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The appeal erroneously lodged with the Council of State against the judgments of the Sicilian TAR: the autonomy of the CGARS and translatio iudicii

This contribution examines the issue of the erroneous lodging of appeals against the judgments of the Sicilian Regional Administrative Courts (TAR) before the Council of State instead of the competent Administrative Justice Council for the Region of Sicily (CGARS). It outlines the jurisprudential debate regarding the autonomy, or otherwise, of the CGARS in relation to the Council of State, recalling recent rulings by the Plenary Assembly which have helped to redefine the relationship between the two bodies, and finally critiques the reasons that led the CGARS to deem compliance with the deadline set out in Article 45 of the Code of Administrative Procedure necessary for the admissibility of appeals.

1. Premessa

La questione centrale affrontata dalla sentenza in commento riguarda le conseguenze derivanti dall’errata proposizione dell’impugnazione avverso le pronunce dei TAR siciliani presso il Consiglio di Stato e non verso il competente Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana.

La ricostruzione del rapporto tra il Consiglio di Stato e il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana è stata al centro di diverse sentenze dell’Adunanza Plenaria, la quale sembra aver raggiunto un nuovo equilibrio a seguito di una serie di pronunce a cavallo tra il 2022 e il 2023.

In particolare, per quello che qui rileva, con la pronuncia n. 13 del 2022 il Massimo Consesso della Giustizia Amministrativa ha ribadito che il CGARS è in tutto e per tutto una sezione del Consiglio di Stato. A favore di questa interpretazione viene posto non solo l’art. 1 co. 2 del d.lgs. n. 373/2003 per il quale: “il Consiglio di giustizia amministrativa…è composto da due Sezioni, con funzioni, rispettivamente, consultive e giurisdizionali, che costituiscono Sezioni staccate del Consiglio di Stato”^[1], ma anche l’assenza in ogni parte del codice di una disciplina che regoli appositamente il giudizio davanti al CGARS al di fuori dell’art. 100 c.p.a. il quale devolve a tale organo gli appelli proposti contro le sentenze del TAR Sicilia^[2].

Anche partendo da questo assunto le successive Adunanza Plenaria nn. 9 e 10/2023^[3], superando un orientamento tradizionale e ribadito per l’ultima volta dallo stesso Consesso nel 2014^[4], hanno ritenuto che l’appello proposto al Consiglio di Stato in luogo del CGARS non comporti una pronuncia di inammissibilità, ma la necessità, che la Presidenza del Consiglio di Stato d’impulso o a seguito della relativa dichiarazione di incompetenza da parte della Sezione affidataria, lo trasmetta alla Segreteria della Sezione distaccata di Palermo, affinché il CGARS decida “in ragione della sua competenza funzionale, impregiudicata ogni statuizione, in rito, sul merito e sulle spese”.

La pronuncia, in sintesi, sembra ammettere implicitamente la salvezza degli effetti processuali dell’impugnazione, come si evince da diversi elementi quali la possibilità che la trasmissione degli atti venga disposta direttamente dal Presidente del Consiglio di Stato senza alcun contraddittorio o il fatto che, in caso di ordinanza collegiale, a questa si applicano l’art. 15 co. 2 e 4 c.p.a.^[5]. In questo senso, il fatto che gli atti possano venir trasmessi direttamente dalla Presidenza del Consiglio di Stato, invece che a seguito dell’iniziativa della parte avvicina il fenomeno in questione a quello che accade nel trasferimento degli atti tra la sede titolare e la sede staccata, situazione sicuramente meno grave rispetto al vizio di incompetenza^[6].

2. Il caso di specie

Venendo al caso di specie, il Consiglio di Stato a cui era stata assegnata la causa oggetto del presente giudizio, dopo aver dichiarato la propria incompetenza, ai sensi dell’art. 15 co. 4 c.p.a., ha disposto che il fascicolo fosse assegnato, impregiudicata ogni decisione di rito e di merito, al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, a cui è seguita – dopo oltre due mesi –la relativa trasmissione degli atti.

Al termine del giudizio il CGARS ha dichiarato irricevibile il ricorso per la tardività del deposito dell’atto di appello avvenuto oltre il termine di 30 giorni dalla notifica previsto dall’art. 45 c.p.a., ritenendo allo stesso modo impossibile richiedere la rimessione in termini ai sensi dell’art. 37 c.p.a. o l’applicazione della translatio iudicii.

In sintesi, il Collegio ritiene che il rispetto del sopracitato termine debba essere valutato facendo riferimento come termine a quo dalla data di notificazione dell’appello e come termine ad quem il giorno in cui il ricorso pervenga alla Segreteria del CGARS, a nulla rilevando che il deposito presso il Consiglio di Stato sia risultato tempestivo. Tale iter argomentativo non risulta isolato, ma si ritrova in diverse pronunce del CGARS, costituendo a tutti gli effetti un orientamento consolidato^[7].

La ricostruzione del CGARS non si pone in contrasto con quanto statuito dalle sopracitate pronunce del 2023 dell’Adunanza Plenaria in quanto la conclusione in rito del procedimento non viene ricollegata alla sola erronea proposizione dell’appello dinanzi al Consiglio di Stato, ma al mancato tempestivo deposito presso la cancelleria del corretto organo giudiziario. Per evidenziare le diversità tra le due situazioni lo stesso Collegio sottolinea che si dovrebbe considerare ammissibile il ricorso formalmente presentato al Consiglio di Stato, ma depositato nel termine di 30 giorni al competente CGARS, sempre previa informazione alle altre parti del giudizio^[8].

Tale scelta viene giustificata sulla base della competenza funzionale che spetta al CGARS in virtù dell’art. 23 dello Statuto della Regione Siciliana – avente valore costituzionale - il quale prevede espressamente che: “Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regioni”^[9]. In questo senso le sopracitate pronunce dell’Adunanza Plenaria non avrebbero implicitamente ammesso la conservazione degli effetti della proposizione dell’appello, ma avrebbero, al contrario, affermato solamente il principio che le Sezioni romane del Consiglio di Stato non possono adottare alcun tipo di pronuncia definitiva – quantanche di inammissibilità – dovendo limitarsi a trasmettere gli atti al CGARS^[10].

Questa lettura che appare affondare le radici in una risalente lettura della competenza funzionale, non è l’unica che il CGARS avrebbe potuto adottare, soprattutto alla luce dei recenti approdi giurisprudenziali anche costituzionali in materia di diritto di difesa.

Storicamente, da un punto di vista dogmatico il problema dell’errata instaurazione del giudizio d’appello è stato al centro di un lungo dibattito in seno agli studiosi del processo civile anche sotto la vigenza del codice del 1865, il quale non contemplava alcun istituto analogo alla translatio iudicii. In questo ambito si fronteggiavano le due opposte ricostruzioni di Mortati e Chiovenda.

Per il primo^[11], in assenza di una diversa disciplina, l’atto di appello proposto ad un giudice territorialmente incompetente, ma dello stesso grado era ritenuto sufficiente ad instaurare validamente il rapporto giuridico processuale, in quanto idoneo a manifestare la volontà di impugnare la pronuncia emanata in primo grado. In conclusione, dopo il rilievo dell’incompetenza era possibile per la parte interessata trasferire il giudizio davanti all’organo giudiziario competente.

Nella ricostruzione di Chiovenda, invece, la competenza integrava un presupposto processuale la cui mancanza comportava l’impossibilità che si instaurasse un valido rapporto processuale, con conseguente impossibilità di trasferire il giudizio davanti al giudice ritenuto competente^[12].

Il dibattito si alimentò a seguito dell’entrata in vigore, con il codice del 1942, dell’art. 50 c.p.c. Mentre una parte maggioritaria della dottrina^[13] ha visto in tale disposizione la conferma della lettura di Mortara, altri studiosi all’opposto hanno ritenuto che tale norma rappresentasse un’eccezione alla regola generale e non fosse, quindi, applicabile in caso di appello, inquadrando l’atto introduttivo di tale giudizio come mero atto di impulso processuale o facendo riferimento proprio alla teoria della c.d. competenza funzionale.

Nel primo ordine di impostazione Attardi^[14], riprendendo la ricostruzione di Chiovenda della competenza in appello come presupposto processuale, evidenzia come al fine di individuare il giudice di appello competente viene considerato solamente il profilo del giudice che ha pronunciato la sentenza di primo grado, senza che possano assumere rilievo i criteri della materia/valore o territorio. Presupposto fondamentale di tale ricostruzione è che l’atto di appello sia un mero atto di impulso processuale che può essere ritenuto efficace solo nel caso in cui sia prodotto al giudice competente, mentre se, al contrario, si ritiene che l’atto in questione introduca un autonomo giudizio, anche tra giudici di appello si profilerebbe un rapporto di competenza in senso proprio, con la conseguente applicazione dell’art. 50 c.p. Venendo al caso di specie, anche volendo ritenere corretta questa ricostruzione non può negarsi che oggetto dell’appello nel processo amministrativo è la sentenza di primo grado e non il provvedimento impugnato in primo grado^[15], con la conseguenza che anche in questo caso dovrebbe trovare applicazione l’art. 15 c.p.a.

Secondo un’altra impostazione^[16] che affonda le radici sempre nel pensiero chiovendiano il problema andrebbe inquadrato nella c.d. competenza funzionale poiché il legislatore ha individuato la competenza in relazione alle funzioni che il giudice esercita in un dato processo^[17]. Secondo questa ricostruzione, il mancato rispetto di tale requisito comporterebbe una vera e propria mancanza di giurisdizione per la singola causa, poiché il giudice adito non potrebbe in nessun modo decidere il merito della controversia che gli è stata sottoposta. La natura di questo vizio, più vicino a quello di giurisdizione che alla competenza, comporterebbe l’impossibilità di fare salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda.

Tale vizio, però, non solo non trova una precisa qualificazione dogmatica, ma a seguito dei recenti indirizzi giurisprudenziali in merito all’applicazione della translatio iudicii, sarebbe altresì inutile ricercarla. Infatti, da tempo tale istituto è ammesso pacificamente tra giudici sforniti di giurisdizione^[18], in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica^[19] o anche in caso di incompetenza da parte degli arbitri rispetto al Giudice.

Anche sulla base di tali indirizzi provenienti dal legislatori e dalla Corte Costituzionale le Sezioni unite della Cassazione^[20] hanno ritenuto che l’art. 50 c.p.c. debba trovare applicazione anche in sede di appello nel processo civile, in quanto: “rispondente al principio della effettività della tutela giurisdizionale, immanente nel nostro ordinamento”, “non solo nella ipotesi di erronea individuazione del giudice territorialmente competente, ma anche in quella di erronea individuazione del giudice competente per grado”.

Alla luce di tali premesse si può, quindi, ipotizzare una diversa soluzione al problema in oggetto, tenendo in considerazione che, ai fini dell’applicazione dell’art. 15 c.p.a., il rispetto del termine per il deposito del ricorso viene valutato solo rispetto all’attività compiuta dal giudice incompetente, non assumendo alcun rilievo il tempestivo deposito presso l’organo giudicante competente.

3. Critiche alla decisione del CGARS

In questo senso non è del tutto condivisibile la scelta del CGARS di non ritenere applicabile al caso di specie i principi generali in materia di translatio iudicii.

Sul punto la pronuncia si limita ad evidenziare che: i) i principi che regolano tale istituto sono stati elaborati solo con riguardo ai giudizi di primo grado; ii) non sarebbe possibile applicare in via estensivi il richiamato orientamento maggioritario fatto proprio dalla Cassazione in quanto si tratta di principi che si riferiscono ad una giurisdizione diversa che prevede un maggior numero di corti di appello i cui distretti non coincidono sempre con i confini regionali o provinciali.

Riguardo il primo punto il dato letterale dell’art. 15 co. 4 non appare limitato al Tribunale di primo grado, come si evince dallo stesso co. 2, il quale prevede in generale che “In ogni il giudice decide sulla competenza prima di provvedere sulla domanda cautelare e (…) non decide sulla stessa”.

Inoltre, se da un lato è vero che la translatio iudicii è regolata nel codice del processo amministrativo in modo autonomo rispetto al processo civile, la regolamentazione dell’istituto avviene sostanzialmente in modo analogo a quanto previsto dall’art. 50 c.p.c. Allo stesso modo privo di pregio appare il fatto che i principi affermati dalla Corte di cassazione non possano essere applicati in via analogica al processo amministrativo atteso il diverso numero di corti^[21]. Tale ultima osservazione tuttalpiù potrebbe rilevare per un’eventuale rimessione termini, ma non per escludere in radice la translatio iudicii tra le sezioni del Consiglio di Stato e il CGARS.

Sempre secondo la sentenza in commento non sarebbe applicabile in via analogica nemmeno l’art. 50 c.p.c. in quanto il legislatore nel processo amministrativo avrebbe volontariamente regolato il fenomeno in questione in maniera diversa rispetto al diritto processuale civile, anche in considerazione del fatto che al momento della stesura del c.p.a. l’orientamento maggioritario anche della giurisprudenza civile prevedeva l’impossibilità di trasmigrare il giudizio in caso di impugnazione proposta a giudice incompetente. Tale intenzione del legislatore sarebbe il frutto di una legittima scelta discrezionale assunta anche in un’ottica deflattiva del contenzioso, dovendosi considerare l’appello quale fase meramente eventuale del giudizio e non come ordinario sviluppo dello stesso^[22]. Tale scelta, che secondo il CGARS non comporterebbe alcuna violazione dell’art. 3 Cost., in quanto i termini processuali si applicano indistintamente a tutte le parti, e allo stesso tempo non sussiste “un principio costituzionalmente rilevante di necessaria uniformità di regole procedurali^[23]”.

Più in generale, anche volendo ammettere che il sistema delle norme regolanti la competenza previste dagli artt. 13-16 c.p.a. sia riferito unicamente ai giudizi di primo grado, non si può rilevare come una tale scelta sia profondamente irragionevole e discriminatoria rispetto a quella che è la regola operante nel giudizio civile. Infatti, anche se la Corte costituzionale ha in più occasioni rimarcato che non è necessario adottare regole processuali uniformi, è innegabile che le norme del processo civile rappresentano un valido parametro per valutare le scelte compiute dal legislatore nel c.p.a., come recentemente affermato dalla Corte costituzionale con riferimento alla dichiarazione di incostituzionalità che ha colpito l’art. 44 c.p.a.^[24].

4. La mancata remissione della questione all’Adunanza Plenaria

Inoltre, la lettura offerta dalla pronuncia in commento si presenta problematica anche perché sembra ricollegare il rigetto in rito dell’appello all’errore del Presidente del Consiglio di Stato che, una volta ricevuto l’atto, lo ha assegnato ad una sezione romana del Consiglio di Stato piuttosto che al competente CGARS.

Condivisibile appare, al contrario, l’affermazione del CGARS circa l’impossibilità di applicare nel caso di specie la rimessione in termini ai sensi dell’art. 37 c.p.a., in quanto nel caso di specie viene in rilievo un mero errore per ignorantia legis che non può essere considerato scusabile.

Tale affermazione può ritenersi condivisibile sia perché l’art. 100 c.p.a. è chiaro nell’assegnare unicamente al CGARS la competenza relativamente alle impugnazioni contro le sentenze dei TAR siciliani e, a seguito delle pronunce del Consiglio di Stato, si può dire che non sussista più alcun dubbio circa la competenza funzionale di tale istituzione in luogo del Consiglio di Stato romano^[25].

In conclusione, la CGARS ritiene di non dover accogliere la richiesta della parte appellante di disporre una nuova rimessione all’Adunanza Plenaria ai sensi dell’art. 99 co. 3 c.p.a. per tre ragioni: i) l’impossibilità per le pronunce dell’Adunanza Plenaria del 2023 di vincolare anche il CGARS, atteso che l’organo non era stato integrato con i membri del suddetto collegio in applicazione dell’art. 10 del d.lgs. 373/2003; ii) la mancanza di un vero e proprio contrasto con i principi di diritto affermati dalle pronunce dell’Adunanza Plenaria 9 e 10 del 2023; iii) l’impossibilità – attesa la propria competenza funzionale –che si crei sul punto un conflitto con le altre sezioni del Consiglio di Stato.

Mentre solo la prima affermazione può essere condivisibile, più problematiche sono le altre ragioni poste alla base della volontà di non rimettere la questione nuovamente all’Adunanza Plenaria.

Infatti, la decisione del CGARS non sembra cogliere lo spirito – almeno da un punto sostanziale – di quanto statuito dalle Adunanze Plenarie sopracitate, ma in realtà si pone in diretto contrasto anche con l’interpretazione che delle stesse viene data dalle sezioni del Consiglio di Stato in merito all’applicazione dell’art. 15 co. 4 c.p.a. la cui disciplina viene espressamente richiamata dai provvedimenti di incompetenza emanati da questi organi e la cui applicazione viene, invece esclusa dal CGARS.

Anche volendo ritenere che nel caso di specie non sussistessero i presupposti previsti nell’art. 99 co. 3 c.p.a., non può negarsi che la rimessione all’Adunanza Plenaria ai sensi dell’art. 99 co. 1 c.p.a. – nella composizione speciale prevista dall’art. 10 co. 4 del d.lgs. 373/2003^[26] – avrebbe effettivamente potuto chiarire la reale portata sostanziale delle sue pronunce.

5. Conclusioni

La pronuncia in commento, pur rappresentando un approdo consolidato da parte della giurisprudenza del CGARS, per le ragioni espresse non appare pienamente soddisfacente.

Si deve osservare, con una certa cautela, che la mancata rimessione del problema all’Adunanza Plenaria nella composizione prevista dall’art. 10 co. 4 del d.lgs. 373/2003 potrebbe determinare un’irragionevole disparità di trattamento rispetto a casi analoghi che, se non risolta a monte dal legislatore, potrebbe giustificare un intervento della Corte costituzionale.

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 12 febbraio 2025, n. 137

Appello – Termini – Deposito - Irricevibilità – Corte di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Remissione in termini – Translatio iudicii

L’erronea proposizione dell’appello dinanzi al Consiglio di Stato non costituisce di per sé causa di inammissibilità dell’impugnazione, purché l’atto, dopo la notifica, venga depositato dalla parte o trasmesso dalla Presidenza del Consiglio di Stato entro il termine previsto dall’art. 45 (o 94 c.p.a.) presso il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana. Il mancato rispetto del suddetto termine comporta l’irricevibilità del ricorso non potendosi invocare la rimessione in termini prevista dall’art. 37 c.p.a. o i principi relativi alla c.d. translatio iudicii che trovano applicazione solo ai giudizi di primo grado.