Sommario: 1. Introduzione e qualche premessa; 2. La normativa del TFUE; 3. La politica dell’Unione europea in tema di immigrazione; 4. Interventi recenti: una possibile svolta?; 5. Un necessario cambio di paradigma tra cittadinanza europea e cosmopolitismo; 6. Conclusioni
1. Introduzione e qualche premessa
Affinché si possa analizzare l’operato dell’Unione europea in ambito migratorio e nell’accoglienza dei cittadini dei Paesi terzi, è necessaria una premessa terminologica: fare riferimento all’immigrazione, finalità ultima di alcune norme delle istituzioni europee, presuppone un’accezione specifica della suddetta parola, tant’è che l’immigrazione non è, e non può in alcun modo essere considerata, una fase transitoria o un fenomeno contingente, ma un “fatto”, una costante della storia umana che si ripete, nel corso dei secoli, in vari popoli e per motivi differenti[1].
Si comprende bene, di conseguenza, quanto sia fallace un approccio emergenziale alle migrazioni, e si delinea in modo lampante la difficoltà dei Paesi più sviluppati non solo a trovare una strategia, meglio se comune, per garantire e difendere i diritti fondamentali dei rifugiati, ma anche ad attuare una politica di aiuti concreti negli Stati terzi che vivono in condizioni di estrema difficoltà [2].
Concepire le migrazioni come un evento di breve durata, quindi, è utopistico e del tutto avulso dalla realtà; ed è proprio davanti a una sfida così complicata, e anche ad altre difficoltà contro cui si sta scontrando, che l’Unione europea rivela tutta la fragilità del suo sistema e della sua struttura fondante.
Se l’Unione nasce con il chiaro intento di unire popoli, culture e tradizioni diverse sotto un’unica bandiera comune[3], bisogna pur considerare la difficoltà nel raggiungimento di tale obiettivo; anzi, si potrebbe ben notare come l’UE abbia tradito i suoi valori fondamentali a vantaggio della costruzione di un sistema che pone l’accento su un assetto economico-sociale dalla chiara impronta liberista, che ha eroso i principali sistemi valoriali degli Stati membri, degradandoli a semplici ricettacoli di norme sovranazionali a volte del tutto incompatibili, tenendo conto della loro storia e delle loro filosofie politiche, con la normativa originaria[4].
Assistiamo, come diretta conseguenza di tutto ciò, a delle risposte sempre più deboli dell’Unione davanti a questioni epocali come l’immigrazione[5], il cambiamento climatico[6], l’uguaglianza[7], i patti intergenerazionali[8]: e questo accade perché l’obiettivo primario, che è - o, per meglio dire, dovrebbe essere - la costituzione di un sistema internazionale culla di diritti e uguaglianza, è stato tradito e sostituito con un approccio basato unicamente sull’imposizione di una crescita economica fine a se stessa, di un assetto produttivo che non si fa servo delle esigenze della popolazione, ma diventa, da strumento, obiettivo principale[9].
Criticare l’Unione europea non significa criticare il “progetto” UE, o, in altre parole, non condividere l’idea secondo la quale possa esserci effettivamente una collaborazione interstatale tra vari Paesi; significa piuttosto mettere in luce molte discrepanze tra il disegno originario di questa istituzione e il suo stato attuale, e comprendere come, su molteplici ed eterogenee situazioni, la Comunità abbia adottato un punto di vista miope, se non addirittura ottuso.
Pur tuttavia, la deriva presa dall’Unione europea può essere - facilmente o meno - recuperata [10], partendo proprio da alcune modifiche legislative da applicare all’attuale sistema normativo in tema di immigrazione, con l’intento di costruire un’Europa che sia davvero accogliente, non escludente, e foriera di diritti sociali e civili.
2. La normativa del TFUE
È necessaria, innanzitutto, una breve riflessione preliminare, al fine di far comprendere la posizione (forse radicale, nondimeno necessaria) da assumere quando si parla di diritto d’asilo e immigrazione. Quest’ultima deve necessariamente diventare accoglienza: non si può, cioè, concepire i migranti come problema, dimenticando che si tratta in ogni caso di esseri umani e, come tali, diretti titolari di diritti universali e inviolabili. Bisogna garantire, a chiunque ne esprima la necessità o ne abbia bisogno, un sistema di aiuto per la sua piena e positiva integrazione nel Paese in cui giunge o in cui vuole arrivare, garantendo il pieno sviluppo e la più completa esplicazione delle risorse e del capitale umano in suo possesso [11].
Tematiche come il diritto d’asilo e l’immigrazione sono entrate a far parte del c.d. Spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’Unione europea [12], il quale comprende una serie di materie in cui si interviene applicando la legge sovranazionale e non la legge del governo del singolo Stato. Da ciò sembrerebbe, almeno apparentemente, che un maggiore margine di intervento del Parlamento europeo e della Corte di giustizia si accompagni a una maggiore attenzione rivolta alle esigenze dei migranti: tuttavia, così non accade.
La base giuridica della politica d’immigrazione dell’Unione europea è fondata sugli articoli 79[13] e 80[14] del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).
L’art. 79 fa più volte riferimento all’«immigrazione clandestina» [15], termine assolutamente da superare. Accostare la liceità o l’illiceità al fenomeno migratorio significa considerare clandestini e irregolari i soggetti che emigrano, mettendo al bando non le condizioni in cui sono costretti a viaggiare forzatamente, ma gli stessi esseri umani. L’Unione europea dovrebbe comprendere che non esiste un’immigrazione irregolare opposta a una regolare, ma esiste la pura e semplice immigrazione: le regolarità delle modalità della stessa dipende dalla legislazione UE, che può accettare o rifiutare determinati canali di spostamento forzato.
Le persone che scelgono alcune forme di immigrazione considerate clandestine non lo fanno per scelta o per volontà, ma per costrizione: quindi, per rendere più sicuri questi viaggi, l’Unione europea dovrebbe immediatamente costruire dei corridoi umanitari, collaborando coi Paesi terzi e con gli Stati dell’UE, in modo da garantire dei flussi migratori sicuri a chiunque voglia, per qualsiasi motivo attinente alla sua sopravvivenza e alla sua volontà di ottenere una vita migliore, lasciare la propria nazione d’origine.
L’art. 80 TFUE, invece, enuncia esplicitamente i principi di solidarietà ed equa ripartizione che governano le politiche dell’Unione in ambito migratorio [16]. Il concetto di solidarietà è quanto mai di difficile interpretazione [17]: esso potrebbe essere letto come un principio generale da applicare in qualsiasi contesto normativo, o come un singolo valore, o ancora come un sistema valoriale all’interno del quale si possono trovare diverse accezioni e definizioni [18].
Ciò premesso, l’idea di solidarietà da attuare ex art. 80 TFUE è quella di coinvolgimento e responsabilità dei singoli Stati, in modo che l’azione di un Paese non possa causare danni ad altri.
Ed è proprio qui che interviene il secondo principio previsto dalla norma, cioè l’equa ripartizione, che fa riferimento a un aiuto finanziario [19] che l’UE deve devolvere agli Stati maggiormente coinvolti dal fenomeno migratorio; la mancanza di un sistema di identificazione della capacità economica dei singoli Stati dell’UE, nonché l’assenza di indicazioni sulle modalità concrete attraverso cui questo aiuto dovrebbe realizzarsi, tuttavia, rende questo principio di difficile attuazione. Inoltre, i capisaldi di questo valore possono facilmente essere superati: i confini nazionali possono essere, difatti, modificati conformemente alle norme di diritto internazionale [20] e gli Stati membri possono determinare il volume di ingresso dei cittadini di Paesi terzi nel loro territorio.
3. La politica dell’Unione europea in tema di immigrazione
Parlare di immigrazione nel contesto UE significa necessariamente analizzare il Trattato di Schengen, uno degli accordi più importanti della Comunità, che ha come obiettivo primario l’eliminazione dei controlli alle frontiere interne ai singoli Stati dell’Unione, nonché la conseguente introduzione della libertà di circolazione nei Paesi firmatari, in altri Paesi non firmatari e in alcuni Paesi terzi.
L’applicazione della normativa prevista nel trattato, che già all’epoca della sua stipulazione trovò non poche difficoltà, è entrata a tutti gli effetti nell’acquis dell’Unione, e ha anzi ricevuto un nuovo impulso dal “codice frontiere Schengen”[21], con cui si è ribadito il divieto di controlli alle frontiere interne e quelli effettuati a 20 km di distanza dalle stesse, tranne nel caso di minaccia grave per l’ordine pubblico.
Con il suddetto regolamento è stata disciplinata anche la materia relativa alle frontiere esterne: i Paesi membri hanno l’obbligo di individuare determinati punti di transito attraverso i quali è possibile oltrepassare le frontiere ed entrare nel territorio UE, con relativo controllo e sorveglianza su coloro che effettivamente giungono in territorio europeo.
Fenomeno, questo, largamente diffusosi: si pensi, ad esempio, all’accordo stipulato tra Francia e Regno Unito (pre-Brexit, ovviamente) per evitare che i migranti potessero attraversare il canale di notte che prevedeva un controllo con strumenti come recinti, telecamere e tecnologie a infrarossi [22]; o, ancora, alle violenze sistematiche subite dalla popolazione rom, in Svezia, proveniente da Romania e Bulgaria [23].
L’accordo di Schengen, quindi, non ha tenuto conto del fenomeno della c.d. migrazione interna [24], cioè la migrazione che avviene negli Stati membri dell’UE da parte di soggetti provenienti da Paesi terzi per richiedere asilo. Cioè che manca è sicuramente un’istituzione forte che possa effettivamente gestire i flussi migratori e al contempo tutelare pienamente i diritti dei migranti: a tal proposito, l’Unione ha creato l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, meglio conosciuta come Frontex [25], che fin dalla sua fondazione presenta diversi elementi di criticità.
Frontex dovrebbe garantire, come missione principale, un aiuto ai Paesi UE nella gestione delle frontiere esterne, armonizzandoli e agevolando la collaborazione tra le autorità di frontiera dei singoli Stati membri. Gli obiettivi di Frontex, in particolare, sono sette:
- analisi dei rischi, con riferimento a uno studio delle probabili minacce per la sicurezza delle frontiere e del territorio dell’UE;
- operazioni congiunte;
- risposta rapida, in particolare con riferimento all’invio di autorità preposte al controllo nei riguardi di Stati che stanno subendo una momentanea pressione migratoria;
- ricerca, per garantire nuove tecnologie applicabili in materia;
- formazione, per favorire l’armonizzazione delle guardie di frontiera nei paesi dell’Ue e associati a Schengen;
- scambio di informazioni;
- rimpatri congiunti, e ciò alla luce dell’apparente legittimità con cui si scelgono le migliori pratiche per il rimpatrio di migranti, scelta che spetta al singolo Paese.
Frontex, in realtà, non è la panacea per i “mali” dell’immigrazione; anzi, l’agenzia rivela da subito il suo carattere critico e controverso: moltissime ONG e associazioni a tutela dei diritti umani hanno spesso raccontato di respingimenti illegittimi ad opera di Frontex, in particolare sulla cosiddetta “rotta balcanica”, in Grecia e in Turchia [26].
Sarebbe stato infatti leso uno dei cardini del diritto europeo e internazionale, che è il principio di non respingimento[27], invocato dalla Convenzione di Ginevra del 1951[28] e dal Protocollo del 1967 relativi allo status di rifugiato, il quale vieta l’espulsione o il respingimento di rifugiati e richiedenti asilo verso Paesi in cui la loro vita o la libera libertà potrebbe essere soppressa a causi di fattori potenzialmente discriminanti come razza, sesso, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un gruppo sociale[29]; oltre a questi fattori, il principio di non respingimento considera il rischio effettivo di subire un grave danno[30] come un fattore di divieto di espulsione o respingimento (tecnicamente, si parla di protezione sussidiaria[31]).
Frontex evidenzia ancora una volta la problematica più grave della visione dell’immigrazione che ha l’Europa: si preferisce un dispiegamento di forze armate e un dispendio di denaro ed energie per allontanare soggetti che, a tutti gli effetti, dovrebbero ricevere a buon diritto assistenza e accoglienza. L’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera dovrebbe essere eliminata, e con essa bisognerebbe cancellare la mentalità alla base, ossia l’idea di immigrazione come pericolo o minaccia ai confini [32].
A questa concezione sono anche legati alcuni tentativi di riforma al trattato di Schengen che si stanno intentando negli ultimi periodi, come, per citarne alcuni, un ripristino del controllo delle frontiere interne e delle persone che valicano queste frontiere, sorti a seguito del timore ingenerato da un aumento massiccio dei flussi migratori a partire dal 2015 a questa parte e dagli attentati di matrice islamistica che hanno colpito l’Unione negli ultimi anni [33].
Appare chiaro, quindi, che il problema non consiste nei flussi migratori in sé, ma in una pessima gestione degli stessi, e nella mancanza di volontà innanzitutto politica dei singoli Stati prima e dell’intera Unione poi di attuare un sistema di controllo che non sia lesivo dei diritti fondamentali dei rifugiati e che si basi su una visione inclusiva e unica tra i diversi Paesi UE [34].
4. Interventi recenti: una possibile svolta?
Alcune di queste criticità potrebbero essere superate, almeno apparentemente, con il Patto sull’immigrazione e l’asilo[35], presentato dalla Commissione europea nel settembre del 2020, e che prevede una serie di misure da applicare nei confronti degli Stati membri nell’eventualità in cui uno di essi si trovasse a fronteggiare una situazione migratoria difficile: tra queste, troviamo l’accoglienza di alcuni richiedenti asilo inviati dallo Stato in difficoltà in cambio di aiuti economici o il rimpatrio c.d. “sponsorizzato” dei soggetti che non posseggono i requisiti per poter rimanere in un Paese e vengono rinviati nello Stato di provenienza.
Ancora una volta, tuttavia, l’Unione europea sembra incapace di concepire una politica migratoria sgombra da qualsiasi limitazione o compressione dei diritti altrui, nei quali rientra anche il diritto d’asilo da concedere universalmente. Inoltre, il Patto sull’immigrazione e l’asilo, nel prevedere l’opportunità per gli Stati di ricevere aiuti finanziari in cambio di una gestione differente dei flussi migratori, sembrano quasi far tornare alla ribalta concetti odiosi come una concezione del valore delle persone sulla base delle loro competenze, quasi a voler giustificare una visione schiavistica dell’accoglienza [36].
Il regolamento UE n. 604/2013 (c.d. Regolamento Dublino III), che sostituisce il regolamento 343/2003 il quale era a sua volta una modifica della Convenzione sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea (più semplicemente, Regolamento di Dublino), mostra chiaramente i diversi aspetti fallimentari delle strategie adottate dall’UE in tema di immigrazione.
Il regolamento definisce i criteri di determinazione dello Stato membro competente nell’analisi della domanda di protezione internazionale presentata dal cittadino di paese terzo o da soggetto apolide. Bisogna ricordare, però, che ancora oggi manca una politica di asilo comune, e quindi i soggetti possono presentare richiesta di protezione internazionale non nel Paese in cui vorrebbero effettivamente vivere, ma solo nello Stato in cui arrivano (quindi, tenendo conto della loro posizione nel Mediterraneo, a essere maggiormente coinvolte sono Italia, Spagna e Malta).
Appare impensabile continuare a sostenere un sistema basato su un automatismo così forte; perciò, accanto a un sistema di redistribuzione dei migranti realmente efficace, serve porre l’accento sulle reali esigenze della persona che arriva in territorio europeo, lasciandole la possibilità di giungere nel Paese che desidera attraverso un sistema di collaborazione e aiuto tra Stati effettivamente attivo ed efficiente.
Un altro strumento discutibile è la c.d. “Carta blu” [37], un documento rilasciato ai soggetti provenienti da paesi terzi che svolgono lavori altamente qualificati e vogliono vivere in un Paese dell’UE. A dover essere contestata è, innanzitutto, la logica di fondo: è impensabile concedere diritti sulla base di qualifiche o competenze, quasi a voler costruire un sistema premiale. Inoltre, le recenti modifiche apportate alla Carta blu[38], che intervengono con criteri meno selettivi per la concessione della stessa, non dovrebbero, in realtà, tenere conto di alcun limite temporale (che è attualmente fissato in minimo 5 anni di lavoro qualificato attualmente svolto) né di alcuna documentazione che attesti la competenza del singolo, in quanto difficilmente essa potrebbe essere davvero accertata: si pensi, ad esempio, a tutti quei soggetti che, scappando da conflitti, non dispongono della documentazione necessaria, e una limitazione ai diritti in questo senso è qualificabile come una discriminazione indiretta[39].
Accogliere soltanto per sopperire alle carenze nella manodopera risponde a una logica brutale e schiavista [40]; è necessario un ritorno alla protezione internazionale che ha come obiettivo la tutela della persona umana in sé, e non delle finalità economiche [41].
5. Un necessario cambio di paradigma tra cittadinanza europea e cosmopolitismo
Le politiche migratorie dell’Unione europea si basano su una legislazione assai eterogenea e risalente nel tempo; il fattore comune alle diverse leggi e ai vari interventi è però una visione distorta dell’immigrazione, considerata come un fenomeno da arginare.
Lo spazio in cui intervenire si colloca con molta probabilità su un piano più prettamente politico che non giuridico; tuttavia, se è vero il brocardo per cui “ubi societas, ibi ius” [42], una correlazione tra aspetti sociali e aspetti politici è inevitabile.
Alcune forze partitiche dei vari Stati membri dell’Unione vedono nell’immigrazione una minaccia ai valori fondamentali e fondativi dei singoli Paesi [43], dimenticando, però, che le tradizioni, gli usi e i costumi dei vari popoli sono costantemente sottoposti a dei mutamenti.
Aspetto fondamentale della costruzione di nuove norme sull’immigrazione è la costruzione di una nuova cittadinanza europea [44], la quale indubbiamente garantisce dei vantaggi ai cittadini dei singoli Stati membri, come il diritto di voto attivo e passivo al Parlamento europeo o il diritto alla libera circolazione e soggiorno nel territorio dei Paesi UE, ma al tempo stesso presuppone una visione quasi elitaria della cittadinanza e delle istanze ad essa correlate.
La cittadinanza europea, infatti, garantisce una forma di tutela solo al cittadino mobile, cioè colui che, per svariate motivazioni - si pensi a uno studente o a un lavoratore o, più semplicemente, a un turista - ha effettiva necessità di spostarsi da uno Stato all’altro; o ancora al “market citizen”, assimilabile all’homo oeconomicus [45], cioè l’individuo economicamente autosufficiente che può garantire una certa crescita economica. Essa, come appare evidente, non si accompagna a un’effettiva estensione universale nella garanzia dei diritti civili, politici e sociali [46].
L’intero sistema di integrazione europea, quindi, appare fallimentare [47]; e proprio per questo, è necessario affrontare le tematiche concernenti l’immigrazione secondo un’ottica del tutto differente. Molti giuristi, pensatori e filosofi stanno sostenendo a gran voce l’idea di una cittadinanza globale [48], che comporti l’acquisizione di diritti non in considerazione dell’appartenenza a un determinato territorio, ma in quanto esseri umani [49]; e ciò è realizzabile solo se si considera il multiculturalismo come uno dei valori che dovrà fondare un nuovo ordine europeo [50].
L’Unione sta dimostrando, nelle singole leggi analizzate e nell’integrità del suo sistema, di tradire i suoi valori fondamentali, come lo stato di diritto, il quale deve reggersi, se davvero vuole dirsi un’istituzione democratica, sulle leggi. È lecito un controllo da parte dei singoli Stati sui loro confini, così come è apprezzabile la scelta di controllare comportamenti illeciti che si verificano a ridosso dei territori nazionali, ma non è condivisibile, né eticamente giusto, negare o comunque limitare i diritti di persone in fuga, migranti, e dunque vulnerabili.
In questo senso, l’Unione segue una tendenza politica, intendendo quest’ultimo termine non in un’accezione che si basa sul concetto di miglioramento e progresso della condizione umana [51], ma che fa proprie esigenze di alcuni partiti, i quali rivendicano una chiusura dei confini e di conseguenza una sistematica negazione del diritto d’asilo. Come viene fatto notare dall’ultimo rapporto annuale riguardante il 2021 redatto dall’organizzazione non governativa Human Rights Watch [52], in contesti particolarmente difficili, si pensi al caso emblematico della recente emergenza umanitaria nel territorio tra Bielorussia e Polonia, l’UE ha un atteggiamento di ritrosia e tende a retrocedere sulla tutela dei diritti, non intervenendo con forza per riaffermare principi democratici fondamentali.
6. Conclusioni
Il quadro fin qui delineato, senza alcuna pretesa di esaustività, restituisce una visione impietosa della normativa europea in tema di immigrazione e asilo. Criticabile non è soltanto l’impianto normativo, quanto la logica di fondo sottesa allo stesso: il migrante, il rifugiato, lo straniero non è un individuo in condizioni di difficoltà, ma è “altro” da noi.
L’Europa del domani, se davvero vuole essere unione e non mero agglomerato di Stati uniti solo da politiche economiche, non deve costruire ponti, né avallare limitazioni solo apparentemente lecite.
È necessario che l’UE abbandoni una logica utilitaristica [53] nell’affrontare l’emergenza migratoria; i diritti non possono essere subordinati al maggiore o minore grado di istruzione, o ai titoli posseduti, o alla capacità economica, ma, se davvero sono universali, devono essere concessi in egual modo a ogni essere umano in quanto tale.
L’Unione europea non può rendersi artefice di reiterate violazioni ai diritti umani fondamentali di ogni individuo, specie di coloro che, in quanto migranti, sono considerati soggetti vulnerabili e suscettibili di maggiori tutele; bisogna abbandonare ogni logica quasi schiavistica, elitaria ed eurocentrica nell’approccio all’accoglienza, costruire ponti per unire e canali per aiutare in maniera concreta ed effettiva.