Verso un nuovo regionalismo: dagli accordi preliminari al finanziamento delle risorse economiche per la sua attuazione

Abstract

L’intensa spinta progressista tesa al rinnovamento del sistema delle autonomie imperversa impetuosamente nel dibattito politico-istituzionale, coinvolgendo le intese preliminari raggiunte tra il Governo e le Regioni Emilia Romagna, Lombardia e Veneto per l’attuazione di condizioni di autonomia differenziata.
L’attuazione del regionalismo differenziato o asimmetrico, quantunque conforme all’indirizzo costituzionale, come previsto dalla Riforma del Titolo V della Costituzione, avvenuta con legge Cost. n. 3 del 2001 (finora mai realizzata), appare innanzitutto insoddisfacente in relazione al principio di uguaglianza (formale e sostanziale) contenuto nell’art. 3 della Carta Costituzionale.
La disputa sembra generare un contrasto insanabile tra il principio di sussidiarietà verticale e il sistema del welfare state, fondato sui proventi del gettito fiscale.

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1. Elasticità e rigidità nel sistema delle autonomie.

La posta in gioco sullo strano progetto di regionalismo è molto alta, coinvolge in egual maniera il Nord produttivo e il Sud depresso volente o nolente.

La nuova proposta di regionalismo a geometria variabile[1] si ripromette di intraprendere un percorso riformista che dovrebbe, però, avvenire fuori dalla scia lasciata da classici luoghi comuni.

Lo status quo dell’assetto dei rapporti tra le Regioni ordinarie si caratterizza sull’uniformità delle competenze.

I nuovi modelli di regionalismo attraversano come meteore lo spazio del dibattito politico-istituzionale per schiantarsi inesorabilmente contro i principi e i valori costituzionali, in un quadro economico caratterizzato da una perdurante negatività, dagli obiettivi imposti dalla finanza pubblica e dai paradigmi dettati dalla scienza delle finanze.

Il regionalismo[2] può essere funzionale e conforme alla realizzazione dei principi che informano l’Unione Europea.

Insomma, superando le spinte centrifughe che hanno quasi portato alla secessione della Catalogna dalla Spagna si può valutare la funzionalità di un regionalismo asimmetrico alla progressiva affermazione di un miglioramento, in termini economicità ed efficienza, di quelle competenze che potrebbero essere trasferite alle Regioni attualmente esistenti, senza per questo ingenerare un disegno eversivo.[3]

Il regionalismo istituzionale si muove nel solco della Costituzione, nel quadro dettato dalle riforme costituzionali: legge Cost. n. 1 del 1999 e legge Cost. n. 3 del 2001.

Nella piena consapevolezza di una necessaria dinamica innovativa incardinata rigorosamente nel quadro costituzionale, purtuttavia, sembra realizzarsi in maniera indissolubile un’equazione tra differenziazione delle funzioni e discriminazione nei servizi erogati.

Un tema da non trascurare potrebbe essere quello della corrispondenza tra la funzione amministrativa e quelle legislativa, cioè all’acquisizione di nuove competenze dovrebbe seguire di pari passo la devoluzione della funzione legislativa correlata in favore delle Regioni beneficiarie.

In questo contesto si inserisce il problema sempre presente e pressante del Mezzogiorno d’Italia: la «questione meridionale».[4]

L’U.E. mette in atto consistenti politiche economiche in grado di favorire lo sviluppo delle Regioni maggiormente in difficoltà tramite azioni di coesione territoriale.

Tale attività avrebbe dovuto determinare una diminuzione delle differenze economiche e sociali, queste si riverberano inevitabilmente in una diversità sostanziali, percepite come essenza stessa della qualità della vita.

Democrazia, diritti umani e diritti sociali restano indissolubilmente legati, in una concezione invertita rispetto al modello sudditi-sovrano, il potere viene attribuito al popolo che diventa sovrano, e il cittadino si qualifica come paradigma dell’essenza del potere democratico.

Il cittadino viene messo al centro dell’azione di Governo. Queste sono le fondamenta cui dovrebbe ispirarsi una qualsiasi riforma: il favor per la cittadinanza intesa in senso globale.

Allo stato attuale, l’assetto strutturale delle Regioni, intese come entità amministrative, non sembra più corrispondere alla possibilità di ingenerare gli effetti benefici dei risparmi derivanti da economie di scala.

Esigenza imposta prevalentemente dal pareggio del bilancio statale e fondata sul principio di coordinamento della finanza pubblica.

La dottrina mette in luce che “in linea di principio, per l’erario pubblico non dovrebbe cambiare nulla e, soprattutto, nulla cambierebbe per le altre Regioni”.[5]

In buona sostanza si tratterebbe di un intervento neutrale. Non è affatto così. Il regionalismo differenziato dovrebbe determinare una nuova e diversa ripartizione delle risorse; in tal modo sarebbe da ricercare un equilibrio diverso per le politiche di finanza pubblica (statale e regionale).

Nel libro “La  Democrazia in America” de Tocqueville proponeva il criterio di controllo e bilanciamento degli interessi (check and balance)[6] per addivenire al compromesso in favore degli interessi del popolo.

La delicatezza della questione e delle scelte coinvolte presupporrebbe uno sguardo lungimirante sulle politiche di coesione territoriale, proiettati all’esterno del momento di transizione attuale, forse addirittura ridisegnando i confini amministrativi degli Enti pubblici in una dimensione macro, che sarebbe idonea a garantire quelle economie di scala, che dominano sempre di più le scelte della finanza pubblica regionale.

La nitida differenziazione del riparto delle risorse derivanti dal gettito ripropone la «vecchia» idea della Macro-Regione.

Diviene necessaria una scelta netta tra due modelli contrapposti: da un lato il regionalismo differenziato e dall’altro la Macro-Regione.[7]

Il principio di sussidiarietà verticale prevede che l’amministrazione sia una funzione propria della comunità locale: l’art. 118 Cost. prevede la preferenza per il livello locale sulla base della dimensione territoriale degli interessi coinvolti.

La riforma, almeno così come prospettata, rischia di indebolire questo principio. Difatti, non sarebbe in grado di garantire i diritti derivanti dai LEP (livelli essenziali delle prestazioni) senza definire i fabbisogni standard.

2. Inquadramento normativo

L’attuazione di un regionalismo asimmetrico, introdotto dal terzo comma dell’art. 116 della Costituzione ad opera della riforma del Titolo V intervenuta con la legge costituzionale n. 3 del 2001, si pone in un’ottica espansiva di quel concetto di regionalismo a geometria variabile intrapreso a partire dagli anni novanta.

Proprio in quegli anni emergevano le prime differenze attuative e di sviluppo regionale, tanto da definire il nostro Paese composto da Regioni a due velocità.

Sembra così allontanarsi la figura del potere statale, manifestatosi con la funzione di indirizzo e coordinamento introdotta negli anni settanta.

A quasi trent’anni di distanza assistiamo ad un moltiplicarsi degli scenari possibili contestualmente ad una frammentazione sempre più nitida, contraddistinta da volontà autonomistiche paragonabili a quelle delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano.

Siamo di fronte a quello che è stato classificato regionalismo asimmetrico, differenziato, à la carte, perché pone una sorta di triplice inquadramento regionale:

1. le Regioni a statuto speciale che non vedono intaccata la propria massima autonomia, non essendo ricomprese nella riforma;
2. le Regioni che vogliono espandere la propria autonomia sulla base del novellato disposto costituzionale;
3. le restanti regioni caratterizzate da un prodotto interno lordo basso, che percepiscono la spinta autonomistica come un egoistico approccio dei territori più ricchi, di fatto già agevolati e orientati verso una totale devolution.^[8]

L’attribuzione, ai sensi dell’art. 116, terzo comma della Costituzione, alle Regioni di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” con legge ordinaria, previa intesa tra lo Stato e le Regioni interessate, può essere vista in chiave di valorizzazione delle potenzialità di crescita delle Regioni ordinarie nel loro complesso.

La suddetta innovazione può rappresentare una possibilità strategica, un’opportunità di crescita ed un punto di riferimento per le altre Regioni, che inizialmente ed inevitabilmente resteranno indietro. Dovrebbe essere considerato come un valore aggiunto da sviluppare, rappresentando l’attuazione piena dell’autonomia prevista nel rispetto del disposto costituzionale dell’art. 5 della Costituzione, tralasciando quelle spinte secessioniste sulle quali la Corte Costituzionale si è espressa.

Proprio nella sentenza n. 118/2015 della suddetta Corte[9] ha ribadito, infatti, il rispetto del principio fondamentale dell’Unità e dell’indivisibilità nell’attuazione del regionalismo differenziato dichiarando l’incostituzionalità di cinque quesiti regionali promossi dalle Regioni Lombardia e Veneto. ^[10]

Il concetto di regionalismo differenziato costituisce oggi un tema attualissimo anche a seguito degli accordi preliminari promossi dalle Regioni Emilia-Romagna, Veneto e Lombardia. ^[11]

Prima ancora sono stati diversi i tentativi falliti promossi da alcune regioni: la Toscana nel 2003, il Veneto e la Lombardia nel biennio 2006-2007, il Piemonte nel 2008.

3. Dalla fase preliminare al raggiungimento dell’intesa fra Stato e Regioni

A far data dal 2008, i lavori portati avanti per circa un decennio successivo hanno prodotto tre distinti accordi preliminari, raggiunti il 28 febbraio 2018, sottoscritti dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e i Presidenti delle Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto.

Ciò è avvenuto a seguito di referendum consultivi[12] che si sono svolti in Lombardia e Veneto il 22 ottobre 2017, al fine di conoscere gli orientamenti dei cittadini in merito all’attivazione della procedura e direttamente in Consiglio per l’Emilia Romagna.

L’iniziativa per l’attribuzione appartiene, dunque, alle Regioni. Il procedimento prevede un’intesa fra le stesse e lo Stato, previa legge statale, approvata a maggioranza assoluta dei componenti. Si tratta pertanto di una legge rinforzata.

Le tre Regioni citate nei negoziati si riservano la possibilità, in un secondo momento, di estenderne il contenuto ad altre materie rispetto a quelle inizialmente delineate.

I negoziati fra Stato e Regioni, dopo una pausa iniziale, sono stati riaperti a giugno 2018, a seguito della nomina del nuovo Governo.

Si definiscono così l’oggetto e il contenuto degli accordi con l’attribuzione dell’autonomia differenziata corrispondente a specificità proprie delle Regioni “immediatamente funzionale” alla crescita e allo sviluppo delle Regioni.

L’ambito di applicazione di tali “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” risiede nel terzo comma dell’art. 117 e nel secondo comma dello stesso articolo limitatamente alle lettere l) organizzazione della giustizia della pace, n) istruzione ed s) tutela dell’ambiente e beni culturali. Il tutto nel pieno rispetto dei principi contenuti nell’articolo 119 della Costituzione, dell'equilibrio dei relativi bilanci e nell’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.[13]

Le tre Regioni hanno formalizzato richieste distinte di attribuzione delle competenze previste ai sensi del terzo comma dell’art. 116 della Costituzione.

La Regione Emilia-Romagna ha proposto un accesso parziale alle competenze esercitate dallo Stato (quindici), mentre il Veneto e la Lombardia a tutte (ventitré) aprendo così il confronto con i Ministri interessati e con il Dipartimento per gli Affari Regionali.

Proprio il totale spostamento dell’esercizio delle funzioni dallo Stato alle Regioni sembra porre dubbi sulla effettiva capacità regionale di erogare servizi più efficienti rispetto all’apparato centrale in materie così delicate come l’istruzione e la sanità ad esempio.

Relativamente all’intesa lombardo-veneta (così definita per le versioni identiche), infatti, ci si interroga in Senato^[14] su tematiche specifiche quali il futuro inquadramento degli insegnanti, vincitori di concorso nazionale, inseriti in una logica di funzionamento regionale.

La risposta potrebbe risiedere nel fatto che le intese prevedano una durata decennale, che siano sperimentali e come tali suscettibili di analisi e modifiche successivamente introdotte in fieri. Probabilmente una richiesta più cauta come quella mostrata dalla Regione Emilia-Romagna potrebbe costituire la giusta direzione.

L’interpretazione autonomista fornita si fonda sulla manifestazione, da parte delle Regioni più ricche, delle proprie potenzialità nel rispetto di quel ruolo cruciale dello Stato di coordinamento e raccordo delle differenti realtà territoriali.^[15]

Era inevitabile, dunque, che l’operato delle tre regioni determinasse una richiesta a cascata da parte di altre Regioni. Infatti anche Toscana, Liguria, Marche, Piemonte, Umbria e Campania, calendarizzata nel mese di marzo quale incontro tra Stato e Regione, hanno promosso le loro istanze.

Quest’ultima spinta testimonia di fatto che si può davvero parlare di un nuovo regionalismo, anche per il Sud, tutto da costruire, al di là della tipizzazione che possa essere fatta dello stesso.

L’analisi dovrebbe tendere verso un percorso di valorizzazione dei territori e delle capacità di ciascuna Regione, allontanando quel concetto che per tanti anni, forse troppi, ha contraddistinto il ruolo dello Stato, visto come statico, elefantiaco e lontano dai processi evolutivi regionali.

L’autonomia differenziata dovrebbe giungere così all’attuazione del federalismo fiscale previsto dalla legge sul federalismo fiscale n. 49/2009 in un quadro complessivo di formazione di rapporti più armonici fra Stato e Regioni, fra centro e periferia.

L’attuazione del principio autonomistico dovrebbe essere visto quale promotore di integrazione sociale, non certo di separazione fra realtà che, oggettivamente appaiono già di per sé diverse fra loro. La chiave di lettura potrebbe essere quella della promozione di un regionalismo cooperativo ed integrativo, senza tralasciare le spinte autonomiste di talune Regioni.

È indubbia dunque l’esigenza avvertita a livello locale che, oggi più che mai, si manifesta a gran voce.^[16]

Basti pensare alla recente interrogazione n. 3-00621 nella seduta del Question time del 21 febbraio scorso, in merito alla garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) proprio in ambito del regionalismo differenziato.^[17]

Nel Question time si chiede al Governo come intenda procedere, prima ancora del trasferimento delle competenze alle Regioni, alla effettiva garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale senza che gli stessi subiscano contrazioni in alcuni territori, evitando così che i servizi offerti alla comunità siano eterogenei qualitativamente e quantitativamente.

È necessario adottare parametri validi per tutto il territorio nazionale, “al fine di attuare in modo responsabile il principio del federalismo solidale”.

La Senatrice, promotrice della interrogazione suddetta, rivolgendosi al Presidente del Consiglio chiede dunque di conoscere quale siano i parametri entro i quali il Governo intende muoversi, al fine di dare attuazione ai contenuti delle intese raggiunte con le regioni promotrici delle spinte autonomistiche di cui all’art. 116, terzo comma della Costituzione, oltre a prenderne atto del contenuto e condividerne lo spirito appreso dal comunicato, a seguito della riunione del 14 febbraio tra il Ministro per gli affari regionali e le autonomie ed i Ministri interessati.

Il Presidente del Consiglio anticipa quello che sarà più diffusamente trattato nel corso dell’audizione del Ministro alla Commissione bicamerale per gli affari regionali, tenutasi il 27 febbraio scorso, rassicurando la senatrice circa le perplessità ed i dubbi attuativi della recente spinta regionalista.

4. Il finanziamento delle risorse economiche per l’attuazione del regionalismo differenziato

L’attuazione della novella costituzionale del 2001 deve avvenire tenendo conto delle spinte autonomistiche previste e richieste fattivamente solo quasi dopo un ventennio, nonché dall’obbligo di non allontanarsi dalla piena realizzazione della solidarietà nazionale nell’ambito dell’unità.

Se si assiste, dunque, anche per i più scettici, ad un inesorabile cambiamento del ruolo del regionalismo, ci si interroga sull’esigenza sostanziale di tale attuazione, su quali saranno le modalità di attribuzione delle risorse e quali gli effetti economici di tale mutamento.

L’interrogativo principale risiede nella domanda se sia corretto accordare nuove competenze legislative a chi risulta essere già più efficiente, con il risultato di incrementare quel divario di efficienza produttiva, già presente.

Ci si domanda, inoltre, se esistano concretamente quei potenziali margini di guadagno in termini di efficienza produttiva per le Regioni sottoscrittrici delle intese così come stimati.

Ulteriore perplessità, infine, emerge sul fatto che il piano del finanziamento possa inquinare quello del trasferimento delle competenze.

Le Regioni che vorrebbero maggiore autonomia, da un lato, lamentano la propria insoddisfazione derivante da una iniqua redistribuzione interregionale da parte dello Stato e rivendicano l’appropriazione di una quota maggiore delle risorse fiscali erariali che promanano dal proprio territorio.

L’utilizzo del cosiddetto “residuo fiscale” dovrebbe avvenire in un contesto di non alterazione della perequazione interregionale mantenendo il più possibile la neutralità rispetto ai residui fiscali.

La determinazione di tale residuo fiscale dipende, infatti, dai criteri adottati per la suddivisione regionale delle entrate e delle spese centrali. Lo stesso rappresenta un parametro di allocazione territoriale delle risorse ottenute attraverso l’imposizione fiscale, non riconducibile però al disposto costituzionale dell’art. 119 (Corte Costituzionale, sentenza n. 69/2016).

Tra le criticità di tale parametro emergerebbe dunque l’evidenziarsi dell’inadeguatezza delle attuali scelte perequative. Per le Regioni Lombardia e Veneto, ad esempio, l’adozione di un siffatto criterio esprimerebbe la mancanza di correlazione fra risorse prelevate ed erogate alla collettività regionale.

Dall’altro, le suddette regioni sono convinte che, a parità di risorse finanziarie, la funzione possa essere esercitata in modo più efficiente rispetto allo Stato.^[18]

Le motivazioni che spingono di fatto alcune Regioni ad attuare il federalismo differenziato risiedono proprio nello sviluppo dei principi di redistribuzione e d’efficienza.

Attualmente si propende per la ripartizione delle risorse finanziarie in tre fasi: una iniziale sulla base del costo storico sostenuto dallo Stato per l’esercizio della funzione stessa da trasferire, seguita da una successiva rideterminazione in termini di bisogni standard, come previsto dalla legge sul federalismo fiscale n. 42/2009, (entro un anno dall’emanazione dei decreti attuativi) per giungere all’ultima, eventuale, qualora i bisogni standard non risultassero operativi entro tre anni dai DPCM attuativi, propendendo per la spesa media pro-capite sull’intero territorio.

Da tale analisi sembra delinearsi inevitabilmente un quadro sempre più teso all’abbandono e al superamento del criterio del costo storico in favore dell’adozione, necessaria, benché non scevra da problematiche, della definizione dei costi standard, in linea con i contenuti della legge sul Federalismo Fiscale n. 42/2009, di fatto mai attuata.

La questione comunque sembra essere demandata ad un Comitato tecnico per i fabbisogni della spesa statale composta da rappresentanti statali e regionali.

Relativamente al finanziamento delle risorse necessario per l’esercizio delle funzioni regionali interessate (peraltro già previsto all’art. 14 della legge n. 42/2009) è stabilito che avvenga in termini di compartecipazione o riserva di aliquota al gettito maturato in ambito regionale.

Il problema però risiede nella determinazione dell’ammontare, rendendosi inevitabili forti dubbi e numerose perplessità.

Quali effetti produrrà dunque un siffatto regionalismo differenziato da un punto di vista delle risorse finanziarie?

Quale sarà l’impatto economico sul sistema Paese?

L’asimmetria nella distribuzione delle competenze può far giustamente temere un’analoga asimmetria sul piano finanziario.

Sembra esservi, infatti, una sopravvalutazione delle stime derivanti dal gettito fiscale maturato nell’ambito delle Regioni stesse, derivante dalla somma dell’IRPEF, dell’IVA, e dell’IRAP, finendo così per produrre inevitabilmente, in un prossimo futuro, un aumento di tale gettito perché rivelatosi insufficiente alla copertura dell’effettivo bisogno di spesa.

Emergerebbero da tale quadro due tipologie di spesa che formano la spesa totale relativa alle neo competenze acquisite: da una parte, le spese sostenute dallo Stato per l’erogazione di beni e servizi trasferiti alle Regioni sulla base degli accordi, dall’altra, le spese non oggetto di copertura economica statale e regionale.^[19]

Il peso delle risorse addizionali sul gettito fiscale sarebbe comunque impattante, sia se si utilizzasse il gettito derivante dall’IRPEF, benché in misura inferiore, sia se fosse utilizzato quello derivante dall’IRAP.

Una strada percorribile potrebbe essere quella dell’utilizzo del doppio gettito, parte IRAP, parte IRPEF, ma anche questo genererebbe ripercussioni sulle politiche regionali adottate.

Ci si interroga dunque se il raggiungimento di un’intesa fra Stato e Regioni sia concretamente a costo zero.

L’adeguamento alla spesa media statale per quelle Regioni i cui livelli di spesa statali siano inferiori a quelli medi pro-capite potrebbe determinare maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

5. Conclusioni

Quale sarà dunque il ruolo assunto dalle Regioni a seguito dell’attuazione della maggiore autonomia?

La materia appare ancora da delineare nei suoi aspetti tecnici, ma è evidente che si stiano gettando le basi di un ulteriore cambiamento della funzione delle Regioni.

Si potrebbe, forse, ancor prima della connotazione dei contenuti e dei limiti dell’attuazione del regionalismo differenziato, cercare di riempiere quei vuoti ancora esistenti nel sistema di finanza decentrato definendo in primis i livelli di prestazioni essenziali a livello statale.

Indubbiamente, il regionalismo differenziato permetterebbe alle Regioni di esprimere un ruolo sempre più centrale e presente nell’assunzione di scelte di finanza pubblica più rispondente ai diversi bisogni territoriali in un’ottica più ampia, comunque di pieno rispetto dei principi di unitarietà, di solidarismo e mutualità come auspicato da Mazzini nel 1861.

All’insegna di un ruolo regionale “economicamente responsabile”, nell’affermazione della maggiore autonomia intesa quale espressione di un regionalismo cooperativo ed integrativo.