale sistema di valori, quali la libertà, la dignità umana, l’eguaglianza; la sua presenza nell’ambito scolastico non risulta nociva del principio di laicità, così come dell’eguaglianza delle confessioni religiose davanti alla legge. Tale principio è stato riconfermato in sede di ricorso dalla Corte europei dei diritti dell’Uomo in occasione del memorabile caso Lautsi^[89].

La Carta Costituzionale include come principio fondamentale dell’ordinamento giuridico anche il principio autonomista (art. 5), per il quale “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento”. Da codesta formulazione ne discende che, da un lato lo Stato si pone quale portatore di un unico indirizzo politico generale, dall’altro invece valorizza le autonomie locali, organi concorrenti alla costruzione istituzionale dello Stato. Il principio autonomista trova espressione nelle disposizioni del Titolo V della Seconda Parte della Costituzione^[90]. Il dettato costituzionale non soltanto ammette il riconoscimento delle Autonomie locali, ma impegna la Repubblica alla promozione della loro autonomia politico-amministrativa, finanziaria e statutaria, il tutto tanto nel rispetto del principio unitario, quanto del principio di “leale collaborazione” tra Stato e Autonomie locali^[91].      

4. Crisi dello Stato: la costituzione entra in gioco?

Come noto, l’obiettivo dei Padri Costituenti era quello di far sì che la Carta Costituzionale del 1948 divenisse l’unico inestimabile punto di riferimento per la popolazione nazionale. In realtà, le Costituzioni di per sé aspirano alla c.d. eternità ordinamentale. A differenza della legge, pensata per durare ma comunque contraddistinta da talune eccezioni (ossia le leggi temporanee), “solo la costituzione ambisce a prescrivere le regole del gioco di un ordinamento che vivrà come tale solo perché e fino a che quelle regole, dettate da quella costituzione, nella sua specifica identità sostanziale, dureranno”^[92].

Alla Costituzione, non a caso, spetta da sempre carattere di “sacralità”. Tuttavia, nel corso degli anni, quest’ultima è venuta meno per due indiscutibili ragioni: la crescita del diritto sovranazionale e l’attuazione di condotte scorrette da parte degli organi di indirizzo politico, palesemente irrispettose delle procedure costituzionali^[93]. Sotto il primo profilo, non deve trascurarsi la rilevanza assunta dai principi consacrati nella Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Da ciò se ne deduce che di quella travagliata, ma in fin dei conti equilibrata, intesa raggiunta tra i componenti dell’Assemblea Costituente, in grado di reggere per decenni le più svariate relazioni, è rimasto ormai ben poco. Di fronte ad una situazione del genere, non resta che prenderne atto. Del resto, il tema della crisi dello Stato moderno percorre tutto il secolo precedente a partire dai lavori di Santi Romano (1909), ripresi poi da Giuseppe Capograssi (1921) e da Giorgio del Vecchio (1993), tant’è che si parlato di una vera e propria “cultura della crisi dello Stato”. Semmai, il problema è un altro e si presenta ancora più complesso.

Data la crisi in cui lo Stato nazionale sprofonda, appare lecito chiedersi quale ruolo giochi la Costituzione in tale contesto. Secondo il giurista Santi Romano, per salvare la continuità dello Stato moderno occorrono “nuovi edifici”. Egli mette da parte qualunque polemica e traduce il carattere lacunoso delle Costituzioni^[94] in una risorsa argomentativa. In codesta impostazione, “lo Stato moderno interagisce con le costituzioni moderne, fino a riflettere quasi una visione artificiale dello dell’ordine sociale: non si tratta più di raccogliere spinte sociali, ma di costruire rispetto all’ordinamento politico”^[95]. Anche volendo, sarebbe impensabile riprendere un discorso così lineare al giorno d’oggi. Alla base di quest’ultimo, infatti, vi è un’illimitata fiducia nei confronti della Costituzione.

Come già accennato, allo stato attuale i valori consacrati nella Carta Costituzionale hanno perso carattere di intangibilità; il rispetto di essa viene preteso solo dalle leggi ordinarie. Si tratta, a parere dello scrivente, di un atteggiamento errato poiché proprio nei momenti più delicati lo Stato dovrebbe trovare conforto nella Legge Suprema. Una conferma di ciò è ormai sotto agli occhi di tutti.

In occasione dell’emergenza sanitaria da Covid-19, la Presidente della Corte Costituzionale Marta Cartabia, nella relazione sulle attività portate a termine dalla Consulta nel 2019 ha dichiarato che “la piena attuazione della Costituzione richiede un impegno corale, con l’attiva, leale collaborazione di tutte le Istituzioni, compresi Parlamento, Governo, Regioni, Giudici. Questa cooperazione è anche la chiave per affrontare l’emergenza. La Costituzione, infatti, non contempla un diritto speciale per i tempi eccezionali, e ciò per una scelta consapevole, ma offre la bussola anche per “navigare per l’alto mare aperto” nei tempi di crisi, a cominciare proprio dalla leale collaborazione fra le istituzioni, che è la proiezione istituzionale della solidarietà tra i cittadini”^[96].

A giudizio di chi scrive, un passo in avanti dovrebbe essere compiuto proprio dalla Corte Costituzionale, nella veste di custode della Carta Costituzionale, e dagli organi di indirizzo politico. La prima, ai fini di un corretto bilanciamento con il diritto europeo e i principi sanciti dalla CEDU, dovrebbe garantire un’adeguata protezione dei diritti e delle libertà incisi nella prima parte della Costituzione. Ai partiti, invece, più che l’assunzione di condotte corrette, si richiede il recupero di credibilità.