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The role of Public Administration within the framework of administrative-preventive AML legislation and the Suspicious Activity Communication

This paper analyzes the role of the Public Administration within the anti-money laundering framework. Without dwelling on the phenomenology of the crime, the investigation focuses on the demarcation between the criminal-repressive and the preventive-administrative dimensions, identifying the latter as the core of public office action. By analyzing the current legal framework, the article examines the P.A. as an active player in institutional cooperation for the protection of economic integrity. In particular, the study focuses on the ”sentinel” role of public employees, delving into the Suspicious Transaction Report (STR). Finally, it analyzes the criticalities and procedural specificities characterizing the reporting obligation for administrative offices.

1. Il riciclaggio: un primo inquadramento delle fattispecie penalistica ed amministrativo

Il complesso fenomeno del riciclaggio di proventi illeciti si presta a essere esaminato secondo una duplice prospettiva.

Da un lato, si colloca la dimensione penalistica, inerente al versante repressivo del fenomeno, che trova fondamento nelle fattispecie incriminatrici previste dal codice penale, segnatamente: la ricettazione (art. 648 c.p.), il riciclaggio (art. 648-bis c.p.), l’impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita (art. 648-ter c.p.) e l’autoriciclaggio (art. 648-ter.1 c.p.).

Dall’altro lato, emerge la dimensione amministrativo-regolamentare, di carattere preventivo, disciplinata nell’ordinamento italiano dal Decreto Legislativo 21 novembre 2007, n. 231, recante “Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonchè della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione”.

Va anzitutto rilevata la peculiarità dell’esperienza italiana in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio. In particolare, l’ordinamento italiano presenta un profilo di “primogenitura” delle proprie disposizioni antiriciclaggio rispetto alla successiva elaborazione della normativa sovranazionale e internazionale. Tale anticipazione normativa trova spiegazione nella risalente e pervasiva presenza, nel contesto nazionale, dei fenomeni della criminalità organizzata di tipo mafioso, la quale ha reso evidente, in tempi anteriori rispetto alla maturazione di una consapevolezza a livello internazionale, l’esigenza di reprimere le condotte di reimpiego e occultamento dei proventi illeciti. Il riciclaggio, infatti, si configura quale strumento funzionalmente necessario all’operatività delle organizzazioni criminali, in quanto consente l’immissione nel circuito dell’economia legale delle ingenti risorse finanziarie provenienti da attività illecite.

In tale prospettiva, risulta particolarmente significativo il noto rilievo di Giovanni Falcone, secondo cui le organizzazioni mafiose «lasciano dietro di sé i grandi movimenti di denaro connessi alle attività criminali più lucrose», a conferma del legame strutturale tra criminalità organizzata e flussi finanziari di origine illecita.

Un’ulteriore peculiarità dell’assetto italiano consiste nell’inclusione, sin dalle prime formulazioni della disciplina antiriciclaggio, degli uffici della pubblica amministrazione nel perimetro soggettivo delle misure di contrasto al fenomeno. In ragione della storica concentrazione territoriale delle organizzazioni criminali, la pubblica amministrazione è stata chiamata, fin dall’origine, a svolgere un ruolo di presidio della legalità economica a livello locale, in quanto istituzionalmente preposta alla tutela dell’interesse pubblico e al controllo della regolarità dell’azione amministrativa.

Tale scelta si giustifica, inoltre, alla luce della persistente dimensione territoriale della criminalità organizzata che, pur avendo ampliato significativamente il proprio raggio d’azione, continua a fondare parte della propria capacità di penetrazione sul controllo di ambiti locali e sul condizionamento degli apparati pubblici. Le organizzazioni criminali, infatti, tendono a infiltrarsi nella classe politica e imprenditoriale e a incidere sui processi di allocazione della spesa pubblica, anche attraverso pratiche corruttive e l’alterazione delle procedure di evidenza pubblica, quali, in particolare, le procedure di appalto^[1].

Al pari di quella europea, anche la disciplina penal-repressiva italiana in materia di riciclaggio risultava, in origine, improntata ad un approccio di tipo list-based nella individuazione dei reati presupposto^[2], con conseguente limitazione dell’efficacia complessiva del sistema di contrasto, in linea con le criticità già evidenziate con riferimento alle fonti sovranazionali. Tale impostazione, fondata su un’elencazione tassativa delle fattispecie criminose rilevanti, si è tradotta in una ridotta capacità di adattamento alle mutevoli modalità operative della criminalità organizzata e, più in generale, in una scarsa incisività dell’intervento repressivo.

Peraltro, l’ordinamento italiano ha tradizionalmente scomposto il fenomeno unitario del riciclaggio in una pluralità di autonome fattispecie incriminatrici, distinguendo tra il reato di ricettazione (art. 648 c.p.), il delitto di riciclaggio (art. 648-bis c.p.), l’impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita (art. 648-ter c.p.) e, in epoca più recente, l’autoriciclaggio (art. 648-ter.1 c.p.), con la conseguenza di una frammentazione della risposta penale al fenomeno economico-criminale nel suo complesso.

Si tratta di fattispecie criminose dotate di natura plurioffensiva, in quanto non si limitano a incidere sul solo bene giuridico patrimoniale, ma, consentendo l’integrazione delle ricchezze di provenienza illecita nel circuito dell’economia legale, alterano il corretto funzionamento del mercato, falsano le dinamiche della libera concorrenza e compromettono la stabilità e l’affidabilità del sistema finanziario nel suo complesso.

I reati in esame presenta(va)no carattere comune quanto alla natura di reati a forma libera, potendo essere commessi da chiunque, e presuppongono, quale condizione necessaria, la commissione di un reato-presupposto, vale a dire di un qualunque delitto non colposo^[3], ivi inclusi i reati di natura tributaria, societaria e finanziaria dai quali traggono origine i beni o i proventi di provenienza illecita.

Delle relative fattispecie non rispondono, secondo l’impostazione tradizionale, gli autori del reato-presupposto, neppure a titolo di concorso, bensì i soggetti che pongono in essere condotte idonee a ostacolare l’identificazione della provenienza delittuosa del denaro, dei beni o delle altre utilità. Fa eccezione a tale regola la fattispecie di cui all’art. 648-ter.1 c.p., in cui l’autore del reato-presupposto e del delitto di autoriciclaggio coincidono nel medesimo soggetto.

Con specifico riferimento a quest’ultima fattispecie, occorre altresì precisare che il mero acquisto di beni, ancorché effettuato mediante l’impiego di proventi illeciti, non integra di per sé la fattispecie di riciclaggio. La condotta penalmente rilevante non si esaurisce, infatti, nel semplice utilizzo delle utilità di provenienza delittuosa, ma richiede il compimento di operazioni ulteriori, idonee a ostacolare concretamente l’identificazione della provenienza illecita dei beni o del denaro.

L’articolo 648-bis c.p., introdotto nel codice penale con il d.l. 21 marzo 1978, n. 59, convertito con Legge 18 maggio 1978, n. 198, come nel tempo modificato ed integrato, contiene una prima criminalizzazione della condotta riciclatoria^[4] e, nella versione attualmente vigente, definisce il riciclaggio quale reato commesso da chiunque -fuori dei casi di concorso nel reato- sostituisce o trasferisce denaro, beni o altre utilità provenienti da delitto, ovvero compie in relazione ad essi altre operazioni, in modo da ostacolare l'identificazione della loro provenienza delittuosa^[5].

In tale contesto, appare opportuno richiamare la prima disposizione di carattere fortemente innovativo che, pur collocandosi nell’alveo di una normativa essenzialmente penal-repressiva, ha introdotto in via embrionale il concetto di apparato preventivo. Il riferimento è all’art. 13 del decreto-legge 15 dicembre 1979, n. 625, recante «Misure urgenti per la tutela dell’ordine democratico e della sicurezza pubblica», il quale ha previsto l’obbligo di identificazione dei soggetti che pongano in essere operazioni comportanti la trasmissione o la movimentazione di mezzi di pagamento oltre una determinata soglia.

Elemento di ulteriore novità, e peculiare nel panorama dell’epoca, è rappresentato dall’estensione di tale obbligo anche agli uffici della pubblica amministrazione. La disposizione in esame costituisce, pertanto, il primo tentativo di introdurre un obbligo generalizzato di identificazione della clientela, obbligo che, ancora oggi, rappresenta uno dei cardini fondamentali della disciplina antiriciclaggio.

È tuttavia evidente che, trattandosi di una previsione inserita in un contesto esclusivamente penal-repressivo, essa non fosse idonea a favorire un pieno e strutturato coinvolgimento della pubblica amministrazione nell’attività preventiva di identificazione della clientela; nondimeno, la norma in parola assume rilievo quale embrionale e significativa anticipazione dei successivi sviluppi dell’ordinamento in materia di prevenzione del riciclaggio.

La Legge 19  marzo 1990, n. 55 (c.d. Antimafia due), all’articolo 30, ha introdotto modifiche all’articolo 13 del succitato D.L. 625/1979, che continua comunque ad applicarsi anche alle Pubbliche Amministrazioni, prevedendo ulteriori e più precisi obblighi di identificazione, arricchendo i doveri di annotazione e conservazione dei dati^[6].

Successivamente alle leggi antimafia, in recepimento della I Direttiva europea antiriciclaggio, venne emanata la Legge 5 luglio 1991, n. 197 recante “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143, recante provvedimenti urgenti per limitare l'uso del contante e dei titoli al portatore nelle transazioni e prevenire l'utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio”, c.d. prima legge antiriciclaggio. Tale Legge si colloca in linea di continuità con la disciplina previgente, inserendo il fenomeno del riciclaggio all’interno di un embrionale apparato amministrativo-preventivo, senza tuttavia dar luogo alla costruzione di un autonomo e compiuto ordinamento settoriale in materia antiriciclaggio^[7].

Ne conseguiva che il parametro di riferimento per l’attivazione degli obblighi di segnalazione permaneva ancorato alla fattispecie penale, con l’effetto di circoscrivere l’operatività del dovere segnaletico al novero limitato dei reati presupposto allora tipizzati dall’ordinamento, inquadrando così il riciclaggio come uno degli aspetti della più vasta lotta alla criminalità organizzata.

Tale impostazione, coerente con l’impianto prevalentemente repressivo della normativa dell’epoca, determinava una significativa compressione dell’efficacia preventiva del sistema, in quanto non consentiva di intercettare in via anticipata le condotte di riciclaggio riconducibili a proventi illeciti diversi da quelli espressamente contemplati.

Il fulcro della normativa era contenuto nei primi articoli che stabilivano limitazione all’utilizzo del contante e dei titoli al portatore (art. 1), introducevano obblighi di identificazione, rilevazione, registrazione, conservazione e segnalazione delle operazioni sospette (artt. 2 e 3), contenevano disposizioni applicative (art. 4) e prevedevano sanzioni connesse alle infrazioni delle precedenti disposizioni (art. 5).

Una evoluzione si registra con la Legge 9 agosto 1993, n. 328 recante “Ratifica ed esecuzione della convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato, fatta a Strasburgo l'8 novembre 1990” , la quale recepisce la Convenzione di Strasburgo e riformula gli articoli 648-bis e 648 ter c.p. La nuova formulazione dei reati riconosce l’autonomia ed il disvalore giuridico proprio del riciclaggio ed estende la condotta a tutti i delitti non colposi (quindi dolosi e preterintenzionali)^[8].

Il Decreto Legislativo 8 novembre 2021, n. 195  recante “Attuazione della direttiva (UE) 2018/1673 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2018, sulla lotta al riciclaggio mediante diritto penale” ha dilatato i reati presupposto dei reati del riciclaggio alle contravvenzioni (purché punite con l’arresto superiore nel massimo ad un anno o nel minimo a mesi sei) con nuove ed autonome cornici edittali (art. 648-bis, comma 2, c.p.).

Infine, l’ultima fattispecie penale introdotta con l’articolo 3, comma 3, della Legge 15 dicembre 2014, n. 186 recante “Disposizioni in materia di emersione e rientro di capitali detenuti all'estero nonché per il potenziamento della lotta all'evasione fiscale. Disposizioni in materia di autoriciclaggio” è l’autoriciclaggio, articolo 648-ter.1 c.p.^[9] che criminalizza l’impiego di beni di provenienza delittuosa, con fine dissimulatorio, caratteristico del riciclaggio, quando a compierle è l’autore (o il concorrente) stesso del reato presupposto^[10].

«L’introduzione dell’art. 648-ter.1 c.p., quindi, rileva la progressiva sovrapposizione della fattispecie giuridica alla fenomenologia economica, nonché la maggiore comprensione giuridica non solo della natura del riciclaggio (ovvero, attività diversa dalla mera assicurazione definitiva del profitto illecito) e del suo effetto moltiplicatore di ricchezza, ma anche della sua intrinseca pericolosità e disvalore sociale, autonomamente turbativi dell’amministrazione della giustizia, dell’ordine pubblico ed economico, della correttezza delle relazioni finanziarie, nonché della libera concorrenza e della trasparenza del mercato. Infine vale la pena sottolineare che il sistema amministrativo di prevenzione del riciclaggio rappresenta (l’attuale) culmine della normativa a contrasto del fenomeno introduce, fin dalla sua prima versione (d. lgs. 231/2007) e, quindi, molto prima della normativa penale, una definizione amministrativa di riciclaggio che prevede anche l’ipotesi di autoriciclaggio.»^[11].

Similmente al fenomeno corruttivo, l’evoluzione della disciplina dell’antiriciclaggio mostra un percorso analogo, segnato dal progressivo superamento di un approccio meramente repressivo in favore di un modello incentrato sulla prevenzione. L’esperienza dell’ordinamento italiano ha infatti dimostrato l’inefficacia di una strategia esclusivamente penalistica nel contrasto alla corruzione, come attestato dall’intervento riformatore della Legge Severino (Legge 190/2012), che ha affiancato agli strumenti repressivi un sistema organico di prevenzione di matrice amministrativa, fondato sulla promozione dell’etica pubblica, sulla trasparenza dell’azione amministrativa e sulla formazione del personale. Tale impostazione risponde all’esigenza di intervenire sulle condizioni abilitanti del fenomeno corruttivo, agendo a monte, prima della sua concreta manifestazione, poiché le misure penali operano necessariamente ex post, quando l’illecito si è già consumato.

In questa prospettiva, anche in adempimento degli obblighi assunti in sede sovranazionale mediante la ratifica di convenzioni internazionali, il legislatore ha progressivamente privilegiato strumenti preventivi di diritto amministrativo, ampliando la nozione di corruzione oltre la tradizionale dimensione penalistica del mercanteggiamento della funzione pubblica tra soggetti interni ed esterni all’amministrazione, così da ricomprendervi anche condotte non penalmente rilevanti ma potenzialmente idonee a generare illeciti. La medesima riforma ha introdotto nella pubblica amministrazione un approccio di risk management, già sperimentato nel settore privato, fondato sull’analisi e sulla gestione del rischio di comportamenti intenzionalmente lesivi di norme giuridiche e di principi etici che regolano l’azione amministrativa, attraverso la mappatura dei processi, l’individuazione delle aree di rischio e l’adozione di misure di mitigazione.

Analoghe considerazioni hanno condotto al ripensamento del tradizionale modello penalistico di contrasto al riciclaggio, rivelatosi inadeguato sia per la difficoltà di inseguire l’evoluzione delle fattispecie criminose, sia per l’inefficacia di interventi esclusivamente repressivi, successivi alla commissione del reato. Il fenomeno criminale del riciclaggio, infatti, è particolarmente insidioso in quanto in grado di minare l’integrità e la stabilità del sistema finanziario e di compromettere l’economia “sana”, alterandone i meccanismi allocativi ispirati a logiche di libera concorrenza.

Ne è derivata la progressiva affermazione di un sistema di prevenzione amministrativa, incentrato su presìdi patrimoniali e di controllo dei flussi finanziari, volto a impedire ex ante l’immissione dei proventi illeciti nel circuito legale. Tale esigenza risulta ancora più stringente con riferimento al contrasto del finanziamento del terrorismo, cui sono stati estesi i medesimi strumenti antiriciclaggio: in questo ambito, l’intervento repressivo ex post si rivela strutturalmente insufficiente, poiché la prevenzione anticipata costituisce l’unico mezzo realmente idoneo a tutelare in modo effettivo l’integrità del sistema finanziario e, soprattutto, la salvaguardia delle vite umane.

Sulla base delle esigenze e consapevolezze delle inefficienze sopra esposte ed in recepimento della III Direttiva Antiriciclaggio (Direttiva 2005/60/CE), il legislatore nazionale ha emanato il Decreto Legislativo 21 novembre 2007, n. 231 (c.d. decreto antiriciclaggio) che costituisce il principale riferimento normativo sulla prevenzione dell’utilizzo del sistema economico e finanziario per finalità di riciclaggio.

Con il d.lgs. 231/2007 viene così introdotta nel sistema italiano la fattispecie amministrativa di riciclaggio ed il relativo sistema di prevenzione^[12].

«La prevenzione antiriciclaggio persegue, invece, i fini pubblici della tutela dell’ordine economico/finanziario, dell’integrità degli operatori, della trasparenza delle movimentazioni finanziarie; il relativo apparato è regolato da una disciplina di carattere amministrativo, che si fonda su obblighi conoscitivi, finalizzati alla raccolta e al tracciamento di informazioni su soggetti e operazioni, e su doveri segnaletici a favore di autorità specializzate, in grado di analizzare rilevanti masse di informazioni con lo scopo di selezionare quelle effettivamente rilevanti per l’eventuale, successivo impulso a indagini o procedimenti penali.

Pur con le diversità appena accennate, prevenzione e repressione sono concepite per operare in modo sinergico rafforzandosi reciprocamente: la trasparenza, la collaborazione e la condivisione delle informazioni che caratterizzano la normativa di prevenzione consentono di intercettare i reati nel momento della loro manifestazione finanziaria; una efficace attività di repressione ha, per contro, un elevato valore dissuasivo. »^[13].

Il sistema amministrativo-preventivo introdotto del d.lgs. 231/2007, quindi, non va a sostituire l’azione penale-preventiva (reati previsti dal codice penale quali gli artt. 648-bis, 648-ter, 648-ter.1 etc), ma la affianca con gli strumenti propri del diritto amministrativo istituendo un ordinamento a carattere speciale, cioè settoriale e, a tratti, distinto dalla fattispecie penale-repressiva^[14].

Gli strumenti di carattere amministrativo-preventivo si basano sulla collaborazione ed il dialogo tra le autorità pubbliche ed alcune categorie di operatori privati con lo scopo di intercettare le infiltrazioni criminali nel sistema economico legale. La normativa antiriciclaggio impone ai destinatari degli obblighi previsti (c.d. “soggetti obbligati”)^[15] specifici doveri di collaborazione con le autorità competenti, consistenti nell’approfondita conoscenza della clientela mediante l’adempimento degli obblighi di adeguata verifica, nella conservazione delle informazioni acquisite al fine di garantire la tracciabilità delle operazioni, nonché nella segnalazione alle autorità pubbliche delle operazioni sospette rilevate, secondo un modello di collaborazione c.d. “attiva”. L’autorità competente alla ricezione delle segnalazioni di operazioni sospette è l’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia (UIF), istituita presso la Banca d’Italia e operante in posizione di autonomia e indipendenza funzionale.

Con riferimento al coinvolgimento degli uffici della pubblica amministrazione nelle attività di contrasto al riciclaggio, occorre precisare che la normativa antiriciclaggio, sin dalla sua originaria configurazione, richiede la collaborazione attiva della pubblica amministrazione, quale componente strutturale del sistema di prevenzione e contrasto del fenomeno.

2. La normativa preventivo-amministrativa antiriciclaggio ed il ruolo della pubblica amministrazione

La Legge 5 luglio 1991, n. 197^[16], c.d. prima legge antiriciclaggio, che ha introdotto nell’ordinamento italiano regole a carattere amministrativo volte a prevenire il riciclaggio di denaro frutto o provento di reati, annoverava gli “uffici della pubblica amministrazione” tra i destinatari degli obblighi previsti dalla normativa, cioè identificare il soggetto che eseguiva l’operazione, registrare le informazioni acquisite e segnalare le eventuali operazioni sospette al Questore^[17]. Successivamente, con il Decreto Legislativo 20 febbraio 2004, n. 56 recante “Attuazione della direttiva 2001/97/CE ^{[II Direttiva Antiriciclaggio]} in materia di prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi da attività illecite”, il legislatore ha esonerato le pubbliche amministrazioni dagli obblighi di identificazione e registrazione del soggetto che eseguiva l’operazione, mantenendo tuttavia l’obbligo di segnalazione delle operazioni sospette (SOS) all’Ufficio italiano dei cambi (UIC) in luogo alle Questure nel frattempo esonerate da tale compito. Tale impostazione è rimasta pressocché inalterata con il Decreto Legislativo 231/2007- adottato in recepimento della III Direttiva Antiriciclaggio (Direttiva 2005/60/CE) e che ha introdotto l’Unità di Informazione Finanziaria (UIF) quale Financial Intelligence Unit (FIU) nazionale- il quale, inizialmente (oggi risulta completamente riformulato), all’articolo 10, comma 2, lettera g) includeva anche “gli uffici della pubblica amministrazione” tra i destinatari degli obblighi di segnalazione di operazioni sospette.

Con il Decreto Legislativo 25 maggio 2017, n. 90 di attuazione della Direttiva (UE) 2015/849 – IV Direttiva Antiriciclaggio- sono state introdotte rilevanti modifiche al d.lgs. 231/2007 e, in tale contesto, è stato ridefinito il perimetro ed il ruolo degli uffici della pubblica amministrazione all’interno del sistema di prevenzione. Come accennato, è stato completamente sostituito e riscritto l’articolo 10 del d.lgs. 231/2007, ed è stata introdotta una nuova disposizione specificatamente rubricata “Pubbliche amministrazioni”^[18]. In conseguenza a tale revisione, gli uffici pubblici non risultano più formalmente inclusi nel novero dei soggetti obbligati^[19], ma sono comunque chiamati a fornire un contributo attivo al sistema mediante la comunicazione alla UIF dei dati e ^[delle] informazioni concernenti le operazioni sospette di cui vengano a conoscenza nell'esercizio della propria attività istituzionale (art. 10, co. 4). Il legislatore, quindi, pur avendo collocato le pubbliche amministrazioni in un piano diverso rispetto agli altri soggetti obbligati, non ne ha disconosciuto l’importante apporto che queste possono fornire al sistema antiriciclaggio.

Tale scelta è stata confermata anche a seguito dell’emanazione del Decreto Legislativo 4 ottobre 2019, n. 125 recante modifiche ed integrazioni ai decreti legislativi 25 maggio 2017, n. 90 e n. 92, nonché di attuazione della Direttiva (UE) 2018/843 (V Direttiva Antiriciclaggio).

La Pubblica Amministrazione diviene così un soggetto sui generis, in quanto esclusa dai destinatari formali della normativa o soggetti obbligati (ai sensi dell’articolo 3 del d.lgs. 231/2007), ma comunque inserita in un articolo specifico, contenuto in un Capo specifico, dedicato ad essa ed alle Autorità di vigilanza a significare (forse?) il peculiare ruolo degli uffici pubblici nella lotta al riciclaggio. Infatti, l’apparato di autorità pubbliche che svolgono compiti specifici in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo è alquanto articolato e complesso e, come si è analizzato, è composto dalla UIF, dagli Organi investigativi, dall’Autorità giudiziaria, dal Ministro e dal Ministero dell’economia e delle finanze (presso il quale è costituito il Comitato di Sicurezza Finanziaria-CSF), dalle Autorità di vigilanza di settore e da tutte quelle amministrazioni, compresi gli enti locali, e organismi interessati che sono titolari di poteri di controllo e/o che svolgano compiti di amministrazione attiva negli ambiti di rilascio di concessioni, autorizzazioni, licenze, nelle procedure di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi, nelle procedure di concessione ed erogazione di contributi, sovvenzioni, sussidi ed ausili finanziari di diversa natura e vantaggi economici di qualunque genere a soggetti fisici e giuridici.

In tale contesto la normativa preventivo-amministrativa antiriciclaggio, di cui al decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, è fondamentale in quanto si basa sulla collaborazione attiva e fattiva tra le autorità pubbliche ed alcune categorie di operatori privati al fine di consentire la tempestiva intercettazione di possibili infiltrazioni criminali nel sistema economico-legale.

Non va infatti trascurata la particolare insidiosità del fenomeno criminoso quale il riciclaggio, «…in grado di minare l’integrità e la stabilità del sistema finanziario e di compromettere l’economia “sana”, alterandone i meccanismi allocativi ispirati a logiche di libera concorrenza.»^[20].

Tra gli schemi di riciclaggio, particolarmente ricorrenti sono le fattispecie tipiche delle tradizionali aree di rischio dell’abuso di fondi pubblici (tra cui bonus fiscali e risorse del PNRR), della corruzione e della criminalità organizzata^[21].

A tal proposito, la Pubblica Amministrazione, nel perseguimento dell’interesse pubblico, svolge un compito fondamentale in quanto, da una parte, «…rivolge generalmente la propria attività nei confronti di soggetti privati portatori di interessi particolari (imprenditoriali o professionali).» , e dall’altra «i ^[relativi] procedimenti amministrativi spesso hanno ad oggetto la gestione di risorse economiche suscettibili di utilizzo a fini illeciti”, motivo per cui si rende necessario alzare la soglia di attenzione.»^[22].

Pertanto, in ottica di prevenzione e lotta al riciclaggio, le pubbliche amministrazioni sono chiamate a fronteggiare il rischio che esse entrino in contatto con i soggetti coinvolti in attività criminali e che, di conseguenza, l’azione pubblica concorra involontariamente ad alterare il funzionamento fisiologico dei circuiti economici. Per questo motivo la normativa antiriciclaggio, al pari di quella anticorruzione, va elevata a strumento di creazione di valore pubblico, in quanto è volta a tutelare l’integrità e la legalità dell’attività amministrativa ed a garantirne l’efficienza anche in corretta allocazione dei flussi di spesa pubblica^[23].

In armonia con l'articolo 97 della Costituzione, la Pubblica Amministrazione ha il dovere di proteggere le proprie attività e le proprie risorse dal rischio di infiltrazione di capitali illeciti. È evidente, infatti, che l'impiego di fondi pubblici per finalità diverse da quelle istituzionali — e in particolare per scopi criminali — finirebbe per tradire i principi di buon andamento e imparzialità. Tale prospettiva trova un solido punto d'appoggio nell'articolo 28 della Carta costituzionale il quale, attraverso il principio dell’immedesimazione organica, rende l'operato del dipendente direttamente riferibile all'amministrazione di appartenenza. Di conseguenza, il coinvolgimento di un funzionario in attività di riciclaggio non può essere considerato un fatto isolato, ma si configura come una violazione che investe l'ente stesso, danneggiandone il patrimonio e compromettendone l'efficienza^[24].

3. La comunicazione di operazione sospetta (COS)

A tale punto della trattazione, è necessario comprendere la portata applicativa del “nuovo” ruolo svolto dalle Pubbliche Amministrazioni, all’indomani dell’approvazione ed entrata in vigore delle modifiche ed integrazioni apportate al decreto antiriciclaggio (d.lgs. 231/2007)  per opera del d.lgs. 90/2017.

Sotto il profilo soggettivo, l’articolo 1, comma 2, lettera hh), del d.lgs. 231/2007 fornisce una propria definizione di “pubbliche amministrazioni” decisamente ampia, ricomprendendo tutte le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del d. lgs. 165/2001 e s.m.i., gli enti pubblici nazionali, le società partecipate dalle amministrazioni pubbliche e dalle loro controllate, limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o europeo ed i soggetti preposti alla riscossione dei tributi nell'ambito della fiscalità nazionale o locale, quale che ne sia la forma giuridica.

Tuttavia, tale perimetro risulta più circoscritto se analizzato in combinato disposto con l'articolo 10 del Decreto Antiriciclaggio. Difatti, tale disposizione limita l'obbligo di collaborazione attiva ad un novero ristretto di uffici, selezionati in base a specifici compiti di amministrazione o controllo. Se l'obbligo di comunicazione ne risulta dunque limitato, la nozione estesa di pubblica amministrazione torna invece a rilevare pienamente sul piano informativo: sia per le finalità statistiche previste dall'articolo 6, comma 5, lett. b), sia per le attività di analisi e di approfondimento investigativo condotte dalla UIF, dalla Guardia di Finanza e dalla DIA ai sensi dell’articolo 40, comma 2.

Scendendo nell'analisi di dettaglio della disciplina dedicata alle pubbliche amministrazioni, dettata dall’articolo 10 del d. lgs. n. 231/2007 — e significativamente rimodulata dal d.lgs. n. 90/2017 — si rileva come il legislatore abbia inteso delineare per tali enti un regime speciale, distinto da quello ordinario. In forza di tale previsione, le Pubbliche Amministrazioni vengono sottratte al novero dei soggetti obbligati ai sensi dell’articolo 3 del medesimo decreto; esse assumono, invece, una funzione specifica che si incardina presso gli uffici competenti allo svolgimento di compiti di amministrazione attiva o di controllo nei seguenti ambiti (articolo 10, comma 1- ambito oggettivo della comunicazione):

a) procedimenti finalizzati all'adozione di provvedimenti di autorizzazione o concessione;

b) procedure di scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi secondo le disposizioni di cui al codice dei contratti pubblici;

c) procedimenti di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzioni di vantaggi economici di qualunque genere a persone fisiche ed enti pubblici e privati.

Si noti che si tratta delle medesime aree di rischio che la normativa indica in relazione al rischio di corruzione (in aggiunta alle quali, la normativa anticorruzione indica anche i concorsi pubblici e le procedure selettive per l’assunzione del personale e le progressioni di carriera), a dimostrazione delle analogie e dei punti di contatto tra i fenomeni della corruzione e del riciclaggio, nonché della possibile relazione tra i due.

Ai sensi dell’articolo 10 del Decreto Legislativo 21 novembre 2007, n. 231, le Pubbliche Amministrazioni comunicano alla UIF dati e informazioni concernenti le operazioni sospette di cui vengano a conoscenza nell'esercizio della propria attività istituzionale, al fine di consentire lo svolgimento di analisi finanziarie mirate a far emergere fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo (articolo 10, comma 4, del d.lgs. 231/2007).

Pertanto, le Pubbliche Amministrazioni sono tenute a collaborare attivamente con le Autorità preposte alla prevenzione del riciclaggio ed a fornire un contributo attivo al sistema di prevenzione – collaborazione attiva- mediante la Comunicazione di Operazione Sospetta (C.O.S.) in luogo alla Segnalazione di Operazione Sospetta (S.O.S.) a cui sono tenuti, invece, i soggetti indicati all’articolo 3 del decreto antiriciclaggio.

Collaborazione attiva non significa, ovviamente, porre ulteriori adempimenti in capo alle pubbliche amministrazioni; non viene chiesto loro di svolgere ulteriori attività esplorative volte alla ricerca di operazioni sospette al di fuori del perimetro di attività di ciascun ufficio pubblico. Conseguentemente, la collaborazione attiva non deve creare rallentamenti, interruzioni o inefficienze nell’attività amministrativa ma si deve incardinare nel normale iter del procedimento amministrativo.

Difatti «Le analisi antiriciclaggio possono giovarsi del vasto corredo informativo richiesto e raccolto ai fini dell’istruttoria procedimentale. Ciò che, in particolare, si richiede agli uffici pubblici è di saper “leggere” in “modo integrato” e con un “approccio critico” le informazioni di cui già dispongono in ragione dello svolgimento delle proprie funzioni istituzionali, focalizzando la propria attenzione sulle eventuali “anomalie” che inducono a considerare una determinata operazione come “sospetta”.

Ovviamente l’“approccio critico” può essere sviluppato dai singoli operatori solo grazie a una expertise che matura nel tempo, ma un forte ausilio può derivare dall’attività di formazione che le amministrazioni pubbliche sono tenute a organizzare a favore del personale, così come dallo sfruttamento degli strumenti di supporto elaborati dalla UIF (in primis, gli indicatori di anomalia, …). La “lettura integrata” delle informazioni può invece essere favorita dal ricorso a strumenti, anche informatici, che consentano di integrare dati acquisiti per finalità diverse e spesso conservati presso archivi (o uffici) separati.»^[25].

Al pari della segnalazione di operazione sospetta, l’origine della comunicazione è il sospetto. Il già citato articolo 35 del decreto antiriciclaggio, nel disciplinare l’obbligo di segnalazione, prevede che i soggetti obbligati inviino, senza ritardo, una segnalazione alla UIF “quando sanno, sospettano o hanno motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo o che comunque i fondi, indipendentemente dalla loro entità provengano da attività criminosa”. La stessa disposizione chiarisce altresì che “il sospetto è desunto dalle caratteristiche, dall'entità, dalla natura delle operazioni, dal loro collegamento o frazionamento o da qualsivoglia altra circostanza conosciuta, in ragione delle funzioni esercitate, tenuto conto anche della capacità economica e dell'attività svolta dal soggetto cui è riferita, in base agli elementi acquisiti (…)”.

Similarmente, la comunicazione è il risultato di un processo valutativo autonomo che l’operatore della pubblica amministrazione è chiamato a svolgere sulla base del patrimonio informativo in suo possesso, quando, nell’esercizio delle proprie funzioni o a causa delle funzioni o del servizio, sa, sospetta o ha motivi ragionevoli di sospettare, che sia in corso, sia stata compiuta o anche solo tentata un’operazione di riciclaggio. Il fondamento del sospetto si basa su elementi oggettivi, quali le caratteristiche, la natura e l’entità dell’operazione, e soggettivi, come la coerenza tra caratteristiche personali e capacità reddituale, tra l’operazione e l’operatività posta in essere, ed ogni altra circostanza conosciuta in virtù delle funzioni esercitate.

La comunicazione di operazione sospetta (COS) non va confusa con la denuncia di reato all’autorità giudiziaria che costituisce adempimento ben diverso e distinto. Infatti, i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio sono tenuti ad effettuare, ai sensi dell’articolo 331 del c.p.p., quando, nell'esercizio o a causa delle loro funzioni o del loro servizio, hanno notizia di un reato perseguibile di ufficio.

Sotto il profilo strettamente operativo, i doveri di comunicazione sanciti dall’articolo 10 del d.lgs. 231/2007 gravano sugli uffici titolari di funzioni di amministrazione attiva o di controllo nell'ambito dei procedimenti tassativamente individuati dal primo comma della medesima disposizione e precedentemente elencati alle lettere a), b) e c). La scelta del legislatore di circoscrivere tali obblighi a specifiche articolazioni amministrative risponde a una chiara ratio di prevenzione: tali ambiti sono stati ritenuti meritevoli di una tutela rafforzata poiché presentano un elevato coefficiente di rischio di infiltrazioni illecite, in virtù dell'intrinseca connessione che essi stabiliscono tra l'agire della Pubblica Amministrazione e le dinamiche di mercato e dell’economia.

Stante la suddetta limitazione che limita gli obblighi comunicativi esclusivamente ad alcuni e specifici procedimenti amministrativi, l’articolo 10, al comma 2, ha previsto che il Comitato di sicurezza finanziaria (CSF) possa individuare – in funzione del rischio di riciclaggio, anche sulla base dell’analisi nazionale del rischio- ulteriori categorie di attività amministrative (rectius procedimenti amministrativi) svolte dalle Pubbliche amministrazioni alle quali estendere gli obblighi di comunicazione e, più in generale, gli obblighi di collaborazione attiva^[26]. In maniera analoga, in base alla medesima norma, il CSF può individuare categorie di attività amministrative svolte dalle pubbliche amministrazioni nell’ambito dei procedimenti di cui al comma 1 dell’articolo 10, da escludere dall’ambito di applicazione della disposizione in analisi, in quanto non ritenute a rischio.

Come rinvenibile dall’esame delle disposizioni di cui sopra, il concetto di rischio assume valenza centrale. Le pubbliche amministrazioni sono chiamate ad effettuare una preliminare mappatura, valutazione e mitigazione del rischio di riciclaggio. In particolare esse devono svolgere un’analisi dei propri processi interni al fine di individuare le aree di attività maggiormente esposte al rischio di riciclaggio (valutate sulla base delle caratteristiche soggettive, dei comportamenti e delle attività dei soggetti interessati ai procedimenti amministrativi), ad adottare procedure interne, proporzionate alle proprie dimensioni organizzative e operative, idonee a valutare il livello di esposizione dei propri uffici al rischio e, infine, ad indicare le misure necessarie a mitigarlo^[27] (articolo 10, comma 3, del d.lgs. 231/2007).

Relativamente a tale attività, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, del d.lgs. 231/2007, il Comitato di sicurezza finanziaria (CSF) ha il compito di elaborare le linee guida per la mappatura e la valutazione dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo cui gli uffici delle Pubbliche amministrazioni, responsabili dei procedimenti di cui al comma 1, sono esposti nell'esercizio della propria attività istituzionale e sulla base di tali linee guida le stesse pp.aa. adottano procedure interne adeguate, in base alle loro dimensioni, a valutare il rischio di riciclaggio ed adottare le misure necessarie di mitigazione.

Il Decreto Ministeriale 25 settembre 2015 del Ministero dell’Interno ha fornito un significativo ausilio alle Pubbliche Amministrazioni, in quanto ha indicato criteri ermeneutici ed operativi volti a perimetrare e gestire il rischio di infiltrazione criminale nei procedimenti amministrativi. Il provvedimento, rubricato "Determinazione degli indicatori di anomalia al fine di agevolare l'individuazione delle operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo da parte degli uffici della pubblica amministrazione", si pone quale strumento sussidiario fondamentale di prevenzione del riciclaggio e, in generale, per l'emersione di fattispecie potenzialmente illecite.

Il decreto definisce un catalogo di indicatori di anomalia tarati sulle specificità funzionali della Pubblica Amministrazione. Tali indici sono preordinati a circoscrivere la discrezionalità dell'agente pubblico, mitigando i margini di incertezza derivanti da valutazioni puramente soggettive e garantendo, al contempo, l’efficienza dell'azione amministrativa e l'omogeneità nell'adempimento degli obblighi di segnalazione verso l’Unità di Informazione Finanziaria (UIF).

Sotto il profilo della natura giuridica, tali indicatori rivestono un carattere meramente descrittivo ed esemplificativo, privo di pretese di esaustività o tassatività scientifica. Ne consegue che la mancata corrispondenza di una fattispecie concreta a uno o più degli indici tipizzati non esonera l'operatore dall'obbligo di vigilanza: la valutazione del rischio deve infatti permanere dinamica e fondata su un approccio basato sull'evidenza.

Gli addetti al monitoraggio sono pertanto investiti di un onere di analisi critica che trascende il dato testuale degli indicatori, dovendo intercettare ogni condotta o caratteristica dell'operazione che, seppur atipica, risulti sintomatica di profili di sospetto. La struttura degli indicatori, contenuta nell’Allegato al decreto, si articola in tre categorie:

- Profili soggettivi: inerenti all'identità, al profilo reputazionale o al contegno procedimentale del soggetto interessato;

- Profili oggettivo-funzionali: relativi alle modalità di richiesta, istruttoria o esecuzione delle operazioni;

- Profili settoriali: mirati a presidiare ambiti ad elevata densità di rischio, quali l'area della verifica e dei controlli fiscali; le procedure di affidamento di appalti e contratti pubblici; l'erogazione di finanziamenti e sovvenzioni pubbliche ed il settore immobiliare e del commercio.

In linea con quanto esposto sulle funzioni dell’Unità di Informazione Finanziaria (UIF), occorre evidenziare che l’articolo 6, comma 4, lett. e) del d.lgs. 231/2007 — come riformulato dal d.lgs. 90/2017 — attribuisce alla Financial Intelligence Unit italiana il compito di definire e aggiornare periodicamente gli indicatori di anomalia, previo parere del Comitato di sicurezza finanziaria.

Questa disposizione segna il passaggio di competenze dal Ministero dell’Interno alla UIF, che diventa così il principale punto di riferimento per i soggetti obbligati e le Pubbliche Amministrazioni nella rilevazione di operazioni potenzialmente sospette.

In questo quadro normativo si inserisce il Comunicato della UIF del 23 aprile 2018 recante “Istruzioni sulle comunicazioni di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette da parte degli uffici delle pubbliche amministrazioni” e relativo alle istruzioni sulle comunicazioni di dati da parte degli uffici pubblici. Tale provvedimento non si limita a un semplice aggiornamento del precedente d.m. del 2015, ma opera una sistematica riorganizzazione del catalogo degli indicatori, ponendosi come strumento essenziale per l'attuazione di efficaci sistemi di monitoraggio e compliance all'interno delle Amministrazioni.

Il Provvedimento UIF del 2018 dettaglia i doveri di comunicazione delle pubbliche amministrazioni, specificando, al Capo II, le modalità ed il contenuto delle comunicazioni.

Queste vengono effettuate per via telematica, previa adesione al sistema di comunicazione on-line, mediante il portale INFOSTAT-UIF della Banca d’Italia.

Il contenuto della comunicazione si articola in: a) dati identificativi della comunicazione, in cui sono riportate le informazioni che identificano e qualificano la comunicazione e la Pubblica amministrazione; b) elementi informativi, in forma strutturata, sulle operazioni, sui soggetti, sui rapporti e sui legami intercorrenti tra gli stessi; c) elementi descrittivi, in forma libera, sull’operatività oggetto della comunicazione e sui motivi del sospetto; d) eventuali documenti allegati.

Come precedentemente rilevato, l’articolo 1 del Provvedimento UIF del 2018 stabilisce che le Pubbliche amministrazioni comunichino alla UIF dati ed informazioni concernenti operazioni sospette, ai sensi dell’articolo 10, comma 4, del D. Lgs. 231/2007, effettuando la comunicazione a prescindere dalla rilevanza e dall’importo dell’operazione sospetta. Il sospetto deve essere basato su una compiuta valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi acquisiti nell’ambito dell’attività istituzionale svolta, anche alla luce degli indicatori di anomalia riportati in allegato al Provvedimento stesso.

Infatti, l’articolo 2 del Provvedimento in analisi è rubricato “Indicatori di anomalia” volti a ridurre i margini di incertezza delle valutazioni soggettive connesse alle comunicazioni di operazioni sospette ed hanno lo scopo di contribuire al contenimento degli oneri e alla correttezza ed omogeneità delle comunicazioni medesime.

L’elenco degli indicatori di anomalia sono allegati al Provvedimento UIF del 23 aprile 2018 e riprendono, in larga parte, quelli precedentemente emanati con il succitato Decreto del Ministro dell’Interno del 25 settembre 2015. Come i precedenti, essi sono suddivisi in tre macro-aree:

- indicatori a carattere soggettivo, connessi all’identità o al comportamento del soggetto cui è riferita l’operazione;

- indicatori a carattere oggettivo, connessi con le modalità (di richiesta o esecuzione) delle operazioni;

- indicatori specifici per settore di attività: appalti e contrati pubblici, finanziamenti pubblici, immobili e commercio.

Infine, l’articolo 11 del Provvedimento UIF del 2018 impone alle Pubbliche Amministrazioni di individuare e nominare un “gestore”^[28], quale soggetto delegato a valutare ed effettuare le comunicazioni alla UIF. In materia di antiriciclaggio, quindi, il gestore è un soggetto unico e fondamentale all’interno degli uffici pubblici in quanto è l’unico interlocutore della UIF. Questi, valuta la fondatezza e rilevanza della segnalazione ricevuta dagli uffici e procede all’inoltro della stessa alla UIF, garantendo la riservatezza del soggetto segnalante e dell’operazione oggetto di sospetto^[29].

4. Le Criticità ed i dubbi applicativi

Nell’analizzare il posizionamento della Pubblica Amministrazione all’interno del sistema antiriciclaggio, il Quaderno n. 19^[30] della UIF delinea un quadro caratterizzato da una complessa asimmetria normativa e da resistenze di natura applicativa, comportando, di conseguenza, criticità e dubbi normativi ed applicativi. La criticità fondamentale risiede nell'attuale declinazione del ruolo degli uffici pubblici che, a seguito delle modifiche introdotte dal d.lgs. 90/2017, sono stati espunti dal novero dei "soggetti obbligati" in senso stretto. Tale scelta legislativa ha sostituito il tradizionale obbligo di "segnalazione di operazioni sospette" (SOS) con un più generico dovere di "comunicazione", configurando un regime differenziato che solleva profondi dubbi circa l’estendibilità, in via interpretativa o analogica, delle garanzie fondamentali previste per i segnalanti privati.

Innanzitutto, non vi è chiarezza sull’effettivo significato giuridico da attribuire all’eventuale differenza (se esiste, in concreto) tra comunicazioni effettuate dalla pubblica amministrazione e segnalazioni inoltrate dai soggetti obbligati.

Sotto il profilo strettamente normativo, inoltre, l'incertezza riguarda l'applicabilità di presidi essenziali quali l'esimente di responsabilità per le comunicazioni effettuate in buona fede (ex articolo 35 del d.lgs. 231/2007)^[31], la tutela della riservatezza dell’identità del segnalante (ex articolo 38 del d.lgs. 231/2007)^[32] e il divieto di comunicazione al cliente dell’avvenuta segnalazione, il cosiddetto tipping-off (ex articolo 39 del d.lgs. 231/2007)^[33]. L’assenza di un richiamo esplicito a tali tutele rischia di disincentivare la collaborazione attiva dei funzionari pubblici, i quali, sentendosi meno protetti rispetto ai colleghi del settore finanziario, potrebbero optare per un atteggiamento prudenziale o omissivo. La UIF suggerisce che, in attesa di un intervento legislativo chiarificatore, si debba privilegiare un’interpretazione sistematica che guardi alla ratio della norma piuttosto che al dato letterale, estendendo i presidi di tutela anche alle "comunicazioni" della P.A. per non svuotare di efficacia il sistema di prevenzione.

Un secondo ordine di criticità concerne l’identificazione del "titolare effettivo". Nonostante le spinte provenienti dagli standard internazionali del GAFI e dalle recenti normative europee (come il Regolamento UE 2021/241 relativo al PNRR), persiste una forte limitazione nei poteri-doveri della P.A. di risalire ai reali beneficiari delle controparti contrattuali. L’impossibilità di svolgere un’adeguata verifica estesa, unita alla difficoltà di accesso al Registro dei titolari effettivi, indebolisce la trasparenza delle interlocuzioni tra pubblico e privato, precludendo all’amministrazione la possibilità di intercettare infiltrazioni criminali in settori cruciali come gli appalti o le concessioni di vantaggi economici.

Parallelamente, si riscontra una problematica delimitazione soggettiva ed oggettiva: l'obbligo di comunicazione è oggi confinato a specifici settori di amministrazione attiva, lasciando fuori ambiti potenzialmente esposti a rischi di riciclaggio, come gli organismi di controllo sportivo o gli uffici consolari che operano all'estero. Questa frammentarietà del perimetro applicativo impedisce una visione d'insieme dei flussi finanziari illeciti che potrebbero transitare attraverso gli altri settori amministrativi dello Stato.

Dal punto di vista applicativo, infine, emerge una persistente difficoltà nel distinguere e, al contempo, integrare i presidi antiriciclaggio con quelli anticorruzione. In molte amministrazioni prevale un approccio eccessivamente burocratico e formalistico, dove il controllo si esaurisce nella mera compilazione di check-list basate su indicatori di anomalia. Tale "burocratizzazione" della collaborazione attiva tradisce lo spirito della normativa, che richiederebbe invece una sensibilità specifica e un esercizio di responsabilità dirigenziale volto a trasformare la comunicazione in un atto di reale impulso all’analisi finanziaria. Il passaggio auspicato è dunque verso un modello di risk management integrato, capace di superare la logica dell'adempimento formale per approdare a una tutela sostanziale della legalità dell'azione amministrativa.

Infine, relativamente all’aspetto sanzionatorio, l’articolo 10, comma 6, del d.lgs. 231/2007 sanziona la mancata collaborazione attiva delle pubbliche amministrazioni invocando la responsabilità disciplinare e prevedendo la decurtazione della retribuzione di risultato del dirigente responsabile, fino all'ottanta per cento.

L’articolo 58 del d.lgs. 231/2007 prevede, altresì, l’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie anche molto elevate qualora il soggetto obbligato ometta di effettuare una segnalazione di operazione sospetta. Non è pacifico se tali sanzioni possano essere applicate anche in caso di mancata comunicazione di operazione sospetta.

5. Conclusioni

L’indagine condotta permette di delineare la metamorfosi della Pubblica Amministrazione nel sistema antiriciclaggio: da soggetto formalmente obbligato a “sentinella istituzionale” con un regime giuridico peculiare. Il passaggio dalla Segnalazione (SOS) alla Comunicazione (COS) di operazione sospetta, sebbene abbia inteso alleggerire il carico burocratico degli uffici pubblici, ha generato un’asimmetria normativa che rischia di depotenziare l'efficacia del sistema.

In sintesi, emergono tre direttrici fondamentali per il futuro della materia: I. la necessità di una copertura legale esplicita: l’incertezza sull’applicabilità delle tutele (riservatezza, esimente di responsabilità e divieto di tipping-off) non può essere colmata permanentemente in via interpretativa. Per incentivare una reale collaborazione attiva, è auspicabile un intervento legislativo che allinei le garanzie del dipendente pubblico a quelle dei soggetti obbligati privati. II l’integrazione tra Antiriciclaggio e Anticorruzione:  la sovrapposizione degli ambiti oggettivi analizzati (appalti, concessioni, benefici economici) dimostra che la lotta al riciclaggio nella P.A. non è un adempimento isolato, ma una componente essenziale della legalità amministrativa. Solo un modello di risk management integrato può trasformare il controllo da mero onere formale a presidio sostanziale. III. il superamento del limite soggettivo: l’attuale perimetro dell’art. 10 del d.lgs. 231/2007 appare eccessivamente frammentato. Estendere l’obbligo di comunicazione a settori oggi esclusi e garantire l’effettivo accesso ai dati sul titolare effettivo sono passi ineludibili per consentire alla P.A. di svolgere appieno il proprio ruolo di garante dell'integrità del sistema economico.

In conclusione, la sfida per la Pubblica Amministrazione non risiede solo nell'affinamento delle procedure interne o nell'evitare le severe sanzioni disciplinari previste, ma nel maturare una coscienza istituzionale che veda nella comunicazione alla UIF un atto di impulso fondamentale per la tutela dei mercati e della democrazia economica.