Sommario: 1. In premessa. Il regime processuale relativo alla impugnazione degli atti dei partiti politici; 2. L’ordinanza cautelare del Tribunale di Lucca, sezione civile, del 14.1.2022; 3. L’articolo 23 c.c. e la sua interpretazione giurisprudenziale. L’ampliamento del “confine esterno” e del “confine interno”; 4. Un’estensione ulteriore: la legittimazione ad agire da parte dei soggetti fattualmente esclusi. Il diniego al rinnovo della iscrizione; 5. Un problema non ancora risolto. Il sindacato del giudice ordinario sulle decisioni del partito.
1. In premessa. Il regime processuale relativo alla impugnazione degli atti dei partiti politici
L’ordinanza in commento, resa a definizione di un giudizio promosso ai sensi dell’art. 700 c.p.c., fornisce l’occasione per alcuni chiarimenti in merito alla problematica del regime processuale relativo alla impugnazione degli atti dei partiti politici[1] e più specificatamente in relazione al profilo della legittimazione attiva ad impugnare una decisione adottata da un organo di un partito politico, avente ad oggetto il diniego al rinnovo della iscrizione.
La pronuncia in esame, con cui il Tribunale di Lucca ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso ex art. 700 c.p.c. per omessa attivazione proprio dell’impugnazione ex art. 23 c.c., si segnala, infatti, per aver riconosciuto il diritto di impugnativa di cui all’art. 23 c.c., non solo ai soggetti attualmente iscritti al partito, ma anche nei confronti di coloro che, in quanto precedentemente iscritti, siano stati destinatari di un atto di diniego del rinnovo, quindi anche nei confronti di soggetti fattualmente esclusi dal rapporto associativo (per quanto non in conseguenza di un procedimento disciplinare).
2. L’ordinanza cautelare del Tribunale di Lucca, sezione civile, del 14.1.202
Con ricorso presentato ai sensi dell’art. 700 c.p.c., alcuni attivisti di lungo corso di una Unione comunale del Partito Democratico (PD) agivano al fine di ottenere la sospensione cautelare del provvedimento con cui lo stesso Partito Democratico, in persona del commissario pro tempore, aveva rifiutato la loro richiesta di rinnovo della iscrizione.
Il PD di Viareggio, costituitosi in giudizio, contestava in rito e nel merito la domanda proposta, eccependo, per quanto qui di interesse, la inammissibilità del ricorso per omessa attivazione del rimedio di cui all’art. 23 c.c.
Il Tribunale di Lucca, accogliendo la eccezione di inammissibilità, ha rigettato il ricorso svolgendo alcune considerazioni importanti sul “diritto dei partiti politici” [2].
Tali considerazioni si apprezzano sia per quanto riguarda il perimetro applicativo dell’articolo 23 c.c. (relativamente al profilo della legittimazione attiva riservata, testualmente, agli “iscritti”) sia per quanto riguarda gli spazi di sindacabilità, nel merito, delle decisioni politiche rese da un organo del partito.
3. L’articolo 23 c.c. e la sua interpretazione giurisprudenziale. L’ampliamento del “confine esterno” e del “confine interno
L’ordinanza del Tribunale di Lucca, in assenza di una legge sui partiti politici[3], si pone in continuità con quel filone giurisprudenziale favorevole ad una interpretazione estensiva (o più correttamente, analogica) dell’articolo 23 c.c.
Tale disposizione, in materia di associazioni riconosciute, tratta dell’annullamento e della sospensione delle deliberazioni assembleari, qualora le stesse siano contrarie alla legge, all’atto costitutivo o allo statuto (comma 1). In questi casi, gli organi dell’ente, i singoli associati o il pubblico ministero possono impugnare la delibera al fine di ottenere la sua caducazione in sede giurisdizionale[4].
Si prevede, inoltre, una tutela cautelare incidentale alla instaurazione del giudizio, post causam, al fine di ottenere la sospensione del provvedimento impugnato (comma 3).
Viene in rilievo, quindi, una particolare legitimatio ad causam espressamente prevista a tutela dei singoli associati (uti singuli) ma anche della minoranza (intesa come gruppo)[5].
Da un punto di vista teleologico, si tratta di una disposizione coerente (e che anzi si pone in stretta continuità) con la previsione costituzionale di cui all’art. 2, che riconosce la tutela dell’uomo (rectius, dei suoi diritti inviolabili) sia come singolo sia nelle formazioni sociali in cui si svolge la sua personalità.
Allo stesso tempo, però, in un’ottica di bilanciamento, l’art. 23 c.c. assegna rilevanza anche ad un diverso interesse, e cioè quello della stabilità delle decisioni, a tutela della maggioranza.
Il regime “ordinario” della nullità, infatti, renderebbe maggiormente instabile l’atto, il quale, anche a distanza di molto tempo dalla sua adozione, ben potrebbe essere conosciuto e sindacato dal giudice ordinario[6] in caso di affermata lesione di una situazione giuridica soggettiva dell’associato.
Proprio alla luce di questa considerazione, la giurisprudenza ha affermato che la disciplina giuridica dell'annullamento di cui all'art. 23 c.c. rappresenti il frutto di una scelta legislativa di conversione di (alcune, nda) cause di nullità in cause di annullabilità per salvaguardare la volontà della maggioranza assembleare, similmente a quanto previsto dall’art. 2377 c.c. in ambito societario[7].
Ciò detto sul contenuto e sul fondamento dell’art. 23 c.c., deve osservarsi come, con riferimento al suo ambito applicativo, tale disposizione sia stata applicata analogicamente da parte del diritto vivente.
L’art. 23 c.c., che espressamente si riferisce alla sola impugnazione di delibere adottate dall’organo assembleare di associazioni riconosciute, è stato ritenuto direttamente applicabile anche nei confronti di delibere assembleari assunte da associazioni non riconosciute sebbene il legislatore abbia previsto, per queste ultime, un impianto minimo di etero-normazione, lasciando ampio spazio alla autonomia negoziale degli associati[8].
La giurisprudenza, con un indirizzo ormai consolidato, ha dunque esteso quello che si potrebbe definire il “confine esterno” della disposizione in commento, riguardante la individuazione delle associazioni (meglio, degli associati[9]) legittimati ad agire ai sensi dell’art. 23 c.c.
La disposizione sull’annullamento e sulla sospensione delle delibere assembleari è stata dunque ritenuta applicabile, nei limiti della compatibilità, anche nelle associazioni non riconosciute, in considerazione delle affinità fra questi due tipi di associazione e della ricorrenza, in entrambi i casi, della necessità di regolamentazione un medesimo bilanciamento di interessi[10].
In effetti, laddove non trovasse applicazione l’art. 23 c.c., si porrebbe il problema di capire quale tutela riconoscere all’associato che lamenti la lesione di un suo diritto/interesse in seno alla associazione; ciò, in quanto il regime giuridico previsto, in generale, per la invalidità del contratto non appare de plano applicabile anche agli atti adottati a valle dagli organi associativi, e cioè dagli organi che promanano dal contratto di associazione. Attraverso il riconoscimento del diritto di impugnativa ex art. 23 c.c. anche agli associati di enti privi di personalità giuridica, invece, si attribuisce al giudice il potere di tutelare le prerogative dell’associato (art. 24 Cost.) ponendo, quale parametro di legittimità per sindacare l’atto, non solo norme le imperative ordinamentali, ma anche e soprattutto, lo statuto dell’ente.
La (pacifica) estensione dell’art. 23 c.c. anche alle delibere adottate dall’assemblea delle associazioni non riconosciute ha poi determinato, quale logico corollario, la diretta applicazione di tale disposizione anche ai partiti politici, riconducibili, ancorché non senza incertezze interpretative[11], agli enti di diritto privato privi di personalità giuridica.
La Costituzione, infatti, pur non imponendo alcun vincolo di forma ai partiti politici, presuppone, all’art. 49, la dimensione associativa (“tutti hanno diritto di associarsi in partiti politici”) e, allo stesso modo, l’art. 2 del d.l. n. 149 del 2013 (in materia di abolizione del finanziamento pubblico diretto ai partiti politici) qualifica i partiti politici come “libere associazioni”.
Al partito politico, quindi, in quanto fattispecie fenomenica riconducibile al più ampio paradigma normativo delle associazioni non riconosciute, si applica l’art. 23 c.c., con conseguente riconoscimento, in capo agli associati (rectius: in capo agli iscritti) del diritto ad impugnare le delibere adottate dalla maggioranza assembleare e di ottenere, in via incidentale, la loro sospensione qualora ricorrano “gravi motivi”[12] .
Pertanto, in presenza di un atto asseritamente illegittimo, perché contrario ad una norma di legge oppure ad una disposizione statutaria o dell’atto costitutivo, adottato dall’organo assembleare, gli iscritti astenuti o dissenzienti, pregiudicati dalla adozione di quella delibera, potranno agire ex art. 23 c.c. al fine di ottenerne l’annullamento e, se ricorrono in presupposti, anche la sospensione cautelare in via incidentale.
Ma non è tutto.
La interpretazione estensiva dell’art. 23 c.c. (o meglio, la sua interpretazione analogica da parte della giurisprudenza) ha riguardato anche un altro aspetto della disposizione in esame che, potremmo dire, interessa la delimitazione del suo “confine interno”.
Il diritto vivente, infatti, ha esteso ulteriormente l’ambito di applicazione dell’art. 23 c.c. riconoscendo il diritto di impugnativa anche nei confronti di atti diversi dalle deliberazioni assembleari purché assunti da organi previsti dallo Statuto della associazione.
Si è giustamente osservato come, in mancanza di una simile estensione, l’associato che lamenti la lesione di un proprio diritto o di un proprio interesse rimarrebbe privo di tutela per la mancanza di una disposizione ad hoc che espressamente preveda la impugnabilità delle deliberazioni rese da un organo diverso da quello assembleare (come ad esempio quello amministrativo con competenze gestorie)[13].
A sostegno di tale conclusione, è stato anche affermato che sarebbe “contrario allo spirito della norma” limitare le impugnazioni alle sole delibere assembleari, rimettendo la tutela cautelare e di merito alle disposizioni generali in caso di decisioni emesse da altri organi dell’associazione, tenuto conto della scelta effettuata dal legislatore di disciplinare un procedimento speciale riferito ad una casistica assai specifica[14].
4. Un’estensione ulteriore: la legittimazione ad agire da parte dei soggetti fattualmente esclusi. Il diniego al rinnovo della iscrizione
Il Tribunale di Lucca, con la ordinanza 14.1.2022, si pone nel solco di questa giurisprudenza, favorevole ad una interpretazione estensiva del perimetro applicativo dell’art. 23 c.c.
Il Giudice lucchese, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità della decisione del commissario pro tempore di rigetto della domanda di rinnovo della iscrizione al partito, presentata da alcuni (ex) iscritti, ha dapprima ribadito l’applicabilità dell’art. 23 c.c. anche alle associazioni non riconosciute, e quindi anche ai partiti politici che, “in mancanza di una legge speciale” rientrano in tale categoria (1); il Tribunale ha poi riconosciuto la necessità di proporre tale azione anche nei confronti di atti diversi dalle delibere assembleari (2); infine, per quanto qui di maggiore interesse, ha riconosciuto la legittimazione ex art. 23 c.c. anche nei confronti di coloro che, a fronte del diniego al rinnovo della loro iscrizione, intendano invece permanere all’interno della compagine associativa (3).
Il Tribunale lucchese, senza soluzione di continuità rispetto ai precedenti giurisprudenziali sin qui richiamati, ha quindi esteso il rimedio tipico di cui all’art. 23 c.c. non solo agli iscritti (gli unici formalmente contemplati dalla disposizione in commento) ma anche nei confronti di coloro che, in quanto precedentemente iscritti, abbiano presentato formale richiesta di rinnovo della relativa iscrizione, nel caso di rifiuto alla re-iscrizione.
Secondo il Tribunale di Lucca, infatti, la legittimazione ad impugnare ex art. 23 c.c. deve ritenersi esclusa soltanto rispetto ai “soggetti estranei rispetto alla associazione”, nei confronti di atti che non riguardano, né potrebbero comunque riguardare, il rapporto associativo.
Tale conclusione è stata raggiunta, nella articolata motivazione della ordinanza in commento, in forza di un duplice argomento, letterale e teleologico.
Dal punto di vista teleologico, secondo il Tribunale di Lucca, la disciplina codicistica di cui all’art. 23 c.c. riuscirebbe a realizzare “la tutela dei singoli all’interno delle associazioni”, proprio attraverso il riconoscimento del potere di impugnare le decisioni adottate da un organo del partito qualora le stesse incidano negativamente nella loro sfera giuridica e, in particolare, “nel rapporto che intercorre tra loro e l’associazione”.
In questa prospettiva, l’art. 23 c.c. attribuisce “uno strumento di reazione processuale a coloro i quali si trovino in un rapporto qualificato con la associazione” per ottenere il sindacato ed eventualmente la caducazione degli atti illegittimamente adottati da organi del partito, prevedendo anche la possibilità di ricorrere alla tutela cautelare in corso di causa, al fine di ottenere la sospensione interinale del provvedimento impugnato.
Dal punto di vista letterale, inoltre, tale conclusione “trova conferma nel dato normativo, in quanto l’art. 23 c.c. fa riferimento alla legittimazione attiva degli associati o iscritti e tali devono intendersi, fino al momento del diniego al rinnovo della iscrizione, anche coloro che, come i ricorrenti, intendono permanere, attraverso la richiesta di rinnovo della iscrizione, all’interno della compagine associativa”.
Il Giudice chiamato ex art. 700 c.p.c. ha quindi posto a fondamento della sua decisione di inammissibilità la mancata attivazione del rimedio di cui all’art. 23 c.c., ritenendo che tale disposizione debba applicarsi non solo rispetto ai soggetti attualmente iscritti ma anche nei confronti di coloro che, precedentemente iscritti, chiedano il rinnovo della iscrizione, qualora gli stessi insorgano avverso l’atto che tale rapporto vorrebbe definitivamente far cessare.
La ordinanza in commento, quindi, si pone in continuità con quel filone giurisprudenziale di cui si è detto (sub 3) e che si caratterizza per un ampio ricorso all’analogia nella interpretazione dell’art. 23 c.c., con ciò confermando il carattere residuale e sussidiario del rimedio cautelare atipico di cui all’art. 700 c.p.c., inapplicabile laddove l’ordinamento appresti una tutela tipica, come nel caso previsto dall’art. 23, comma 3, c.c.
Gli elementi di novità rispetto al diritto vivente che si è formato sui partiti politici, e quindi la significatività dalla pronuncia in esame, riguardano proprio la legittimazione processuale riconosciuta agli esclusi, ancorché in via di fatto per il mancato rinnovo della relativa iscrizione e non a seguito di un procedimento disciplinare.
A quanto consta a chi scrive, infatti, non sussistono precedenti giurisprudenziali recenti sulla legittimazione processuale ex art. 23 c.c. di coloro che chiedano, senza ottenerlo, il rinnovo della iscrizione al Partito. Il noto caso che ha interessato la candidatura di Marco Pannella alle primarie del Partito Democratico[15] riguarda infatti una fattispecie sensibilmente diversa da quella in esame in quanto, in quella occasione, il ricorso ex art. 700 c.p.c. era stato presentato nell’interesse di un soggetto del tutto estraneo alla compagine associativa, in quanto mai, neppure in precedenza, iscritto al partito.
5. Un problema non ancora risolto. Il sindacato del giudice ordinario sulle decisioni del partito
Nonostante gli aspetti di merito siano stati formalmente assorbiti dalla adozione di una pronuncia di inammissibilità, il Tribunale di Lucca si è comunque occupato, statuendo sul punto, del merito del ricorso.
Il Tribunale, pur concludendo nel senso della inammissibilità del ricorso d’urgenza, ha riconosciuto - in astratto - il potere dell’autorità giurisdizionale di sindacare sia la “legittimità procedimentale” delle scelte adottate dal partito (e cioè, la conformità del procedimento seguito in concreto con quanto disciplinato dagli atti interni) sia il “merito” della decisione che si è formata in seno al partito.
Il riconoscimento, prima facie, di un così ampio sindacato meriterebbe una riflessione più approfondita. In questa sede ci si limita a rilevare come tale conclusione sia condivisibile purché correttamente delimitata: il sindacato che può svolgere il giudice ordinario, chiamato a pronunciarsi ex art. 23 c.c., non pare infatti dissimile da quello esercitato dal giudice amministrativo qualora sia impugnato, anziché un atto del partito, un provvedimento della amministrazione; non può negarsi, infatti, come sussistano delle analogie tra le dinamiche intercorrenti, da una parte, tra sindacato giurisdizionale (amministrativo) e potere pubblico e, dall’altra, tra sindacato giurisdizionale (civile) e potere privato, dei partiti politici[16].
In entrambi i casi, tali giudizi possono avere ad oggetto soltanto la legittimità dell’esercizio di un potere la cui natura è, evidentemente, discrezionale (ove la discrezionalità è strumentale per assicurare, rispettivamente, il miglior soddisfacimento dell’interesse pubblico e il miglior soddisfacimento dell’interesse politico del partico).
Ne discende, pertanto, la impossibilità per il giudice di sostituire la propria decisione rispetto a quella spettante, rispettivamente, all’amministrazione o agli organi del partito.
Nel caso in esame, dunque, anche qualora il giudice avesse ritenuto di accogliere il ricorso ex art. 700 c.p.c., lo stesso non avrebbe potuto, ad avviso di chi scrive, ordinare la iscrizione al partito dei ricorrenti, come dagli stessi richiesto, in quanto la scelta sulle ammissioni ad un partito, per sua natura ampiamente discrezionale, presenta aspetti insindacabili di merito rispetto ai quali ogni valutazione è rimessa esclusivamente al partito.