I rimedi avverso la sanzione con particolare riferimento al ricorso gerarchico

Premessa e scopo del lavoro

Quanto viene presentato costituisce un approfondimento della più ampia tematica dei vizi dell’atto amministrativo nel precipuo ambito del diritto sanzionatorio militare di corpo, trattato dallo scrivente in altre sedi [1].

Pertanto, dato il carattere specialistico del presente studio, si danno per noti gli aspetti di diritto nell’ambito di quello militare rimandando, per il trattamento di quelli più o meno giuridicamente connessi, per considerazioni di carattere generale e per una ampia bibliografia, a tale lavoro.

Come si cercherà di far emergere nello svolgimento di queste note, la complessa sovrapposizione di elementi giuridici e metagiuridici in ambito militare, la relativamente rapida (e faticosa!) integrazione con il diritto amministrativo generale e la incidenza assolutamente inusuale nei riguardi della libertà personale che i provvedimenti amministrativi possono avere quando calati in tale realtà, meriterebbero approfondimenti da parte della dottrina che sono attualmente carenti. Conseguenza di ciò è che l’operatore del diritto in ambito militare (sia che si tratti del Difensore che dell’Amministrazione resistente che del Giudicante) si trova sguarnito, spesso, anche delle basilari pietre miliari di carattere concettuale per impostare correttamente il suo operato che costituisce, ovviamente, interesse sociale fondamentale in uno Stato di diritto. Le osservazioni che seguono non hanno, ovviamente, la pretesa di supplire a dette carenze dottrinarie ma, delineando le ampie zone d’ombra nelle quali si è costretti ad operare nella quotidiana applicazione delle norme in ambito militare, a evidenziare l'utilità e, ancor più, la necessità di più approfonditi studi in materia.

1. I rimedi avversi la sanzione disciplinare militare di corpo.

In diritto amministrativo per rimedio s’intende l’attività che viene posta in essere nell’intento di risolvere una situazione dannosa o pericolosa generata da un provvedimento o dagli effetti di una sanzione ritenuti ingiusti.

Inutile, in quanto meramente accademico, sarebbe il discorso sulle illegittimità se l’ordinamento non prevedesse forme di tutela delle situazioni giuridiche meritevoli. Infatti, a partire dall’approvazione della Legge 11 luglio 1978, n. 382 (in Gazz. Uff., 21 luglio, n. 203) denominata “Norme di principio sulla disciplina militare”, il legislatore ha riconosciuto ai destinatari delle sanzioni disciplinari militari di corpo mezzi di tutela funzionali all’annullamento dei provvedimenti viziati. Come evidenziato nel lavoro di cui il presente costituisce approfondimento, il principio di supremazia [super]speciale [2]alla quale la compagine militare era ritenuta subordinata impediva il sindacato sull’attività dell’organizzazione gerarchica anche sotto i profili della più stretta legittimità.

In particolare, bisogna rilevare che i provvedimenti sanzionatori militari sono caratterizzati da un lato da ampia discrezionalità amministrativa [3][4], che si concretizza nella più squisita identificazione dell’autoritarietà pubblica, dall’altro lato, su espressa indicazione del Codice dell’Ordinamento Militare, si applicano i principi generali che prevedono la rigorosa tipizzazione della sanzione cui consegue il divieto di irrogare sanzioni di natura o specie diverse [5]da quelle indicate dalla legge [6].

I provvedimenti amministrativi sono immediatamente esecutivi e non necessitano di ulteriori atti che obblighino l’interessato a soggiacervi. Essi, inoltre, possono essere annullati o attuati dalla stessa P.A. nell’ambito del principio di “Autotutela”.

Le sanzioni disciplinari, essendo provvedimenti amministrativi che per certi versi possono essere considerati paradigmatici, non fanno eccezione [7].  Quindi, “per bilanciare la cecità dei provvedimenti, facendo in modo che possano essere tenute in considerazioni situazioni meritevoli di tutela che rischierebbero di rimanere travolte dal provvedimento stesso, sono previsti appositi istituti che pur non incidendo sulla sanzione in quanto tale, incidono su aspetti quali l’esecuzione degli effetti postumi” [8]. Ciò si verifica ogni qual volta venga inflitta una sanzione illecita oppure erronea. In questi casi, infatti, l’afflittività è determinata sia dalla sanzione vera e propria, sia dalla mortificazione della personalità che costringe il sanzionato ad accettare gli effetti un provvedimento ingiusto [9].

Ma ci sono anche casi in cui l’afflittività della sanzione legittimamente irrogata risulta sproporzionata oppure del tutto ingiustificata.

Si pensi, alle sanzioni restrittive [10]. Qui l’elemento soggettivo è determinante poiché, essendo la libera uscita una mera facoltà del militare, egli potrebbe non esserne affatto colpito non desiderandone la fruizione o perché impegnato in attività di servizio giornaliere o pluri-giornaliere [11]incompatibili con l’allontanamento. Oppure, al contrario, possono individuarsi situazioni in cui il sanzionato abbia bisogno di uscire per soddisfare esigenze di carattere privato di particolare importanza personale o di interessi tutelati costituzionalmente. “In tali casi l’interdizione della libera uscita comporterebbe anche l’impossibilità di soddisfare tali esigenze, con un’incidenza della sanzione che travalica il suo stesso contenuto afflittivo.” [12]A seguito dell’irrogazione di tali sanzioni, sono ipotizzabili conseguenze gravi che possono influenzare direttamente la moralità del sanzionato e, in casi estremi, quella dell’intera compagine militare.

Si pensi, ad esempio, al caso di un militare che, a causa di una misura restrittiva della sua libertà personale non possa ottemperare ad un impegno preso con relazioni esterne per ragioni personali o familiari (sottoposizione a visite specialistiche proprie o di congiunti, impegni formali ecc.). La forzata inadempienza diffonderebbe l’errata percezione di una scarsa serietà del militare in quanto tale con discredito per l’intero corpo. Il paventato danno all’immagine sarebbe, ovviamente, effetto secondario inevitabile e accettabile qualora la sanzione fosse giusta ma amplificatore deleterio qualora essa risultasse erronea. In circostanze in cui è elevato il rapporto numerico tra militari e ambiente civile, questo aspetto riveste una non trascurabile importanza [13].

Per queste ragioni, il legislatore ha previsto una serie di provvedimenti che possono agire o sull’esecuzione della sanzione [14]o sull’intero procedimento sanzionatorio.

I primi vengono adottati nell’ambito della più ampia discrezionalità, nelle situazioni in cui la sanzione risulterebbe sproporzionata rispetto i fini da tutelare. Essi sono il condono e la sospensione. Durante la stesura di questo studio si è potuto osservare che il rimedio del condono viene messo in opera sistematicamente in occasione di feste o ricorrenze. Al contrario, il rimedio della sospensione è un provvedimento di rarissima emanazione mentre potrebbe sopperire, almeno in parte e temporaneamente, agli effetti vizianti per eccesso di potere sopra esposti.

I provvedimenti avversi il procedimento sanzionatorio, oggetto dei prossimi paragrafi, agiscono sul procedimento caducandolo di ogni effetto. Non, però, nei confronti delle sanzioni restrittive che sono immediatamente esecutive [15]. In dottrina ci s’interroga se quanto ormai consolidato nell’ambito del diritto amministrativo generale -inizialmente con la storica sentenza delle sezioni unite della Cassazione 500 del 1999 che ha introdotto il principio di risarcibilità da provvedimento illegittimo e, successivamente recepito nel C.P.A.- possa trovare spazio nei casi in cui le sanzioni disciplinari restrittive vengano annullate dopo la loro esecuzione [16].

In tema di rimedi, il diritto sanzionatorio di corpo si uniforma al diritto amministrativo generale prevedendo però soltanto gli istituti più importanti cui dà una connotazione particolare.

1.1. Il ricorso gerarchico militare

Si tratta di una richiesta fatta all’autorità sovra-ordinata [17]al fine di ottenere una nuova formulazione. Esso può essere presentato sia per motivi di legittimità che di merito.

Si tratta di un rimedio di carattere giustiziale avverso la sanzione reputata ingiusta che può essere presentato davanti ad un’autorità amministrativa la quale può annullare l’atto con un provvedimento espressione del potere di autodichia [18]della P.A.

Tale potere, benché presenti alcuni tratti in comune con l’autotutela, non dev’esservi confuso poiché quest’ultimo è attivato discrezionalmente dalla P.A. che non ha alcun obbligo di provvedervi neppure in presenza di un’istanza di autotutela. Pertanto, il suo mancato esercizio, non configura una violazione di diritti o interessi legittimi e l’istante non potrà azionare il giudice amministrativo neppure in caso di silenzio. Al contrario, in caso di ricorso amministrativo, la P.A. è obbligata a provvedere e dal suo silenzio discende tutta una serie di conseguenze giuridiche che verrà analizzata più avanti. Non si tratta neppure di un rimedio avente carattere giurisdizionale poiché il provvedimento non viene impugnato davanti ad un’autorità terza ma è la stessa P.A. che ha emanato la sanzione ad esprimere un nuovo giudizio. Dottrina e giurisprudenza, quindi, sono concordi nel sottrarre l’istituto in esame dalle garanzie costituzionali previste per l’attività giurisdizionale [19]. Tuttavia è da rilevare come la P.A. abbia un dovere di neutralità non rivestendo la posizione di contro interessata. Infine, per completezza di trattazione, bisogna chiarire che il ricorso non dà luogo ad un procedimento amministrativo stricto sensu ed è quindi sottratto all’obbligo di preavviso di rigetto [20]. 

Diversamente da quanto accada per il diritto amministrativo generale, in quello disciplinare militare il ricorso gerarchico è un presupposto necessario per l’eventuale ricorso straordinario o giurisdizionale [21]. In dottrina ci si è chiesti se l’eventuale presentazione di un ricorso giurisdizionale o straordinario senza che sia stato preventivamente esperito il ricorso amministrativo comporti una semplice violazione di un dovere prettamente disciplinare che obbliga solo il militare [22]ma che non impedisce al giudice amministrativo di formare un giudicato. O se, al contrario, la formulazione perentoria dell’art. 1363 c.2 del C.O.M. vincoli anche il G.A. che dovrà disporre l’inammissibilità del ricorso. I fautori della prima teoria affermano che l’art.1363 sia in contrasto con gli art.24 c.1 e 113 [23]della Costituzione la quale assicura a tutti i cittadini il diritto di rivolgersi alla Giustizia per la tutela dei diritti e degli interessi legittimi. Detta dottrina, inoltre, afferma che l’onere imposto dal legislatore esclusivamente alla categoria militare sia in contrasto con il principio di uguaglianza enunciato nell’art.3 della Costituzione. Sul punto è stata sollevata questione di legittimità che è stata risolta dalla Corte costituzionale, la quale ne ha dichiarato [24]la infondatezza poiché la norma impugnata sarebbe posta a tutela dell’efficienza e la coesione delle Forze Armate consentendo a queste di risolvere gli errori di legittimità in prima istanza. Oltretutto, non si può far a meno di rilevare che il legislatore non sottrae ai militari le tutele di cui l’art.24 Cost.  ma, tutt’al più, ne ritarda l’esercizio per l’adempimento di una procedura che potrebbe essa stessa risolversi (con una maggiore celerità ed economicità) con un risultato equivalente a quello ottenibile in sede giurisdizionale. Per quanto attiene l’art. 113 Cost., si è osservato che con la locuzione sempre non s’intende un carattere di temporalità o consequenzialità, diversamente sarebbero impugnabili anche atti decaduti oppure non ancora formati, ma, come esplicitato nel secondo comma, è da intendersi nella sua estensione tipologica con il conseguente divieto di escludere dalle tutele atti amministrativi di qualunque materia.

Tuttavia, sulla presentazione della domanda di ricorso permangono perplessità riguardanti i termini a decadenza [25]. Infatti, a differenza del ricorso giurisdizionale, che può essere presentato entro 60 giorni, o a quello straordinario, il cui termine è fissato in 120 giorni, il ricorso gerarchico militare deve essere presentato nel termine perentorio di 30 giorni, oltre il quale si verifica acquiescenza dell’interessato con conseguente definitività ed inoppugnabilità dell’atto. Tale termine appare eccessivamente breve proprio nei casi sanzionati più duramente ovvero quando la metà del tempo concesso per l’impugnazione [26]viene trascorsa in condizioni di libertà ristretta. Da tale eventualità risulta una tempistica insufficiente poiché, al sanzionato che voglia ricorrere alla consulenza di un legale, restano quindici giorni (o meno) per svolgere tutte le operazioni preliminari alla presentazione del ricorso. Tali termini appaiono incomprensibili in quanto l’interesse generale alla conclusione rapida del procedimento e della certezza dei rapporti giuridici (cui potrebbe ostare l’impugnazione [27]), vengono garantiti dalla inconsueta e provvisoria difesa della previsione normativa che vuole l’esecuzione della sanzione anteriore alla definitività del provvedimento [28]. I termini decorrano dalla data di piena conoscenza dell’atto che dovrebbe corrispondere, normalmente, alla data di notificazione scritta del provvedimento. Tuttavia è possibile che l’amministrazione ometta di formalizzare il provvedimento che, come già detto, è esecutivo dalla data di comunicazione verbale all’interessato [29]. Ci si domanda quindi se l’omessa comunicazione sia causa di illegittimità dell’atto, di sua nullità e, di quali siano i mezzi impugnatori di tale provvedimento. In questo caso, la situazione che verrebbe ad essere posta in essere vedrebbe una restrizione della libertà personale operata da un provvedimento verbale adottato al termine di un procedimento sanzionatorio di carattere non penalistico. Questa situazione, unica nel panorama amministrativo, meriterebbe un interessamento dottrinale per le numerose e gravi implicazioni teorico pratiche che potrebbero derivare dall’erronea applicazione degli istituti in esame.

Di più semplice soluzione appare l’altro dubbio dottrinale riguardante le procedure di presentazione del ricorso gerarchico. Ci s’interroga se l’autorità competente ad esaminarlo debba essere dotata essa stessa di potere sanzionatorio attivo. L’idea prevalente è che in mancanza di una norma giuridica specifica si debba procedere per analogia legis. Pertanto, così come accade nel resto della P.A., è indipendente la capacità d’irrogare una sanzione da quella di rivalutarla. In ogni caso, qualora la domanda fosse indirizzata ad un’autorità che si ritiene incompetente, questa dovrà essere indirizzata d’ufficio all’organo competente [30][31].

Per quanto attiene le modalità della presentazione va detto che il ricorso può essere presentato direttamente all’autorità sovraordinata (tramite posta raccomandata o ufficiale giudiziario), oppure per il tramite gerarchico. E’ necessario dedicare una certa attenzione agli obblighi che derivano dal ricevimento del ricorso. Infatti se esso viene presentato brevi manu (e quindi alla stessa autorità che ha emanato la sanzione) il ricevente è tenuto a rilasciare una ricevuta ed inviarlo senza commenti e nel più breve tempo possibile all’autorità competente. Una violazione della presente disposizione potrebbe configurare un illecito penale. Qualora si scegliesse di presentarla tramite un vettore postale i termini decorrerebbero dalla data di ricezione che potrà essere comprovata tramite il timbro presente sulla ricevuta di ritorno.

A norma dell’art. 1 del D.P.R. 1199/1971, “è ammesso […]per motivi di legittimità e di merito”. Dal punto di vista dell’interessato questa è questa una delle differenze rilevanti tra il ricorso gerarchico e quello giurisdizionale poiché in questa fase è possibile addurre anche le ragioni che sottintendono l’errata valutazione etica del provvedimento.

Il rapporto tra ragioni di legittimità e merito, visto la peculiarità dell’ordinamento militare, merita un approfondimento. Considerata la scarsa efficacia del ricorso gerarchico militare [32], il legale che lo prepara [33]tende a sviluppare le proprie osservazioni in maniera che esse siano funzionali al successivo ricorso giurisdizionale. In altre parole, omette o accenna le ragioni di merito poiché non potranno essere presentate nella fase che verosimilmente seguirà [34]. Tuttavia, tale impostazione non di rado si dimostra lesiva per l’assistito poiché contraria sia all’etica dell’autorità adìta che di quella sanzionante in quanto è ancora diffusa l’idea paternalistico-rinascimentale secondo la quale il superiore è il depositario dell’etica. Pertanto, l’ingerenza di un sistema giuridico esterno è vista come una riduzione delle facoltà di giudizio, così che l’eventuale annullamento della sanzione per ragioni di legittimità (anche se gravi), è avvertito come una furbata leguleia che mina il rapporto gerarchico. Sotto questo profilo risulterebbe auto-giustificato l’atteggiamento di pressione psicologica cui il ricorrente (specie se risulterà vittorioso) potrebbe essere sottoposto.

Se da un lato il rischio di “ripercussioni” è sempre presente quando ci si appresta ad affermare un proprio diritto, dall’altro lato nell’ambiente militare l’esercizio del potere del superiore si estende in tanti e tali ambiti che sarebbe difficile, se non impossibile, ottenere una tutela effettiva che ponga a riparo l’inferiore ricorrente. Per questa ragione, piuttosto che porre riparo in un momento successivo [35], agli obiettivi disagi che il ricorrente potrebbe essere costretto ad affrontare, è consigliato un approccio più partecipativo delle autorità [36]attraverso un ampio spazio dato ai motivi di merito al fine di far loro comprendere i punti di errata valutazione. A tal fine, è anche opportuna l’attenzione ad un linguaggio non rigidamente tecnico poiché, a differenza di quanto avviene in altre amministrazioni, gli studi richiesti ai dirigenti militari non sono necessariamente di natura giuridico-amministrativa [37].

A norma del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, gli elementi essenziali del ricorso sono:

• L’indicazione dell’autorità adita: 

Anche se la giurisprudenza ha poi chiarito che l’errata indicazione dell’organo decidente non è causa di inammissibilità è opportuno indicare l’autorità sovraordinata al superiore che ha emanato l’atto sanzionatorio.

• Le generalità del ricorrente:

Oltre alle generalità del militare [38]ricorrente, si ritiene sia opportuno indicare anche l’unità organizzativa cui appartiene e quella in cui svolge le sue attività di servizio.

• Gli estremi sufficienti ad identificare l’atto impugnato:

Numero di protocollo, data, oggetto, indicazioni sommarie sul contenuto (es. Sanzione disciplinare di giorni 3 di consegna a carico del Brigadiere Tizio), ecc.

• I motivi specifici:

Breve esposizione dei fatti indicando gli aspetti salienti e delle ragioni per le quali si ritiene da censurare l’atto. Nell’esposizione dei motivi, questi devono essere dotati di opportuna consistenza, indicando le ragioni poste alla base delle conclusioni con l’indicazione delle norme che le giustificano [39]. La giurisprudenza ha chiarito che l’errata specificazione dello nomen iuris, non è motivo ostativo l’accoglimento purché sia possibile identificarlo dal contenuto logico e sostanziale del ricorso.

E’ di grande importanza che siano indicate tutte le ragioni di legittimità che si ritengono ostative alla validità dell’atto poiché, in sede di eventuale azione giurisdizionale non sarà possibile addurne di nuove.

• Le conclusioni:

In cui si richiederà l’annullamento della sanzione impugnata oppure la sua riformulazione. Come si vedrà in seguito, tuttavia, la riformulazione è da considerarsi eventualità eccezionale.

• La sottoscrizione dell’impugnante o di un suo procuratore speciale.

Un caso particolare

Parte della dottrina [40]ha osservato che esiste una prassi secondo la quale l’autorità competente (es. il comandante di Reparto) si confronta con il proprio superiore (es. comandante di Corpo) sul provvedimento da adottare per reprimere una mancanza. In altre occasioni, si è rilevato [41]che è il superiore (es. comandante di Corpo) a segnalare al proprio sottoposto (es. il comandante di Reparto) un comportamento deplorevole di un subordinato comune conferendogli, implicitamente o esplicitamente, l’incarico di sanzionarlo. Entrambi questi procedimenti appaiono scorretti e l’eventuale emanazione della sanzione sarebbe certamente illegittima in quanto si rilevano i difetti di incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere e violazione delle garanzie costituzionali di difesa [42]. Il primo vizio è deducibile poiché il giudizio dell’esecutore materiale sarebbe espressione della volontà di altra autorità [43]di grado superiore, la quale conferirebbe un vero e proprio dovere [44]di provvedere in luogo dell’esercizio discrezionale di una potestà. Anche qualora l’autorità proponente fosse titolare di potere sanzionatorio, violerebbe il disposto dell’art. 1397 c.3 che prevede che il rapporto vada inviato al comandante di Reparto se è comune ai due militari, negli altri casi la competenza è del comandante di Corpo [45]. Riguardo all’eccesso di potere, si evidenzia che l’autorità sanzionante (nell’es. il comandante di Reparto), non potrebbe svolgere la sua funzione arbitrale in posizione di neutralità essendo stato un suo superiore ad attribuirgli il compito. Ciò detto, si è anche ipotizzato che il provvedimento possa essere viziato da nullità [46]. Non si concorda con tale ipotesi che non trova altre conferme dottrinali e si ritiene che i vizi, benché numerosi e gravi, rientrino tra le illegittimità che determinano l’annullabilità. Tuttavia la gran mole di vizi non si esaurisce nel solo provvedimento sanzionatorio ma si estende anche al procedimento di ricorso gerarchico. Infatti, si osserva [47]che l’autorità adita competente a giudicare l’eventuale ricorso avrebbe già fatto parte del procedimento con un suo atto di avvio, di accordo o di assenso. In tali casi l’azione di giudizio sarebbe ridotta ad una vera essendosi già pronunciata, concordata o suggerita l’adozione del provvedimento. Pertanto, anche un eventuale provvedimento negativo [48]sarebbe annullabile essendo il superiore adito tenuto ad astenersi e rimettere la questione al proprio superiore diretto (es. comandante di Brigata) il quale non potrebbe che prendere atto del pasticcio procedimentale ed annullare il provvedimento per autotutela.

1.1.1. La decisione

La decisione sul ricorso può essere di accoglimento o di rigetto ovvero dichiarato improcedibile o inammissibile [49]. Essa assume valore dal momento della notificazione all’interessato e dev’essere comunicata anche all’autorità che ha emanato il provvedimento originario. Caso particolare è la c.d. decisione annullatoria per autotutela che si verifica qualora l’interessato non rappresenti un vizio di legittimità [50]che, tuttavia, viene rilevata autonomamente dall’autorità adita e che la considera dirimente. In questo caso, il provvedimento sarà annullato ed il ricorso estinto per cessazione della materia del contendere [51].

1.1.1.a. La motivazione

Particolare spazio dev’essere dedicato alla motivazione che deve indicare in maniera esplicata, anche se generica [52], le ragioni per le quali si è ritenuto di accogliere o rigettare i motivi di gravame dedotti.

Alla luce dell’art. 3 della legge 241/90, la dottrina ha ritenuto che “l’obbligo di motivazione di tutte le deduzioni del ricorrente fa sì che tutti quei provvedimenti assunti sulla base di una generica premessa ultronea rispetto alle deduzioni contenute in ricorso difettino sostanzialmente di motivazione” [53]. Una volta emanato il provvedimento, le motivazioni a supporto non sono più modificabili in quanto, con la decisione, il superiore esaurisce la propria autonomia di giudizio.

1.1.1.b. Il contenuto decisorio

Andiamo ora ad analizzare il contenuto della decisione del provvedimento.

Se esso è di rigetto, il provvedimento diverrà definitivo e, come sarà meglio esposto nel capitolo dedicato al ricorso giurisdizionale, avverso ad esso sarà possibile soltanto esperire ricorso ordinario o straordinario. In questo caso, più che in ogni altro, l’autorità dovrà prestare attenzione al rispetto dei limiti di legittimità poiché il provvedimento eventualmente impugnato non sarà più la sanzione comminata precedentemente ma il provvedimento di rigetto del ricorso.

Se dovesse presentarsi un’istanza viziata in maniera sanabile [54], l’autorità adita potrà sospendere il procedimento dichiarandolo improcedibile, assegnando un termine al ricorrente per sanare l’atto [55].

Così come accade nel diritto processuale, quando l’istanza presenta un vizio che impedisce all’autorità di esaminare la richiesta per mancanza dei requisiti stabiliti dalla legge [56], bisogna procedere con un provvedimento d’inammissibilità.

Come già detto, il ricorso può essere accolto per due fattispecie differenti.

Qualora il ricorso venga accolto per incompetenza dell’autorità sanzionante, l’autorità adita potrà annullare la sanzione e rimettere gli atti all’autorità competente, la quale, se i termini non sono ancora decorsi, provvederà a concluderlo nei modi che riterrà opportuni [57].

Gli altri casi di accoglimento, meritano un approfondimento dottrinale.

L’orientamento giurisprudenziale precedente all’emanazione del C.O.M. nel 2010, riteneva unanimemente che l’autorità adita, al di fuori del caso di annullamento, non potesse modificare la specie e la durata della sanzione in quanto non dotata di autorità decisoria sul fatto in esame (esaurita nella fase sanzionatoria). Tuttavia, dopo l’emanazione del Codice si ravvisa la necessità di approfondire l’argomento poiché la formulazione dell’art. 1371 [58]ha destato dubbi interpretativi. In particolare ci si chiede se una violazione, la cui sanzione sia stata oggetto di ricorso o istanza di riesame, possa essere punita una seconda volta con una sanzione di differente specie che sostituisca la precedente. Di tale avviso risulta essere l’interpretazione data dal Ministero della Difesa che prevede, a seguito di accoglimento del ricorso, la riforma dell’atto o il rinvio all’Organo che lo ha emanato [59]. Dalla lettura combinata del Codice e della guida tecnica sembrerebbero ammissibili le riformazioni dell’atto sia in senso migliorativo che in senso peggiorativo, purché la specie della sanzione sia diversa. Pertanto, in base alla sola interpretazione letterale, sarebbe possibile sia sostituire un provvedimento di “consegna” con uno di “rimprovero” sia l’opposto.

L’interpretazione che prevede l’adozione di sanzioni più favorevoli per i soli motivi di merito per l’incolpato appare condivisibile, ma non pacifica [60]; si pensi ad un procedimento la cui sanzione sia scaturita dalla supposizione di più violazioni commesse con un unico comportamento. E’ possibile che le infrazioni più gravi, in sede di ricorso, vengano a decadere [61]. In tal caso, la sanzione sarà rimodulata per sanzionare soltanto i fatti censurabili che, in caso di annullamento dell’intera sanzione, resterebbero impuniti. Oltretutto, il concedere tale facoltà all’autorità adita permette una reale valutazione dei motivi gravame. Questa, infatti, raramente può far decadere ogni giustificazione sottintesa alla sanzione. Molto più facilmente andrà ad incidere sulla gravità della stessa. Ma quando l’autorità superiore dovrà valutare l’opportunità di lasciare del tutto impunito un comportamento errato oppure mantenere in vita una sanzione sovradimensionata per ragioni di ordine etico si vedrà, suo malgrado, costretta a rigettare il ricorso.

Fattispecie ben diversa appare quella che ammette anche i provvedimenti peggiorativi. In questo caso, oltre ai dubbi dottrinali sopra espressi, esistono ragioni di palese illogicità. In primo luogo perché, come già osservato dalla dottrina ante codice, la fase decisoria è stata già esaurita dall’autorità sanzionante e, quindi, all’autorità adita non residua il potere d’identificare nuovi motivi di gravame [62]. In secondo luogo si evidenzia che l’autorità adita non conosce tutti gli aspetti e le giustificazioni poiché le fasi di garanzia del procedimento si svolgono, di regola, oralmente [63].

Infine, per quanto attiene i provvedimenti di accoglimento per motivi di legittimità, appare evidente che in questo caso la sanzione non dovrebbe essere riformata. Infatti il vizio di legittimità, di regola, impedisce il corretto svolgimento del processo di cognizione ad opera dell’autorità sanzionante. L’autorità adita non può certamente rinnovare l’intero procedimento con la riproposizione delle fasi procedimentali ivi compresa quella dibattimentale con l’audizione dei testimoni, e quindi si limita a conoscere del procedimento tramite gli atti endoprocedimentali viziati. In tal caso la rinnovazione soffrirebbe inevitabilmente dello stesso vizio sofferto dal provvedimento originario. Potrebbero forse fare eccezione i provvedimenti viziati da eccesso di potere come quello che viene identificato dalle figure sintomatiche dell’illogicità manifesta o della sproporzione tra violazione e sanzione. In questo caso, infatti, prevarrebbero le argomentazioni esposte per la rinnovazione in seguito all’accoglimento del ricorso proposto per motivazioni di merito.

Il rapporto tra decisione del ricorso gerarchico e provvedimento impugnato è dibattuto in giurisprudenza. Sul punto sono state teorizzate diverse tesi giurisprudenziali e dottrinarie che sono descritte brevemente di seguito:

1. Assorbimento: Si afferma che il provvedimento impugnato viene assorbito dalla decisione del ricorso che quindi lo sostituirebbe con la conseguenza che sarebbe quest’ultimo oggetto dell’azione impugnatoria. Considerata la particolare struttura gerarchica funzionale dell’organizzazione in esame, alla luce della già citata pronuncia della Corte Costituzionale [64]in cui si ribadisce l’interesse generale di mantenere la coesione delle Forze Armate, appare questa la teoria più rispondente all’istituto in oggetto.
2. Accessione: la decisione di rigetto sarebbe una atto meramente confermativo dell’atto originario e quindi, il provvedimento di base resterebbe in vita con la conseguenza di essere egli stesso autore dell’azione di impugnazione (ordinaria o straordinaria).
3. Autonomia: oggetto dell’impugnazione sarebbe il provvedimento già impugnato. In tal caso l’eventuale accoglimento del ricorso giurisdizionale (o straordinario al Capo dello Stato) imporrebbe una rinnovazione da parte della decisione dell’autorità adita in sede gerarchica. Tale tesi minoritaria prevede che in giudizio possano essere fatti valere vizi non rilevati in sede di ricorso. Per queste ragioni, tale teoria appare incompatibile con l’obbligatorietà dell’azione preliminare di ricorso gerarchico tipica dei provvedimenti militari.
4. Coesistenza degli atti: recente giurisprudenza [65]ammette che entrambi gli atti possano essere impugnati poiché coesisterebbero. Come per la tesi dell’Autonomia tale teoria mal si attaglia al diritto sanzionatorio militare.

1.1.1.b.1. Il silenzio amministrativo (cenni)

La P.A. deve adottare il provvedimento di conclusione del procedimento entro un termine prestabilito [66]. Qualora questo non avvenga, si configura il c.d. silenzio della P.A. a seguito di un comportamento omissivo di fronte al dovere di provvedere. L’ordinamento distingue il silenzio in giuridicamente qualificato e non qualificato. Nella prima ipotesi si possono verificare il caso di senso positivo (silenzio assenso) e quello di senso negativo (silenzio diniego e silenzio rigetto). Nella seconda ipotesi, si verifica il c.d. silenzio inadempimento cui l’ordinamento non assegna alcun significato [67].

Il silenzio assenso [68]è previsto tra gli istituti di semplificazione nei procedimenti a istanza di parte [69]per il rilascio di provvedimenti amministrativi. “Il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda”, se la stessa amministrazione non comunica all’interessato, nei termini, il provvedimento di diniego [70].

Data la peculiarità dell’ambiente militare, è difficile ipotizzare l’applicazione dell’istituto del silenzio qualificato in senso positivo. Nell’ambito del diritto disciplinare (generale e, conseguentemente militare), invece, esso è espressamente escluso dalla legge.

Più pregnante al fine di questo studio risultano il silenzio diniego e il silenzio rigetto che sono ipotesi in cui la norma attribuisce all’inerzia dell’amministrazione una qualificazione giuridica negativa. Nel primo caso, decorso inutilmente un determinato periodo di tempo, il silenzio equivale a un provvedimento di diniego [71]. Il silenzio rigetto, invece, sarà approfondito nel prossimo paragrafo in quanto si tratta di un istituto con cui si forma la volontà dell’autorità adìta e dà luogo a frequenti impugnazioni.

1.1.1.b.2. Il silenzio rigetto

Il silenzio rigetto è atto-fatto, giuridicamente rilevante, cui la legge assegna valore di provvedimento di rigetto, che conclude il procedimento iniziato con il ricevimento dell’istanza di ricorso amministrativo.

Esso si verifica in caso di mancata pronuncia decorsi 90 giorni dalla presentazione del ricorso senza che l’organo adito abbia comunicato la decisione. In questo caso il ricorso si intende respinto [72].

L’istituto del silenzio è stato una conquista giurisprudenziale [73]finalizzata ad impedire che il procedimento restasse in balia dell’autorità sine die impedendo, di fatto, l’esperimento delle misure delle tutela alternative.

A differenza di quanto non accada con il silenzio assenso, la forma di silenzio rigetto non può essere considerata un sistema di semplificazione dell’azione della P.A. in quanto in capo all’autorità competente ricade il dovere di emanare un provvedimento espresso entro 90 giorni.  Infatti, l’equiparazione al rigetto non deve trarre in inganno poiché esso lede sia il diritto di ottenere una motivazione che il diritto di difesa, in quanto il solo superiore gerarchico è investito del potere di decidere sul merito [74].

La giurisprudenza [75]è stata interpellata sulla legittimità del provvedimento tardivo sia di quella di accoglimento che quella di conferma del rigetto. In queste sedi è stato determinato che il superiore non perde la potestà decisoria. In caso di accoglimento, però, il ricorso non ancora concluso diverrà improcedibile per decadenza della materia del contendere [76]. Nel caso di rigetto, invece, al ricorrente sarà consentito accedere al rimedio giurisdizionale anche qualora fossero decorsi i termini d’impugnazione.

1.2. Il ricorso straordinario (cenni)

Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica [77]è un rimedio generale [78]di carattere giustiziale alternativo al ricorso giurisdizionale [79]che può essere proposto avverso tutti gli atti definitivi [80]che s’intendono lesivi degli interessi legittimi e dei diritti soggettivi.

Si tratta di un istituto che affonda le sue radici nello storico potere assoluto della monarchia e nei privilegi del sovrano in quanto detentore esclusivo dei tre Poteri. Nelle democrazie esso si è trasformato in rimedio amministrativo giustiziale.

Può essere esperito solo per ragioni di legittimità nel termine di 120 giorni e presentato o direttamente al ministero competente (nel caso di militari il Ministero della Difesa) o all’organo che ha emanato il provvedimento. Non è appellabile [81]se non per revocazione ed errores in procedendo. 

Si ritiene che qualora la sanzione sia stata comminata ad una pluralità di militari la proposizione in sede giurisdizionale di uno di loro impedisca agli altri il ricorso straordinario.

Riguardo le modalità di esame, il ministro competente deve richiedere il parere del Consiglio di Stato. Tale parere oltre che obbligatorio è vincolante [82].

L’istituto ha avuto larghissimo utilizzo per due ragioni. La prima è che per la redazione dell’atto non è necessaria l’assistenza di un legale e quindi i suoi costi erano trascurabili. La seconda è che si accedeva direttamente (anche se informalmente) ad un giudizio di secondo grado.  La convenienza di questo rimedio si è attenuato in quanto non più gratuito ma subordinato al versamento del contributo unificato di 650,00 € [83].

1.3. L’istanza di riesame (cenni)

In luogo dell’opposizione, nell’ambito militare disciplinare è possibile presentare alla stessa autorità emanante la sanzione - qualora emergessero nuovi elementi dopo la chiusura del procedimento - un’istanza con la quale si chiede la riformulazione del provvedimento.

Anche in questo caso, la formulazione dell’art. 1371 del COM risulta infelice lasciando spazio all’ipotesi di una sanzione peggiorativa. Sicuramente questa è un’eventualità da escludersi poiché i nuovi elementi addotti, essendo introdotti dal sanzionato, non potranno che essere valutati a suo favore. Tuttavia ci s’interroga se il provvedimento novato potrà essere differente da quello impugnato oppure se l’autorità potrà solo limitarsi ad annullare l’atto o confermarlo. Per quanto attiene la possibilità di novare il provvedimento in senso migliorativo, si ritiene che siccome si tratterebbe di un nuovo provvedimento, analogamente a quanto avviene con l’annullamento per autotutela, esso potrà anche essere riformulato.

Questo istituto non è soggetto a termini e, poiché si tratta di una nuova formulazione, e quindi di un nuovo provvedimento, è ammesso contro di esso ricorso da presentarsi entro 30 giorni dalla notificazione dell’atto. Al fine di aggirare i termini d’impugnazione parrebbe ipotizzabile che venga presentata un’istanza in assenza di un nuovo elemento oppure in presenza di un elemento non sufficientemente significativo a mutare la volontà dell’autorità, semplicemente per riaprire i termini del ricorso. Tuttavia questa ipotesi è da escludersi in quanto i vizi già presenti nel provvedimento originario sono stati sanati dall’acquiescenza intervenuta alla scadenza dei primi termini pertanto il ricorso dovrà essere giudicato inammissibile.

1.4. Annullamento d’ufficio (cenni)

Quando l’autorità che ha emanato l’atto o, in via eccezionale il comandante di Corpo [84], ravvisa la presenza di vizi di legittimità, può procedere all’annullamento d’ufficio, con effetti ex tunc, del provvedimento sanzionatorio entro un termine ragionevole [85]. Egli può anche procedere alla convalida dell’atto sanando il vizio da cui è affetto [86]emanando un provvedimento di convalida che va notificato agli interessati e deve contenere gli estremi dell’atto, il vizio cui è affetto, la volontà espressa di volerlo sanare ed il provvedimento sanante (es. integrazione di motivazione, eliminazione delle clausole, ecc.)

 Tuttavia, come già accennato precedentemente, non è possibile la convalida successivamente alla presentazione del ricorso. I provvedimenti adottati dall’Amministrazione a seguito dell’esercizio del potere di autotutela decisoria sono soggetti ai medesimi rimedi previsti per l’atto annullato.

1.5. Il ricorso giurisdizionale (cenni)

Si premette che una disamina approfondita del ricorso giudiziale, essendo esperibile con le stesse modalità e forme che riguardano il diritto amministrativo generale [87], esulerebbe gli obiettivi che questo elaborato si propone. Inoltre è necessario l’intervento, da un lato dell’Avvocatura di Stato e dall’altro dell’assistenza di un legale che sapranno certamente indirizzare i loro assistiti. Tuttavia si ritine importante conoscerne gli elementi essenziali che caratterizzano il processo Amministrativo onde evitare che un errore procedurale delle fasi precedenti a quelle giurisdizionali, inficino il risultato finale.

A differenza del ricorso gerarchico, in questo caso si pone all’attenzione dell’autorità giurisdizionale la legittimità del provvedimento impugnato. Al fine della valutazione dei costi di un’eventuale azione giurisdizionale bisogna tener presente che gli organi competenti sono i Tribunali Amministrativi Regionali che hanno sede nei capoluoghi di regione e, se presenti le sezioni staccate, anche in altre città della stessa regione. E’ da considerare infatti che la competenza della giustizia amministrativa è divisa secondo il criterio territorialità in base al luogo ove il provvedimento ha manifestato i suoi effetti. L’eventuale incompetenza di un T.A.R. dev’essere eccepita dalla parte interessata entro 45 giorni dalla ricezione della notifica. Nella considerazione che il ricorso viene sempre presentato dal privato si può dedurre che la parte interessata ad eccepire l’incompetenza è sempre la P.A.

La funzione di giustizia amministrativa di secondo grado è esercitata dalle sezioni IV, V e VI del Consiglio di Stato [88]con sede in Roma.

Il provvedimento impugnato non sarà più la sanzione disciplinare bensì il provvedimento di rigetto (o quello riformato) dell’autorità adita nel ricorso gerarchico.

2. Conclusioni

Il compito prioritario del presente elaborato è stato fornire una visione di insieme dei vizi che possono affliggere il provvedimento, segnatamente emanato dall’Autorità militare. Non di meno, data la scarsità di studi giuridici su questo specifico argomento, esso potrebbe essere di ausilio per la gestione dell'irrogazione delle sanzioni disciplinari per quei comandanti di minori unità, i quali non gradiscono perseguire i loro obbiettivi attraverso la doxa, il "sentito dire", o la prassi stessa, che come visto a volte risulta contra legem. Intendo comunque chiarire che gli argomenti qui trattati possono essere una traccia o uno spunto per effettuare uno studio più approfondito della materia ed in tal senso ritengo la bibliografia potrebbe costituire un valido ausilio.

“La giuridicizzazione delle norme comportamentali è direttamente proporzionale all’interesse sociale che le norme stesse mirano a tutelare. In tale ottica, essendo lo strumento militare finalizzato alla conservazione della stessa società, l’interesse da tutelare può considerarsi apicale, sicché la sua tutela non può essere affidata esclusivamente all’etica individuale, necessitando anche rigide regole giuridiche idonee ad assicurare l’operatività” [89].

E’ per questa ragione che è dato alla gerarchia militare il potere o, meglio, la potestà d’irrogare sanzioni, che sotto diversi profili possono essere assimilate a quelle penali.

A tal fine ritengo fondamentale evidenziare l’indispensabilità di limitare al massimo i casi di provvedimenti viziati. Questo per il duplice danno che una sanzione irrogata con un vizio arreca all’istituzione militare: il primo è che permetterà all’autore di un fatto illecito di ottenere una specie d’immunità, facendosi riconoscere l’annullamento della sanzione meritata in sede di ricorso gerarchico, straordinario o giurisdizionale, ledendo nel contempo il prestigio della figura dell'autorità sanzionante; il secondo, ancora più grave, è che invade il diritto soggettivo [90]del militare che, benché autore di un comportamento illecito, si sentirà colpito da un provvedimento, che ritiene ingiusto affievolendo, invece di rafforzare, i suoi valori etici in quanto l’emanazione di un provvedimento viziato è, innanzitutto, l’invasione da parte della P.A. di un settore, un interesse o un diritto tutelato dalla legge. Questa invasione è tanto più grave quando effettuata da un organo dello Stato deputato a difenderne i principi costituzionali e democratici e che ad essi deve uniformarsi [91].

Sembra, infatti, che in quest'epoca si stia realizzando quello che da oltre sessant'anni parte della dottrina invocava [92], ovvero la riduzione della distanza tra mondo etico e mondo giuridico.

Concludo con la considerazione ovvia, anche se spesso non percepita, che l’autorità sanzionatoria degli organi militari non è conferita dalle armi, altrimenti si tratterebbe di un’organizzazione camorristica, non è conferita dall’associazionismo, altrimenti sarebbe un parastato, non è conferita dalla struttura gerarchica, perché non si tratta dello strumento di un dispotismo ma è data dalla legge per fini legali e ad essa deve uniformarsi nei limiti, nel merito e, soprattutto nello spirito.