Al di fuori del Parlamento: l'Autonomia differenziata come processo verticistico

1. La definizione e l’aggiornamento dei Lep tra CTFS e CLEP 

Con la sentenza n. 192 del 2024, il giudice delle leggi ha significativamente perimetrato – benché non del tutto invalidato – le modalità attraverso le quali la legge n. 86 del 2024 (meglio nota come “legge Calderoli”) intende dare attuazione a quel disegno di differenziazione regionale (art. 116, comma 3, Cost.) che, sin dalla sua introduzione nel rinnovato Titolo V Cost., ha alimentato contrasti e perplessità[1], per lungo tempo rimasti celati al di sotto della sua sostanziale neutralizzazione legislativa[2]. 

Ed invero, già nel corso del dibattito politico-partitico che ha indirizzato l’istruttoria parlamentare, la legge Calderoli è parsa sollevare numerose criticità. Tanto con riferimento al contenuto dell’autonomia politico-finanziaria che si vuole riconoscere alle Regioni che ne facciano richiesta ex art. 116, comma 3, Cost.; quanto con riguardo al metodo prescelto per dare attuazione al disegno di differenziazione regionale, apparso per più aspetti poter «spezzare l’Italia» in ventuno “staterelli” regionali[3]. 

Nel complicato intreccio di organi, competenze e (conflitti di) interessi di natura meramente territoriale, la legge Calderoli ha infatti affidato la definizione sostanziale dei nuovi assetti del regionalismo italiano alle deliberazioni di organi collegiali sostanzialmente subordinati alle direttive impartite dal Governo e dai vertici ministeriali, limitando considerevolmente le già ristrette attribuzioni parlamentari[4]. Basti pensare ai poteri procedurali e sostanziali riconosciuti alla Cabina di regia, al Comitato per l’individuazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (CLEP) e alla Commissione Tecnica Fabbisogni Standard (d’ora in avanti, CTFS), tutti organismi soltanto formalmente indipendenti dal potere politico, ma sostanzialmente eterodiretti – già dal momento della nomina dei relativi componenti – dai vertici dell’Esecutivo[5].

Quanto ciò possa incidere sulla determinazione e sul contenuto degli stessi Lep, ben al di là delle pur rilevanti questioni tecnico-contabili riguardanti il loro finanziamento, è presto detto. Tuttavia, prima di svolgere qualche riflessione in più sulla permeabilità politica degli organi cui la legge Calderoli ha affidato la determinazione e l’aggiornamento dei Lep, appare doveroso richiamare brevemente le argomentazioni con cui la Consulta ha invalidato alcune disposizioni della legge n. 86 del 2024 dedicate agli aspetti testé soltanto lambiti. E, segnatamente, quelle che sanciscono la sostanziale estromissione del Parlamento dal procedimento di definizione dei Lep e la potenziale alterazione del sistema delle fonti, con precipuo riguardo all’intarsio tra legge, decreti legislativi e d.P.C.M. 

È su tale premessa che, infine, si proveranno ad evidenziare tutte le aporie dischiuse dalla recente approvazione in Consiglio dei ministri del d.d.l. recante delega al Governo per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (eccettuata la materia «tutela della salute»)[6]. Una vera e propria prova di forza, verrebbe da dire, una sfida politico-muscolare nei confronti di un pronunciamento del giudice delle leggi che ben potrebbe definirsi «equalizzante»[7]. Non per nulla, sin da subito fortemente criticato da alcuni commentatori a causa delle sue fisiologiche implicazioni politiche[8].

Da qui, dunque, la necessità di provare a mettere ordine in un complicato intarsio di organi, competenze, interessi (talvolta opachi) e procedure dei cui riverberi sostanziali la pubblica opinione fatica a prendere piena consapevolezza e che, tuttavia, sembrano poter delineare un nuovo modello di Stato sociale regionale «all’insaputa del Parlamento e a dispetto delle garanzie del sistema delle fonti del diritto»[9].

2. La sentenza n. 192 del 2024 e la centralità del Parlamento nel processo di composizione della «complessità del pluralismo istituzionale»

Adita da alcune Regioni in via principale, con la sentenza n. 192 del 2024 la Corte costituzionale non solo ha riletto il regionalismo italiano nell’ottica della sussidiarietà[10], ma – per quel che qui più rileva – ha ribadito la centralità del Parlamento nel processo di composizione della «complessità del pluralismo istituzionale». Sono le Camere, infatti, il luogo istituzionalmente preposto a realizzare «un confronto trasparente con le forze di opposizione» e «alimentare il dibattito nella sfera pubblica, soprattutto quando si discutono questioni che riguardano la vita di tutti i cittadini». Soltanto in esse appare, dunque, possibile «tutelare le esigenze unitarie tendenzialmente stabili, che trascendono la dialettica maggioranza-opposizione» (§ 4); esigenze di cui occorre tenere conto in un modello regionale «cooperativo» e solidarista, non già «duale», antagonista e competitivo[11].

In questa prospettiva, la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge Calderoli, dacché esso avrebbe recato una delega sostanzialmente “in bianco” a favore del Governo per la determinazione (culminante in uno o più dd.P.C.M.) dei Lep attraverso l’ausilio del Clep e della CTFS, rinviando genericamente[12] ai «principi e criteri direttivi di cui all’articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022, n. 197». Le (per vero intricate) disposizioni normative richiamate appaiono, infatti, insufficienti a guidare il Governo nell’esercizio del potere legislativo delegato, non soddisfacendo «lo standard dell’art. 76 Cost.» che «esige che il potere governativo sia guidato dalle Camere» (§ 9.2). Il che pare, invero, indispensabile con riguardo alla determinazione dei Lep, la cui definizione implica «una delicata scelta politica», connessa all’esigenza «di bilanciare uguaglianza dei privati e autonomia regionale, diritti e esigenze finanziarie e anche i diversi diritti fra loro. Si tratta, in definitiva, di decidere i livelli delle prestazioni relativi ai diritti civili e sociali, con le risorse necessarie per garantire uno standard uniforme delle stesse prestazioni in tutto il territorio nazionale» (§ 9.2)[13].

Le censure formulate dalla Consulta con riguardo all’art. 3 della legge Calderoli non si limitano, tuttavia, alla violazione dell’art. 76 Cost., ma si estendono anche alla disposizione con cui si prevede che i decreti legislativi di determinazione dei LEP «possano essere successivamente modificati con un atto sub-legislativo, cioè con un d.P.C.m.». Tale meccanismo, infatti, prosegue la Corte, «risulta intrinsecamente contraddittorio e dissonante rispetto al sistema costituzionale delle fonti», giacché «la norma impugnata configura il d.P.C.m. come una fonte primaria, essendo esso abilitato a modificare un decreto legislativo per forza propria». Da qui, dunque, la violazione dell’«art. 3 Cost.» (§ 13.2)[14]. 

Pur avendo specificato che «resta fermo il lavoro istruttorio e ricognitivo compiuto sulla base di tali norme» (§ 13.3), la Consulta ha pertanto sensibilmente ristretto, in senso conforme al complessivo ordito costituzionale, la portata applicativa dell’impianto della legge Calderoli, ben al di là dell’interpretazione solipsistica o “monadica” dell’art. 116, comma 3, Cost., per giunta “a trazione” governativa, fatta propria dall’Esecutivo. Ciò, infatti, apparirebbe in stridente contrasto con la tutela di quelle esigenze (tendenzialmente) unitarie che soltanto nel Parlamento nazionale e nella sua funzione legislativa possono trovare una qualche forma di rappresentazione e sintesi. Non già all’interno di gangli strutturali dell’Esecutivo chiamati a “governare” il processo di ridefinizione dello Stato sociale regionale[15].

Da questa prospettiva, allora, in linea con le argomentazioni della Corte sulla centralità delle attribuzioni parlamentari nel processo di trasformazione del regionalismo italiano, piuttosto che tramite la CTFS, la determinazione e l’aggiornamento dei Lep parrebbero più utilmente riconducibili nella sfera di competenza dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio (d’ora in avanti, UPB). Organo tecnico-politico, quest’ultimo, meglio in grado – già per la sua collocazione istituzionale – di “governare” istanze e competenze necessarie a definire i Lep senza artefatte ricostruzioni politicamente “interessate”, la cui ricorrenza potrebbe, in ogni caso, essere più facilmente (rispetto al Clep e alla CTFS) sottoponibile al controllo di razionalità sociale da parte di quella pubblica opinione che funge fa “custode” effettivo dell’ordinamento positivo[16]. 

Com’è stato recentemente evidenziato, tra la CTFS, da una parte, e l’UPB, dall’altra, sembra dispiegarsi un «disallineamento istruttorio» e una «diversa permeabilità politica» tali da aprire «la via a inevitabili interrogativi di ordine istituzionale sull’adeguatezza dei relativi modelli strutturali»[17]. Modelli strutturali, qui il punctum crucis delle brevi riflessioni che seguiranno, che evidenziano tutte le criticità legate all’attribuzione di rilevantissimi compiti dal risvolto giuridico-costituzionale (come sono quelli legati alla determinazione dei Lep) in capo ad organi sforniti della necessaria indipendenza rispetto alle preponderanti ragioni dell’Esecutivo. Profilo, questo, cui sembra, invero, sommarsi l’utilizzo sempre più spregiudicato, da parte del Governo, della propria maggioranza numerica in Parlamento, a grave detrimento della trasparenza – intesa come conoscibilità e consapevolezza dei reali interessi in gioco – e della pluralità del dibattito politico che si realizza (anche) nelle Aule parlamentari[18].

3. Le ragioni di una breve comparazione dei due organi

A riprova di quanto si è venuti sin qui soltanto accennando, già durante l’istruttoria parlamentare del d.d.l. Calderoli, a differenza della CTFS, l’UPB aveva – a più riprese – evidenziato alcune, invero non marginali, perplessità sul merito e sul metodo che sostenevano il progetto di attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost. Rilievi, questi, per vero successivamente fatti propri dalla stessa Consulta nella richiamata sentenza n. 192 del 2024[19].

Ecco, allora, spiegato il motivo per cui sembrerebbe opportuno dedicare almeno un po’ di spazio all’analisi della struttura operativa di entrambi i collegi di natura tecnico-scientifica. Questi, invero, dovrebbero avere il compito di fornire agli organi di indirizzo politico analisi tecniche indipendenti e terze, supportando i parlamentari nella valutazione di misure che, involgendo risolutive questioni fiscali e il loro impatto macroeconomico, non potrebbero non riverberarsi «sull’ assetto della forma di Stato»[20].

La comparazione dei due organismi ha una precipua finalità. Quella di provare a meglio comprendere le storture che di fatto ancora sembrano incidere sull’articolazione compositiva della CTFS, a cui spetta la definizione dei fabbisogni standard e la stima delle risorse necessarie per garantire i Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP). Trattasi di questioni definitorie altamente tecniche, pur se attraversate da una forte rilevanza sociale. Questioni, dunque, primariamente costituzionali, che restano entrambe attualissime, visto che l’attività del CLEP[21] “salvato” dalla sentenza n. 192 del 2024[22] sembra destinata a conservare la sua rilevanza, per giunta anche sotto l’usbergo del «Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie»[23], come se nulla fosse normativamente accaduto e con il presumibile obiettivo di cercare una quasi impossibile riabilitazione di quel che resta dell’impianto originario della legge n. 86 del 2024, ormai un «corpo» a cui «è venuto meno il cuore dell’impianto»[24].

3.1 La Commissione tecnica per i Fabbisogni Standard

Per meglio comprendere l’inadeguatezza dell’affidamento alla CTFS del compito di definire i costi standard per garantire i Lep sembra, pertanto, indispensabile osservare più da vicino la composizione e le attribuzioni dell’organo tecnico-scientifico che lavora in stretta sinergia con i vertici dell’Esecutivo. 

La principale funzione della Commissione Tecnica per i Fabbisogni Standard, istituita con la legge di stabilità 2016 (art. 1, comma 29, della legge 28 dicembre 2015, n. 208), è quella di analizzare e valutare le attività, le metodologie e le elaborazioni relative alla determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali, come previsto dal decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216[25]. La CTFS opera senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica e si avvale delle strutture e dell’organizzazione del Ministero dell’Economia e delle Finanze. 

La sua attività è dunque apparsa, da subito, cruciale per il funzionamento del sistema di finanza pubblica in Italia, avendo essa il compito di assicurare che le risorse vengano distribuite in modo razionale, coerente con le esigenze dei cittadini e nel rispetto dei principi costituzionali di uguaglianza e solidarietà. Essa, invero, analizza e determina i fabbisogni finanziari degli enti locali sulla base di dati oggettivi e metodologie scientifiche; fornisce consulenza e supporto per la ripartizione delle risorse, al contempo tenendo conto dei divari territoriali e delle specificità locali; contribuisce a garantire una distribuzione equa delle risorse tra gli enti, in conformità con i principi sanciti dalla Costituzione (art. 119) e dalle leggi in materia di federalismo fiscale[26]. 

La CTFS si è rivelata, pertanto, una componente chiave del sistema di federalismo fiscale introdotto con la legge delega n. 42/2009[27]. E tanto, dal momento che la sua attività mira a superare il criterio della spesa storica (che consolida le disparità esistenti[28]), introducendo un sistema basato sui fabbisogni standard capace di meglio riflettere le reali necessità di ciascun territorio. Non da ultimo, favorisce una maggiore trasparenza e responsabilizzazione degli enti locali nella gestione delle risorse pubbliche[29].

Ed è proprio in ragione di tali specifiche competenze che la Commissione è stata chiamata a giocare un ruolo cruciale nel processo di attuazione dell’autonomia differenziata, fornendo un supporto tecnico-scientifico alla Cabina di regia, organo politico presieduto dal ministro per gli Affari Regionali e le Autonomie (Roberto Calderoli), che di fatto riceve dalla prima i dati e le analisi necessarie per prendere decisioni informate. È quest’ultima che ha il compito formale di definire i LEP, in sostanza però individuati dalla CTFS con il supporto di un altro organismo dalla sedicente «neutralità tecnica e ideologica»[30], il precitato CLEP[31]. 

Tale meccanismo, oltremodo farraginoso e come visto censurato dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 192 del 2024, sembra avere un duplice obiettivo: da una parte quello di marginalizzare il Parlamento nel processo di attuazione delle istanze autonomistiche; dall’altra, quello di produrre «una pari marginalizzazione del ruolo definitorio dei Lep, da determinarsi con l’esclusivo utilizzo dei DPCM all’esito di un’attività considerata (solo in apparenza) come tecnica e non politica»[32]. 

Più in generale, strutturare un procedimento in cui la Cabina di Regia, quale organo di incontro dei “vertici” di apparato, definisce i LEP sulla base delle indicazioni della Commissione per i fabbisogni standard (composta da tecnici), implica che «anziché partire dai diritti per poi determinare l’ammontare delle risorse necessarie ad attuarli – come sarebbe costituzionalmente corretto», si è optato per un approccio tecnico che valuta prima «le risorse disponibili (di cui è, infatti, prevista la non incrementabilità) per poi determinare i diritti. Un’inammissibile inversione dell’ordine gerarchico delle fonti normative»[33], talora alimentata dalla distinzione tra «nucleo minimo» e «livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (art. 117, co. 2, lett. m), Cost.)[34]. 

Per vero, ad indicare al Governo strade maggiormente conformi ai crismi della democrazia sociale voluta dai Costituenti, vi erano già numerose analisi dettagliate contenute in dossier ampiamente conosciuti dalle Assemblee elettive. Ad esempio, nel febbraio 2021, in occasione di un’audizione presso la Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale, la Società Soluzioni per il Sistema Economico (SOSE s.p.a.) ha illustrato i risultati – di evidente portata critica – della ricognizione effettuata in merito alle prestazioni effettivamente erogate dai governi locali delle Regioni a statuto ordinario, nonché ai relativi costi sostenuti[35]. L’analisi ha delineato un quadro caratterizzato da marcate disparità – o, meglio, disuguaglianze – tanto nella distribuzione delle risorse finanziarie quanto nell’offerta dei servizi, evidenziando come al Nord si registrassero livelli significativamente più elevati di spesa pro capite e di servizi erogati rispetto alle regioni del Sud[36]. Dati e documentazioni che, tuttavia, non hanno affatto dissuaso le forze politiche di maggioranza dall’architettare un impianto verticistico, di fatto interpretato dalla Consulta come un disegno normativo frontalmente in contrasto con i più fondamentali principi contenuti nella Carta repubblicana (su tutti: solidarietà, uguaglianza, unità giuridica ed economica della Repubblica), «il cui indebolimento può sfociare nella stessa crisi della democrazia»[37].

Anzi, come ha ampiamente dimostrato parte della dottrina, proprio tale Società è stata dal CLEP financo pensata come possibile grimaldello, assieme al CTFS, utile alla costruzione di «un nuovo paradigma normativo, da elevare al rango di fonte extraordinamentale». Il tutto, «pur di legittimare l’irruzione nella regolazione delle relazioni finanziarie di soggetti autonomi ed esterni al circuito normativo quali, per l’appunto, CTFS e SOSE». Al duplice fine, a questo punto evidente, i) di privare il Parlamento di qualsivoglia tipo di controllo attraverso la legittimazione di una nuova fonte del diritto dalla componente tecnica; ii) di celare la politicità intrinseca tanto all’attività di determinazione delle prestazioni, quanto alla definizione degli standard di servizio. In sostanza, la proposta, poi abbandonata, era diretta a «rendere flessibile sul piano delle fonti il passaggio dall’iniziale determinazione dei Lep alla successiva definizione dei costi e fabbisogni standard: da un lato il DPCM, cui demandare la definizione della tipologia degli standard di servizio secondo l’indicazione di appositi criteri generali di misurazione; dall’altro gli atti gerarchicamente inferiori (per es. decreti ministeriali), cui rinviare la definizione dettagliata dei singoli standard»[38].

D’altronde, l’assenza di neutralità che caratterizza il rapporto sinergico tra CLEP e CTFS si fa ancora più nitida se – facendo seguito a quanto prima soltanto accennato – si focalizza l’attenzione sulla struttura di quest’ultima. La CTFS, infatti, è composta da dodici membri, tra cui un presidente. Attualmente a dirigerla è la prof.ssa Elena D’Orlando, assieme ad altri componenti che rappresentano diverse istituzioni, tra cui il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno, il Ministero per gli Affari Regionali e le Autonomie, l’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT), l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI) e le Regioni. Tale composizione, che in astratto mira a garantire una rappresentanza equilibrata delle diverse istituzioni coinvolte nel processo di determinazione dei fabbisogni standard, in concreto non può che risultare essa stessa una forma indiretta di rappresentanza politica. Ed invero, i componenti della Commissione sono individuati dalle rispettive istituzioni di appartenenza e, il suo vertice, è nominato dal Governo[39].

Tale gemmazione politica dell’organo avrebbe dovuto dissuadere il Governo da ogni forma di coinvolgimento della stessa all’interno dei processi attuativi dell’art. 116, comma 3, della Carta fondamentale. In dinamiche, cioè, aventi precipuamente ad oggetto la determinazione della «soglia di spesa costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale»[40] (i LEP) su tutto il territorio della Repubblica. Dissuasione tutt’altro che avvenuta e che, anzi, per le ragioni di cui si è detto, ha esposto la stessa CTFS al rischio di essere trasformata in «una sorta di “Camera delle Regioni” all’insaputa del Parlamento e in assenza delle garanzie di terzietà e di equilibrio proprie del sistema costituzionale»[41]. 

Sembra allora potersi convenire su almeno un aspetto di capitale importanza per l’economia del presente contributo: pur essendo un organo tecnico, la Commissione non può affatto essere considerata alla stregua di un organo indipendente. E tanto, per almeno tre principali ordini di ragioni. Alla prima si è in parte già fatto cenno, dacché legata alla nomina dei suoi membri. Questi, infatti, sono individuati dalle istituzioni di appartenenza (Ministeri, Regioni, ANCI), il che potrebbe introdurre dinamiche politiche nelle scelte, specialmente per i rappresentanti dei ministeri o delle Regioni. Inoltre, come visto, il Presidente della CTFS è designato dal capo dell’Esecutivo, potendo così influenzare l’orientamento dell’organo verso le priorità del Governo in carica. 

La seconda ragione che induce a dubitare della sua terzietà è legata, invece, al ruolo che essa riveste nella finanza pubblica. La determinazione dei fabbisogni standard, infatti, ha un impatto diretto sulle scelte di allocazione delle risorse pubbliche. Trattasi, come evidente, di questioni altamente sensibili dal punto di vista politico che potrebbero influenzare, anche solo indirettamente, il lavoro della Commissione. Invero, sebbene la sua attività sia supportata da analisi tendenzialmente oggettive, i risultati possono essere utilizzati in contesti politici, come la definizione dei trasferimenti o dei meccanismi perequativi. 

La terza ragione attiene, infine, ai collegamenti che la Commissione instaura con il MEF. Come si è visto all’inizio, la CTFS, pur essendo un organo tecnico, risulta essere strettamente connessa al Ministero dell’Economia e delle Finanze, il che difficilmente può non tradursi in concreta subordinazione alle direttive del Governo. 

Volendo riassumere: la CTFS svolge un ruolo tecnico-scientifico, ma lavora in sinergia con organi amministrativi e politici. Ciò ha delle ineludibili implicazioni: pur essendo composta da esperti, le sue attività appaiono strettamente influenzate dal quadro dei vertici delle Amministrazioni e dalle direttive politiche che ne discendono. Per almeno tali motivi, essa pare assumere, piuttosto che le vesti di un organismo terzo, le sembianze di un organo tecnico integrato nell’apparato statale. Il cui grado di autonomia è, in sostanza, determinato dal contesto politico-dicasteriale in cui opera.

D’altro canto, è la stessa terzietà di alcuni suoi componenti (a cominciare dalla Presidente) ad essere disattesa nella misura in cui gli stessi partecipano anche a “delegazioni trattanti” l’autonomia differenziata per conto delle Regioni. Ed invero, come ancora di recente si apprende dagli organi di stampa, il CTFS sembra essere “governato” da quella che viene definita una “lobby veneta”[42]. Elena D’Orlando, infatti, è stata nominata dal governatore Luca Zaia membro della delegazione che avrebbe dovuto negoziare l’autonomia differenziata del Veneto. Inoltre, tra gli altri componenti della CTFS, compare il prof. Andrea Giovanardi, membro anch’egli della delegazione trattante per l’autonomia del Veneto, ma in aggiunta anche avvocato scelto dallo stesso Zaia per difendere la legge Calderoli davanti al giudice delle leggi. Figure non propriamente imparziali, se si pensa che il loro compito sarà quello di stabilire quante risorse assegnare in ogni Regione[43]. 

3.2 L’Ufficio parlamentare di bilancio

L'Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB) è un organo di cruciale importanza nel panorama delle decisioni finanziarie. Tra le altre funzioni, esso ha il precipuo compito di analizzare e verificare le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica del Governo italiano, al contempo assicurando trasparenza e affidabilità dei conti pubblici. Il tutto, a beneficio del lavoro svolto dai «soggetti della rappresentanza politica»[44] e del sempre possibile e auspicabile controllo esercitabile dai «rappresentati»[45]. 

Tuttavia, la sua portata e le sue funzioni non sembrano aver ancora ricevuto un’adeguata e approfondita attenzione da parte della giuspubblicistica[46]. 

L’istituzione dell’Ufficio trova la sua matrice nella direttiva 2011/85/UE, la quale, come noto, ha esortato gli Stati membri dell’Unione europea a dotarsi di un organismo indipendente incaricato di esercitare funzioni di monitoraggio e controllo sulla finanza pubblica nell’ambito dei rispettivi ordinamenti giuridici[47]. L'UPB si colloca, invero, nel quadro del “sistema” dei Fiscal Councils istituiti dagli Stati membri dell'Unione europea, operanti in stretta sinergia con l’European Fiscal Board, l’autorità preposta al monitoraggio dell’andamento dei conti pubblici e alla verifica del rispetto delle regole di bilancio per conto della Commissione europea[48]. 

Le finalità della disciplina unionale risultano agevolmente individuabili: gli organismi indipendenti, pur non disponendo di poteri sanzionatori diretti in caso di deviazione dalle fiscal rules europee, possono comunque produrre rilevanti conseguenze reputazionali per le autorità di bilancio degli Stati membri. In altri termini, l’indipendenza di tali organismi e la presumibile accuratezza delle loro valutazioni s’inscrivono nell’ambito della cosiddetta accountability finanziaria di ciascuno Stato membro, che così si proietta tanto sul piano interno (coinvolgendo i risultati raggiunti dalle maggioranze di governo), quanto su quello esterno (offrendo utili informazioni, ad esempio, alla Commissione europea)[49]. A conferma di quel che si è venuti dicendo, è il regolamento UE 473/2013 a prescrivere che, nei documenti di programmazione finanziaria, sia esplicitata la provenienza delle valutazioni, al fine di comprendere se queste siano state elaborate direttamente dagli organismi indipendenti o semplicemente validate da essi[50].

A livello nazionale, la disciplina di dettaglio dell’UPB trova collocazione nel Capo VII (artt. 16-19) della legge n. 243 del 2012, recante le “Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione”. Peraltro, traendo origine dall’art. 5, comma 1, della l. cost. n. 1 del 2012, la sua disciplina è contenuta in una legge “rinforzata”, come tale dotata di una particolare forza di resistenza[51]. Cionondimeno, non è certamente questa la sede più opportuna per osservare, anche solo da lontano, le numerose e complesse implicazioni derivanti dalla sua operatività nell’ordinamento costituzionale[52]. Ciò che qui è semmai utile rimarcare sono tutti quei profili che caratterizzano l’operare dell’UPB in assenza di condizionamenti esterni. Potrebbe dirsi, dunque, semplificando molto, in condizioni di terzietà rispetto alle dinamiche che intanto si realizzano nell’agone politico[53]. 

A ben vedere, l’UPB sembra, infatti, possedere i requisiti fondamentali di indipendenza e autonomia, indispensabili nelle fasi di giudizio e di valutazione delle scelte politiche dal forte impatto economico-sociale[54]. Basti pensare alla natura della sua composizione, che si articola in un Consiglio composto da tre membri scelti fra persone di riconosciuta indipendenza e comprovata competenza ed esperienza in materia di economia e finanza pubblica a livello nazionale e internazionale, designati d’intesa dai Presidenti delle due Camere, previo inserimento in una rosa di dieci candidati indicati dalle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica[55]. Sono queste ultime, infatti, a redigere l’elenco dei soggetti nominabili, deliberando con una maggioranza idonea a coinvolgere la più ampia rappresentanza assembleare: come stabilisce l’art. 16 della legge n. 243 del 2012, occorre il voto dei due terzi dei componenti, da esprimersi secondo modalità stabilite dai Regolamenti parlamentari[56]. 

Ad ulteriore garanzia dell’imparzialità e dell’autonomia funzionale dell’organo, i membri del Consiglio esercitano, poi, il proprio mandato per un periodo di sei anni, senza possibilità di rinnovo (si ricordi, invece, la possibile conferma “politica” dell’incarico nella CTFS). Ai componenti di tale collegio – e il dato non è di poco momento, se lo si confronta con le figure che ricoprono posizioni apicali all’interno del CTFS[57] – è inoltre impedito l’esercizio di qualsivoglia attività professionale o di consulenza, non potendo essi figurare quali amministratori o dipendenti di soggetti pubblici o privati, né ricoprire i ruoli di altri uffici pubblici di qualsiasi natura[58].

L'elemento che qualifica l’Ufficio come organismo indipendente, seppur integrato nel circuito parlamentare, sembra emergere non solo dal dato testuale, ma anche dalle specifiche disposizioni che prevedono la composizione del personale, che può provenire dalle amministrazioni di Camera e Senato fuori ruolo e da soggetti selezionati attraverso procedure comparative pubbliche. A ciò si aggiunga la facoltà di avvalersi di locali e risorse strumentali fornite dalle due Camere, in un quadro di intesa reciproca, consolidando così il legame funzionale con l’ordinamento parlamentare, senza che ciò ne pregiudichi l’autonomia operativa[59].

Quanto alle funzioni attribuite all’UPB, esse si caratterizzano per la loro natura interlocutoria, conoscitiva e consultiva. Come accennato, l’obiettivo primario dell’organismo è quello di rafforzare i meccanismi di sostenibilità della finanza pubblica del Paese, assicurando trasparenza e affidabilità nella gestione dei conti pubblici. In questa prospettiva, l’attività dell’UPB è orientata al potenziamento degli strumenti di analisi e valutazione, con particolare riferimento alle previsioni macroeconomiche, alla finanza pubblica e agli effetti dei provvedimenti legislativi di maggiore rilevanza[60] (si pensi agli effetti disgregativi che avrebbe potuto determinare la legge Calderoli in assenza dell’intervento della Consulta), per cui il Presidente può essere chiamato a svolgere anche audizioni presso le competenti Commissioni parlamentari[61]. Inoltre, le competenze dell’Ufficio sono esplicate in funzione di una più elevata trasparenza dei conti pubblici, mediante un affinamento delle strategie di comunicazione rivolte all’opinione pubblica[62]. 

Volendo invece gettare uno sguardo alle concrete modalità operative, l’UPB si pronuncia attraverso atti specifici di rilevante contenuto tecnico. Tra questi, si annoverano i rapporti semestrali, dedicati all’analisi e alla valutazione delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica formulate dal Governo, nonché al monitoraggio del rispetto delle regole di bilancio sia nazionali sia europee[63]. A ciò si aggiungono le note trimestrali sulla congiuntura economica, documenti in grado di offrire una lettura approfondita dell’andamento del ciclo economico, tanto a livello nazionale, quanto internazionale[64]. Infine, l’Ufficio produce i c.d. focustematici, ossia sintetiche analisi sulle questioni economiche di maggiore attualità nel dibattito pubblico[65]. Sebbene le analisi, le verifiche e le stime elaborate dall’UPB non abbiano carattere vincolante, la legge prevede, in una dimensione strettamente interlocutoria, la possibilità per le Camere di sollecitare il Governo a fornire chiarimenti qualora emergano «valutazioni significativamente divergenti» rispetto a quelle formulate dall’Ufficio[66].

È vero, non poche volte l’UPB è risultato essere un vero e proprio «grillo parlante»: le forze politiche hanno spesso ignorato le sue valutazioni, in contesti parlamentari che hanno visto gli stessi Presidenti delle Camere non di rado rinunciare alle loro stesse funzioni di garanzia nei confronti delle minoranze (financo quando la discussione ha riguardato «la più politica di tutte le leggi», quella di bilancio, «perché stabilisce le entrate e le spese dello Stato»)[67]. 

Ciò non sembra, tuttavia, escludere – ma anzi pare avvalorare – le funzionalità autonome e indipendenti dell’Ufficio, che semmai rappresenta, per il parlamentarismo ormai da tempo in profonda crisi, una delle tante occasioni perse in termini di rivitalizzazione[68]. A ben vedere, infatti, le precitate regole della governanceeconomica europea sembrano conferire alle Assemblee legislative una rinnovata centralità nell’esercizio della funzione di controllo sulla decisione di bilancio. Tale pivotalità, quantomeno sul piano formale, si concretizza nella piena garanzia delle esigenze di rigore, trasparenza ed efficacia, che costituiscono i pilastri fondamentali della governance finanziaria, e si realizza attraverso un rafforzato esercizio della funzione di controllo parlamentare, volto a preservare l’equilibrio tra autonomia decisionale e responsabilità istituzionale[69].

L’UPB è incaricato di fornire un solido patrimonio di conoscenze e informazioni attendibili, con l’obiettivo di promuovere processi decisionali più trasparenti e consapevoli, indispensabili allorché in gioco vi siano questioni come quelle che attengono alla trasformazione dello Stato regionale. È quindi un organo deputato a ridurre la sempre maggiore dipendenza governativa del Parlamento, tentando di correggere le infruttuose dinamiche politiche spesso generate dai gruppi politici di maggioranza e opposizione[70]. 

Sicché, nonostante tali sostanziali debolezze, in parte imputabili alla sua ambivalente natura giuridica[71], esso sembra pur sempre restare un organo capace di contribuire a tenere in equilibrio non soltanto i conti pubblici, ma più in generale ad «indurre i Governi a comportamenti responsabili in materia di politiche di bilancio»[72].

Un Parlamento “sordo”, potrebbe dirsi con una caustica battuta, non riduce l’Ufficio “invalido”.

4. A mo’ di chiusura: sulle maggiori garanzie offerte dall’UPB rispetto CTFS

Nello scenario politico-normativo testé sinteticamente richiamato, la recente approvazione del d.d.l. recante delega al Governo per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (eccettuata la materia «tutela della salute») sembra riproporre questioni che parevano (almeno) in parte risolte dalla pubblicazione della sentenza n. 192 del 2024. E tanto, soprattutto con riguardo alla riproposizione della centralità del ruolo e delle funzioni della CTFS, cui corrisponde la sostanziale neutralizzazione di quelle funzioni parlamentari di controllo nel cui ambito un ruolo centrale avrebbe potuto svolgere l’UPB.

Come anticipato nel Rapporto finale 2024 del CLEP, con il d.d.l. in questione il Governo non sembra, infatti, volersi allineare ai rilievi critici formulati dalla Consulta in relazione al contenuto e alle procedure con cui la legge Calderoli intende attuare l’art. 116, comma 3, Cost., benché – a più riprese – nello stesso documento normativo non manchino riferimenti al «rispetto della sentenza della Corte costituzionale n. 192 del 2024»[73]. 

In primo luogo, a suscitare più di qualche perplessità è l’evidente difficoltà di tenere assieme l’obiettivo di dare «completa attuazione» all’art. 116, comma 3, Cost. (art. 1, comma 1), peraltro attraverso decreti legislativi da adottarsi sulla base di principi e criteri direttivi ora eccessivamente generici (si pensi a quelli in materia di biodiversità), ora meramente ricognitivi (quelli, ad esempio, in materia di governo del territorio); con l’intento, all’evidenza incompatibile (quantomeno) in un’ottica di breve periodo, di «favorire il pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti civili e sociali, in attuazione dei principi di cui agli articoli 2, 3, secondo comma, 5 e 119, quinto comma, della Costituzione» (art. 2, comma 1).

In secondo luogo, e per quel che qui più rileva, a venire in rilievo è la riproposizione, in capo alla CTFS, del compito di definire e aggiornare i costi e fabbisogni standard che, confluendo nei dd.P.C.M., determineranno il contenuto sostanziale dei Lep, poi soltanto formalmente adottati tramite decreto legislativo. E tanto, attraverso un complicato intarsio normativo che parrebbe voler aggirare le argomentazioni con cui la Consulta ha ribadito l’imprescindibile ruolo del Parlamento nel procedimento di attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost.[74]. Quasi che il pronunciamento del giudice delle leggi, pur formalmente richiamato dal disegno di legge delega, “tamquam non esset”.

In terzo luogo, infine, a rilevare è il richiamo effettuato al lavoro istruttorio precedentemente svolto dal CLEP, che la Corte costituzionale ha sì inteso «mantenere fermo», ma nel rispetto di «una duplice e ovvia condizione: considerare detto lavoro quale mero “ausilio” dell’attività di determinazione dei Lep; tenere fermo il necessario “rispetto dei principi costituzionali, quali richiamati dalla presente sentenza”»[75]. Condizioni che, tuttavia, per tutte le ragioni che si sono testé evidenziate, non sembrano ricorrere nel d.d.l. approvato in Consiglio dei ministri lo scorso 19 maggio.

Piuttosto che nel trinomio Cabina di Regia-CLEP-CTFS, la realizzazione dell’autonomia differenziata nell’alveo dei principi costituzionali richiamati dalla sentenza n. 192 del 2024 parrebbe, allora, non poter prescindere dalla trasparente e articolata discussione parlamentare. È il Parlamento nazionale, infatti, il luogo istituzionale in cui poter far valere le ragioni “generali”, inscritte nella rappresentanza della «Nazione» (art. 67 Cost.), attraverso cui legittimare normativamente differenziazioni regionali che, in ogni caso, devono porsi quale «strumento al servizio del bene comune della società e della tutela dei diritti degli individui e delle formazioni sociali»[76], non già a soddisfare mere istanze autonomistiche radicate in ragioni di contabilità pubblica[77]. 

Per questa via, dunque, indispensabile sembra essere l’apporto di organi realmente indipendenti ed imparziali, come quell’UPB che, sinora inutilmente, ha tentato di correggere l’autoreferenzialità di una classe politica che ora si appresta, peraltro, a frantumare l’unità nazionale e l’uguaglianza sostanziale nell’accesso e nel godimento dei diritti (soprattutto sociali) in ventuno, disparate legislazioni e amministrazioni regionali. A differenza di quegli organi sostanzialmente subordinati alle direttive impartite dai vertici dell’Esecutivo, l’UPB sembra, infatti, poter realmente contribuire a mantenere – ma, sarebbe meglio dire a rendere – trasparente e consapevole il dibattito pubblico sull’autonomia differenziata, correggendo artefatte ricostruzioni politico-normative pericolosamente in grado di aggirare i limiti che la Costituzione – prima ancora che la Consulta – pone a progetti di trasformazione dello Stato sociale attraverso la frammentazione dell’unità nazionale (artt. 2, 3, co. 2, 5, 120 Cost.). 

In questo scenario, «occorre», pertanto, ribadire l’urgenza «che i profili tecnici dello Stato sociale non sfuggano al controllo parlamentare e al conseguente dibattito pubblico, che dunque i relativi dati siano certi, affidabili e non surrettiziamente alterati». Il che sembra, in definitiva, non poter prescindere dall’«istituzione di un organismo di determinazione dei costi e fabbisogni standard effettivamente neutrale e non politicamente eterodiretto»[78].