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The specifics and powers of the RUP in the new public contracts code: differences from and relationship to the Selection Committee

This paper analyzes the figure of the Single Project Manager in the light of the new public contracts code, Legislative Decree 36/2023, with particular attention to the tasks, functions and its centrality in the life cycle of public procurement. The survey highlights how the legislator has strengthened the role of the RUP as guarantor of the legitimacy and efficiency of the entire procedure, from the planning to the executive phase, outlining a professional profile with technical, legal and management skills. At the same time, the article delves into the distinction between the powers of the RUP and those of the Selection Committee, clarifying their respective spheres of intervention based on current legislation and established administrative jurisprudence.

1. Premessa: l’evoluzione della normativa in materia di contratti pubblici. Il principio di risultato e di fiducia

Il settore dei contratti pubblici è stato interessato, negli ultimi anni, da una stratificazione di norme che si sono succedute nel tempo confermando, in tal modo, la centralità che il settore esplica nel panorama economico nazionale.

Il nuovo codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, modificato dal c.d. Correttivo^[1], attuato anche in virtù della concretizzazione degli obiettivi del PNRR a seguito della crisi post-pandemica, esplicita, all’art. 1, il principio di risultato.

Esso, in realtà, era già immanente nel sistema, strettamente connesso al principio di buon andamento della pubblica amministrazione e suscettibile di trovare piena applicazione anche con riguardo alle procedure di gara anteriori all’entrata in vigore del codice^[2].

La centralità del risultato assicura il perseguimento di obiettivi efficienti, la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza, divenendo uno strumento di politica economica, sociale ed ambientale. In questa prospettiva, la concorrenza e la trasparenza non costituiscono più valori in sé, ma veicoli per il raggiungimento del risultato: la concorrenza consente di affidare ed eseguire i contratti migliori, mentre la trasparenza assicura la celerità e la verificabilità della macchina amministrativa.

Allo stesso tempo, il risultato consente alle P.A. di scegliere il miglior modus procedendi, da calibrare in relazione al caso concreto, costituendo il criterio prioritario che orienta le scelte discrezionali dell’apparato pubblico e per l’individuazione del caso concreto.

L’Amministrazione, pertanto, sceglie autonomamente la regola alla quale auto-vincolarsi e alla quale dovranno attenersi le autorità di controllo e gli organi giurisdizionali nella valutazione delle scelte compiute dalla P.A.^[3]. 

Parimenti, il principio di risultato è parametro per la valutazione del personale dipendente e per l’attribuzione di incentivi premiali.

Proseguendo nella disamina tracciata, all’art. 2 del codice, viene disciplinato il principio della fiducia, da intendersi come reciproca, nell'azione legittima, trasparente e corretta dell'amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici.

Mediante la valorizzazione dell’iniziativa e dell’autonomia decisionale dei funzionari pubblici, massima espressione del principio della fiducia, si perviene a valutazioni e scelte per l'acquisizione e l'esecuzione delle prestazioni nel rispetto del principio del risultato.

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti si impegnano ad adottare piani per la copertura assicurativa dei rischi che potrebbero incorrere sul personale, nonché per rafforzare e dare valore alle capacità professionali dei dipendenti, compresi i piani di formazione.

Nel medesimo articolo, inoltre, viene ridefinita la portata della colpa grave, per cui la stessa si ravvisa quando sussiste la violazione di norme di diritto e degli auto−vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l'omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell'attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell'agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Al contrario, non costituisce colpa grave la violazione o l'omissione di indirizzi giurisprudenziali prevalenti o di pareri delle autorità competenti.

2. La discrezionalità al centro del nuovo progetto

La discrezionalità amministrativa, contrapposta all’iper-regolamentazione e all’ostracismo per le scelte, rappresenta la direttiva regolatrice in una delicata azione di balancing focalizzata sulla specificità del caso concreto^[4], in accordo con il principio di risultato.

La capacità di iniziativa della P.A. contrasta il paralizzante fenomeno della “burocrazia difensiva”, grazie anche all’esclusione dei profili di responsabilità per colpa grave, connessi alla violazione/omissione di indirizzi prevalenti della giurisprudenza o della autorità competenti.

Procedendo in tal senso, si analizzano, di seguito, le molteplici angolazioni della discrezionalità:

• la decisione sul ricorso al mercato.

L’art 7 del codice chiarisce che le pubbliche amministrazioni possono organizzare autonomamente l'esecuzione di lavori o la prestazione di beni e servizi attraverso l'auto-produzione, l'esternalizzazione e la cooperazione.

I vantaggi di economicità possono emergere anche mediante la comparazione con gli standard di riferimento della società Consip S.p.a. e delle altre centrali di committenza, con i parametri ufficiali elaborati da altri enti regionali nazionali o esteri oppure, in mancanza, con gli standard di mercato^[6];

• la decisione nella scelta del contratto.

L’art. 8 del codice decreta il principio di autonomia contrattuale per cui le P.A., nel perseguire le proprie finalità istituzionali, sono dotate di autonomia contrattuale e possono concludere qualsiasi contratto, anche gratuito, salvi i divieti espressamente previsti dallo stesso codice e dalla legge.

I “public bodies”, sulla scorta di un’ampia valutazione comparativa, possono attuare tutti i contratti (liberali, gratuiti, atipici e misti), compatibili con gli scopi istituzionali, in quanto dotati di una diffusa autonomia negoziale^[7].

L’attività contrattuale è esercizio di funzione pubblica, soggetta a vincolo di scopo, funzionale al soddisfacimento dell’interesse pubblico e sotteso alla cura dell’interesse collettivo^[8];

• la decisione nella scelta e nella gestione del modello di affidamento.

Ai sensi dell’art. 17 del richiamato testo normativo, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano la decisione di contrarre, individuando gli elementi essenziali del contratto e i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte.

In caso di affidamento diretto, viene individuato l'oggetto, l'importo e il contraente, unitamente alle ragioni della sua scelta, ai requisiti di carattere generale e, se necessari, a quelli inerenti alla capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale. Pertanto, la decisione non si configura come mero atto di natura interno ma diviene costitutiva del rapporto giuridico, producendo effetti verso l’esterno^[9].

Al contrario, all’art. 50, si assiste alla semplificazione e deproceduralizzazione per i contratti sotto−soglia, mediante l’affidamento diretto.

La facoltà di ricorrere a moduli elastici rappresenta la massima espressione della discrezionalità amministrativa.

3. Il ciclo di vita digitale dei contratti pubblici

I contratti pubblici, a partire dal 1° gennaio 2024, sono interamente ed esclusivamente gestiti mediante l’uso di apposite piattaforme di approvvigionamento digitale certificate, che raggruppano tutti gli atti e i procedimenti amministrativi sottesi alle gare d’appalto.

Tale procedura nasce dalla necessità di perseguire tre finalità differenti^[10]:

• attuare gli obiettivi del PNRR, tramite l’adozione di strumenti di matrice digitale per il settore degli appalti pubblici e delle concessioni, definendo i criteri di interoperabilità e interconnettività delle piattaforme e dei servizi digitali che, congiuntamente alle citate piattaforme di approvvigionamento digitale certificate, costituiscono l'ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale (e-procurement);
• prevenire la corruzione mediante la trasparenza, la tracciabilità, la partecipazione e il controllo di tutte e attività, di modo da garantire la legalità;
• semplificare e ridurre le tempistiche amministrative sottese alle procedure di gara, grazie alla celerità di trasmissione e all’interconnessione dei dati e delle informazioni disponibili.

La digitalizzazione dell’intero ciclo di vita di un contratto pubblico comporta che le fasi di programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione vengano gestite, come sopra evidenziato, mediante piattaforme di approvvigionamento digitale certificate. Di conseguenza, una stazione appaltante o un ente concedente che intende affidare un contratto di appalto o concessione, di qualunque importo, deve ricorrere ad una piattaforma di approvvigionamento digitale certificata per provvedere a tale affidamento.

Le piattaforme di approvvigionamento digitale, ai fini dell’utilizzazione, dovranno aver compiuto il processo di certificazione delineato dalle Regole tecniche di AGID^[11] e dallo Schema operativo, pubblicato sul sito di AGID.

Ai sensi dell'articolo 25, comma 3, del codice, le amministrazioni che non abbiano nella propria disponibilità l'utilizzo di piattaforme digitali, potranno avvalersi, previo accordo tra amministrazioni, delle piattaforme certificate messe a disposizione da altre stazioni appaltanti o enti concedenti, da centrali di committenza o da soggetti aggregatori, da Regioni o Province Autonome, che, a loro volta, possono ricorrere a un gestore del sistema che garantisca il funzionamento e la sicurezza della piattaforma. Dette piattaforme devono essere iscritte nell’elenco di cui all’articolo 26, comma 3, del codice, gestito da ANAC, che raccoglie sia i soggetti titolari di piattaforme, pubblici e privati, sia i gestori delle stesse.

In tale ambito, la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP), mediante interoperabilità, per il tramite della Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND), metterà a disposizione tutti i servizi e le informazioni necessari allo svolgimento delle fasi dell’intero ciclo di vita dei contratti, tra cui il rilascio del CIG per le nuove procedure di affidamento e l’assolvimento degli obblighi di pubblicità in ambito comunitario e nazionale, nonché degli obblighi di trasparenza^[12].

La BDNCP si compone di varie sezioni^[13], tra cui il Fascicolo virtuale dell’operatore economico (FVOE), in cui sono contenuti tutti i dati che consentono la verifica dell’assenza delle cause di esclusione, della sussistenza dei requisiti di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici e dei dati e documenti relativi ai criteri di selezione.

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti comunicano con la BDNCP attraverso le predette piattaforme di approvvigionamento digitale di cui all’articolo 25 del codice.

A tal fine, il soggetto che ricopre l’incarico di Responsabile unico di progetto e gli eventuali Responsabili del procedimento delegati dal Responsabile di progetto, devono registrarsi all’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA) di ANAC.

Eventuali ulteriori operatori amministrativi, delegati dai soggetti sopra richiamati, possono operare esclusivamente sulle piattaforme, sotto la responsabilità dei responsabili di fase di cui sopra, e non sono in nessun caso autorizzati all’interoperabilità con i servizi della BDNCP.

4. Il Responsabile unico di progetto: competenze, requisiti professionali e funzioni

Il Responsabile unico di progetto (RUP)^[14] è nominato direttamente dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti, nell’interesse proprio o di altre amministrazioni, nel primo atto di avvio dell'intervento pubblico da realizzare mediante un contratto.

Lo stesso è selezionato tra i dipendenti assunti, anche a tempo determinato e non aventi qualifica dirigenziale, preferibilmente in servizio presso l'unità organizzativa titolare del potere di spesa ed è in possesso di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti che gli vengono affidati.

Egli riveste un incarico obbligatorio e, in caso di mancata designazione, le relative funzioni dovranno essere assegnate al Responsabile dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa.

Il RUP, come Responsabile unico del progetto, rappresentato dal ciclo di vita del contratto, che, come già sottolineato, comprende tutte le sue fasi, dalla programmazione all’esecuzione, agisce in aderenza al principio di risultato, assicurando il completamento dell’intervento pubblico nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi prefissati.

Tra le principali novità, introdotte dal d.lgs. 36/2023, che differenziano la figura in esame, rispetto a quella identificata nel precedente d.lgs. 50/2016, si annoverano:

• la centralità dell’approccio orientato al risultato e maggiori e più pregnanti criteri di individuazione/selezione del RUP, per cui, lo stesso deve essere in possesso di adeguata formazione professionale e di idonea esperienza nel settore dei contratti, attestata anche dall'anzianità di servizio maturata, rendendo la figura altamente specialistica e predisposta alla gestione di progetti complessi^[15];
• l’adeguata competenza quale project manager, acquisita anche attraverso la frequenza, con profitto, di corsi di formazione in materia di project management^[16];
• la possibilità di nominare, in aggiunta al RUP − il quale continua ad esercitare le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento − un Responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un Responsabile di procedimento per la fase di affidamento.

Tale opzione presenta il vantaggio di evitare un'eccessiva concentrazione in capo al RUP di compiti e responsabilità direttamente operative, spesso di difficile gestione nella pratica. Difatti, fermo restando l’unicità del RUP, sono ripartiti i compiti e le responsabilità delle singole fasi, introducendo un principio di “responsabilità per fasi”^[17]. Viene, quindi, in rilievo un soggetto responsabile non di un singolo procedimento, ma di una pluralità di procedimenti e, talvolta, di atti di diritto privato;

• l’eventuale istituzione di una struttura stabile di supporto al RUP, nel caso di appalti particolarmente complessi che richiedono valutazioni specialistiche, cui destinare risorse finanziarie non superiori all'1% dell'importo posto a base di gara, per l'affidamento diretto di incarichi di assistenza da parte dello stesso Responsabile. La struttura di supporto al RUP può essere istituita anche in comune fra più stazioni appaltanti, previa sottoscrizione di accordi^[18].

Il codice dei contratti fa riferimento al Responsabile unico del progetto come persona fisica e non come un ufficio. Di qui la previsione dei requisiti di professionalità e competenza richiesti al funzionario affinché possa essere nominato Responsabile unico del progetto e dei poteri decisionali del RUP nelle diverse fasi della realizzazione dell’intervento pubblico.

I requisiti professionali del RUP, per appalti e concessioni di lavori, sono individuati nell’art. 4, dell’Allegato I.2 al codice, nel quale si prevede che egli è un tecnico abilitato all'esercizio della professione o, laddove l'abilitazione non sia prevista, è in possesso di titolo di studio e formazione specifica. In mancanza di abilitazione all'esercizio della professione, il RUP è un tecnico con esperienza di almeno cinque anni nelle procedure di affidamento di lavori e, in casi particolarmente complessi, lo stesso possiede, anche un titolo universitario nelle materie oggetto dell'intervento da affidare, nonché adeguata competenza quale project manager.

Con riguardo ai servizi di ingegneria e architettura, viene richiesta una specifica competenza in materia, per cui, come detto, è necessario che il RUP sia un tecnico. Qualora vi sia carenza di personale con competenze tecniche, la stazione appaltante potrebbe, comunque, designare un dipendente privo dei requisiti richiesti, per cui l’incarico sarebbe attribuito al dirigente o al responsabile del servizio competente per l’intervento da realizzare. Ciò si pone in continuità con quanto previsto nel d.lgs. 50/2016, secondo cui: “la stazione appaltante affida lo svolgimento delle attività di supporto al RUP ad altri dipendenti in possesso dei requisiti carenti in capo al RUP o, in mancanza, a soggetti esterni aventi le specifiche competenze richieste dal codice e dal presente allegato. Gli affidatari delle attività di supporto devono essere muniti di assicurazione di responsabilità civile professionale per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di propria competenza”^[19].

Egli deve aver maturato un'adeguata esperienza nello svolgimento di attività analoghe a quelle da realizzare pari a:

• un anno per i contratti di importo inferiore a 1.000.000 di euro;
• tre anni per i contratti di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro e inferiore alle soglie di rilevanza europea^[20];
• cinque anni per i contratti di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea.

Il RUP può svolgere, anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori. Tali funzioni non possono coincidere nei lavori di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo, tecnologico, nonché nel caso di progetti integrali ovvero di interventi di importo pari o superiore alla soglia europea.

A norma dell’art. 5 dell’Allegato I.2 al codice, nei contratti di servizi e forniture, diversamente, il RUP deve essere in possesso di titolo di studio e di esperienza professionale soggetta a costante aggiornamento, maturata nello svolgimento di attività analoghe a quelle da realizzare.

Nello specifico, egli deve essere in possesso di esperienza nel settore dei contratti di servizi e forniture, pari a:

• un anno per gli importi inferiori alla predetta soglia europea;
• tre anni per gli importi pari o superiori alla medesima soglia.

Per le forniture o i servizi connotati da particolari caratteristiche tecniche, come dispositivi medici, dispositivi antincendio, sistemi informatici e telematici, la stazione appaltante può richiedere, oltre ai requisiti di esperienza indicati, il possesso della laurea magistrale nonché di specifiche e comprovate competenze.

I compiti del RUP, prioritariamente afferenti alla realizzazione dell’intervento prestabilito, mediante il coordinamento dei responsabili di fase, nel rispetto dei tempi fissati, dei costi preventivati e della qualità richiesta, vengono catalogati, nel codice, a seconda che siano comuni a tutti i contratti e le fasi dell’azione pubblica o nel caso in cui siano afferenti all’affidamento o all’esecuzione della stessa.

Egli è, altresì, chiamato a svolgere tutti i compiti connessi alla realizzazione dell’intervento pubblico che non siano espressamente affidati ad altri organi o soggetti.

5. La Commissione giudicatrice e i rapporti con il RUP, secondo la normativa vigente e la giurisprudenza dei giudici di Palazzo Spada

Nei contratti di appalti in cui è previsto l’affidamento in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, viene nominata una Commissione giudicatrice, dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte, composta da dipendenti della stazione appaltante o delle amministrazioni beneficiarie dell'intervento, in possesso di adeguate competenze professionali.

In mancanza di adeguate professionalità in organico, la stazione appaltante può scegliere il Presidente e i singoli componenti della Commissione anche tra funzionari di altre amministrazioni e, in caso di documentata indisponibilità, tra professionisti esterni.

Della stessa, può fare parte, in qualità di componente, anche il RUP; altresì, il RUP può assumere la veste di Presidente in seno alla Commissione giudicatrice, per l’aggiudicazione dei contratti sotto−soglia, con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

Per quanto concerne gli enti locali, l’articolo 224, comma 3, del codice, modificando l’art. 107, comma 3, lettera a), del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL)^[21], per le procedure sotto−soglia, specifica che il RUP può presiedere la Commissione anche senza rivestire qualifica dirigenziale. Tale disposizione semplifica le procedure per gli enti locali, permettendo una maggiore flessibilità e riducendo i requisiti burocratici.

Per gli appalti sopra−soglia, invece, è confermata la necessità della qualifica dirigenziale per il RUP che intenda presiedere la Commissione, garantendo che, nelle procedure di maggior rilievo e complessità, vi sia una figura con adeguate competenze e responsabilità^[22].

Al riguardo, l’ANAC^[23], con la delibera di precontenzioso n. 89, approvata dal Consiglio dell’Autorità l’11 marzo 2025, chiarisce che il Responsabile unico del procedimento può ricoprire il ruolo di Presidente della Commissione giudicatrice nella procedura di affidamento di un contratto sopra−soglia, fermo restando il possesso dell’inquadramento giuridico e di competenze professionali adeguate all’incarico, nonché l’applicazione dei criteri di trasparenza, competenza e rotazione.

L’Autorità ha, altresì, stabilito che non sussiste una situazione di conflitto di interessi se un commissario è il dirigente dell’ufficio che gestisce un contratto di appalto con la ditta che è risultata aggiudicataria, in quanto la generica conoscenza tra un commissario e un concorrente, dettata esclusivamente da ragioni di servizio e/o istituzionali, è estranea dal perimetro del conflitto di interesse, trattandosi di una dinamica fisiologica che connota l’esecuzione di qualsiasi contratto pubblico.

La Commissione opera attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale per la valutazione della documentazione di gara e delle offerte dei partecipanti, esercitando funzioni prettamente di carattere tecnico-discrezionale. Su richiesta del RUP, altresì, svolge attività di supporto per la verifica delle anomalie sulle offerte molto basse. Quando il criterio di aggiudicazione è quello del minor prezzo, il RUP può procedere direttamente alla valutazione delle offerte economiche, avvalendosi, in caso di complessità, anche della struttura di supporto.

A tal fine, si menziona la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 9 marzo 2023, n. 2512, nella quale si sostiene che il RUP può non può sostituire

Spetta, dunque, alla Commissione «un ampio margine di discrezionalità tecnica, con conseguente insindacabilità nel merito delle valutazioni e dei punteggi attribuiti, ove non inficiate da macroscopici errori di fatto, da illogicità o da irragionevolezza manifesta^[24]

Di contro, come evidenziato nella sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, il RUP può richiedere alla Commissione di gara, in caso di dubbi, la formulazione di chiarimenti^[25], come implicitamente sancito dall’art. 17, comma 5, del codice^[26]. Inoltre, è fatta salva la possibilità di ricorrere all’esercizio dei poteri di autotutela, a norma dell’art. 18, comma 2, del richiamato codice, nello spazio di 60 giorni che intercorrono tra la fase di aggiudicazione e la stipulazione del contratto.

In sintesi, il RUP può esercitare un controllo di regolarità della procedura ma non potrebbe giammai sostituire le proprie valutazioni rispetto a quelle della Commissione di gara, fatto salvo il potere di intervento sostitutivo del RUP soltanto allorché la Commissione abbia espresso una valutazione manifestamente illogica o palesemente erronea.

Da ultimo, anche la recente sentenza n. 2731, in data 1° aprile 2025, del Consiglio di Stato, Sez. V, inserendosi in un contesto giurisprudenziale già ben delineato, ha ulteriormente esplicitato la distinzione tra i compiti del RUP e della Commissione di gara. Quest’ultima esprime un giudizio su aspetti tipicamente tecnico-discrezionali, come la valutazione delle offerte tecniche e l’assegnazione dei relativi punteggi, mentre il RUP è chiamato ad adottare decisioni, allorché ne ricorrano i presupposti, come le funzioni di verifica e di controllo della documentazione amministrativa o l’esclusione dei concorrenti dalle gare d’appalto per assenza dei requisiti di partecipazione^[27].

Conclusione

Il nuovo codice dei contratti pubblici è nato dall’esigenza di adattare la complessa macchina burocratica amministrativa alle sfide poste da un rinnovato mutamento culturale e normativo, in cui si enfatizza il principio del risultato e della fiducia, nell’ottica di avviare una collaborazione fattiva tra la pubblica amministrazione e il mercato per il perseguimento dell’interesse pubblico.

In tale contesto, le procedure amministrative vengono semplificate e rese celeri, mediante anche l’ampio uso di servizi tecnologici all’avanguardia che donano una veste digitale all’intero ciclo di vita dei contratti pubblici.

Allo stesso tempo, si esalta la performance della Pubblica Amministrazione e il RUP diviene un project manager, figura centrale che dovrà garantire l’esecuzione tempestiva e il migliore rapporto qualità/prezzo nella gestione della res publica. Il tutto operando nel rispetto dei principi chiave dell’attività amministrativa quali la trasparenza, la legalità e il buon andamento dell’amministrazione pubblica.

Il RUP, vero e proprio driver del cambiamento culturale, è chiamato a svolgere, in ogni caso, attività differenti rispetto alla Commissione giudicatrice, come evidenziato dalla citata giurisprudenza maggioritaria.
L’intento del legislatore è stato, pertanto, quello di definire, razionalizzare e differenziare marcatamente i rispettivi ambiti di applicazione dei citati organi, affinché, nell’espletamento dei relativi compiti, gli stessi collaborino senza contrasti, per il perseguimento degli obiettivi comuni.