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The impact of cell towers on property value: compensatory aspects for the devaluation of real estate

The installation of mobile phone masts near residential buildings raises concerns not only from a health and environmental perspective, but also due to the negative economic impact on the owners of nearby properties. This paper examines the possibility of recognizing a compensable pecuniary loss resulting from the devaluation of such properties, in light of the principles of tort liability and the legal framework governing electromagnetic pollution. After reconstructing the relevant regulatory and jurisprudential context, the paper explores the critical issues related to proving the damage and establishing the causal link. The aim is to assess the extent to which the individual’s interest may be protected in the balance with the public interest.

1. Considerazioni introduttive

Negli ultimi decenni, la società contemporanea ha attraversato profonde trasformazioni tecnologiche, spinte dall’obiettivo di migliorare la qualità della vita dei cittadini. Uno dei fenomeni più rilevanti è la diffusione capillare delle infrastrutture di telecomunicazione, necessaria per soddisfare la crescente domanda di connettività mobile.

Tuttavia, l’espansione di queste reti non è priva di criticità. Già in passato, la realizzazione di opere pubbliche, come le strade e le ferrovie, aveva sollevato questioni legate agli espropri e all’impatto sul territorio. Oggi, con l’intensificarsi dell’urbanizzazione, il dibattito si è spostato sulle infrastrutture digitali, in particolare sui ripetitori telefonici, la cui installazione suscita preoccupazioni in merito ai potenziali danni alla salute e all’ambiente. Si tratta di temi ormai riconosciuti a livello costituzionale, che riflettono una crescente sensibilità collettiva verso la tutela di questi beni fondamentali.

L’installazione di ripetitori in prossimità di aree residenziali ha alimentato un acceso dibattito, non solo per i possibili rischi non patrimoniali, ma anche per le ripercussioni sul valore degli immobili vicini. La percezione negativa di queste infrastrutture, spesso associate a un impatto visivo, a rischi sanitari o a immissioni indesiderate, può infatti ridurre l’appetibilità commerciale delle proprietà limitrofe, determinando una svalutazione del loro valore di mercato.

Alla luce di queste dinamiche, il presente contributo giuridico si propone di esaminare la configurabilità di un danno risarcibile a carico dei proprietari degli immobili svalutati, bilanciando tale esigenza con l’interesse pubblico allo sviluppo di reti di comunicazione efficienti. Un simile equilibrio è particolarmente delicato, considerato che la diffusione delle telecomunicazioni è un obiettivo promosso anche a livello sovranazionale.

Per offrire un’analisi il più possibile accurata, si prenderà in esame la recente giurisprudenza in materia, al fine di delineare i criteri di quantificazione del danno e valutare la responsabilità dei soggetti coinvolti nella realizzazione delle infrastrutture. In particolare, ci si interrogherà su fino a che punto il privato possa ottenere un risarcimento e se l’interesse pubblico possa giustificare un eventuale sacrificio del profitto delle imprese di telecomunicazione, costrette a operare in pareggio a causa di possibili indennizzi.

Infine, si analizzerà il quadro normativo vigente per verificare se la legittimazione all’installazione dei ripetitori escluda automaticamente la configurazione del danno, approfondendo nel contempo i meccanismi di valutazione e i criteri di imputazione della responsabilità tra tutti gli attori coinvolti.

2. La disciplina generale sugli impianti di telefonia 

La disciplina principale in materia di installazione dei ripetitori telefonici è contenuta nella Legge quadro n. 36 del 2001, che stabilisce i principi fondamentali per la protezione della popolazione dalle esposizioni ai campi elettromagnetici ^[3]. Tale legge attribuisce allo Stato la competenza esclusiva nel fissare i limiti di esposizione alle radiazioni non ionizzanti, mentre assegna agli enti locali il compito di disciplinare l'insediamento degli impianti sul proprio territorio, nel rispetto dei criteri generali e dei limiti stabiliti a livello nazionale.

I Comuni possono adottare regolamenti che disciplinino l’installazione degli impianti, purché non introducano divieti generalizzati o misure che ostacolino in modo irragionevole la localizzazione delle stazioni radio base ^[16]. È possibile, ad esempio, individuare aree sensibili, come scuole, ospedali o zone densamente abitate, e prevedere misure volte a minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, sempre nel rispetto dei limiti nazionali.

L’operatore telefonico o il gestore dell’infrastruttura individua un’area idonea, sia su suolo pubblico che privato. Nel caso di area privata, si stipula un contratto di locazione o una servitù con il proprietario. È comunque opportuno verificare preventivamente l’eventuale esistenza di un piano comunale di localizzazione degli impianti o di un regolamento specifico, soprattutto in relazione alla presenza di aree sensibili.

Tuttavia, le normative più recenti hanno rafforzato il principio secondo cui i Comuni non possono stabilire limiti più restrittivi rispetto a quelli fissati dallo Stato ^{[5] [6]}. Il legislatore ha infatti dato maggiore importanza alla diffusione delle nuove tecnologie e allo sviluppo delle reti mobili. Di conseguenza, non è consentito ai Comuni imporre distanze minime obbligatorie tra impianti o fissare limiti di emissione più severi di quelli previsti a livello nazionale ^[17].

Il Codice delle comunicazioni elettroniche (D.lgs. 259/2003) introduce il principio della semplificazione amministrativa per le procedure di autorizzazione. A seconda del tipo di impianto, si può procedere con una SCIA per installazioni di minore impatto, oppure con un’autorizzazione unica semplificata da rilasciarsi entro 90 giorni ^{[7] [15]}. In caso di mancata risposta dell’amministrazione entro i termini, opera il meccanismo del silenzio-assenso. Qualora l’impianto sia localizzato in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, è necessaria anche la verifica di compatibilità con la tutela del paesaggio.

Infine, la giurisprudenza amministrativa e costituzionale ha costantemente affermato che i Comuni non possono utilizzare gli strumenti della pianificazione urbanistica per impedire lo sviluppo delle infrastrutture di rete ^[14]. Il Consiglio di Stato ha chiarito che i Comuni possono regolamentare l’ubicazione degli impianti, ma non vietarne l’installazione su intere aree urbane o rurali, in quanto ciò comprometterebbe la funzionalità e la copertura del servizio.

3. Legge n. 214/2023 e i nuovi 15 V/m: effetti su responsabilità e danno patrimoniale

Con l’art. 10 della Legge 30 dicembre 2023, n. 214 il legislatore è intervenuto sul quadro dei campi elettromagnetici generati dagli impianti di telecomunicazione, fissando — in attesa del regolamento di adeguamento — in via provvisoria il valore di attenzione e l’obiettivo di qualità a 15 V/m per il campo elettrico, con corrispondenti grandezze H = 0,039 A/m (campo magnetico) e S = 0,59 W/m² (densità di potenza). L’operatività del nuovo livello decorre dal 29 aprile 2024, come chiarito dal MIMIT. Restano immutati i limiti di esposizione di cui al D.P.C.M. 8 luglio 2003, dipendenti dalla frequenza, che continuano a rappresentare la soglia di tutela per gli effetti acuti; i 15 V/m svolgono invece funzione cautelativa e si valutano come media sulle 24 ore nei luoghi di permanenza prolungata.

L’aggiornamento risponde all’esigenza di garantire copertura e qualità del servizio, in particolare con l’evoluzione delle reti 5G, mantenendo al contempo un impianto di protezione coerente con gli standard scientifici internazionali. Il riferimento tecnico resta quello delle Linee guida ICNIRP 2020 per le radiofrequenze (100 kHz–300 GHz), entro le quali non risultano dimostrati effetti sanitari avversi; permane, sul versante OMS/IARC, la classificazione del 2011 delle RF come “possibilmente cancerogene”, circostanza che giustifica la conservazione di misure cautelative e un approccio precauzionale nella valutazione dei siti sensibili.

Sul piano applicativo, il sistema ARPA/SNPA ha adeguato criteri di misura e mediazione su 24 ore coerenti con il nuovo quadro: le verifiche si fondano su campagne di misura e su simulazioni previsionali che restituiscono l’andamento medio dell’esposizione, più rappresentativo rispetto a letture istantanee. Le più recenti linee guida tecniche hanno inoltre sistematizzato metodiche, incertezze di misura e procedure per i sistemi mobili di nuova generazione, offrendo un supporto affidabile anche ai fini probatori.

Quanto ai profili civilistici, il rispetto congiunto dei limiti di esposizione del D.P.C.M. 2003 e dei 15 V/m (media 24 h) nei luoghi di permanenza, di regola, esclude l’illiceità dell’emissione come fatto costitutivo del danno ^[13]; ciò non impedisce, tuttavia, la tutela risarcitoria o indennitaria in situazioni particolari, quali l’atto lecito dannoso, le immissioni atipiche o l’illegittimità dell’opera sotto il profilo urbanistico-paesaggistico o della sicurezza. L’innalzamento del valore cautelativo non comporta immunità: la responsabilità permane in caso di superamento dei limiti legali o di violazione delle regole di settore. Resta inoltre praticabile la domanda di ristoro per svalutazione del bene riconducibile alla percezione negativa dell’impianto anche in assenza di superamenti, purché l’attore assolva un onere probatorio rigoroso sul nesso causale e sulla quantificazione del pregiudizio.

4. I ripetitori telefonici e le emissioni elettromagnetiche

Quando si usa il termine “ripetitore telefonico” si fa generalmente riferimento, in modo non tecnico, alle cosiddette stazioni radio base. Questi impianti sono utilizzati per garantire la copertura del segnale nelle reti di telefonia mobile e hanno la funzione di trasmettere e ricevere segnali radio tra i dispositivi mobili. Ad esempio, quando si effettua una chiamata o si naviga su internet, il segnale viene inviato alla stazione radio base più vicina, che a sua volta lo trasmette alla rete dell’operatore. Quest’ultima instrada il segnale verso il destinatario o verso internet.

I componenti principali di una stazione radio base sono le antenne, che trasmettono e ricevono i segnali radio, e le cabine tecniche, se presenti. Queste ultime spesso non sono visibili perché ospitate all’interno di spazi dell’edificio che ospita il ripetitore, come ad esempio il tetto.

Le emissioni elettromagnetiche sono radiazioni non ionizzanti generate da impianti e dispositivi elettrici ed elettronici, tra cui rientrano anche le stazioni radio base della telefonia mobile. Queste emissioni possono potenzialmente avere effetti sulla salute umana e sull’ambiente, motivo per cui la normativa italiana ed europea prevede limiti e regolamentazioni per contenerne l’emissione ^{[4] [8]}. L’eccesso di tali radiazioni è comunemente definito elettrosmog, termine che indica l’inquinamento ambientale causato dalle radiazioni non ionizzanti ^[12].

La Legge quadro n. 36 del 2001 rappresenta il principale riferimento normativo in Italia per la tutela dalle esposizioni ai campi elettromagnetici ^[3].

Nel corso degli anni sono stati condotti diversi studi per valutare la possibile pericolosità di queste onde e i loro effetti sulla salute umana. Tra i più rilevanti vi è quello realizzato dall’Istituto Ramazzini di Bologna, in collaborazione con il National Toxicology Program (NTP) degli Stati Uniti. I ricercatori hanno esposto migliaia di roditori, in particolare ratti Sprague-Dawley, a radiofrequenze comprese tra 1,8 e 1,9 GHz, cioè quelle comunemente utilizzate per la telefonia mobile di seconda generazione. L’esposizione è stata continua, dal periodo prenatale fino alla morte naturale degli animali, per simulare condizioni simili a quelle vicine a un impianto di telefonia mobile.

I ratti vivevano in camere schermate appositamente progettate per riprodurre l’esposizione ambientale alle radiofrequenze, con diversi livelli di intensità, alcuni paragonabili a quelli riscontrabili nelle immediate vicinanze di una stazione radio base. I risultati hanno evidenziato un aumento statisticamente significativo di alcune patologie tumorali, in particolare tumori al cuore e al cervello, nei gruppi di animali sottoposti a esposizione prolungata.

L’Istituto Ramazzini ha sottolineato che questi risultati confermano quelli di un’altra importante ricerca americana, condotta proprio dal National Toxicology Program, rafforzando l’ipotesi che le onde elettromagnetiche non ionizzanti, pur non avendo energia sufficiente a danneggiare direttamente il DNA, possano comunque avere effetti biologici rilevanti nel lungo periodo.

Il National Toxicology Program statunitense, forse lo studio più noto in materia, ha investito circa 30 milioni di dollari in un progetto durato due anni, esponendo ratti e topi a radiofrequenze da telefoni cellulari (900 MHz, modulate GSM e CDMA) per quasi tutta la loro vita. Nei ratti maschi è stata riscontrata una “chiara evidenza” di schwannomi maligni al cuore, “alcune prove” di gliomi cerebrali e tumori alle ghiandole surrenali.

Un altro organismo importante è l’ICNIRP (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection), una commissione scientifica indipendente riconosciuta dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, attiva dal 1992 per valutare i rischi derivanti dall’esposizione a radiazioni non ionizzanti ^[11]. Il loro studio di riferimento risale al 1998, aggiornato nel 2020, nel quale sono stati fissati limiti di esposizione per la popolazione e per i lavoratori, basati sull’effetto termico come unico effetto dimostrato delle onde elettromagnetiche ^[9].

Lo studio ICNIRP ha concluso che, entro i limiti stabiliti, le onde elettromagnetiche non sono pericolose. Questi risultati sono stati adottati come linee guida e criteri legali per regolamentare l’esposizione alle onde generate dai ripetitori telefonici ^[9].

Tuttavia, lo studio e l’ICNIRP sono stati anche oggetto di critiche, in particolare riguardo a possibili legami con alcune compagnie telefoniche, come evidenziato da un’inchiesta della RAI nel servizio televisivo “Onda su onda” della trasmissione Report, andato in onda il 26 novembre 2018 di Lucia Paternesi.  

5. L’opinione pubblica

La comunità scientifica risulta ancora divisa circa la pericolosità delle onde elettromagnetiche emesse dai ripetitori di telefonia mobile. Da un lato, alcuni studi hanno evidenziato possibili effetti nocivi per la salute umana, quali l’aumento del rischio di neoplasie e disturbi neurologici ^[10]; dall’altro, numerose ricerche – talvolta supportate da autorevoli enti – hanno concluso per l’assenza di evidenze scientifiche definitive in tal senso. Questa incertezza scientifica richiama inevitabilmente il principio di precauzione, di matrice europea (art. 191 TFUE), che impone alle autorità pubbliche di adottare misure proporzionate e temporanee a tutela della salute e dell’ambiente anche in assenza di prove certe, purché vi siano dati scientifici che indichino un rischio potenziale grave e irreversibile (cfr. CGUE, causa C‑157/96, National Farmers Union).

Esperienze pregresse suggeriscono la necessità di un approccio prudenziale. Numerosi materiali e sostanze inizialmente ritenuti sicuri si sono poi rivelati altamente pericolosi. Emblematico è il caso dell’amianto, largamente impiegato nell’edilizia fino agli anni ’80 per le sue qualità isolanti ed economiche, la cui pericolosità per la salute umana – in termini di asbestosi e mesoteliomi – è stata riconosciuta soltanto dopo approfonditi studi epidemiologici. Similmente, le sigarette elettroniche, introdotte sul mercato nel 2004 in Cina come alternativa “meno dannosa” rispetto al tabacco tradizionale, sono state successivamente associate, in studi recenti, a un aumento del rischio oncologico per i consumatori che ne fanno un uso combinato con le sigarette tradizionali (“dual use”), con una probabilità circa quattro volte maggiore di sviluppare carcinoma polmonare.

Altri esempi storici includono l’impiego di radioattività a fini commerciali negli anni ’20 e ’30 – in tonici, cosmetici e orologi – e l’uso diffuso del Bisfenolo A (BPA) nelle plastiche alimentari, oggi sospettato di interferire con il sistema endocrino e soggetto a restrizioni normative in diversi ordinamenti. Questi precedenti alimentano un naturale scetticismo nell’opinione pubblica verso le rassicurazioni circa l’innocuità di nuove tecnologie, specie quando sussiste il timore di condizionamenti derivanti da interessi economici dei soggetti finanziatori delle ricerche.

Tuttavia, è essenziale distinguere tra legittimi dubbi scientifici e teorie complottistiche prive di fondamento – come quelle relative alle presunte “radiazioni 5G” – che, sebbene prive di riscontri, contribuiscono a polarizzare il dibattito sociale. In ambito giuridico, tale percezione collettiva può avere conseguenze concrete, incidendo ad esempio sul valore degli immobili posti in prossimità delle installazioni di antenne e configurando potenziali profili di responsabilità amministrativa per le autorità concedenti, qualora non siano rispettati i doveri di informazione, trasparenza e partecipazione procedimentale previsti dagli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990.

Alla luce di quanto sopra, appare evidente come la questione richieda un bilanciamento tra le esigenze di sviluppo tecnologico e tutela dei diritti fondamentali alla salute (art. 32 Cost.), all’ambiente (art. 9 Cost. come riformato nel 2022) e alla proprietà privata (art. 42 Cost.), in un’ottica di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa (art. 97 Cost., art. 3 della legge n. 241/1990).

6. Il danno patrimoniale

Il danno patrimoniale consiste nella lesione di un interesse economico del soggetto, rappresentando un pregiudizio concretamente accertabile e quantificabile in termini monetari che incide sul patrimonio di una persona. Diversamente dal danno non patrimoniale, che riguarda interessi della persona non suscettibili di valutazione economica diretta, come l’integrità fisica e psichica (art. 2059 c.c. e art. 185 c.p.), il danno patrimoniale ha carattere economico e, per essere risarcibile, deve essere provato in giudizio ^[1]. Incombe sul danneggiato l’onere di dimostrare sia l’esistenza del danno sia il nesso causale con il fatto illecito (art. 2697 c.c.). 

L’installazione di un impianto di telefonia mobile può determinare un pregiudizio economico per i proprietari degli immobili circostanti, in particolare sotto forma di deprezzamento del valore commerciale dell’immobile stesso, configurando così un danno emergente in quanto si tratta di una diminuzione attuale e diretta del patrimonio. La natura della responsabilità che ne deriva è di tipo extracontrattuale, ma per il sorgere del diritto al risarcimento è necessario che ricorrano le condizioni previste dall’ordinamento, tra cui l’illiceità dell’azione che ha cagionato la lesione. 

Il danno patrimoniale può derivare sia da un fatto illecito (ex art. 2043 c.c.) sia da un inadempimento contrattuale (ex art. 1218 c.c.), configurandosi ad esempio come distruzione di un bene, spese mediche sostenute a seguito di un sinistro, costi di riparazione di un’auto incidentata o, ancora, come mancato guadagno (lucro cessante), ossia il reddito che la vittima avrebbe ragionevolmente conseguito se il fatto illecito o l’inadempimento non si fosse verificato. 

Nel caso in esame, tuttavia, risulta complesso ipotizzare un danno patrimoniale risarcibile, in quanto l’installazione di un ripetitore telefonico avviene generalmente nel rispetto dei criteri stabiliti dalla legge, la quale ne consente la realizzazione per l’utilità pubblica che ne deriva. Per comprendere appieno la nozione di danno ingiusto occorre precisare che esso ricorre quando vi è una perdita del valore di un bene patrimoniale o altra lesione economicamente valutabile, a condizione che tale lesione sia conseguenza della violazione di una norma posta a tutela dell’interesse del singolo; se, invece, la legge consente che l’interesse del privato possa essere sacrificato per esigenze collettive, appare difficile configurare un diritto al risarcimento. In effetti, secondo un primo orientamento giurisprudenziale, l’installazione di ripetitori telefonici in prossimità di proprietà private non darebbe luogo ad alcun risarcimento, trattandosi di attività legittima e conforme all’ordinamento. Nonostante ciò, va ricordato che il nostro ordinamento ammette, in alcuni casi specifici, la possibilità di ottenere un ristoro anche quando il pregiudizio patrimoniale deriva da un atto lecito. In questi casi non si parla propriamente di risarcimento per fatto illecito, ma di indennizzo o responsabilità da atto lecito. 

Un esempio emblematico è l’espropriazione per pubblica utilità, dove il proprietario subisce un pregiudizio patrimoniale per la perdita del bene, o la c.d. occupazione legittima, in cui la pubblica amministrazione agisce legittimamente ma deve comunque compensare il proprietario per la perdita temporanea del godimento del bene. 

È dunque opportuno distinguere tra risarcimento e indennizzo: il risarcimento presuppone un fatto illecito e mira a riparare il danno ingiusto, mentre l’indennizzo deriva da un fatto lecito e ha lo scopo di compensare un sacrificio imposto al privato per un interesse generale ^[1]. Rapportando tale distinzione al caso concreto, sembra più plausibile configurare un diritto all’indennizzo piuttosto che al risarcimento, proprio perché l’installazione di un impianto di telefonia mobile avviene, di regola, in conformità alla legge e per finalità di utilità pubblica.

7. L’illegittimità dell’installazione e l’incostituzionalità della normativa  

Alla luce di quanto sopra esposto, l’installazione di un impianto di telefonia mobile non può di per sé essere considerata idonea a generare un diritto al risarcimento del danno, trattandosi non di un danno ingiusto, ma di una lesione che, pur concretamente esistente, è legittimata dall’ordinamento e può semmai dar luogo a un mero indennizzo. 

Tuttavia, occorre considerare un’ipotesi di particolare rilievo: quella in cui l’installazione del ripetitore avvenga in violazione della normativa vigente. Negli ultimi anni non sono mancati interventi giurisprudenziali, soprattutto dei TAR, che hanno accolto ricorsi volti a ottenere la rimozione di ripetitori telefonici già installati o a negare l’autorizzazione alla loro realizzazione per accertate violazioni delle disposizioni urbanistiche, paesaggistiche o di sicurezza. 

In base alla normativa attuale, per la realizzazione di tali impianti è sufficiente la presentazione di una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) presso il Comune competente, la quale consente al richiedente di avviare immediatamente i lavori senza necessità di attendere espressi provvedimenti autorizzatori. Questa semplificazione, voluta anche a livello europeo per favorire lo sviluppo economico e ridurre i tempi della burocrazia, ha tuttavia determinato un aumento dei casi di installazioni realizzate in violazione di vincoli urbanistici, antisismici o paesaggistici, spesso accertate solo a posteriori. 

Le violazioni della normativa sismica e di quella a tutela del paesaggio rappresentano, in particolare, le cause più frequenti di provvedimenti di rimozione o di diniego alla realizzazione. Qualora venga presentata una SCIA che non rispetti i criteri di sicurezza o le norme a tutela dell’incolumità pubblica e della salute, l’amministrazione ha la possibilità di intervenire per chiedere la rimozione dell’opera o la conformazione alla legge; tale potere è esercitabile anche dopo l’inizio dei lavori, purché entro i termini previsti (sessanta giorni per l’intervento ordinario o centottanta giorni per l’autotutela in caso di interesse pubblico prevalente). 

Decorso inutilmente tale termine, l’amministrazione potrebbe non avere più titolo per ordinare la rimozione dell’opera, con conseguente consolidamento della situazione di fatto e di diritto. Ciò non esclude, tuttavia, che il privato danneggiato possa agire in sede civile per ottenere il risarcimento del danno patrimoniale, qualora l’installazione sia avvenuta in violazione della normativa. In tale ipotesi, non si tratterebbe di un indennizzo per un sacrificio legittimo imposto dall’ordinamento, bensì di un vero e proprio risarcimento derivante da un fatto illecito che ha determinato un danno ingiusto. 

Anche se la possibilità di impugnare il silenzio assenso dell’amministrazione sia decaduta, ciò non comporta automaticamente una sanatoria dell’illegittimità dell’opera né esclude l’esistenza di un danno risarcibile. È fondamentale distinguere tra i principi del diritto amministrativo, che regolano i termini e le modalità di impugnazione degli atti, e quelli del diritto civile, relativi al risarcimento del danno. Il danno patrimoniale, infatti, sorge nel momento stesso in cui viene realizzata l’attività illegittima e permane finché non intervenga un atto che rimuova la situazione pregiudizievole o fino alla maturazione dei termini di prescrizione stabiliti dalla legge. 

L’eventuale consolidamento della situazione amministrativa non elimina, di per sé, la responsabilità civile per il danno già prodotto e persistente. Pertanto, il privato potrà agire per ottenere il risarcimento del danno patrimoniale subito entro il termine quinquennale di prescrizione previsto dall’art. 2947 c.c., da computarsi a partire dal momento in cui ha avuto conoscenza dell’installazione abusiva o dall’inizio delle attività di installazione. In definitiva, l’installazione di un ripetitore telefonico realizzata in violazione delle norme urbanistiche, paesaggistiche o di sicurezza, anche se non più rimovibile per decorso dei termini amministrativi, può costituire fonte di responsabilità civile e legittimare il soggetto leso a richiedere il risarcimento del danno subito.

Un ulteriore aspetto che merita di essere affrontato riguarda la legittimità della normativa attualmente vigente in materia di installazione dei ripetitori telefonici. Tale normativa è stata oggetto di critiche, in quanto tende a liberalizzare eccessivamente le scelte dei privati, consentendo loro di collocare tali infrastrutture quasi ovunque ritengano opportuno, senza più quei criteri rigorosi che in passato prevedevano, ad esempio, una distanza minima di settanta metri dalle abitazioni o il divieto di installazione in prossimità di scuole e ospedali.

In una società evoluta – e al contempo sempre più complessa – occorre riconoscere che le decisioni normative devono rappresentare la sintesi di molteplici fattori e conoscenze settoriali. È evidente, infatti, che una regolamentazione che consenta l’installazione indiscriminata di ripetitori senza adeguate cautele appare oggi superata e inadeguata. Le scelte legislative dovrebbero riuscire a bilanciare le esigenze di sviluppo tecnologico con la tutela di interessi primari, quali la salute pubblica, l’ambiente e il paesaggio, tutti diritti garantiti dalla nostra Carta costituzionale.

Va evidenziato, inoltre, che la crescente diffusione dei ripetitori contribuisce a un aumento di forme di inquinamento ambientale, come il cosiddetto elettrosmog, la cui pericolosità – seppur ancora oggetto di studio – impone un approccio ispirato al principio di precauzione. Una normativa che non consideri adeguatamente tali diritti fondamentali rischia di risultare non solo iniqua, ma anche costituzionalmente illegittima, poiché finalizzata a privilegiare esclusivamente l’interesse economico delle imprese del settore.

Non si può trascurare, infatti, che in molte aree urbane ed extraurbane il servizio di telefonia mobile e internet risulta già ampiamente garantito. In questi casi, la realizzazione di nuovi impianti sembra rispondere più a una logica di massimizzazione del profitto – ad esempio attraverso la sovrapposizione di reti di diversi operatori – che a un’effettiva esigenza di copertura territoriale. Sarebbe pertanto opportuno prevedere criteri più stringenti, come l’obbligo per le compagnie di condividere l’uso delle infrastrutture esistenti, evitando la proliferazione incontrollata di nuovi ripetitori e le connesse conseguenze negative sotto il profilo sanitario e paesaggistico.

In conclusione, la mancata regolamentazione o una disciplina carente in materia non solo appare poco attenta alla tutela degli interessi generali, ma rischia di sacrificare valori costituzionalmente protetti, a vantaggio di un’unica parte: le aziende del settore delle telecomunicazioni.

8. La pubblica utilità

Il risarcimento del danno per l’installazione di un ripetitore telefonico in prossimità della propria proprietà appare difficile da configurare. Più adeguato sembra, invece, il riconoscimento di un indennizzo, poiché quest’ultimo, a differenza del risarcimento, può derivare anche da un fatto lecito. È bene precisare, tuttavia, che il risarcimento non necessariamente presuppone un fatto illecito: può sorgere anche dall’esercizio legittimo di un diritto da parte di un soggetto. Un esempio emblematico di questa situazione è l’espropriazione per pubblica utilità, la cui analisi consente di comprendere meglio come questa figura si leghi al tema in esame.

L’espropriazione per pubblica utilità consiste in un provvedimento amministrativo con cui l’amministrazione costringe un privato a cedere un bene di sua proprietà per realizzare opere o soddisfare esigenze di interesse generale. Il carattere “forzoso” dell’espropriazione implica che essa può essere attuata anche contro la volontà del proprietario. In tali casi, il privato che subisce la perdita totale o parziale del diritto di proprietà ha diritto a ricevere un indennizzo.

In passato, la Corte costituzionale italiana aveva affermato che l’indennizzo rappresentava un “giusto ristoro”: un compenso che non doveva essere meramente simbolico, ma che neppure era tenuto a corrispondere integralmente al valore venale del bene. Tuttavia, questo orientamento è stato radicalmente modificato a seguito dell’intervento della Corte europea dei diritti dell’uomo. Quest’ultima ha stabilito che per essere davvero “giusto”, l’indennizzo deve garantire al proprietario una compensazione piena e equivalente al danno subito, corrispondente al valore di mercato del bene espropriato. In altre parole, l’indennizzo assume una funzione molto vicina a quella di un vero e proprio risarcimento.

L’espropriazione, dunque, si giustifica per la pubblica utilità: il sacrificio imposto al singolo è ritenuto legittimo se finalizzato a soddisfare un interesse collettivo. Tuttavia, ciò non significa che il privato possa essere lasciato senza tutela: il principio di proporzionalità impone che ogni sacrificio patrimoniale imposto dall’amministrazione sia accompagnato da una adeguata compensazione.

Applicando questi principi per analogia al caso dell’installazione di ripetitori telefonici, è possibile sostenere che, pur trattandosi di impianti destinati a garantire un servizio ormai essenziale per la collettività, il proprietario di un bene immobiliare vicino al quale viene installato un ripetitore possa subire una diminuzione del valore economico del proprio immobile. Ciò legittimerebbe la corresponsione di un indennizzo commisurato a tale riduzione.

In questo senso, la pubblica utilità non esclude il diritto del privato a ricevere un compenso per il pregiudizio patrimoniale subito. L’indennizzo non dovrebbe essere un mero ristoro forfettario, ma dovrebbe riflettere in modo puntuale la concreta diminuzione del valore del bene. Si tratta di un’interpretazione coerente con la concezione moderna dell’indennizzo, che lo assimila sempre più a un risarcimento pieno ed effettivo.

9. La quantificazione del danno

L’installazione di un impianto di telefonia mobile nelle immediate vicinanze di un’abitazione incide in modo significativo sull’appetibilità del bene, determinando una riduzione del suo valore di mercato. Tale sacrificio, pur giustificato dalla finalità di pubblica utilità cui l’infrastruttura è destinata, può legittimare in capo al proprietario un diritto all’indennizzo per la lesione subita. Un indennizzo che, alla luce degli orientamenti più recenti della giurisprudenza, può giungere a coprire l’intero valore venale del bene, quando la compromissione è tale da privare il proprietario di un utilizzo utile ed economicamente apprezzabile dell’immobile.

In via preliminare, è opportuno chiarire che la presenza di un ripetitore telefonico nelle vicinanze di un immobile può provocare un deprezzamento del valore commerciale dello stesso anche in assenza di evidenze scientifiche certe circa i rischi sanitari connessi. Il fenomeno, infatti, è spesso legato alla percezione sociale negativa di tali impianti, che genera nei potenziali acquirenti timori per la salute e una conseguente minore appetibilità dell’immobile sul mercato.

Una volta accertata la sussistenza del diritto al risarcimento, occorre affrontare la questione della valutazione e quantificazione del danno, considerando la pluralità di fattori che possono incidere sul valore residuo del bene.

Un primo elemento rilevante è la prossimità dell’impianto all’immobile. È ragionevole ritenere che nei primi 100 metri la percezione del rischio e l’impatto psicologico siano più intensi, come confermato anche da studi scientifici – tra cui quello condotto dall’Istituto Ramazzini di Bologna – che hanno evidenziato effetti più marcati sulle cavie esposte a distanze ravvicinate. Quando la distanza scende a 20 o 10 metri, la percezione di pericolo può acuirsi ulteriormente, amplificando il timore nei residenti.

In secondo luogo, occorre considerare il numero dei ripetitori installati e l’orientamento delle antenne. Un impianto che ospita più ripetitori, soprattutto se orientati verso l’abitazione, può indurre una maggiore preoccupazione nell’opinione pubblica e, di conseguenza, incidere più severamente sul valore dell’immobile.

Un terzo elemento riguarda la visibilità dell’impianto: la presenza di ripetitori ben visibili da finestre, balconi o terrazzi può non solo alimentare la percezione di un rischio sanitario maggiore, ma anche produrre un impatto paesaggistico negativo, con effetti estetici e ambientali che concorrono al deprezzamento.

La giurisprudenza ha in più occasioni riconosciuto la possibilità che il danno da deprezzamento raggiunga fino al 70% del valore di mercato dell’immobile (Cass., sez. II, 30 gennaio 2002, n. 1209), benché la quantificazione debba essere sempre parametrata alle specifiche circostanze del caso concreto.

Va infine considerato il contesto urbano o rurale in cui l’immobile è situato. In grandi città come Milano o Roma, caratterizzate da un mercato immobiliare solido e dinamico, l’incidenza negativa può risultare attenuata, comportando una riduzione di valore più contenuta, anche nell’ordine del 10-20%. Viceversa, in centri urbani di piccole e medie dimensioni o in zone periferiche già afflitte da una crisi immobiliare, la presenza di un ripetitore può determinare un deprezzamento ben più significativo, che in alcuni casi può superare la metà del valore di mercato dell’immobile.

10. La responsabilità dei soggetti coinvolti

L’installazione di un ripetitore telefonico nelle vicinanze di un’abitazione può determinare un pregiudizio per i beni immobiliari circostanti, pregiudizio che può a sua volta far sorgere una responsabilità in capo ai soggetti coinvolti nella decisione e nella realizzazione dell’impianto. Tra i soggetti che possono essere ritenuti responsabili vi è innanzitutto il proprietario del fondo che ha consentito l’installazione dell’infrastruttura sulla propria proprietà. 

Qualora il bene sia detenuto da un soggetto diverso dal proprietario, come ad esempio un usufruttuario, la responsabilità può estendersi anche a quest’ultimo. Va tuttavia precisato che l’ordinamento non attribuisce a chi gode di un diritto reale di godimento su cosa altrui la facoltà di alterare la destinazione economica del bene, né di autorizzare interventi strutturali di tale portata. L’usufruttuario, infatti, pur avendo diritto di godere del bene come il proprietario, non può introdurre modificazioni che ne mutino la destinazione senza il consenso del nudo proprietario. Di conseguenza appare difficile che un soggetto titolare di un diritto di godimento possa decidere l’installazione di un impianto di telefonia mobile, a meno che non vi sia una specifica autorizzazione da parte del proprietario. Secondo la giurisprudenza, infatti, l’usufruttuario di un edificio non può concedere in locazione il tetto per l’installazione di antenne, poiché si tratta di un atto di disposizione e non di mero godimento ^[22]. 

In alcune ipotesi particolari, qualora il proprietario non abbia un potere di opposizione legittimo all’installazione dell’impianto, può comunque agire per ottenere un indennizzo in ragione del pregiudizio subito. Situazioni di questo tipo sono più frequenti nei casi di comproprietà, come ad esempio nei condomìni, dove la decisione di installare un ripetitore sul lastrico solare o sul tetto è assunta con delibera assembleare a maggioranza. 

La giurisprudenza ha avuto modo di occuparsi di controversie in cui singoli condomini, contrari all’installazione, hanno successivamente agito per ottenere il risarcimento del danno da parte degli altri condomini che avevano espresso voto favorevole, lamentando il deprezzamento delle proprie unità immobiliari o altri effetti negativi derivanti dalla presenza dell’impianto. 

Accanto al proprietario dell’immobile, devono considerarsi responsabili anche i soggetti che hanno realizzato o gestiscono l’impianto stesso, ossia la società telefonica concessionaria e le imprese che costruiscono e amministrano infrastrutture digitali condivise e multi-operatore. Queste ultime, in quanto operatori professionali del settore, sono tenute a una valutazione preventiva dell’impatto dell’impianto sull’ambiente circostante e sugli edifici limitrofi, anche mediante la predisposizione di studi tecnici e legali volti ad accertare la conformità dell’installazione alla normativa vigente e l’assenza di rischi per i terzi. 

In linea generale, pertanto, la responsabilità per i danni derivanti dall’installazione del ripetitore deve ritenersi concorrente tra il proprietario dell’immobile e i soggetti che operano nel settore delle telecomunicazioni. 

Tuttavia, la misura di tale responsabilità può non essere identica. Il proprietario, infatti, potrebbe rispondere in misura più contenuta qualora abbia confidato nelle valutazioni tecniche e legali dei professionisti incaricati, mentre a questi ultimi, per la loro specifica competenza, potrebbe imputarsi una maggiore responsabilità. D’altra parte, un orientamento ritiene comunque il proprietario responsabile per omessa diligenza, laddove egli avrebbe potuto e dovuto prevedere che la richiesta di installazione dell’impianto fosse idonea a provocare un danno ai beni circostanti.

11. Gli interventi giurisprudenziali

Negli ultimi anni la giurisprudenza si è più volte pronunciata in merito all’installazione di ripetitori per la telefonia mobile e ai possibili riflessi negativi sul valore degli immobili circostanti, con conseguente riconoscimento di risarcimenti per i danni subiti dai proprietari. Un arresto particolarmente significativo in materia è rappresentato dalla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ^[21], che ha affrontato la questione della natura giuridica dell’accordo mediante il quale un proprietario di lastrico solare concede a un operatore telefonico la possibilità di installare e mantenere un impianto di trasmissione. La Corte ha precisato che tale accordo può assumere la forma di un contratto ad effetti reali o, in alternativa, di un contratto ad effetti obbligatori. Nel primo caso, la struttura negoziale di riferimento è quella del diritto di superficie, con la conseguenza che l’operatore acquisisce un diritto reale di proprietà superficiaria sull’impianto. È interessante notare come sia consentito, per volontà delle parti, derogare alla regola prevista dall’art. 952 c.c., secondo cui, alla scadenza del termine, la proprietà della costruzione si consolida automaticamente in capo al proprietario del suolo ^[2]. La costituzione di un diritto di superficie, anche temporaneo, comportando un atto dispositivo sulle parti comuni, richiede tuttavia il consenso unanime di tutti i condomini ^[2]. Diversamente, se le parti si limitano a stipulare un contratto ad effetti obbligatori, si configura un rapporto giuridico riconducibile a un contratto atipico di concessione ad aedificandum: il proprietario del lastrico solare concede all’operatore un diritto personale di edificare, utilizzare e gestire l’impianto per la durata del contratto, con l’obbligo di rimuovere la struttura al termine ^[2]. In questo caso non si ha il trasferimento di alcun diritto reale e l’approvazione unanime dei condomini è necessaria soltanto se la durata del contratto eccede i nove anni, come previsto dall’art. 2643 c.c. ^[2].

La giurisprudenza di merito, dal canto suo, ha contribuito ad ampliare il quadro interpretativo, riconoscendo in più occasioni il danno patrimoniale subito dai proprietari di immobili limitrofi a impianti di telefonia mobile. Emblematica, in tal senso, la pronuncia del Tribunale Civile di Piacenza ^[18], che ha accertato un deprezzamento permanente del valore di terreni in prossimità di un’antenna telefonica, liquidando un indennizzo parametrato alla perdita di valore commerciale subita. In quella sede il giudice ha osservato che, pur in assenza di un danno materiale diretto agli immobili e anche laddove le emissioni elettromagnetiche non superino i limiti di legge ^[8], la sola presenza dell’impianto può incidere negativamente sull’appetibilità commerciale del bene, ostacolando le possibilità di alienazione e costituendo, di fatto, un pregiudizio patrimoniale per il proprietario ^[4].

Anche altre decisioni hanno confermato questa impostazione. Si pensi, ad esempio, alla sentenza del Pretore di Bologna del 14 aprile 1999 ^[19], che ha accolto le doglianze di alcuni condomini, i quali lamentavano un deprezzamento generalizzato dell’edificio condominiale a seguito dell’installazione di un’antenna per la telefonia mobile. Analogamente, il Tribunale Civile di Bologna ha riconosciuto le ragioni di un condomino che aveva espresso la propria contrarietà ^[20], in sede assembleare, all’installazione di una stazione radio base da parte di un operatore. In tale circostanza, il giudice ha ritenuto lesivo del diritto di proprietà sia il potenziale pregiudizio alla salute derivante dalle emissioni elettromagnetiche, sia l’impatto sul decoro architettonico dell’edificio e sul valore economico dell’immobile.

Non meno rilevante è la decisione del Tribunale Civile di Forlì (2009), che ha condannato un operatore telefonico a corrispondere un risarcimento di 200.000 euro a un proprietario per la significativa svalutazione della propria abitazione, ubicata di fronte a un’antenna di telefonia mobile. Il giudice ha evidenziato come l’impianto, con una potenza di 20 volt/metro, fosse percepito dai residenti come una minaccia per la salute pubblica, al punto da creare episodi di malfunzionamento degli apparecchi elettronici nella zona, suscitando un clima di allarme tale da incidere negativamente sul mercato immobiliare locale.

Più recente è la sentenza del Giudice di Pace di Perugia (settembre 2023), che ha accolto la domanda di risarcimento di un condomino residente nei pressi di un’antenna telefonica. Il ricorrente, oltre a lamentare disturbi fisici insorti dopo l’attivazione dell’impianto – quali insonnia e cefalee – ha denunciato un rilevante deprezzamento del valore del proprio immobile. Il giudice ha riconosciuto il diritto al risarcimento anche in ragione della violazione del regolamento condominiale da parte dell’operatore, evidenziando come la presenza visibile dell’antenna costituisse un elemento di dissuasione per potenziali acquirenti. Va tuttavia segnalato che tale decisione è stata appellata e, pertanto, la questione è suscettibile di ulteriori sviluppi interpretativi.

Complessivamente, queste pronunce delineano un orientamento consolidato della giurisprudenza di merito, che riconosce la possibilità di risarcimento per la diminuzione del valore degli immobili derivante non solo dal potenziale pregiudizio alla salute, ma anche dalla percezione sociale negativa associata alla presenza di antenne e ripetitori telefonici, idonea a ridurre l’attrattiva commerciale dei beni.

12. Considerazioni conclusive

L’analisi condotta consente di affermare che l’installazione di impianti per la telefonia mobile, pur essendo attività funzionale alla soddisfazione di interessi collettivi primari e strettamente connessa allo sviluppo tecnologico del Paese, non può considerarsi del tutto neutra rispetto alla sfera giuridica dei proprietari degli immobili limitrofi. La giurisprudenza, tanto di legittimità quanto di merito, ha progressivamente elaborato un orientamento che riconosce la possibilità di configurare un danno patrimoniale in capo al soggetto privato ogniqualvolta la presenza dell’infrastruttura determini una significativa diminuzione del valore venale del bene, anche a prescindere dalla prova di un pregiudizio diretto alla salute o di immissioni eccedenti la soglia di normale tollerabilità di cui all’art. 844 c.c.

In tale prospettiva, la compromissione dell’appetibilità commerciale dell’immobile, derivante dalla percezione sociale negativa degli impianti di telefonia, assume rilevanza giuridica quale pregiudizio economicamente valutabile, idoneo a integrare gli estremi di un danno risarcibile ai sensi dell’art. 2043 c.c. quando vi sia una condotta illecita, oppure a legittimare la corresponsione di un indennizzo ex lege nei casi in cui l’attività, sebbene lecita, imponga un sacrificio particolare a un singolo per la realizzazione di un beneficio collettivo. Tale conclusione si pone in linea con il principio di solidarietà di cui all’art. 2 Cost. e con la tutela della proprietà privata garantita dall’art. 42 Cost., che consente la compressione di tale diritto solo per motivi di interesse generale e previa corresponsione di un indennizzo giusto e proporzionato.

Non può, d’altro canto, trascurarsi il rilievo che l’art. 952 c.c., relativo al diritto di superficie, offre uno strumento giuridico idoneo a disciplinare i rapporti tra il proprietario dell’immobile e l’operatore telefonico, garantendo certezza degli effetti e opponibilità ai terzi. Tuttavia, qualora le parti intendano limitarsi a un contratto ad effetti obbligatori, la riconduzione dello stesso alla categoria della concessione ad aedificandum comporta un regime diverso quanto alla opponibilità e alla necessità di deliberazioni condominiali unanimi, come stabilito dalle Sezioni Unite ^[21].

In tale contesto, emerge la necessità di un intervento legislativo volto a colmare le lacune normative e a predisporre un quadro regolatorio capace di assicurare un equo bilanciamento tra l’interesse pubblico all’espansione delle reti di telecomunicazione e la tutela dei diritti soggettivi dei singoli cittadini. L’attuale quadro giuridico appare infatti frammentario e suscettibile di soluzioni giurisprudenziali eterogenee, con il rischio di alimentare un contenzioso seriale.

In definitiva, la tematica richiede un approccio sistematico e conforme ai principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui all’art. 3 Cost., nonché alla clausola generale del neminem laedere che informa l’intero sistema della responsabilità civile. Solo attraverso una disciplina puntuale, in grado di contemperare le contrapposte esigenze di sviluppo tecnologico e di tutela dei diritti fondamentali, sarà possibile evitare che il progresso infrastrutturale si traduca in un indebito sacrificio patrimoniale per i proprietari confinanti, garantendo al contempo l’effettività del diritto di proprietà e la giusta distribuzione degli oneri derivanti dall’interesse pubblico.