Sommario: 1. Premessa; 2. Fino al terremoto del 1908; 2.1. Dal XIII secolo alla fine del XIX secolo; 3. Dopo il terremoto del 1908; 3.1. Fino alla seconda guerra mondiale; 3.2. Dopo la seconda guerra mondiale; 4. “Evoluzione” storica del rapporto tra classificazione sismica e norme tecniche; 5. Il “lungo cammino” della prevenzione sismica in Italia.
Il disastroso terremoto della Calabria meridionale e Messina del 28 dicembre 1908, a causa del quale ci furono circa 80.000 morti, rappresenta un evento chiave per l’impegno dello Stato italiano in materia di prevenzione sismica[1]. Fu proprio a seguito di quel terremoto che ebbe inizio la classificazione sismica[2] del territorio nazionale (r.d. n. 193/1909[3]).
Premesso che storicamente esiste una relazione di causa-effetto tra un terremoto catastrofico e l’emanazione di una legge finalizzata a porre rimedio ai danni provocati dal sisma e/o a prevenire gli effetti di eventi futuri, in questo articolo si intende ripercorrere le tappe principali dell’evoluzione storica della normativa sismica in Italia, con particolare riferimento alle norme relative alla classificazione sismica del territorio nazionale e alle norme tecniche di costruzione in zona sismica,
Partendo dal basso medioevo e prendendo come linea spartiacque proprio il decreto del 1909, l’obiettivo finale è quello di mettere in luce come siano cambiate le politiche di gestione del problema sismico in Italia attraverso l’uso dello strumento legislativo.
2. Fino al terremoto del 1908
Prima di analizzare lo sviluppo storico delle disposizioni normative, occorre sottolineare che dal punto di vista storiografico il concetto di prevenzione sismica, relativamente recente, è riconducibile al XIX secolo. Per i secoli di epoca precontemporanea è più opportuno fare riferimento al concetto di “rimedio”: gli edifici erano sottoposti a interventi di ricostruzione (ripristino, restauro, consolidamento) per rimediare ai danni subiti durante il terremoto, anche per limitare gli effetti di terremoti futuri. Un obiettivo, peraltro, presente per l’edilizia di pregio (chiese, cattedrali, palazzi, ecc.), ma molto raramente per l’edilizia civile minore, quella abitativa, spesso povera per i materiali e le tecniche costruttive, sia perché mancava il quadro culturale e scientifico del contesto, sia perché, sotto l’aspetto dei principi, era assente il diritto alla sicurezza abitativa.
2.1. Dal XIII secolo alla fine del XIX secolo
Durante l’età medievale raramente prima del Duecento si trovano disposizioni pubbliche finalizzate a regolamentare le fasi della ricostruzione, mentre successivamente è più facile trovare atti che disciplinano l’utilizzo delle macerie, il restauro delle mura della città o delle abitazioni private danneggiate da un terremoto, se a ridosso delle mura pubbliche; o esenzioni fiscali volte a favorire la ricostruzione.
Per il primo progetto di casa antisismica, in senso lato la prima “norma tecnica” in ambito sismico, di cui si ha notizia in Occidente occorre giungere alla seconda metà del XVI secolo: fu realizzato da Pirro Ligorio[4] durante la sequenza sismica che interessò la città di Ferrara fra il 1570 e il 1574. Ligorio, in contrasto con la cultura dell’epoca che attribuiva ai terremoti un’origine soprannaturale alle cui conseguenze l’azione umana non poteva trovare rimedio, e sebbene anch’egli considerasse tali fenomeni ascrivibili a manifestazioni della volontà divina, sentì la necessità di ricondurne l’origine a cause razionali per rimediare agli effetti. La casa di cui disegnò e illustrò i principi costruttivi avrebbe dovuto essere rinforzata nei punti deboli, visti cedere durante il terremoto. Ma la società in cui viveva non era pronta ad accogliere idee così rivoluzionarie, tanto che lo stesso Ligorio, consapevole di precorrete troppo i tempi, si auspicava che quel progetto potesse servire ai suoi posteri[5].
Risale al secolo successivo, la prima disposizione normativa, di cui si è a conoscenza, con la quale vengono imposte nuove modalità di costruzione antisismiche. Venne emanata nel 1627 per la città di Benevento[6], in seguito al terremoto del Gargano. Occorre, però, aspettare oltre mezzo secolo per il primo grande progetto di ricostruzione: fu realizzato dal governo spagnolo dopo il terremoto che colpì la Sicilia orientale nel 1693, a causa del quale ci furono oltre 50.000 morti. La conduzione fortemente verticistica della ricostruzione, guidata dal commissario vicereale duca di Camastra, permise di risolvere numerosi conflitti sociopolitici e di ricostruire decine di città. Nonostante questo, la sicurezza sismica non costituì una priorità e furono create nuove vulnerabilità che rappresentano un problema ancora oggi.
Sul finire del Settecento si devono ricordare i cinque terremoti che devastarono la Calabria e la Sicilia nord orientale tra febbraio e marzo del 1783, a seguito dei quali il governo borbonico adottò una serie di provvedimenti[7] finalizzati a realizzare un vasto progetto di ricostruzione, riuscendovi solo in parte[8]. In particolare, furono emanate norme edilizie[9] innovative sotto l’aspetto della progettazione antisismica[10]. Ma esse furono applicate solo sporadicamente e si presume fossero desuete già alla fine del secolo. Come evidenzia la sismologa storica Emanuela Guidoboni, se tali norme fossero entrate nella cultura edilizia locale, sarebbero state risparmiate molte vite umane nei secoli successivi[11].
Pochi anni prima dell’unità d’Italia, altri due terremoti segnano la storia sismica della penisola e con essa quella della normativa sismica: il terremoto della Basilicata del 1857 e il terremoto della Valnerina del 1859. Nel primo caso nel Regno delle due Sicilie vennero istituite commissioni edilizie comunali nelle aree più devastate con il compito di adottare nuove regole costruttive e verificarne l’attuazione. Ma la ricostruzione fu lentissima, soprattutto per il disinteresse alla prevenzione sismica mostrato dal governo sabaudo, nel frattempo subentrato ai Borboni[12]. Nel secondo caso il governo pontificio, sotto la guida del riformista Pio IX, predispose nuove regole edilizie e urbanistiche con finalità antisismiche[13], ma i comuni, soprattutto Norcia, si rifiutarono di applicare norme che consideravano una restrizione alla proprietà privata. Anche in questo caso però, a seguito dell’annessione dell’Umbria al Regno d’Italia nel 1861, la gestione della ricostruzione passò presto al governo piemontese, che come ricordato sopra si rivelò poco propenso a considerare la sicurezza sismica una priorità.
L’involuzione nella gestione del problema sismico che si registrò con l’avvento del governo sabaudo, sia per l’entità delle risorse economiche impiegate sia per l’adozione di norme e procedure idonee a fronteggiare l’emergenza sismica e la successiva ricostruzione, si palesò anche durante il terremoto della Liguria occidentale del 1887. Tuttavia, fu a partire da questo evento che le conoscenze scientifiche sui terremoti cominciarono a essere integrate nei processi decisionali di governo.
3. Dopo il terremoto del 1908
Il terremoto della Calabria meridionale e Messina del 1908 costituì una svolta decisiva per la presa di coscienza da parte dello Stato italiano della necessità di agire nella direzione della prevenzione, sebbene il percorso intrapreso da allora fino a oggi non sia stato sempre lineare e privo di contraddizioni. Quella catastrofe diede vita a una coscienza solidaristica nazionale che, grazie anche alle aspre critiche di alcune testate giornalistiche, spinse il governo ad adottare misure innovative.
In particolare, fu avviata la classificazione sismica del territorio nazionale: nel già citato r.d. n. 193/1909 vennero elencati tutti i comuni obbligati al rispetto di specifiche norme tecniche e igieniche predisposte per la riparazione, ricostruzione e nuova costruzione degli edifici danneggiati dal terremoto del 28 dicembre o da terremoti precedenti[14]. Pochi anni dopo, nel 1915, a quell’elenco vennero aggiunte le località colpite dal terremoto della Marsica[15]. Si proseguì in questo modo senza grosse variazioni fino all’inizio degli anni ottanta, con i comuni colpiti da un nuovo terremoto che venivano di volta in volta aggiunti a quelli già classificati.
3.1. Fino alla seconda guerra mondiale
La politica fortemente centralista inaugurata con la ricostruzione di Reggio Calabria e Messina se da un lato produsse negli anni a venire effetti positivi sulla gestione dell’emergenza post sismica e della ricostruzione, dall’altro non mancò di generare anche ricadute negative. È il caso della Garfagnana dopo il terremoto del 1920: come osserva ancora Emanuela Guidoboni[16], l’imposizione di norme costruttive unificate e basate sull’utilizzo del cemento armato[17]fece sì che l’opera di ricostruzione fosse condotta da specialisti esterni, a scapito degli operatori e della cultura edilizia locali[18].
Pochi anni più tardi, nel 1927, vennero introdotte le categorie sismiche e i comuni colpiti da terremoti furono suddivisi in due differenti categorie «in relazione al loro grado di sismicità, ed alla loro costituzione geologica»[19], con la conseguente applicazione di norme tecniche distinte[20].
Ma con l’avvio della classificazione sismica del territorio nazionale iniziò anche il “fenomeno” della declassificazione, motivato da scelte di opportunismo politico locale, a dispetto delle conoscenze scientifiche. Fra le tante declassificazioni che si sono susseguite nel corso del ventesimo secolo, spicca il caso del comune di Rimini[21]: classificato come sismico con il decreto del 1927, a causa del terremoto del 1916, venne declassificato nel 1938[22] per non ostacolare lo sviluppo turistico dell’area, per poi essere riclassificato come sismico (di seconda categoria) nel 1983[23], sull’onda emotiva dei disastri del Friuli del 1976 e dell’Irpinia-Basilicata del 1980[24].
Il successivo decreto del 1935, oltre alla ormai usuale classificazione sismica e all’introduzione di alcune importanti novità sui criteri di costruzione nelle località sismiche, si rivolse anche alle località non colpite dal terremoto per le quali venne stabilito che nei regolamenti edilizi fosse «resa obbligatoria in qualsiasi opera edilizia l’osservanza delle buone regole dell’arte del costruire, in relazione anche ai materiali e ai sistemi costruttivi adottati nei loro rispettivi territori»[25].
3.2. Dopo la seconda guerra mondiale
La legge del 1962, emanata pochi mesi dopo il terremoto dell’Irpinia, non modificò nella sostanza le prescrizioni tecniche previste nel decreto del 1935, ma stabilì che esse dovessero essere applicate nei «comuni soggetti ad intensi movimenti sismici» e non più esclusivamente a quelli colpiti dal terremoto, come era sempre stato indicato nella normativa dal 1909 fino ad allora[26]. Una previsione normativa che rimase solo sulla carta perché di fatto non cambiò nulla rispetto a prima: le località continuarono a essere classificate solo dopo aver subito un terremoto. Prassi che, come già evidenziato, restò inalterata fino ai primi anni ottanta[27].
A sei anni dal terremoto della Valle del Belice che devastò la Sicilia sud occidentale, il Parlamento italiano approvò la l. n. 64/1974[28], con la quale furono gettate le basi concettuali della normativa sismica attuale[29]. Con la nuova legge vennero definiti alcuni principi generali che riconoscevano l’importanza di integrare nel processo decisionale le conoscenze scientifiche via via acquisite in ambito sismico. In particolare, per le norme tecniche si stabilì che dovessero essere «fissate» e «aggiornate» con «decreti dal Ministero per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per l’interno[30]» ogni qualvolta fosse reso necessario dal «progredire delle conoscenze tecniche»; per la classificazione sismica si deliberò che da quel momento alla base di qualunque decisione, sempre adottata con decreto ministeriale, vi dovessero essere «comprovate motivazioni tecniche»[31]. Nel successivo decreto ministeriale del 1975, con cui vennero approvate le nuove norme tecniche, per la prima volta si teneva conto del comportamento dinamico della struttura ai fini della progettazione[32].
Occorre, però, aspettare ancora alcuni anni e altri due terremoti devastanti, Friuli 1976[33] e Irpinia-Basilicata 1980[34], prima che venga portata a compimento la sistematizzazione della zonazione sismica prospettata nel 1974. A questo risultato contribuirono in modo determinante gli studi sui terremoti e i loro effetti realizzati nell’ambito del Progetto finalizzato geodinamica del Centro nazionale delle ricerche[35]. La proposta di riclassificazione sismica che ne scaturì definiva i criteri generali, validi su tutto il territorio nazionale, da utilizzare per l’inserimento dei comuni negli elenchi di classificazione. Essa fu poi recepita con un serie di decreti ministeriali emanati fra il 1979 e il 1984, fra cui il decreto che introduceva la terza zona sismica, in aggiunta alle due già esistenti[36].
La classificazione del territorio nazionale così definita rimase tale fino al 2003. Fu un’altra tragedia sismica, quella avvenuta in Molise nel 2002[37], a dare ulteriore impulso al processo ormai in atto: con l’o.p.c.m. n. 3274/2003[38] per la prima volta tutta la penisola venne classificata sismica e suddivisa in quattro zone a sismicità decrescente[39]. L’ordinanza definiva provvisoriamente[40] i «criteri generali per l’individuazione delle zone sismiche da parte dello Stato» e le «norme tecniche per le costruzioni nelle medesime zone», demandando alle regioni e alle province autonome il compito di individuare «le zone sismiche, la formazione e l’aggiornamento degli elenchi delle medesime zone», come previsto dagli artt. 93 e 94 del d.lgs. n. 112/1998[41]. I criteri generali sono stati poi rivisti e definitivamente approvati con l’o.p.c.m. n. 3519/2006, con la quale venne approvata anche la nuova «mappa di pericolosità sismica di riferimento a scala nazionale»[42].
Le norme tecniche per le costruzioni furono, invece, oggetto di un apposito decreto ministeriale nel 2005[43], così come stabilito dall’art. 52 del t.u. dell’edilizia[44]. Il testo normativo del 2005, la cui piena attuazione è stata prorogata a più riprese per sperimentarne l’applicazione, di fatto non entrò mai in vigore in via definitiva[45], poiché già nel 2008 fu sostituito da nuove norme tecniche (NTC08)[46], rese obbligatorie in seguito al terremoto dell’Aquilano del 2009[47]. Norme poi aggiornate nel 2018 (NTC18)[48], a circa un anno dalla sequenza sismica che ha interessato il Centro Italia tra il 2016 e il 2017.
4. “Evoluzione” storica del rapporto tra classificazione sismica e norme tecniche
Dalla prima “rudimentale”[49] classificazione del 1909 fino all’entrata in vigore delle NTC08, c’è sempre stata corrispondenza tra una zona (o categoria[50]) sismica e le norme tecniche da seguire per la progettazione di una costruzione in quella zona. Quindi, per circa un secolo la classificazione fondata su un numero ridotto di zone, entro le quali venivano inseriti i comuni in base ai relativi confini amministrativi, è stata utilizzata per stabilire le norme tecniche di progetto da osservare, nonché per ottemperare agli obblighi burocratici richiesti per gli interventi edilizi e alle connesse attività di controllo da parte delle autorità incaricate.
Con l’entrata in vigore delle NTC08 le azioni sismiche[51] di progetto sono state svincolate dall’appartenenza a una determinata zona sismica e correlate direttamente alla mappa di pericolosità sismica[52], come anzidetto approvata con l’o.p.c.m., n. 3519/2006. In questo modo, per ognuno dei circa 11.000 valori puntuali della mappa vengono determinati i parametri dell’azione sismica da impiegare per la progettazione. In pratica le NTC08 sanciscono la fine della classificazione sismica ai fini della progettazione. Oggi essa viene usata dalle regioni come strumento puramente amministrativo per indirizzare i controlli sulle opere di recente costruzione o riadeguate, ai sensi di quanto disposto dalla normativa.
5. Il “lungo cammino” della prevenzione sismica in Italia
La sviluppo storico delle principali disposizioni normative italiane in materia sismica ripercorso in questo articolo ha messo in luce come l’approccio più razionale al fenomeno sismico sia una conquista relativamente recente il cui percorso è soltanto all’inizio. In questa prospettiva, si può affermare che il terremoto del 1908 ha rappresentato un passaggio fondamentale, poiché a partire da quella data il binomio “norme relative alla classificazione sismica e norme tecniche per le costruzioni antisismiche” è stato utilizzato come strumento per la riduzione del rischio sismico.
Ancora a fine Ottocento, infatti, pur essendo note le regole del buon costruire, molteplici fattori ne frenavano l’attuazione. Tra questi, avevano un peso rilevante la carenza di risorse economiche, la necessità di ricostruire in tempi brevi e, non ultimo, il retroterra culturale che portava a subire passivamente le conseguenze del terremoto senza cercare di ridurne gli effetti.
In questo contesto, nei primi decenni di vita la classificazione sismica era finalizzata a ricreare le condizioni sociali ed economiche preesistenti al terremoto, e solo in un secondo momento ha cercato di integrare le nuove elaborazioni teoriche sulla forza e frequenza dei fenomeni attesi, pur con ritardo e risultati alterni. Si è così passati da una classificazione che attraverso la quantificazione degli effetti dei terremoti ha fornito un quadro a posteriori del rischio sismico a una classificazione che ha cercato di definire a priori la pericolosità del fenomeno naturale[53].
Questo processo, avviato in modo deciso dopo il terremoto dell’Irpinia-Basilicata del 1980 e realizzato compiutamente con la sopracitata o.p.c.m. n. 3274/2003, nel quale per la prima volta tutto il territorio italiano è stato classificato come sismico, rappresenta lo sviluppo necessario e basilare per attivare politiche di prevenzione sismica continuative ed efficaci.
Del resto anche in ambito europeo il principio di prevenzione in materia ambientale è stato introdotto nel Trattato CE soltanto nel 1987, con l’entrata in vigore dell’Atto unico europeo[54], a testimonianza di quanto sia recente anche nel diritto sovranazionale l’esigenza da parte dello stesso legislatore, nel caso di specie del legislatore comunitario, di esplicitare questo principio per attribuirgli un ruolo chiave nella definizione delle politiche in materia ambientale[55].
Sulla base di queste premesse non può sorprendere che gran parte del patrimonio edilizio italiano presenti un ritardo di progettazione antisismica di circa cinquant’anni: come visto nel corso del contributo, norme antisismiche in senso moderno sono state introdotte solo a partire dalla metà anni degli settanta del Novecento, quando ormai i tre quarti dell’edilizia residenziale nazionale era già stata costruita. Di fronte a questa situazione ben si comprendono i reiterati appelli degli studiosi e operatori del settore sulla necessità di riqualificare il patrimonio edilizio attraverso una pianificazione strutturale che coinvolga istituzioni e cittadini. Del resto, è altrettanto comprensibile come la mancanza di una cultura diffusa del rischio in generale, e di quello sismico in particolare[56], unita a una visione transgenerazionale inadeguata, porti a sottovalutare la programmazione di una sua riduzione strutturale, considerandola non prioritaria o, comunque, procrastinabile.