Sommario: 1. Introduzione: l’energia nucleare e la politica energetica dell’UE; 2. L’evoluzione della politica ambientale europea; 3. Il Green Deal europeo: un cambio di paradigma; 4. La connessione tra decarbonizzazione e politica energetica dell’UE; 5. La tassonomia verde e l’inclusione dell’energia nucleare; 6. Il Net-Zero Industry Act e il ruolo del nucleare; 7. La reintroduzione del nucleare in Italia: conclusioni.
1. Introduzione: l’energia nucleare e la politica energetica dell’UE
L'Unione Europea ha tradizionalmente mantenuto una posizione di neutralità politica nei confronti dell'energia nucleare, con conseguenze rilevanti anche sul piano giuridico[1]; la decisione di adottare o meno il nucleare come parte del mix energetico è infatti rimessa all'autonoma discrezionalità degli Stati membri, in conformità con il principio di sussidiarietà e di sovranità delle risorse naturali[2]. Questo approccio garantisce che ogni Stato scelga il proprio bouquet energetico nel rispetto delle sue necessità e delle priorità nazionali. Il quadro normativo dell'UE non impone dunque vincoli specifici, ma assicura che, in ogni caso, le scelte degli Stati rispettino elevati standard di sicurezza, salute e protezione ambientale, anche in adempimento degli obblighi assunti dall’Unione sul piano internazionale.
In tale contesto, l’Unione Europea promuove attivamente l'uso delle energie rinnovabili, ma guarda con crescente interesse all'energia nucleare per il suo contributo alla riduzione delle emissioni di gas climalteranti[3]: sebbene non sia una fonte rinnovabile, il nucleare rimane oggi una delle poche opzioni in grado di produrre energia su larga scala senza generare ingenti emissioni di CO2[4], il che lo rende una componente potenzialmente importante per affrontare le sfide della transizione ecologica. Negli ultimi anni, questo rinnovato interesse per il nucleare è stato fortemente guidato proprio dagli obiettivi di transizione energetica, considerata ormai il presupposto imprescindibile per assicurare un cambio di paradigma nei rapporti tra economia ed ecologia[5].
L’interazione tra politica ambientale ed energetica è divenuta sempre più evidente, con l'energia nucleare che è stata inclusa, in questo quadro, nella tassonomia verde europea[6] e nel Net-Zero Industry Act[7]. Questi strumenti rappresentano il riconoscimento ufficiale del contributo che il nucleare può offrire per il raggiungimento degli obiettivi di neutralità climatica, nonché per ridurre la dipendenza energetica da fonti fossili e da Paesi esportatori di petrolio e gas. Appare allora opportuno analizzare, senza pretese di esaustività, l'evoluzione della politica ambientale europea e le sue intersezioni sempre più strette con quella energetica, al fine di comprendere come queste sinergie abbiano portato allo sdoganamento del nucleare, ormai considerato – non senza frizioni - un importante tassello nel processo di transizione energetica e nella lotta ai cambiamenti climatici.
2. L’evoluzione della politica ambientale europea.
Per ragioni di carattere sistematico, appare opportuno prendere le mosse dal diritto primario dell’Unione Europea. Come noto, sebbene l’ambiente non sia citato tra i valori fondanti dell’Unione, la sua tutela è specificatamente indicata fra gli obiettivi: l’art. 3 par. 3[8] del Trattato sull’Unione Europea (d’ora in avanti TUE), sancisce, infatti, l’obbligo per l’Unione di perseguire lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato «su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente» [9]. A differenza della tutela ambientale, che ha progressivamente acquisito una posizione centrale nei trattati fondativi dell’Unione, nonché nel diritto derivato, la politica energetica invece non è esplicitamente menzionata né nel TUE né nella Carta dei Diritti Fondamentali dell'UE. Questo silenzio normativo si spiega, da un lato, con l’esistenza del Trattato Euratom[10], un trattato specifico e separato che regolamenta il settore dell’energia nucleare sin dalla sua istituzione nel 1957, e, dall’altro, con una percezione non ancora pienamente sviluppata, al momento dell'ultima revisione dei Trattati nel 2007, dell’importanza strategica del comparto energetico al di là della questione nucleare[11].
Le ragioni alla base dell’evoluzione dissimile tra la normativa ambientale e quella energetica nell’Unione Europea hanno radici ben precise: la legislazione ambientale comunitaria si è, infatti, affermata inizialmente come uno strumento necessario per garantire la realizzazione del mercato unico. La diversità delle normative nazionali in materia di protezione ambientale rischiava di creare distorsioni alla concorrenza all’interno del mercato comune, inducendo così l’Unione a intervenire per armonizzare le politiche ambientali e assicurare una regolamentazione omogenea tra gli Stati membri, nella convinzione che ciò potesse portare contestualmente a delle migliori condizioni di vita per i cittadini europei.[12] Questo processo ha trovato una prima base normativa nel Primo Programma di Azione per l’Ambiente (PAA) del 1973[13], che, ispirandosi alla Dichiarazione di Stoccolma del 1972, ha posto le fondamenta di una politica ambientale comunitaria, dichiarando che «la crescita economica non è fine a sé stessa», ma deve essere orientata verso un equilibrio tra sviluppo economico e protezione ambientale. Con l’adozione dell’Atto Unico Europeo del 1986, il principio di integrazione delle esigenze ambientali è stato ufficialmente riconosciuto a livello normativo: l'art. 130R del Trattato CEE sanciva, infatti, che «le esigenze connesse con la salvaguardia dell’ambiente sono una delle componenti delle altre politiche della Comunità», elevando così la tutela dell'ambiente a un elemento imprescindibile delle politiche comunitarie[14]. Questa disposizione, pur mantenendo inizialmente un carattere più generale, ha dato vita a un quadro giuridico che promuoveva una crescente interazione tra la protezione ambientale e le politiche economiche, sociali e industriali dell'Unione. L’evoluzione normativa ha trovato ulteriore consolidamento con l'entrata in vigore il 1° dicembre 2009 del Trattato di Lisbona, che ha, come visto, formalizzato l'obbligo per l'Unione di perseguire uno sviluppo sostenibile, sancito all’art. 3 TUE. Con il Trattato di Lisbona, inoltre, il principio di integrazione è stato ulteriormente rafforzato attraverso l’art. 11 TFUE, che stabilisce che «le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile» [15]. Parimente, anche la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea consolida ulteriormente la centralità della tutela ambientale nel quadro normativo dell’Unione. Il suo apporto è, infatti, triplice: in primo luogo, essa sancisce tra gli obiettivi principali dell’Unione la promozione di un elevato livello di protezione ambientale e il miglioramento della qualità dell’ambiente; in secondo luogo, estende il principio di integrazione delle esigenze ambientali, imponendo che questi principi siano trasversali e applicati anche in settori non strettamente legati all’ambiente[16]; infine, la Carta ribadisce il principio dello sviluppo sostenibile, con l'art. 37 che pone l'accento sulla necessità di armonizzare lo sviluppo economico con la tutela dell’ambiente, rafforzando così l’impegno dell’Unione a garantire che tutte le politiche perseguano obiettivi di sostenibilità[17].
In parallelo allo sviluppo interno delle politiche ambientali, L’Unione Europea è stata, inoltre, fortemente influenzata dagli obblighi sorti sul piano internazionale. Tali impegni, assunti per affrontare le questioni climatiche su scala globale, hanno giocato un ruolo determinante non solo nel plasmare il diritto ambientale dell’UE, ma anche nel promuovere una più stretta integrazione della politica energetica, resa necessaria dalle sfide poste dalla transizione ecologica e dalla sicurezza dell’approvvigionamento energetico.
L’evoluzione delle politiche climatiche internazionali che ha influenzato l’Unione Europea è stata suddivisa dalla dottrina in tre fasi chiavi, ciascuna caratterizzata da strumenti normativi distinti. Il primo passaggio è rappresentato dall’adozione della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) del 1992, che ha introdotto per la prima volta, su scala globale, l’obbligo per gli Stati aderenti di monitorare e ridurre le emissioni di gas climalteranti, pur senza imporre vincoli di carattere quantitativo[18]. L’UNFCCC ha infatti per lo più stabilito una serie di obblighi procedurali, tra cui la raccolta di dati, la pubblicazione di rapporti aggiornati sulle emissioni, lo scambio di tecnologie utili a ridurre l’impatto ambientale e la valutazione degli effetti delle politiche climatiche. La Convenzione è stata ratificata dall’Unione Europea con la Decisione del Consiglio 94/69/CE, che ha formalizzato l’impegno comunitario nella lotta al cambiamento climatico, quale elemento fondamentale della tutela ambientale. Appare opportuno evidenziare come, anche prima della ratifica, l’UE avesse adottato altri strumenti vincolanti per monitorare le emissioni, quale ad esempio la Decisione del Consiglio 93/389/CEE, che stabiliva un meccanismo di controllo delle emissioni di gas climalteranti.
La seconda fase, avviata con l’adozione del Protocollo di Kyoto del 1997, ha portato a un approccio più incisivo, imponendo ai Paesi industrializzati di ridurre le loro emissioni di gas serra rispetto ai livelli del 1990[19]. Il Protocollo di Kyoto ha rappresentato un sicuro passo in avanti, prevedendo una riduzione collettiva delle emissioni rispetto ai livelli del 1990 per il periodo 2008-2012, con un accento su flessibilità e cooperazione internazionale. Tra gli strumenti di flessibilità introdotti figurano i meccanismi di mercato, come il commercio di emissioni e i progetti di riduzione delle emissioni nei Paesi in via di sviluppo, volti a incentivare la partecipazione di questi ultimi al processo di riduzione globale delle emissioni[20]. Tuttavia, il Protocollo ha anche evidenziato delle criticità: tra le più rilevanti, appare opportuno segnalare l’esclusione di economie emergenti come Cina e India dagli obblighi di riduzione e il ritardo nell'entrata in vigore, dovuto al mancato impegno di alcuni Stati chiave, tra cui gli Stati Uniti, che ha reso possibile l’entrata in vigore solo nel 2005, dopo la ratifica da parte della Russia[21].
Nonostante tali difficoltà, l’Unione Europea ha mantenuto un ruolo di leadership, accettando di ridurre collettivamente le proprie emissioni e dimostrando un approccio solidale tra gli Stati membri, come previsto dalla Decisione del Consiglio 2002/358/CE[22], che ha introdotto un sistema di adempimento congiunto degli obblighi, obbligando gli Stati membri a ridurre le emissioni di gas climalteranti dell’8% rispetto ai livelli del 1990.
La terza e più recente fase dell’evoluzione normativa internazionale è rappresentata dall’Accordo di Parigi del 2015[23], un punto di svolta che ha profondamente influenzato la politica energetica e ambientale dell’Unione Europea. A differenza del Protocollo di Kyoto, l’Accordo di Parigi si basa su una struttura più flessibile e decentralizzata, con l’obiettivo di coinvolgere il maggior numero possibile di Stati, superando i limiti di adesione del passato. Esso, inoltre, pur mantenendo il suo carattere giuridicamente vincolante, introduce una nuova modalità operativa per il raggiungimento dei risultati, mediante l’introduzione dei Nationally Determined Contributions (NDC), piani d’azione climatici che ogni Stato parte è tenuto a presentare e aggiornare ogni cinque anni, al fine di mantenere la temperatura media globale ben al di sotto dei 2°C rispetto ai livelli pre-industriali, con un impegno più ambizioso a limitare l’incremento a 1,5°C. Questa nuova impostazione prevede che ciascun Paese stabilisca autonomamente i propri obiettivi di riduzione delle emissioni, in linea con le proprie capacità e condizioni nazionali, e che successivamente aumenti progressivamente il livello di ambizione degli stessi. Tuttavia, in dottrina è stato evidenziato come tale approccio si espone al rischio che gli Stati definiscano obiettivi troppo conservativi, anche al fine di poter incrementare gli impegni assunti nei cicli successivi, mancando così di contribuire in modo significativo alla riduzione globale delle emissioni[24]. Ciononostante, l’Unione Europea ha assunto un ruolo di leadership nell’implementazione dell’Accordo, impegnandosi a raggiungere ambiziosi obiettivi di riduzione delle emissioni, rappresentati da una riduzione del 40% dei livelli di emissione di gas climalteranti da raggiungere entro il 2030[25].
L’Accordo di Parigi ha quindi rappresentato non solo un cambiamento di paradigma nelle politiche climatiche globali, ma ha anche fornito all'Unione Europea il quadro normativo e politico per sviluppare e adottare politiche più stringenti in materia di riduzione delle emissioni, preparandola ad affrontare le sfide future legate alla transizione energetica e alla sostenibilità. Tale evoluzione normativa ha infatti gettato le basi per il Green Deal europeo.
3. Il Green Deal europeo: un cambio di paradigma
Il Green Deal europeo[26], presentato dalla Commissione Europea nel dicembre 2019, rappresenta un ambizioso progetto strategico per rendere l'Europa il primo continente climaticamente neutro[27] entro il 2050[28], con una riduzione intermedia delle emissioni di gas a effetto serra del 55% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990. Questa iniziativa riflette l’impegno dell’Unione Europea nel rispondere in modo incisivo alle sfide ambientali, promuovendo una trasformazione strutturale del sistema economico e produttivo che si fonda sulla sostenibilità ambientale, mediante una serie di obiettivi tra loro interconnessi che comprendono la riduzione delle emissioni di gas climalteranti, la protezione della biodiversità, l’economia circolare e la transizione energetica[29]. A tal fine, il Green Deal si articola in una serie di misure normative, piani d’azione e strumenti finanziari che coinvolgono tutti i settori economici, con l’obiettivo di azzerare le emissioni nette mediante «un nuovo e più efficace coordinamento tra le politiche ambientali, economiche e sociali volte a porre la sostenibilità ed il benessere dei cittadini al centro della crescita economica dell’UE».
In questo contesto, la Commissione europea ha presentato il 14 luglio 2021 un pacchetto normativo denominato “Fit for 55”, volto ad aggiornare la legislazione dell’UE in settori chiave come l’energia, i trasporti, l’agricoltura e l’edilizia per raggiungere l’obiettivo intermedio poc’anzi indicato di diminuire le emissioni di gas climalteranti di almeno il 55% entro il 2030[30]. Questo pacchetto di misure include la revisione e l’ampliamento del sistema di scambio delle quote di emissione (ETS) introdotto dalla Direttiva 2003/87/CE, che diventa un meccanismo centrale per ridurre le emissioni di CO2 in settore strategici, anche mediante l’inclusione di nuovi settori, rafforzando così l’efficacia del sistema di “cap and trade”, in cui le imprese possono scambiare le quote di emissione, creando un incentivo economico a ridurre le emissioni[31]. Altri elementi del pacchetto includono il potenziamento delle energie rinnovabili attraverso la revisione della Direttiva 2018/2001/UE, con l’obiettivo di portare la quota di energia rinnovabile nel mix energetico dell’UE al 40% entro il 2030[32].
Un elemento fondamentale nella strategia di attuazione del Green Deal è costituito, inoltre, dalla previsione di un piano di investimento a lungo termine, nato dalla consapevolezza che la transizione verso un’economia neutrale dal punto di vista climatico richiederà notevoli risorse finanziare. In questo contesto l’European Green Deal Investment Plan (EGDIP) punta a mobilitare almeno 1.000 miliardi di euro in investimenti pubblici e privati nei prossimi dieci anni, attraverso vari meccanismi di finanziamento, destinando il 25% del bilancio UE a lungo termine 2021-2027 ai finanziamenti per il clima[33]. Uno degli aspetti di maggior interesse di tale piano di investimento è rappresentato dal Just Transition Mechanism (JTM)[34], che si propone di garantire che la transizione ecologica sia equa e inclusiva, garantendo supporto alle regioni e ai settori maggiormente colpiti dalla stessa, promuovendo una redistribuzione equa dei benefici e delle opportunità generate dalla nuova economia sostenibile. Il JTM prevede strumenti specifici come il Just Transition Fund, che fornirà assistenza finanziaria alle aree territoriali e industriali maggiormente dipendenti dai combustibili fossili al fine di facilitare la loro riconversione industriale e sociale, il programma InvestEu[35], che canalizza investimenti privati in progetti sostenibili e il Fondo Innovazione, che supporta le tecnologie innovative a basse emissioni di carbonio, con un’attenzione particolare all’industria energetica. Un ulteriore strumento finanziario che si integra nella strategia del Green Deal è rappresentato dal NextGenerationEU[36], il piano straordinario di recupero economico post-pandemia adottato dall'UE per sostenere gli Stati membri, nel cui ambito, è stato istituito mediante il Regolamento (UE) 2021/241, il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RRF), un piano di finanziamento che ha destinato circa il 37% del suo bilancio totale alla realizzazione degli obiettivi climatici del Green Deal, con un focus particolare sulla promozione della transizione verde e digitale[37]. Il predetto Dispositivo fornisce finanziamenti agli Stati membri per sostenere la transizione energetica e l’adozione di politiche sostenibili.
Un elemento centrale della strategia delineata dal Green Deal è rappresentato dalla c.d. Legge europea sul clima[38], che introduce nell’ordinamento dell’Unione l’obbligo giuridico di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050, e di ridurre le emissioni di gas climalteranti del 55% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990[39]. L’impatto di tale normativa è significativo, poiché si tratta di un atto giuridico direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, senza necessità di recepimento nazionale, che quindi conferisce immediata efficacia vincolante agli obiettivi climatici dell'UE. Uno dei pilastri fondamentali della Legge sul clima è rappresentato dall’obbligo di integrare sistematicamente gli obiettivi climatici in tutti i futuri atti di diritto derivato dell’Unione, in conformità con quanto previsto dall’art. 11 TUE, questo implica che tutte le politiche adottate nell'ambito dell'UE dovranno conformarsi al traguardo di riduzione delle emissioni, contribuendo così a una trasformazione strutturale del sistema economico e produttivo europeo, coerente con l’Accordo di Parigi del 2015[40]. Un altro aspetto cruciale è il sistema di governance multilivello introdotto dal regolamento, il quale, pur lasciando una notevole flessibilità agli Stati membri, stabilisce una traiettoria comune da seguire per la riduzione delle emissioni, prevedendo valutazioni periodiche dei progressi nazionali, gestite dalla Commissione Europea. Quest'ultima avrà il potere di inviare raccomandazioni agli Stati membri i cui piani di riduzione non risultino adeguati o coerenti con gli obiettivi fissati dall’Unione e gli Stati saranno quindi tenuti a motivare le loro scelte qualora decidano di non seguire le raccomandazioni europee, confermando così un modello di governance flessibile ma vincolante, che combina monitoraggio sovranazionale e responsabilità nazionale.
4. La connessione tra decarbonizzazione e politica energetica dell’UE
Tralasciando, in questa sede, un'analisi dettagliata di tutti gli ulteriori strumenti attuativi del Green Deal che operano trasversalmente nei vari settori economici e sociali, appare opportuno in questa sede evidenziare come emerga con chiarezza una stretta interrelazione tra la politica adottata dall'UE in materia di decarbonizzazione e quella energetica.
Uno dei primi elementi che segnalano l’importanza centrale del sistema energetico per il raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione è contenuto nella già citata Legge europea sul clima, in cui viene chiaramente specificato che la transizione energetica è indispensabile per conseguire la neutralità climatica entro il 2050. Il regolamento sancisce infatti che. a tal fine, il sistema energetico dell’UE debba basarsi sulla diffusione delle energie rinnovabili, l’eliminazione progressiva del carbone e la decarbonizzazione del gas, con un mercato energetico ben funzionante e a prezzi accessibili[41]. La produzione e l’uso di energia sono d’altronde responsabili del 75%[42] delle emissioni di gas climalteranti nell’UE, rendendo evidente che la trasformazione del settore energetico sia un aspetto centrale della strategia di riduzione delle emissioni e, a supporto di questo obiettivo, numerosi sono stati gli strumenti normativi adottati per consolidare il legame tra energia e decarbonizzazione[43].
Per comprendere il percorso che ha portato una riconsiderazione del ruolo del nucleare, appare opportuno evidenziare come, al quadro appena delineato, negli ultimi anni si sia aggiunto un ulteriore elemento che ha fortemente influenzato la politica energetica dell'Unione Europea, intersecandosi con gli obiettivi climatici: il conflitto bellico fra Russia e Ucraina. Tale evento ha messo infatti alla prova la transizione ecologica[44], già colpita dalla crisi pandemica, evidenziando con urgenza la necessità di ridurre la dipendenza energetica dell’Europa dalle forniture di gas provenienti dalla Russia e di accelerare l'adozione di fonti di energia alternative, come auspicato dal Green Deal.
Le conseguenze della guerra hanno infatti comportato riduzioni significative delle forniture di gas, causando un aumento dei costi energetici e stimolando una serie di risposte divergenti all'interno dell'Unione. Mentre molti Stati membri si sono impegnati a compensare tali limitazioni potenziando temporaneamente l'uso del carbone – come avvenuto in Germania, dove si è posticipata la chiusura delle centrali a carbone – altri Paesi, tra cui l'Italia, hanno adottato misure volte a massimizzare l'impiego di impianti di cogenerazione a carbone o olio combustibile. Tali scelte, pur se definite come temporanee, hanno evidenziato un complesso equilibrio tra le esigenze immediate di approvvigionamento energetico e gli obiettivi a lungo termine di riduzione delle emissioni. A questo si aggiunge il fatto che molti Stati membri hanno diversificato i propri fornitori di gas, acquistando da Paesi esterni all'UE, spesso ricorrendo a fonti che, pur essendo considerate funzionali come transizione verso le rinnovabili, generano emissioni significative, come nel caso del gas estratto tramite fracking, una pratica considerata dalla letteratura nociva per l'ambiente e la salute.
Il conflitto ha quindi radicalmente trasformato le priorità della politica energetica europea: se, prima della guerra, l’obiettivo principale era la riduzione delle emissioni di carbonio, dopo l’invasione dell’Ucraina è emersa la necessità urgente di ridurre la dipendenza dal gas e dal petrolio russi e di salvaguardare l’approvvigionamento energetico. Questo ha determinato un contrasto tra gli obiettivi economici e quelli climatici, almeno nel breve termine, poiché l’utilizzo del carbone è stato considerato, da alcuni Stati, una soluzione più rapida e meno dispendiosa rispetto alla transizione verso le rinnovabili, che richiede risorse finanziarie maggiori e tempi più lunghi per l'implementazione.
5. La tassonomia verde e l’inclusione dell’energia nucleare
Quanto detto fino ad ora rappresenta il retroterra dal quale è emersa una rinnovata attenzione verso l'energia nucleare come fonte energetica capace di garantire, da un lato, un contributo stabile e sicuro alla riduzione delle emissioni di CO2, e dall'altro, una minore dipendenza dalle fonti fossili tradizionali.
In tale quadro si è oggi inserita la c.d. tassonomia verde, uno degli strumenti più articolati introdotti per guidare la transizione ecologica e allineare il sistema energetico e finanziario con gli obiettivi ambientali dell’Unione. La sua finalità principale è infatti quella di creare un quadro normativo che classifichi le attività economiche sostenibili, facilitando così l’allocazione di investimenti pubblici e privati verso iniziative che contribuiscono effettivamente alla mitigazione dei cambiamenti climatici e alla protezione ambientale.
Introdotta con il Regolamento (UE) 2020/852[45], la tassonomia verde stabilisce un quadro giuridico volto a disciplinare il modo in cui le attività economiche possono essere classificate come sostenibili. Il Regolamento stabilisce sei obiettivi ambientali principali a cui le attività economiche devono contribuire per essere considerate sostenibili, tali obiettivi includono: la mitigazione dei cambiamenti climatici, l’adattamento ai cambiamenti climatici, l’uso sostenibile e la protezione delle risorse idriche e marine, la transizione verso un’economia circolare, la prevenzione e il controllo dell’inquinamento e la protezione e il ripristino della biodiversità e degli ecosistemi[46]. Un’attività economica può essere considerata ecosostenibile solo se contribuisce in maniera significativa ad almeno uno di questi obiettivi, senza arrecare danno significativo agli altri.
Tale principio, noto come “do no significant harm” (DNSH), rappresenta un elemento centrale della tassonomia e garantisce che le attività possano essere definite sostenibili solo se non impattano su nessuno degli aspetti ambientali considerati. Per esempio, un’attività che contribuisce alla riduzione delle emissioni di gas climalteranti non può essere classificata come sostenibile se ha un impatto significativo sulla biodiversità o sulle risorse idriche, in tal modo viene garantita una coerenza tra gli obiettivi climatici e ambientali dell’Unione, minimizzando i rischi di compromessi tra le diverse priorità ecologiche.
Il sistema della tassonomia verde è stato sviluppato per rispondere alla crescente necessità di trasparenza nel mercato finanziario, in particolare per quanto riguarda gli investimenti legati alla sostenibilità. Il Regolamento, infatti, fornisce agli operatori del mercato finanziario, compresi i gestori di fondi, le banche e le istituzioni finanziarie, criteri stabili al fine di classificare i prodotti finanziari e le attività economiche come sostenibili. Tale classificazione e i relativi criteri mirano a ridurre il fenomeno del greenwashing, ovvero la pratica di promuovere come “verdi” attività che in realtà non soddisfano i criteri ambientali[47].
Al fine di identificare le attività compatibili con gli obiettivi ambientali della tassonomia, il Regolamento prevede l’adozione di criteri tecnici definiti attraverso atti delegati[48]. Questi atti consentono alla Commissione Europea di stabilire e aggiornare i criteri tecnici, differenziandoli per ciascun settore economico, in modo da tenere conto dei progressi scientifici e tecnologici. L’elaborazione di tali criteri avviene mediante il contributo di gruppi di esperti indipendenti, come il Technical Expert Group (TEG)[49], e istituzioni scientifiche, quali il Joint Research Centre (JRC), incaricati di fornire analisi dettagliate e valutazioni empiriche basate su evidenze scientifiche. Il primo di questi atti delegati è rappresentato dal Regolamento delegato (UE) 2021/2139[50], adottato il 4 giugno 2021, che ha stabilito i criteri tecnici di vaglio per le attività economiche che possono essere considerate utili ai fini della mitigazione e dell’adattamento ai cambiamenti climatici. Questo regolamento non solo ha individuato le diverse tipologie di attività compatibili con gli obiettivi climatici, ma ha altresì definito le soglie quantitative e qualitative che tali attività devono rispettare per essere considerate ecosostenibili. Ad esempio, per quanto concerne il settore della produzione di energia elettrica, il regolamento stabilisce che le attività con emissioni di gas climalteranti inferiori a 100 gCO2e/kWh siano qualificate come conformi all’obiettivo di mitigazione dei cambiamenti climatici.
Uno dei principali nodi critici emersi nel dibattito successivo all’adozione del suddetto Regolamento delegato riguarda l’iniziale esclusione del gas naturale e dell’energia nucleare dalla tassonomia[51], un’esclusione che ha sollevato profonde divisioni tra gli Stati membri dell’Unione. La Francia, da sempre convinta sostenitrice del nucleare come pilastro della sua politica energetica, ha esercitato pressioni per l’inclusione di quest’ultimo all’interno della tassonomia verde, argomentando che l’energia nucleare rappresenta una fonte essenziale per la riduzione delle emissioni di gas serra e, di conseguenza, per il raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione fissati dall’Unione Europea. Al contrario, Stati Membri come la Germania hanno espresso forti preoccupazioni riguardo ai rischi inerenti la sicurezza degli impianti nucleari e la gestione delle scorie radioattive[52].
Per affrontare queste divergenze, la Commissione Europea ha incaricato il Joint Research Centre di condurre una valutazione scientifica indipendente sulla sostenibilità dell’energia nucleare. Il JRC ha pubblicato il suo rapporto nel 2021, concludendo che il nucleare può contribuire in modo sostanziale alla mitigazione dei cambiamenti climatici senza arrecare danni significativi agli altri obiettivi ambientali, a patto che vengano rispettati criteri stringenti relativi alla sicurezza e alla gestione delle scorie[53]. In particolare, il rapporto ha sottolineato come le tecnologie nucleari moderne siano in grado di gestire in maniera sicura le scorie radioattive attraverso l’utilizzo di depositi geologici profondi, ritenuti la soluzione più sicura per l’isolamento dei rifiuti ad alta attività dalla biosfera per lunghi periodi di tempo.
A seguito del rapporto del JRC e delle successive valutazioni condotte da altre istituzioni scientifiche, come il Comitato scientifico per i rischi sanitari, ambientali ed emergenti (SCHEER)[54] e l’Agenzia per l’energia atomica dell’OCSE (NEA), la Commissione Europea ha adottato il Regolamento delegato (UE) 2022/1214, che modifica e integra il Regolamento delegato (UE) 2021/2139[55], includendo il nucleare e il gas naturale nella tassonomia verde. Questo regolamento riconosce l’energia nucleare e il gas naturale come attività strumentali al raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione, a condizione che rispettino i criteri tecnici specifici previsti. In particolare, per quanto riguarda il nucleare, il Regolamento prevede che le nuove centrali nucleari autorizzate entro il 2045 possano essere considerate ecosostenibili se rispettano gli standard più elevati di sicurezza stabiliti dalla normativa Euratom e AIEA e se vengono predisposti piani dettagliati per la gestione sicura e a lungo termine dei rifiuti radioattivi, mediante l’utilizzo di depositi geologici profondi. Anche le centrali nucleari già esistenti possono essere classificate come sostenibili, ma solo a condizione che vengano ammodernate con le più recenti tecnologie di sicurezza, in conformità alle direttive europee in materia di sicurezza nucleare[56].
Quanto esposto rappresenta il primo riconoscimento sostanziale e autorevole del ruolo centrale che la produzione di energia nucleare in Europa può svolgere nella lotta contro l’emergenza climatica. La Commissione Europea, sulla base delle predette valutazioni scientifiche, ha concluso che l’energia nucleare, grazie alle sue peculiari caratteristiche, può contribuire in maniera decisiva alla riduzione delle emissioni di anidride carbonica e al conseguimento dell’obiettivo della neutralità climatica.
Sebbene il Regolamento continui a lasciare agli Stati membri la facoltà di decidere autonomamente se avvalersi o meno del nucleare nel proprio mix energetico, la sua inclusione nella tassonomia verde costituisce un passo significativo, potenzialmente in grado di influenzare le future scelte politiche non solo dei singoli Stati, ma anche dell’Unione stessa, orientando le strategie energetiche verso un percorso sempre più sostenibile e coerente con gli obiettivi di decarbonizzazione.
In linea con questo riconoscimento del ruolo cruciale del nucleare, si è tenuto, lo scorso 16 maggio 2023, un incontro a Parigi tra i Ministri di 16 Paesi Europei[57], a cui l’Italia ha partecipato in qualità di osservatore, durante il quale i partecipanti hanno ribadito l’importanza cruciale del nucleare non solo per garantire la sicurezza energetica, ma soprattutto per sostenere l’ambizione europea di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050. Durante il vertice è stata, inoltre, evidenziata la complementarietà tra l’energia nucleare e le fonti rinnovabili, sottolineando come proprio la natura intermittente di queste ultime conferisce al nucleare un ruolo determinante nel percorso di decarbonizzazione. Durante l’incontro i partecipanti hanno inoltre discusso le prospettive di espansione della capacità nucleare dell’Unione Europea, prospettando un aumento fino a 150 GW entro il 2050, rispetto agli attuali 100 GW[58].
6. Il Net-Zero Industry Act e il ruolo del nucleare
Il culmine del descritto processo di riconsiderazione del ruolo dell’energia nucleare nell’ambito delle strategie energetiche e di decarbonizzazione europee è rappresentato dall’inclusione delle tecnologie nucleari all’interno del già citato Regolamento (UE) 2024/1735, comunemente noto come Net-Zero Industry Act (NZIA).
Il Regolamento, che si inserisce all’interno del piano strategico delineato dal Green Deal e del più ampio quadro normativo che mira a garantire che l’Unione raggiunga la neutralità climatica entro il 2050, è stato concepito per rafforzare la capacità produttiva dell’industria europea nelle tecnologie a zero emissioni nette, con l’esplicito obiettivo di incrementare significativamente la quota interna di produzione di queste tecnologie, puntando a soddisfare almeno il 40% del fabbisogno annuale entro il 2030[59]. Tale risultato viene infatti considerato cruciale dalla Commissione per ridurre la dipendenza dell’Europa da importazioni esterne di tecnologie pulite e per garantire una maggiore resilienza e autonomia strategica nel contesto globale della lotta al cambiamento climatico.
L’NZIA si basa su quattro pilastri principali, ciascuno dei quali è finalizzato a rimuovere barriere e accelerare l’adozione delle tecnologie necessarie per raggiungere gli obiettivi climatici dell’Unione. Il primo pilastro prevede la semplificazione delle procedure autorizzative per i nuovi impianti industriali e di assemblaggio di tecnologie a zero emissioni nette, al fine di ridurre gli ostacoli burocratici che spesso rallentano l'avvio dei progetti. L’articolo 14 del Regolamento prevede, infatti, che i progetti ritenuti strategici beneficino di iter autorizzativi accelerati, con una riduzione dei tempi di approvazione da parte delle autorità competenti degli Stati membri. La razionalizzazione delle autorizzazioni è considerata essenziale per permettere all’Unione di mantenere il passo con la crescente domanda globale di tecnologie pulite e con le sfide poste dalle catene di approvvigionamento globali[60]. Il secondo pilastro mira a stimolare gli investimenti attraverso la creazione di strumenti finanziari specifici, come la piattaforma per le tecnologie strategiche per l'Europa (STEP)[61]. Il terzo pilastro si concentra sul rafforzamento delle competenze necessarie per la transizione energetica, con l’istituzione di accademie e programmi di formazione volti a garantire una forza lavoro qualificata[62]. Infine, il quarto pilastro si occupa della diversificazione delle catene di approvvigionamento delle materie prime critiche, al fine di ridurre la dipendenza da singoli fornitori e garantire una fornitura continua e sicura di materiali essenziali per le tecnologie verdi. In tal senso il Regolamento sottolinea la necessità di ridurre la dipendenza dell’Europa da fornitori terzi, in particolare da paesi come la Cina, che detiene una posizione dominante nella produzione di componenti per batterie, pannelli solari e turbine eoliche.
Per far fronte a queste sfide, il Regolamento promuove misure volte a rafforzare la sicurezza degli approvvigionamenti, creando partenariati strategici con altri paesi e promuovendo l’estrazione sostenibile delle materie prime all’interno del proprio territorio.
In tale contesto appare evidente come l’inclusione dell’energia nucleare tra le potenziali tecnologie strategiche a zero emissione nette rappresenti uno degli aspetti più rilevanti del regolamento in analisi, rappresentando una svolta significativa nelle politiche energetiche europee, consacrando tale fonte quale strumento cruciale per garantire la stabilità della rete e raggiungere gli obiettivi climatici entro il 2050. Questa scelta porta con sé una serie di conseguenze rilevanti, che riflettono l’importanza strategica assegnata al nucleare non solo come fonte di energia a zero emissioni nette, ma anche come pilastro per garantire la sicurezza energetica e l’autonomia industriale europea.
In primo luogo, l’inclusione del nucleare permetterà ai progetti relativi a questa tecnologia di accedere al quadro normativo semplificato disciplinato dall’articolo 14 del regolamento, il quale, come visto, prevede che i progetti considerati strategici, inclusi quelli nucleari, possano beneficiare di procedure autorizzative accelerate. Questo aspetto è di fondamentale importanza, poiché in passato uno degli ostacoli principali allo sviluppo di nuovi impianti nucleari era rappresentato proprio dalla complessità e dalla durata dei processi autorizzativi[63]. La semplificazione delle autorizzazioni mira a ridurre i tempi di approvazione e a incentivare nuovi investimenti in tecnologie nucleari avanzate, facilitando la realizzazione di progetti volti a incrementare la capacità produttiva europea nel settore energetico.
Un altro effetto rilevante è legato al sostegno finanziario che sarà garantito ai progetti nucleari attraverso l’accesso ai fondi previsti dal regolamento, come il Fondo per l’Innovazione e il programma InvestEU. Dal punto di vista dell’autonomia strategica dell’Unione, il regolamento mira a ridurre la dipendenza energetica da paesi terzi, ponendo al centro lo sviluppo di capacità produttive interne di tecnologie pulite. Il nucleare, essendo una tecnologia largamente sviluppata e gestita all'interno dell'Unione, rappresenta una soluzione immediata per ridurre la dipendenza dai combustibili fossili importati e rafforzare l’indipendenza energetica europea. Inoltre, lo sviluppo del nucleare potrebbe contribuire al rafforzamento di una filiera industriale europea nel settore dell’energia nucleare, con ricadute positive in termini di occupazione e innovazione tecnologica: l’inclusione delle tecnologie nucleari nel NZIA potrà infatti promuovere lo sviluppo e la diffusione di tecnologie innovative come i reattori nucleari modulari di piccola taglia (SMR). Gli SMR, infatti, grazie alla loro modularità e alle dimensioni contenute, possono essere installati più rapidamente e adattarsi a esigenze energetiche specifiche, ad esempio per servire comunità remote o aree industriali ad alta intensità energetica. Il sostegno fornito dal NZIA faciliterà la costruzione e il testing su larga scala di queste tecnologie.
7. La reintroduzione del nucleare in Italia: conclusioni.
In continuità con il percorso intrapreso dall'Unione Europea per includere il nucleare nella tassonomia verde e il suo riconoscimento all’interno del Net-Zero Industry Act (NZIA), anche l’Italia ha recentemente compiuto un passo importante verso la reintroduzione di questa fonte energetica con l’approvazione della cosiddetta “mozione nucleare” da parte della Camera dei Deputati nel maggio 2023[64]. Questo documento rappresenta una riapertura al nucleare pulito e di ultima generazione, sancendo un’inversione di tendenza dopo anni di esclusione di questa tecnologia dal mix energetico italiano. La mozione è stata presentata in un contesto in cui il raggiungimento degli ambiziosi obiettivi di neutralità climatica fissati a livello europeo e internazionale, appare difficilmente realizzabile attraverso il solo utilizzo di fonti rinnovabili. Il documento, richiamando l’analizzata tassonomia verde, impegna infatti il governo italiano a esplorare il nucleare come parte integrante del mix energetico nazionale, valutandone l'inserimento come alternativa pulita e sicura per contribuire al processo di decarbonizzazione e alla progressiva riduzione dell'uso delle fonti fossili. Tale mozione non si limita a ribadire l’obiettivo della neutralità climatica entro il 2050, ma sollecita un’accelerazione dei processi di ricerca e sviluppo nel settore nucleare, con particolare attenzione ai reattori modulari di piccola taglia.
L’impegno del governo si estende anche alla partecipazione attiva in sede europea, promuovendo lo sviluppo di politiche e normative che sostengano il nucleare come componente essenziale della transizione energetica. In questo senso, la mozione segnala la volontà di posizionare l’Italia in prima linea nel dibattito europeo e internazionale sul futuro delle tecnologie nucleari, favorendo la creazione di partenariati e collaborazioni scientifiche e tecnologiche con altri Paesi. Ciononostante, non si può fare a meno di evidenziare come la reintroduzione del nucleare in Italia, benché ricca di potenziale, comporti alcune problematiche dal punto di vista giuridico che dovranno essere adeguatamente considerate: si pensi alla divisione di competenze fra i diversi livelli di governo, agli iter autorizzativi, al ruolo dei diversi regulatory bodies che operano in materia nucleare, al necessario coinvolgimento dei cittadini per scongiurare il fenomeno nimby e alla gestione della sicurezza nucleare. Come evidenziato in dottrina, infatti, «il futuro del nucleare in Italia dipende dalla capacità del sistema istituzionale di rispondere adeguatamente alle diverse sfide che il suo rilancio solleva. Allo stesso tempo, scelte e procedure decisionali in materia nucleare impongono molteplici innovazioni sul piano costituzionale e amministrativo che, se compiutamente realizzate, consentirebbero di far progredire il nostro assetto ordinamentale e di allinearlo alle migliori pratiche internazionali» [65].
In tale contesto, appare evidente che un ruolo fondamentale sarà ricoperto dal diritto dell’energia nucleare; tale ramo del diritto risulterà, infatti, cruciale per stabilire il quadro giuridico entro cui si dovranno muovere le istituzioni e gli attori coinvolti nella gestione di questa fonte energetica, assicurando che lo sviluppo del nucleare avvenga in sicurezza e nel rispetto delle normative internazionali ed europee.