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The autonomy of nuclear law and its distinctive principles in the international and european context

Italy’s recent return to nuclear energy raises significant legal challenges and renews the debate on the autonomy of nuclear law. This paper historically and critically analyses the doctrinal evolution leading to the recognition of such autonomy, examining the central role of international and European legal principles in ensuring the safe and sustainable management of nuclear technologies.

1. Evoluzione storica e dibattito dottrinale sull’autonomia del diritto dell’energia nucleare.

La recente approvazione della cosiddetta "mozione nucleare" da parte della Camera dei Deputati nel maggio 2023^[1] rappresenta una significativa inversione di tendenza nel panorama energetico italiano, segnando un chiaro riavvicinamento del Paese all'energia nucleare. Tale scelta si inserisce coerentemente nel percorso già tracciato dall'Unione Europea con l'inclusione del nucleare nella tassonomia verde e il suo riconoscimento nel quadro del Net-Zero Industry Act (NZIA). Il documento parlamentare, infatti, impegna il governo italiano a esplorare le potenzialità dell'energia nucleare di ultima generazione come fonte pulita e sicura, contribuendo così a raggiungere gli ambiziosi obiettivi europei e internazionali di neutralità climatica entro il 2050. Tuttavia, questa rinnovata apertura pone numerose sfide dal punto di vista giuridico, che spaziano dalla ripartizione delle competenze istituzionali agli iter autorizzativi, dalla gestione della sicurezza nucleare alla necessità di un'efficace partecipazione pubblica. In questo complesso scenario, il diritto dell'energia nucleare assume un ruolo centrale, essendo chiamato a definire il quadro normativo entro il quale dovranno muoversi le istituzioni e i diversi attori coinvolti.

La crescente attenzione verso la possibile reintroduzione dell’energia nucleare nel mix energetico italiano, infatti, solleva interrogativi significativi non solo riguardo agli aspetti ambientali, ma anche in relazione all’adeguatezza del quadro normativo volto a disciplinare questo settore. In un contesto in cui le scelte energetiche rivestono un ruolo cruciale per la sostenibilità e la sicurezza nazionale, il diritto dell’energia nucleare emerge come una disciplina di crescente interesse, incaricata di regolamentare i processi, gli iter autorizzativi e le regole comportamentali da osservare nello svolgimento delle attività nucleari, nonché determinare il livello di partecipazione pubblica nelle decisioni relative alla sua adozione^[2].

Le radici storiche del diritto nucleare risalgono alla fine del XIX secolo, con la scoperta delle reazioni nucleari da parte di Henri Becquerel, seguita dalle fondamentali ricerche di Pierre e Marie Curie e di Ernest Rutherford, che hanno rivelato le caratteristiche della radioattività e dei nuclei atomici^[3]. Queste scoperte non solo hanno aperto nuove prospettive scientifiche, ma hanno anche portato alla necessità di affrontare i rischi intrinseci associati alla manipolazione dei materiali radioattivi.

L’emergere dell’energia nucleare come risorsa sia civile che militare, con le prime applicazioni pratiche durante e dopo la Seconda Guerra Mondiale, ha ulteriormente evidenziato l'urgenza di sviluppare un quadro normativo adeguato per gestire i potenziali pericoli e le implicazioni etiche e sociali. In dottrina è stato evidenziato come, d’altronde, l’introduzione del diritto nucleare sia stata motivata proprio dalla necessità di bilanciare i benefici derivanti dall’utilizzo delle tecnologie nucleari con la prevenzione dei loro effetti nocivi^[4]. La nascita di un corpus normativo specifico, a partire dalle prime regolamentazioni internazionali degli anni '50 e '60, rappresentò una risposta diretta a tali sfide. Queste normative gettarono le basi per un sistema giuridico finalizzato non solo a regolare la costruzione e l’esercizio delle installazioni nucleari, ma ad affrontare anche le questioni relative alla responsabilità civile, alla sicurezza pubblica, e alla protezione ambientale.

Sin dai suoi albori, il diritto nucleare ha mostrato una peculiare capacità di adattarsi rapidamente ai progressi scientifici e tecnologici, introducendo norme specifiche per garantire la sicurezza e la sostenibilità delle attività nucleari: in tal senso, il primo aspetto che appare opportuno analizzare riguarda la possibilità che il diritto dell’energia nucleare identifichi un settore autonomo del diritto^[5]. Sin dagli anni ’60, infatti, l’esistenza di un quadro normativo specifico per l’uso pacifico dell’energia nucleare ha attirato l’interesse della dottrina, portando diversi accademici a sostenere che il diritto nucleare costituisse una nuova e distinta branca del diritto.

Tale dibattito è stato influenzato non solo dall’importanza economica, strategica e politica dell’industria nucleare, ma anche dalla circostanza che le numerose convenzioni internazionali concluse in tale ambito hanno introdotto, come si vedrà, una serie di principi distintivi, tali da fornire al diritto dell’energia nucleare una propria ratio, rappresentata dalla necessità di bilanciare adeguatamente i benefici che derivano dall’utilizzo di tale tecnologia e i rischi alla stessa connessi^[6].

Senza pretesa di esaustività, vale la pena evidenziare come il dibattito dottrinale sull’autonomia del diritto nucleare abbia una lunga storia e abbia visto il contributo di numerosi studiosi. Werner Boulanger, uno dei primi studiosi ad affrontare la questione, fu il primo a sostenere che il diritto nucleare, integrando elementi di diritto pubblico e privato sia a livello nazionale sia internazionale, costituisse una branca autonoma del diritto. Questa autonomia, secondo Boulanger, derivava dalla necessità di regolamentare un settore tecnologico unico e intrinsecamente rischioso, attraverso un corpus normativo specifico in grado di integrare aspetti e istituti di diritto amministrativo, costituzionale, penale e civile, creando così un corpus coeso che andava oltre la semplice somma delle sue parti^[7]. E d’altronde, in linea con questa prospettiva, la dottrina francese utilizza la metafora dello “specchio ingrandente” per evidenziare come il diritto nucleare amplifichi i principi e gli istituti di altre branche del diritto quando applicati al contesto nucleare: in tal senso viene descritto come un diritto “d’emprunt”, che, quindi, prende in prestito norme da altre aree del diritto. Secondo Pontier, però, il diritto nucleare non si limiterebbe ad accrescere gli istituti provenienti da altre branche del diritto: egli, utilizzando la metafora dello “specchio deformante” sottolinea, invece, come il diritto nucleare all’occorrenza modifichi gli istituti giuridici degli altri settori e li modelli, adattandoli alle esigenze uniche della regolamentazione nucleare. Tale doppia funzione, di specchio ingrandente e deformante, conferirebbe al diritto nucleare una posizione distintiva, permettendogli di emergere come una disciplina autonoma che, pur radicata in altre aree del diritto, sviluppa una propria identità normativa^[8].

Tuttavia, appare opportuno evidenziare che questa prospettiva incontrò opposizioni, specialmente in contesti come l'Unione Sovietica, dove parte della dottrina contestò l'approccio di Boulanger, sostenendo che l’unificazione del diritto nucleare in un'unica branca fosse teoricamente insostenibile e forzata, poiché espressione del tentativo di coniugare sistemi giuridici eterogenei, come quelli socialista e capitalista, che possedevano approcci fondamentalmente diversi alla regolamentazione delle tecnologie nucleari, e negando che le peculiarità normative del diritto nucleare fossero sufficienti a giustificarne l’autonomia, vedendole piuttosto come estensioni specializzate di altre discipline giuridiche già esistenti^[9]. Successivamente, il pensiero dottrinale ha ampliato il proprio quadro di analisi, contestualizzando l'autonomia del diritto nucleare nel più ampio processo di autonomizzazione delle nuove branche giuridiche, emerse in risposta alla rivoluzione tecnico-scientifica del XX secolo. In tal senso, è stato evidenziato come il diritto nucleare, similmente al diritto dell’ambiente, si sia sviluppato come risposta alla necessità di regolamentare tecnologie altamente rischiose e globalmente interconnesse, le cui implicazioni travalicano i confini nazionali e richiedono un coordinamento internazionale, acquisendo una coerenza interna e una struttura normativa complessa, tale da giustificare la sua separazione dalle altre branche del diritto, pur mantenendo un dialogo costante con esse, specialmente in materia di protezione ambientale^[10].

In anni più recenti, il dibattito sull’autonomia del diritto nucleare ha intersecato la più ampia riflessione sul diritto dell’energia in generale, la cui esatta definizione rimane attualmente oggetto di discussione. Nel 1996, Adrian Bradbrook definì il diritto dell’energia come «the allocation of rights and duties concerning the exploitation of all energy resources between individuals, between individuals and the government, between governments and between states»^[11]. Tuttavia, l’evoluzione tecnologica e la transizione energetica in atto hanno portato parte della dottrina a sostenere la necessità di una revisione dei confini e della definizione stessa del diritto dell’energia^[12]. È stato, d’altronde, evidenziato come, mentre alcune discipline come il diritto ambientale hanno visto consolidarsi i propri caratteri e principi nel corso di diversi decenni, il diritto dell’energia continua a soffrire di una mancanza di definizione chiara e condivisa^[13].

Le difficoltà di stabilire principi unificanti per il diritto dell’energia è, inoltre, complicata dai tentativi di frammentare ulteriormente tale disciplina: in dottrina, infatti, diversi Autori hanno proposto di individuare, in materia di energia, autonomi settori normativi, quale ad esempio la c.d. lex petrolea per il settore petrolifero^[14]. In tale contesto, parte della dottrina ha evidenziato come, mentre il diritto dell’energia si trova ancora a confrontarsi con la necessità di una precisa definizione e delimitazione, il diritto dell’energia nucleare si sia affermato come un sistema normativo autonomo, in contrasto con tentativi meno riusciti di segmentazione del diritto dell’energia in aree come la lex petrolea e la lex mineralia, le quali non hanno ricevuto simile consenso accademico^[15].

2. La dimensione internazionale e europea del diritto nucleare.

A differenza di altre branche del diritto dell'energia, il diritto nucleare si distingue per l'esistenza di un quadro giuridico internazionale particolarmente rigoroso e complesso, regolato da convenzioni internazionali elaborate spesso sotto l'egida di organizzazioni come l’AIEA (l'Agenzia Internazionale per l'Energia Atomica). Tale complesso quadro normativo ha portato alla creazione di un corpus di regole che non solo si discosta dalle norme di altri settori normativi, ma che si fonda su principi giuridici propri, sviluppati appositamente per regolare l'uso delle tecnologie nucleari. Le convenzioni internazionali in materia, infatti, stabiliscono standard per la sicurezza delle installazioni nucleari e per la gestione delle emergenze nucleari, disciplinano la responsabilità civile per i danni da esse derivanti, obbligano gli Stati Contraenti a introdurre nei propri ordinamenti fattispecie di reato per garantire la sicurezza del materiale e del combustibile nucleare, rafforzando la percezione del diritto nucleare come una disciplina autonoma che si è sviluppata per far fronte a rischi unici, non comparabili con quelli di altre industrie energetiche.

L'AIEA, oltre a fungere da depositaria di molte di queste convenzioni^[16], ha, inoltre, lanciato un vasto programma di assistenza legislativa per aiutare gli Stati membri a implementare tali convenzioni nei propri ordinamenti giuridici nazionali. Tale programma, che include workshop, attività di formazione e consulenza, ha contribuito in modo significativo alla creazione di un quadro normativo internazionale armonizzato, facilitando l’adozione di standard comuni tra gli Stati^[17].

In questo contesto, la pubblicazione del Handbook on Nuclear Law, ha rappresentato un punto di riferimento fondamentale per la codificazione dei principi giuridici che regolano il settore nucleare, che saranno analizzati nel prosieguo, fornendo inoltre una definizione di diritto nucleare dalla quale possono evincersi i caratteri che ne individuano l’autonomia^[18]. La definizione di diritto nucleare contenuta nel Handbook on Nuclear Law indentifica infatti tale disciplina come «l’insieme di norme giuridiche speciali formulate per regolare la condotta delle persone fisiche e giuridiche che svolgono attività relative ai materiali fissili, alle radiazioni ionizzanti e connesse con l’esposizione a sorgenti naturali di radiazioni». Da tale definizione è possibile individuare una serie di caratteri che ne evidenziano l’autonomia rispetto ad altre branche del diritto: in primo luogo, viene chiarito come il diritto nucleare si componga di norme giuridiche speciali, in ragione della particolare natura della tecnologia nucleare. Inoltre, esso adotta un approccio rischio-beneficio che mira a bilanciare le opportunità di sviluppo offerte dall’energia nucleare con la necessità di minimizzare i rischi per la salute e la sicurezza pubblica. Dalla definizione si evince, inoltre, come tale disciplina si caratterizzi ulteriormente per l’ampiezza dei soggetti regolati, che spaziano dagli enti gestori delle centrali agli enti commerciali, accademici, scientifici e di governo fino a ricomprendere i singoli individui. Infine, la radioattività, come elemento distintivo, giustifica l’esistenza di un regime giuridico autonomo, necessario per affrontare le sfide uniche poste dalla gestione e dal controllo delle tecnologie nucleari^[19].

Parallelamente, anche la Nuclear Energy Agency (NEA), istituita nel 1957, ha ricoperto un ruolo cruciale nello sviluppo del diritto nucleare a livello internazionale: il Comitato di Diritto Nucleare della NEA ha, infatti, contribuito in modo decisivo all’armonizzazione delle normative in materia di sicurezza nucleare e responsabilità civile, fornendo un forum per la discussione e la modernizzazione dei regimi giuridici che regolano le attività nucleari. La NEA ha, inoltre, promosso la creazione di un corpus dottrinale attraverso la pubblicazione sin dal 1968 del Nuclear Law Bulletin e l’istituzione della International School of Nuclear Law nel 2000. Questi strumenti hanno permesso la formazione di una nuova generazione di giuristi specializzati nel diritto nucleare, contribuendo alla standardizzazione e alla diffusione delle conoscenze in questo ambito^[20]. Anche in questo caso, secondo parte della dottrina, verrebbe rafforzata l’idea che il diritto nucleare non possa essere ridotto a un mero sottoinsieme del diritto dell’energia, ma rappresenti una branca autonoma del diritto, con regole e principi propri^[21].

Un ulteriore elemento valorizzato dalla dottrina al fine di affermare l'autonomia del diritto nucleare è rappresentato dal ruolo svolto da Euratom, la Comunità Europea dell'Energia Atomica, istituita con il Trattato di Roma del 1957. Il sistema normativo europeo in materia di energia nucleare copre diversi aspetti della regolamentazione nucleare, tra cui la sicurezza delle installazioni nucleari, la protezione dalle radiazioni ionizzanti e la gestione dei rifiuti radioattivi. A differenza delle convenzioni internazionali promosse dall'AIEA, che si concentrano principalmente sulla gestione dei rischi associati all'uso pacifico dell'energia nucleare, Euratom è stata istituita con l'obiettivo di accelerare lo sviluppo dell'industria nucleare: tale obiettivo è stato perseguito attraverso la promozione della ricerca nucleare, la diffusione delle informazioni, il sostegno agli investimenti, la creazione di imprese comuni e l'istituzione di un mercato nucleare comune. Il quadro normativo istituito da Euratom comprende regolamenti, direttive, decisioni e raccomandazioni, coprendo in particolare la protezione radiologica, la sicurezza nucleare, la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, nonché misure di salvaguardia e sicurezza applicate alle informazioni nel settore nucleare. Inoltre, Euratom svolge un ruolo peculiare garantendo un enforcement delle regole sorte in campo internazionale in materia nucleare, mediante le note caratteristiche dell’ordinamento comunitario^[22].

3. Profili critici e posizione dottrinale sull’autonomia del diritto nucleare.

Si può, quindi, evidenziare come la regolamentazione delle attività nucleari si sia sviluppata attraverso un quadro normativo complesso, costituito da convenzioni internazionali, normative nazionali, e soft law, concepito per rispondere alle specificità e ai rischi unici del settore nucleare. Tale sistema giuridico, secondo la dottrina maggioritaria, ha consolidato il diritto nucleare come una disciplina autonoma, capace di affrontare sfide derivanti dalle note problematiche legale al nucleare. Appare comunque opportuno evidenziare come, nonostante la sua autonomia, il diritto nucleare non può essere considerato isolato, ma piuttosto interconnesso con altre branche del diritto, in particolare con il diritto ambientale: quest'ultimo ha, infatti, fortemente influenzato il diritto nucleare attraverso l'introduzione di principi propri e la promozione della trasparenza e della partecipazione pubblica. La cosiddetta "pollinizzazione controllata" tra diritto nucleare e ambientale ha arricchito entrambe le discipline, contribuendo a un regime normativo più robusto e multidimensionale. Tale complementarietà, come si avrà modo di approfondire nel prosieguo, emerge non solo nella condivisione di strumenti giuridici comuni, ma anche nella convergenza verso obiettivi simili: garantire che le attività nucleari siano condotte in modo sicuro e sostenibile, proteggendo sia il pubblico che l'ambiente.

Nonostante questo ampio riconoscimento, la visione dell’autonomia del diritto nucleare non è comunque priva di critiche: Jean-Marie Rainaud, ad esempio, ritiene che, pur essendo specializzato, il diritto nucleare non raggiunga l’autonomia di una disciplina giuridica a sé stante, rappresentando un’estensione applicativa di principi generali del diritto internazionale e amministrativo, piuttosto che di un corpus normativo autonomo e coerente^[23]. Questa posizione, tuttavia, appare riduttiva. La specificità delle norme che regolano le attività nucleari, la loro capacità di affrontare rischi unici e le complessità transfrontaliere, dimostrano come il diritto nucleare non sia semplicemente un’applicazione di principi esistenti, ma una disciplina autonoma con propri principi e regole distintive^[24]. È, infatti, proprio nell’analisi di tali principi che emerge con chiarezza la capacità del diritto nucleare di affrontare le sfide specifiche del settore, confermandone la natura autonoma e la rilevanza nel panorama giuridico contemporaneo.

4. I principi del diritto dell’energia nucleare: premessa introduttiva.

La dottrina prevalente, come si è avuto modo di affermare, individua l’autonomia del diritto nucleare nell’esistenza di principi specifici, concepiti per regolamentare l’uso pacifico dell’energia nucleare e rispondere alle particolari esigenze di questo settore, tenendo conto dei suoi rischi specifici, della complessità tecnologica e delle implicazioni transfrontaliere^[25]. Tali principi, sebbene originariamente formalizzati a livello internazionale, sono stati progressivamente integrati nei sistemi giuridici nazionali e nell’ordinamento comunitario, grazie soprattutto all’apporto dell’AIEA e alla ratifica di convenzioni come la Convenzione di Vienna sulla Sicurezza Nucleare del 1994^[26].

L’AIEA, attraverso pubblicazioni come il già citato Handbook on Nuclear Law, ha svolto un ruolo centrale nel definire tali principi, che costituiscono attualmente il fondamento normativo della regolamentazione nucleare. Il carattere transfrontaliero dei rischi e la complessità tecnologica dell’energia nucleare richiedono, infatti, un sistema giuridico multilivello, che contempla norme vincolanti, come le convenzioni, e strumenti di soft law, elaborati sotto l’egida dell’AIEA e di Euratom, per garantire una tutela adeguata della salute pubblica, della sicurezza e dell’ambiente^[27]. È, quindi, proprio attraverso l’analisi di tali principi che emerge la natura autonoma del diritto nucleare: come si vedrà, infatti, ogni principio risponde a specifiche esigenze di sicurezza, responsabilità e cooperazione internazionale, delineando un quadro normativo che si adatta alle particolarità del settore. I principi del diritto nucleare, infatti, non solo garantiscono una regolamentazione efficace, ma forniscono anche le basi per un sistema capace di evolvere in risposta ai continui sviluppi tecnologici e alle nuove sfide da essi derivanti. Di seguito, si procederà con l’esame di ciascun principio, a partire dal principio di safety^[28], considerato il perno fondamentale dell’intera disciplina, rinviando al prosieguo della trattazione le modalità attraverso le quali tali principi sono stati applicati nella normativa internazionale, comunitaria e nazionale^[29].

4.1.   Il principio di safety.

Il principio di safety costituisce la base del diritto nucleare, imponendo agli Stati di adottare misure specifiche per prevenire incidenti che possano mettere in pericolo la salute pubblica e l’ambiente^[30]. In tal senso, la prima codificazione del principio è presente all’interno della Convenzione sulla Sicurezza Nucleare del 1994^[31], che sancisce l’obbligo per gli Stati di adottare e mantenere standard di sicurezza rigorosi per proteggere la popolazione e l’ambiente dalle potenziali conseguenze derivanti delle attività nucleari. Tali standard sono costantemente implementati da norme di soft law, elaborate principalmente dall’AIEA e dalla NEA^[32] e alle quali fa spesso riferimento la normativa derivata Euratom. La sicurezza nucleare, intesa come sicurezza operativa, non riguarda solo il funzionamento sicuro degli impianti, ma interessa tutte le fasi del ciclo di vita delle installazioni nucleari, dalla progettazione alla disattivazione, dovendo essere garantito un monitoraggio continuo dei materiali utilizzati e l’adozione di tecnologie per la gestione dei rischi e si applica anche in settori come la medicina e l’industria, che utilizzano materiali e combustibili radioattivi, grazie all’elaborazione di linee guida specifiche da parte dell’AIEA, rafforzando un approccio globale e coordinato alla sicurezza.

Secondo la dottrina, all’interno del principio di safety si colloca il principio di prevenzione, che implica l’obbligo di effettuare un’attenta valutazione dei rischi e l’adozione di misure proattive per evitare eventi potenzialmente dannosi, ogni qualvolta sia coinvolta la tecnologia nucleare^[33]. Poiché i rischi nucleari hanno una portata e una gravità eccezionali, il principio di prevenzione impone l’adozione di barriere di sicurezza multiple, piani di emergenza e misure di contenimento per minimizzare le possibilità di incidenti. A supporto di queste misure, sono previsti sistemi di monitoraggio e controllo, volti a identificare precocemente qualsiasi segnale di anomalia nelle operazioni nucleari. La prevenzione si basa anche sulla formazione e sulla preparazione continua del personale, nonché sull’obbligo di seguire rigidi protocolli operativi nello svolgimento di tutte le attività connesse al funzionamento della centrale o alla gestione del materiale radioattivo.

La dottrina considera^[34], inoltre, come principio complementare al principio di safety il principio di protezione, il quale si fonda sull’idea che ogni sistema regolatorio debba cercare un equilibrio tra i rischi e i benefici e che, in caso di conflitto, la protezione della salute pubblica, della sicurezza e dell’ambiente prevalga su altri interessi. Se tale bilanciamento risulta impraticabile, il diritto nucleare prevede, quindi, che l’azione normativa e quella delle autorità di regolamentazione favorisca la protezione^[35].

Il safety principle occupa un ruolo centrale nel diritto nucleare anche in considerazione dei recenti progressi tecnologici e delle nuove esigenze emerse nel settore, La crescente domanda di gestione dei processi di decommissioning degli impianti nucleari, spesso motivati da scelte economiche o politiche, e la necessità di garantire una gestione sicura dello stoccaggio e dello smaltimento dei rifiuti radioattivi, hanno portato all’adozione, nel 1997, della Convenzione congiunta sulla sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi^[36]. Tale convenzione ha, infatti, stabilito standard di sicurezza minimi per la gestione dei rifiuti a livello mondiale, affermando la responsabilità degli Stati nella tutela e nel controllo dei rifiuti radioattivi generati sul proprio territorio. Le modalità di gestione dei rifiuti radioattivi sono, inoltre, state al centro del dibattito circa il rispetto del principio di responsabilità intergenerazionale nell’ambito dei processi produttivi dell’energia nucleare^[37]. Parallelamente, la safety nucleare è considerata un requisito essenziale anche per la regolamentazione delle nuove tecnologie nucleari da poco in sviluppo, come gli SMR (small modular reactors), che presentano sfide inedite in termini di sicurezza e richiedono l’applicazione rigorosa dei principi di prevenzione e protezione per affrontare i relativi rischi emergenti^[38]. 

Nel contesto dell'Unione Europea, il principio di safety ha trovato applicazione tramite la Direttiva 2009/71/Euratom, che stabilisce un quadro comune per garantire la sicurezza nucleare delle installazioni civili. Tale direttiva impone agli Stati membri di istituire e mantenere quadri normativi nazionali che assicurino la supervisione indipendente delle attività nucleari e l'adozione di standard elevati per prevenire rischi. Essa attribuisce agli operatori la responsabilità primaria per la sicurezza delle installazioni nucleari, ma sottolinea anche il ruolo fondamentale delle autorità di regolamentazione, che devono essere dotate delle risorse e dell’autonomia necessarie per svolgere efficacemente il proprio mandato. La direttiva delinea, inoltre, i principi cardine per la gestione del rischio, includendo l’obbligo di effettuare valutazioni periodiche della sicurezza e di promuovere una cultura della sicurezza a livello organizzativo.

4.2.  Il principio di security.

Il principio di security è volto a prevenire e contrastare i rischi legati a un utilizzo non autorizzato o illecito dei materiali e delle tecnologie nucleari. La tecnologia nucleare, le cui origini risalgono ai programmi militari sviluppati in diversi Stati, ha da sempre posto interrogativi cruciali sulla sicurezza, estendendosi ben oltre l'ambito delle applicazioni civili^[39]. Questa eredità storica, combinata con i potenziali pericoli di deviazione verso scopi non pacifici, richiede un sistema normativo specifico per affrontare le minacce derivanti dagli usi impropri che potrebbero compromettere la sicurezza globale^[40].

La possibilità che i materiali nucleari, i combustibili o le sorgenti radioattive vengano smarriti, abbandonati o sottratti rappresenta un rischio significativo, sia per la salute pubblica che per l’ambiente; tali materiali, d’altronde, se acquisiti da gruppi criminali, potrebbero essere utilizzati per produrre dispositivi di dispersione radiologica o per la proliferazione di esplosivi nucleari^[41]. Tali rischi hanno reso necessario la costruzione di un framework normativo multilivello, finalizzato a garantire la protezione fisica dei materiali nucleari e a prevenirne l’uso non autorizzato. Il quadro normativo internazionale in questo ambito si basa principalmente sui c.d. sistemi di safeguards, elaborati e implementati dall’AIEA^[42]. Questi strumenti sono stati concepiti per verificare che gli Stati rispettino gli obblighi assunti con il Trattato di Non Proliferazione Nucleare (NPT) del 1968, il quale, sancisce il duplice obiettivo di impedire la proliferazione di armi nucleari e di promuovere l’uso pacifico dell’energia nucleare^[43]. Lo Statuto dell’AIEA conferisce all’Agenzia il compito di garantire che i materiali e le tecnologie nucleari forniti agli Stati non vengano utilizzati per scopi militari, autorizzandola a istituire e amministrare un sistema di safeguards articolato in tre funzioni principali: accountancy, contenimento e sorveglianza, e ispezione. Le misure di accountancy richiedono agli Stati di dichiarare all’AIEA i tipi e le quantità di materiali fissili sotto il loro controllo, fornendo un quadro trasparente delle risorse nucleari disponibili; il contenimento e la sorveglianza si realizzano attraverso l’applicazione di sigilli sui contenitori di materiali nucleari e l’utilizzo di sistemi di monitoraggio continuo, quali registrazioni video, per prevenire movimenti non autorizzati; le ispezioni, condotte dagli ispettori dell’AIEA, verificano l’accuratezza delle dichiarazioni degli Stati e assicurano che non vi siano materiali non dichiarati o attività illecite. Questa disciplina, inizialmente formalizzata nel documento INFIRC/153, costituisce il modello normativo che ha ispirato tutti i successivi trattati relativi alle misura di safeguards e rappresenta una significativa limitazione della sovranità degli Stati, giustificata dalla necessità di preservare la sicurezza internazionale^[44].

Parallelamente, un ruolo centrale nell’ambito del principio di security è svolto dalla protezione fisica dei materiali nucleari, principalmente regolata dalla Convenzione sulla protezione fisica del materiale nucleare del 1979^[45], il primo strumento giuridicamente vincolante a livello internazionale in questo ambito^[46]. La Convenzione stabilisce l’obbligo per gli Stati aderenti di prevedere misure per prevenire, accertare e punire i reati connessi all’uso improprio di materiali e tecnologie nucleari e promuove una cooperazione internazionale mirata a rafforzare la protezione fisica lungo tutta la filiera. L’importanza di questo strumento è stata ulteriormente ampliata con l’adozione di un emendamento alla Convenzione, che ha esteso le sue disposizioni non solo al trasporto internazionale di materiali nucleari, ma anche alla protezione delle installazioni nucleari stesse^[47]. Nel medesimo anno dell’adozione dell’emendamento, è stata, inoltre, adottata la Convenzione Internazionale per la soppressione degli atti di terrorismo nucleare^[48], che ha segnato un passo avanti verso la codificazione di un diritto penale nucleare internazionale^[49]. Questa convenzione stabilisce, infatti, obblighi specifici per gli Stati nella prevenzione e repressione degli atti terroristici che coinvolgono materiali nucleari o sorgenti radioattive, imponendo l’adozione di misure per garantire che tali materiali non cadano nelle mani di attori non statali. Questi strumenti, insieme, rappresentano il quadro giuridico per affrontare le minacce emergenti, assicurando che la sicurezza nucleare rimanga una priorità globale e che siano adottate misure preventive efficaci contro ogni possibile abuso di materiali o tecnologie nucleari.

4.3.  Il principio di responsabilità.

La complessità del settore nucleare, che coinvolge numerosi attori, richiede innanzitutto una chiara definizione di chi sia il principale responsabile per la sicurezza dell’impianto. Il principio di responsabilità identifica l’operatore dell’impianto nucleare – ossia il titolare della licenza – come unico soggetto su cui ricade l’onere primario di garantire che le attività nucleari siano svolte nel rispetto delle norme di sicurezza, protezione ambientale e sicurezza radiologica^[50]. Tale principio è stato codificato per la prima volta all’interno della Convenzione sulla Sicurezza Nucleare del 1994, che attribuisce agli Stati contraenti l’obbligo di garantire che la responsabilità per la sicurezza di un impianto nucleare spetti al titolare della licenza pertinente^[51].

Successivamente, il principio è stato ribadito nella Convenzione Congiunta del 1997 in materia di sicurezza del combustibile nucleare esaurito e dei rifiuti radioattivi^[52] e ulteriormente rafforzato nel diritto derivato dell’Euratom, che ne prevede l’applicazione sia in materia di sicurezza nucleare sia nella gestione dei rifiuti radioattivi.^[53]. La centralità del titolare della licenza come unico responsabile riflette un’esigenza di semplificazione giuridica, evitando l’estensione della responsabilità ad altri soggetti potenzialmente coinvolti nell’attività nucleare, come costruttori, fornitori o progettisti, concentrando il rischio giuridico su un unico soggetto, l’operatore. Inoltre, il principio di responsabilità è strettamente legato al principio di compensazione, che, come verrà discusso più avanti, attribuisce al titolare della licenza la responsabilità esclusiva per i danni derivanti dalle attività nucleari svolte presso l’impianto sotto la sua gestione.

4.4 Il principio di autorizzazione.

Il principio di autorizzazione, noto anche come permission principle, costituisce un ulteriore elemento centrale del diritto nucleare, volto a regolamentare le attività che implicano l’uso di materiali e combustibili nucleare. Sulla base di tale principio, è previsto che ogni attività identificata come potenzialmente rischiosa in ambito nucleare sia preventivamente autorizzata dalle autorità competenti^[54]. La sua applicazione viene ritenuta necessaria per garantire che tali attività siano svolte in conformità agli standard di sicurezza, protezione ambientale e prevenzione dei rischi. Il principio di autorizzazione impone, quindi, che la normativa nazionale identifichi le attività o le installazioni che necessitano di autorizzazione e distingua da queste ultime quelle che possono esserne esentate qualora i rischi siano considerati trascurabili.

La Convenzione sulla sicurezza nucleare del 1994, in proposito, obbliga le Parti contraenti a introdurre un sistema di autorizzazioni per le installazioni nucleari, vietando il funzionamento di tali installazioni in assenza di un’autorizzazione valida^[55]. Anche una volta concessa l’autorizzazione, il principio di autorizzazione richiede che l’autorità regolatoria mantenga un controllo continuo sulle attività autorizzate, per assicurarsi che siano svolte in sicurezza, in conformità con i termini della licenza e nel rispetto delle normative applicabili; ciò implica che le autorità regolatorie debbano avere libero accesso ai luoghi in cui vengono utilizzati e conservati materiali nucleari, al fine di verificare la conformità e prevenire eventuali violazioni. In tal senso, infatti, la Convenzione sulla sicurezza nucleare prevede che le Parti contraenti istituiscano un quadro giuridico che includa un sistema di ispezioni e di valutazioni periodiche delle installazioni nucleari; tale sistema deve prevedere la possibilità di applicare misure sanzionatorie, quali la sospensione, la modifica o la revoca delle licenze, qualora necessario per garantire la sicurezza^[56].

Il principio di autorizzazione, come si vedrà nel prosieguo, è strettamente collegato all’indipendenza delle autorità regolatorie: la Convenzione sulla sicurezza nucleare richiede, infatti, che le decisioni delle autorità regolatorie in ambito nucleare siano libere da interferenze di enti coinvolti nella promozione o nell’uso dell’energia nucleare e, a tal fine, le Parti contraenti devono garantire una separazione efficace tra le funzioni regolatorie e quelle relative alla promozione e all’utilizzo dell’energia nucleare, fornendo alle autorità regolatorie risorse umane, finanziarie e tecniche adeguate per adempiere ai propri compiti.

4.5. Il principio di compensazione.

La necessità di un regime giuridico specifico per affrontare le conseguenze derivanti dagli incidenti nucleari è emersa sin dalle prime fasi dello sviluppo della tecnologia nucleare: la peculiarità dei rischi connessi alle attività nucleari, caratterizzati da una potenziale dimensione transfrontaliera e dalla natura cumulativa e latente dei danni da radiazioni ionizzanti, ha portato la comunità internazionale a riconoscere l’inadeguatezza dei regimi nazionali in materia di responsabilità civile nel fornire una regolamentazione adeguata a tali specificità^[57]. Tale consapevolezza ha condotto all’adozione della Convenzione di Parigi del 1960, stipulata nell’ambito dell’Agenzia per l’Energia Nucleare dell’OCSE^[58], e della Convenzione di Vienna del 1963, promossa dall’AIEA^[59]. Entrambi i trattati, pur mantenendo una struttura autonoma, condividono alcuni principi fondamentali, che li discostano in modo significativo dalle normative nazionali in materia di responsabilità extracontrattuale.

Tra i principi fondamentali condivisi dai due regimi emerge innanzitutto quello relativo alla canalizzazione legale della responsabilità sull’operatore, c.d. legal channelling, che attribuisce all’operatore, ossia al titolare della licenza, la responsabilità esclusiva per i danni derivanti da un incidente nucleare relativo alla propria installazione, escludendo qualsiasi altra parte coinvolta, come costruttori, fornitori o progettisti, dalla possibilità di essere chiamata a rispondere per i suddetti danni^[60]. Tale principio, sancito espressamente dall’art. 6, lett. a) e b) della Convenzione di Parigi^[61], ha l’obiettivo di semplificare le procedure di risarcimento, fornendo ai soggetti lesi un interlocutore unico e riducendo la complessità derivante dall’eventuale coinvolgimento di una pluralità di soggetti. La canalizzazione legale si fonda sulla considerazione che l’operatore, in quanto titolare dell’autorizzazione per l’esercizio delle attività nucleari, sia la figura meglio posizionata per assumere tale obbligo risarcitorio, anche attraverso meccanismi di copertura assicurativa o altre garanzie finanziarie obbligatorie.

La responsabilità dell’operatore in materia nucleare è, inoltre, di carattere oggettivo: tanto la Convenzione di Parigi quanto quella di Vienna affermano, infatti, che gli operatori sono tenuti al risarcimento dei danni derivanti dalle proprie installazioni indipendentemente dalla sussistenza di dolo o colpa. Questo regime si fonda sulla correlazione tra rischio e responsabilità: l’obbligo risarcitorio dell’operatore deriva dalla pericolosità intrinseca dell’attività nucleare da lui svolta e non dalla verifica di un comportamento colposo. Tale impostazione è concepita per offrire una protezione immediata ai soggetti lesi, eliminando il tradizionale onere probatorio della colpa a carico del danneggiato.

Le due Convenzioni prevedono, inoltre, un regime di esenzioni limitate, che deroga ai classici criteri di esclusione della responsabilità, come la forza maggiore: le uniche esenzioni riconosciute riguardano eventi di carattere internazionale, come conflitti armati, o di natura politica, quali guerre civili e insurrezioni.. La disciplina della Convenzione di Vienna si distingue sul punto per una maggiore flessibilità, consentendo che l’operatore possa essere parzialmente esonerato dalla responsabilità qualora dimostri che il danno nucleare sia dipeso, in tutto o in parte, da colpa grave del danneggiato o da un atto o omissione di quest’ultimo compiuti con l’intento di provocare il danno. Tale previsione, contenuta nell’art. IV(2) della Convenzione di Vienna, attribuisce alla legislazione interna e alla valutazione del giudice competente il potere di escludere, in tutto o in parte, l’obbligo risarcitorio dell’operatore nei confronti del soggetto danneggiato.

Senza pretese di esaustività, appare opportuno evidenziare come il regime internazionale in materia di responsabilità per i danni nucleari si fondi su un sistema multilivello, che integra risorse private e pubbliche al fine di garantire un adeguato risarcimento. Alla base di tale sistema vi è, come si è appena visto, la responsabilità esclusiva dell’operatore, il quale è tenuto a garantire una copertura finanziaria adeguata attraverso un’assicurazione obbligatoria o altre forme di garanzia. Tale obbligo è sancito dall’art. 10 della Convenzione di Parigi e dall’art. 6 della Convenzione di Vienna, e mira a garantire che l’operatore disponga di risorse sufficienti per far fronte alle richieste di risarcimento derivanti da incidenti nucleari.

Inizialmente, la Convenzione di Parigi aveva fissato a 5 milioni di dollari statunitensi il limite minimo per la copertura assicurativa obbligatoria. Gli sviluppi normativi successivi, riflettendo la crescente consapevolezza della gravità dei potenziali danni, hanno, invece, innalzato significativamente questi importi: il Protocollo del 2004 alla Convenzione di Parigi^[62] ha portato il minimo a 700 milioni di euro^[63]. Questa copertura obbligatoria rappresenta il primo livello di compensazione nel sistema multilivello istituito per far fronte ai danni nucleari. Tuttavia, consapevoli che nei casi di incidenti di particolare gravità la sola assicurazione dell’operatore potrebbe non essere sufficiente, i regimi internazionali hanno previsto l’integrazione di fondi pubblici.

La Convenzione Supplementare di Bruxelles del 1963, adottata nell’ambito della Convenzione di Parigi, ha introdotto un sistema multilivello di risarcimento che prevede: un primo livello costituito dalla copertura assicurativa obbligatoria dell’operatore, inizialmente fissata a 5 milioni di dollari statunitensi, successivamente aumentata, come visto, a 700 milioni di euro dal Protocollo del 2004; un secondo livello alimentato da fondi pubblici messi a disposizione dallo Stato in cui è situato l’impianto responsabile, per un massimo di 500 milioni di euro (per i danni compresi fra 700 milioni e 1,200 milioni di euro)^[64]; e un terzo livello, finanziato da contributi collettivi degli Stati Parte, calcolati sulla base di criteri quali il PIL e la capacità termica degli impianti nucleari, fino a un massimo di 300 di euro complessivi (per i danni compresi tra 1,200 e 1,500 milioni di euro)^[65].

Parallelamente, la Convenzione sul risarcimento supplementare (CSC) del 1997 ha introdotto ulteriori meccanismi di compensazione, applicabili anche agli Stati non aderenti alle Convenzioni di Parigi o Vienna^[66]. La CSC richiede che gli Stati Parte garantiscano un minimo di 300 milioni di dollari tramite risorse pubbliche, assicurazioni private o accordi regionali, prevedendo altresì un livello supplementare di contributi obbligatori per risarcire i danni transnazionali.

Questo sistema multilivello, che combina responsabilità individuale dell’operatore e solidarietà internazionale, consente di fronteggiare efficacemente anche le conseguenze degli incidenti nucleari più gravi, offrendo alle vittime un accesso garantito ai risarcimenti.

Appare, inoltre, opportuno evidenziare come nel 1988, a seguito di un’iniziativa congiunta dell’AIEA e della NEA, sia stato adottato il Protocollo congiunto relativo all'applicazione della Convenzione di Vienna e della Convenzione di Parigi (Joint Protocol Relating to the Application of the Vienna Convention and the Paris Convention)^[67]. Questo strumento normativo ha rappresentato un importante passo avanti nell’armonizzazione dei due principali regimi di responsabilità civile nucleare: fino a quel momento, infatti, le due convenzioni operavano come strumenti distinti e autonomi, essendo state elaborate da organizzazioni internazionali diverse, con Stati membri spesso non sovrapponibili. Il Protocollo congiunto ha creato un collegamento tra i due regimi, mantenendo la loro indipendenza formale ma consentendo una maggiore integrazione nei casi di applicazione transfrontaliera, introducendo una disciplina specifica sulla scelta della legge applicabile, stabilendo quale delle due convenzioni debba prevalere in situazioni di conflitto. In particolare, ha previsto che gli Stati contraenti del Protocollo siano considerati come aderenti a entrambi i regimi: se, ad esempio, un incidente nucleare si verifica in uno Stato parte della Convenzione di Parigi e le vittime appartengono a uno Stato parte della Convenzione di Vienna, queste ultime avranno diritto al risarcimento secondo le disposizioni della Convenzione di Parigi, e viceversa. Tale meccanismo consente di superare le barriere normative che avrebbero potuto ostacolare la protezione delle vittime in caso di danni transfrontalieri, garantendo un’applicazione uniforme delle norme di risarcimento.

4.6.  Il principio dello sviluppo sostenibile.

Il principio dello sviluppo sostenibile^[68] costituisce uno dei pilastri fondamentali del diritto nucleare, trovando in particolare specifica applicazione nelle discipline che regolano la gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito. Tale principio, come noto, si fonda sull’idea che lo sviluppo economico e sociale possa essere considerato sostenibile solo se accompagnato da una tutela adeguata dell’ambiente, al fine di prevenire il degrado ambientale che altrimenti comprometterebbe la qualità della vita delle generazioni future.

Nel contesto delle attività nucleari, il principio assume una rilevanza specifica in ragione della natura intrinsecamente pericolosa di alcuni materiali fissili e delle sorgenti di radiazioni ionizzanti, i cui effetti possono manifestarsi su tempi estremamente lunghi^[69]. Proprio a causa della durata prolungata della pericolosità di tali materiali, il diritto nucleare si trova a fronteggiare una sfida unica: garantire la sicurezza a lungo termine e proteggere le generazioni future, senza tuttavia precludere loro la possibilità di adottare misure migliorative in base alle conoscenze e alle tecnologie che potrebbero essere disponibili in futuro. Questa impostazione trova espressione nel Preambolo della Convenzione congiunta in materia di sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi del 1997^[70], che sottolinea il principio secondo cui i rifiuti radioattivi dovrebbero essere, ove compatibile con la sicurezza della loro gestione, smaltiti nello Stato in cui sono stati generati.

Questo principio evidenzia la responsabilità primaria di ciascuno Stato nell’assicurare la sicurezza della gestione dei propri rifiuti radioattivi, limitando il trasferimento del rischio ad altre nazioni. La Convenzione prevede, inoltre, espressamente la responsabilità ultima dello Stato nell’implementazione di misure adeguate per la sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, integrando così il principio dello sviluppo sostenibile nel quadro normativo internazionale nucleare. Nell’ambito Euratom, il principio dello sviluppo sostenibile è richiamato in relazione alla distinzione tra lo stoccaggio temporaneo e lo smaltimento definitivo dei rifiuti radioattivi: la normativa europea sottolinea, infatti, che lo stoccaggio a lungo termine rappresenta una soluzione intermedia, ma non definitiva, ribadendo la necessità di costruire depositi geologici profondi per lo smaltimento finale dei rifiuti ad alta attività^[71]. Tale impostazione mira a garantire che i rifiuti radioattivi siano gestiti in modo sicuro e sostenibile, riducendo i rischi per le generazioni future.

L’applicazione del principio dello sviluppo sostenibile nel diritto nucleare, tuttavia, non si limita a prescrivere misure immediate per la sicurezza a lungo termine, essa incoraggia altresì l’adozione di un approccio che non precluda le possibilità di intervento delle generazioni future, tenendo conto dell’imprevedibilità delle condizioni ambientali e tecnologiche su scale temporali così estese. Questo equilibrio implica che le decisioni prese dalla generazione attuale debbano essere tali da mitigare i rischi a lungo termine, ma senza imporre vincoli eccessivi o irrealistici che potrebbero risultare inadeguati rispetto alle conoscenze future.

Un esempio concreto dell’applicazione di tale principio alla materia nucleare è rappresentato dalla sentenza del Consiglio costituzionale francese n. 2023/1066 del 27 ottobre 2023, che ha affrontato la questione della reversibilità dello stoccaggio geologico dei rifiuti radioattivi prevista dall’art. 542-10-1 del codice dell’ambiente francese^[72]. Secondo i ricorrenti, la limitazione della reversibilità a 100 anni avrebbe compromesso i diritti delle generazioni future, impedendo loro di modificare le scelte adottate qualora emergessero rischi ambientali. Il Consiglio costituzionale, pur riconoscendo l’importanza della solidarietà intergenerazionale sancita dalla Carta dell’ambiente francese, ha considerato il periodo di 100 anni come una misura sufficiente a bilanciare gli interessi delle generazioni presenti e future. Questa decisione risulta coerente con la logica di "reciprocità anticipata", proposta dall’UNESCO, che invita a considerare i diritti delle generazioni immediatamente successive come criterio operativo per la sostenibilità^[73].

Anche il Regolamento UE 2022/1214 prevede espressamente che lo smaltimento geologico in profondità rappresenti la soluzione più sicura e sostenibile per la gestione dei rifiuti radioattivi ad alta attività e del combustibile esaurito. Tale opzione, considerata come punto di arrivo, deve essere integrata nei programmi nazionali degli Stati membri, che rimangono responsabili delle rispettive politiche di gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito, in modo da rispettare quanto previsto dall’art. 17 par. 1 lett d) del Regolamento UE 2020/852 il quale, come si è avuto modo di dire, prevede che un’attività economica possa essere ritenuta ecosostenibile solo se non reca un danno significativo e a lungo termine all’ambiente.

4.7.  Il principio di indipendenza.

Un elemento essenziale per l’adozione di un quadro normativo nazionale idoneo a disciplinare la produzione di energia nucleare è rappresentato dalla istituzione di un’autorità di regolazione, dotata di poteri e competenze tecniche necessarie per garantire che gli operatori degli impianti e gli utilizzatori di materiali nucleari operino in condizioni di sicurezza e nel rispetto dei safety standard elaborati dall’AIEA.

L’autorità di regolazione deve rispondere ad alcuni requisiti, volti a garantirne l’efficacia, l’efficienza e, soprattutto, l’indipendenza operativa. L’indipendenza dell’autorità regolatoria rappresenta un principio essenziale del diritto internazionale e comunitario in materia di energia nucleare. La Convenzione sulla Sicurezza Nucleare del 1994 e la Convenzione congiunta sulla sicurezza della gestione del combustibile nucleare e dei rifiuti radioattivi del 1997 sottolineano la necessità di una separazione effettiva delle funzioni regolatorie da quelle legate alla promozione o all’utilizzo dell’energia nucleare. L’articolo 8, paragrafo 2, della Convenzione sulla Sicurezza Nucleare dispone che ciascun Paese Contraente adotti misure idonee a garantire una separazione netta tra le funzioni regolatorie e quelle di qualsiasi altro ente impegnato nella promozione o nell’utilizzo dell’energia nucleare, includendo anche soggetti privati e commerciali. Allo stesso modo, l’articolo 20, paragrafo 2, della Convenzione Congiunta ribadisce l’obbligo di assicurare l’indipendenza effettiva delle funzioni regolatorie rispetto a quelle operative o gestionali^[74].

Tali disposizioni sono state recepite e integrate nella normativa europea, in particolare con la direttiva 2009/71/Euratom^[75]. La direttiva, che ha istituito un quadro comunitario per la sicurezza nucleare degli impianti, impone agli Stati Membri di garantire la separazione funzionale delle autorità regolatorie da qualsiasi ente o organizzazione coinvolto nella promozione o nell’utilizzo dell’energia nucleare. L’articolo 5 della direttiva specifica che l’autorità regolatoria deve disporre di poteri giuridici e risorse umane e finanziarie adeguate per adempiere ai propri obblighi, attribuendo priorità assoluta alla sicurezza. Inoltre, gli Stati membri sono tenuti a istituire sistemi di valutazione periodica decennale per verificare l’efficacia del quadro normativo nazionale e delle autorità regolatorie, con particolare riguardo al rispetto degli standard internazionali^[76].

Tra gli aspetti fondamentali che caratterizzano l’indipendenza dell’autorità regolatoria vi è la necessità che essa possa operare senza interferenze indebite, esercitando un’autonomia decisionale che assicuri la priorità della sicurezza rispetto ad altri interessi. L’indipendenza funzionale si estende, inoltre, anche alla capacità dell’autorità regolatoria di avvalersi di consulenze tecniche esterne, come quelle fornite da università, istituti scientifici o esperti indipendenti. Tuttavia, anche in questi casi, la responsabilità ultima per le decisioni resta in capo all’autorità regolatoria, che deve possedere le competenze interne necessarie per valutare le analisi ricevute. La direttiva 2009/71/Euratom prevede, altresì, che l’autorità regolatoria abbia competenze inderogabili in materia di vigilanza e controllo e impone agli Stati membri di garantire che i regolatori dispongano di risorse finanziarie sufficienti e prevedibili per adempiere ai propri compiti. L’autonomia finanziaria, insieme alla capacità di attrarre e mantenere personale altamente qualificato, costituisce un presupposto imprescindibile per l’efficacia dell’autorità regolatoria: a tal proposito, la normativa comunitaria richiede che l’autorità sia dotata di risorse proporzionate alla complessità delle attività regolatorie da svolgere, nonché di strutture organizzative e infrastrutturali adeguate.

4.8.  Il principio di cooperazione internazionale.

Un ulteriore elemento distintivo del diritto nucleare è rappresentato dal principio di cooperazione internazionale, che impone agli Stati e alle autorità di regolamentazione di instaurare relazioni stabili con i loro omologhi a livello internazionale, nonché con le organizzazioni competenti^[77]. Questo principio trova la sua origine nella natura transnazionale delle attività nucleari, che come visto comportano implicazioni complesse legate alla sicurezza, alla protezione ambientale e alla gestione dei rischi^[78].

Gli incidenti nucleari, potenzialmente in grado di avere ripercussioni oltre i confini nazionali, richiedono un approccio armonizzato e programmi di collaborazione per minimizzare i pericoli per le popolazioni e l’ambiente; inoltre, l’uso di materiali nucleari comporta rischi di sicurezza che non si fermano alle frontiere nazionali, come il pericolo di attacchi terroristici, il traffico illecito di materiali sensibili e la proliferazione di armi nucleari. Queste minacce richiedono una risposta collettiva che solo la cooperazione internazionale può garantire, attraverso la condivisione di best pratices, l’adozione di normative comuni e il rispetto degli obblighi sanciti dagli strumenti giuridici internazionali.

Un ulteriore aspetto di rilievo riguarda il crescente carattere multinazionale dell’industria nucleare, che vede continui scambi transfrontalieri di materiali ed equipaggiamenti. La gestione efficace di questi flussi richiede un coordinamento tra enti pubblici e operatori privati, i quali devono essere coinvolti nelle attività internazionali pertinenti^[79]. A livello pratico, il principio di cooperazione internazionale si traduce in iniziative concrete come quelle promosse dalla Western European Nuclear Regulators Association, che agevola lo sviluppo di approcci condivisi alla sicurezza nucleare e sostiene la valutazione indipendente degli standard nei paesi candidati all’ingresso nell’Unione Europea. Similmente, il Centro Internazionale di Scienza e Tecnologia, istituito nel 1992, ha svolto un ruolo cruciale nella prevenzione della proliferazione nucleare, offrendo ai ricercatori dell’ex Unione Sovietica opportunità di lavoro in ambiti pacifici.

Il principio di cooperazione internazionale non solo rafforza la sicurezza e la protezione ambientale, ma costituisce anche il pilastro del coordinamento globale per affrontare le sfide associate all’energia nucleare. Questo principio secondo la dottrina garantirebbe che le risposte a tali sfide siano condivise e coordinate, promuovendo un approccio collettivo per il progresso e la sicurezza nell’ambito nucleare.

4.9. Il principio di trasparenza.

Il principio di trasparenza occupa un ruolo fondamentale nel diritto nucleare contemporaneo, in quanto elemento essenziale per garantire la fiducia pubblica e la legittimazione delle attività connesse all’energia nucleare. Durante le fasi iniziali dello sviluppo nucleare, risalenti alla Seconda Guerra Mondiale, infatti, il settore era strettamente legato ai programmi militari, con un alto livello di riservatezza che riguardava sia i materiali nucleari sia le tecnologie utilizzate^[80]. Tali informazioni erano considerate altamente sensibili e coperte da segreto di Stato, riflettendo il contesto politico e strategico dell’epoca. Con la progressiva transizione verso un utilizzo civile dell’energia nucleare a partire dagli anni ’60, la necessità di adottare un approccio più aperto è divenuta evidente: per promuovere l’accettazione sociale di questa tecnologia e il suo impiego per lo sviluppo economico e sociale, è stato indispensabile garantire al pubblico, ai media, ai legislatori e ad altri soggetti interessati l’accesso a informazioni esaustive sui rischi e sui benefici legati all’uso pacifico del nucleare.

Questa evoluzione ha trovato una spinta ulteriore in seguito ai disastri nucleari di Chernobyl e Fukushima, che hanno drammaticamente evidenziato l'importanza di una comunicazione trasparente e tempestiva su eventi potenzialmente dannosi per la salute pubblica e per l'ambiente. Attualmente, il principio di trasparenza si configura come un obbligo per tutte le organizzazioni coinvolte nello sviluppo, nell’utilizzo e nella regolamentazione dell’energia nucleare; esso richiede che siano rese disponibili tutte le informazioni rilevanti sul funzionamento degli impianti nucleari, sulle pratiche di gestione dei rifiuti e delle scorie radioattive, nonché sui dati relativi a incidenti o eventi eccezionali che potrebbero avere un impatto sulla sicurezza pubblica e sull’ambiente.

La trasparenza non solo favorisce un migliore controllo pubblico sulle attività nucleari, ma contribuisce anche a mitigare le percezioni di rischio e a rafforzare la legittimità delle decisioni politiche e tecniche. Nel contesto in trattazione, la trasparenza si lega strettamente al diritto all’informazione ambientale e al coinvolgimento pubblico nelle decisioni relative al nucleare.

5. Conclusioni.

L’analisi sui principi fondamentali del diritto nucleare consentono di evidenziare, come affermato in premessa, la peculiarità e la complessità di questa disciplina rispetto ad altri rami del diritto. Sebbene alcuni di questi principi, come quelli dello sviluppo sostenibile, della cooperazione internazionale o della trasparenza, trovino applicazione anche in ambiti giuridici differenti, la loro formulazione e attuazione nel contesto nucleare riflettono le specificità di questo settore. Il carattere distintivo del diritto nucleare è ulteriormente confermato dall’esistenza di un corpus normativo internazionale e nazionale altamente specializzato, sviluppatosi attraverso una serie di convenzioni internazionali che, unitamente alle normative non vincolanti adottate sotto l’egida dell’AIEA, costituiscono un insieme coerente di regole che disciplinano l’intero ciclo del combustibile nucleare e le relative attività. Questo sistema normativo, oltre a garantire coerenza sistemica, riflette l’unicità del diritto nucleare, il quale persegue l’obiettivo di bilanciare in modo armonico sviluppo tecnologico, sicurezza e protezione ambientale, consolidandosi come una disciplina autonoma^[81].