ENG Public procurement procedures are governed by a complex regulatory framework that involves different bodies, including the Responsabile Unico del Procedimento (RUP) and the Tender Commission. The accurate definition of the competences and responsibilities of these bodies is essential to ensure the legality and transparency of the procurement process. The ruling of the Council of State no. 2731/2025 fits within an already well-established legal context but offers a significant reflection on the specific roles of the RUP and the Tender Commission. This article aims to analyze this ruling, highlighting the distinctions between the functions of the two bodies, as well as the legal implications arising from these differences.

1. Il ruolo del Responsabile Unico del Procedimento: compiti e vincoli 

Il Responsabile Unico del Procedimento (RUP) svolge un ruolo centrale nella gestione delle procedure di appalto pubblico, in particolare nell’assicurare il rispetto delle norme giuridiche e la regolarità amministrativa.

Secondo l’art. 31 del Codice dei contratti pubblici, il RUP – come un “project manager” dell’appalto pubblico – è responsabile della pianificazione e del coordinamento dell'intero processo, dall’indizione della gara fino all'esecuzione del contratto.

Innanzitutto, il RUP assicura che la fase di progettazione sia ben pianificata e risponda alle necessità del procedimento e gestisce la fase di programmazione dell’appalto verificando la congruenza tra le risorse disponibili e gli obiettivi del progetto. Dopodiché, incaricato della preparazione e del monitoraggio della documentazione di gara, deve garantire la procedura di affidamento sia condotta in modo trasparente e conforme alla normativa vigente – inclusi gli obblighi in materia di anticorruzione – verificando i requisiti di partecipazione e di esclusione dei concorrenti non idonei, gestendo la valutazione delle offerte e l’aggiudicazione del contratto. Il RUP sovraintende anche all’esecuzione del contratto, garantendo che il contraente rispetti gli impegni previsti in materia di tempi, costi e qualità del lavoro o servizio fornito. Pertanto, è compito specifico del RUP gestire ed approvare eventuali varianti al contratto, sia in termini di modifiche a livello tecnico che di estensione dei termini di esecuzione. Infine, al termine dell’esecuzione, il RUP verifica la conclusione del contratto e l’adempimento delle obbligazioni contrattuali da parte dell’appaltatore, dovendo liquidare lo stesso e rilasciare la certificazione di regolare esecuzione.

A ben vedere, in qualità di soggetto che coordina tutte le fasi della procedura, il RUP è tenuto ad operare in un contesto di rigida legalità, adottando decisioni vincolate e improntate al rispetto delle norme, non godendo di un ampio margine di discrezionalità nelle sue scelte, ma dovendo applicare rigorosamente le disposizioni normative, prendendo decisioni solo quando i presupposti giuridici sono chiaramente soddisfatti.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2731/2025 ribadisce proprio questo concetto, precisando che “il RUP non è autorizzato a operare scelte discrezionali nei casi di esclusione dei concorrenti o di accertamento dei requisiti legali, ma deve basarsi esclusivamente su presupposti normativi e procedurali” (par. 10 della sentenza).

Il nuovo codice appalti, inoltre, chiarisce un aspetto molto importante, fortemente dibattuto in dottrina (1): il RUP può essere il presidente della commissione giudicatrice. In merito bisogna far riferimento all’art. 224 del D.Lgs. 36/2023 che contiene al comma 3 una modifica all’articolo 107, comma 3, lettera a) del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al D.Lgs. 267/2000. Dal 1 luglio 2023 (data da cui le disposizioni del codice hanno acquistato efficacia) è stata aggiunta la seguente frase:

La commissione giudicatrice, nel caso di aggiudicazione dei contratti di importo inferiore alle soglie europee con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, può essere presieduta dal responsabile unico del procedimento.

2. Il ruolo della Commissione di Gara: funzione tecnica e discrezionale

Contrariamente al RUP che, come si è anzidetto, svolge un ruolo eminentemente gestionale e organizzativo, la Commissione di gara riveste una funzione che si configura in termini di discrezionalità tecnica, ma comunque all’interno di un perimetro di legalità ben definito. Il Codice dei contratti pubblici, infatti, impone alla Commissione di valutare le offerte pervenute in base a criteri che devono essere previamente stabiliti e chiaramente esplicitati nel bando di gara, utilizzando parametri tecnico-qualitativi. In tal modo, pur essendo la Commissione dotata di un ampio margine di discrezionalità, tale margine non è illimitato, ma è necessariamente vincolato ai criteri predeterminati, ai quali deve conformarsi durante il processo di valutazione.

Per tale ragione, il carattere tecnico-discrezionale della Commissione non deve essere inteso come una mera libertà decisionale, ma come una prerogativa che deve sempre essere esercitata con rigorosa aderenza ai principi di imparzialità, trasparenza e proporzionalità, i quali costituiscono i cardini fondamentali delle procedure di affidamento pubblico. Non a caso, la giurisprudenza amministrativa ha costantemente ribadito che le decisioni adottate dalla Commissione devono essere adeguatamente motivate, così da evitare che l’operato dell’organo di valutazione possa risultare arbitrario o privo di una giustificazione congrua. Anche per la giurisprudenza consolidata, la mancanza di una motivazione idonea o l’adozione di criteri di valutazione non rispondenti ai principi di trasparenza e imparzialità costituiscono vizi di legittimità che possono determinare l’annullamento dell’aggiudicazione.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2731/2025 sottolinea questo aspetto, precisando che "la Commissione, pur godendo di un margine di discrezionalità, deve sempre operare all'interno di un perimetro definito dai criteri e dalle modalità di valutazione previste dal bando" (par. 15 della sentenza).

La funzione della Commissione di gara, pur essendo di natura tecnico-discrezionale, è inoltre oggetto di un controllo giurisdizionale da parte dei Tribunali Amministrativi Regionali (TAR). Le decisioni adottate dalla Commissione, infatti, sono soggette a ricorso, e il TAR può annullare l'aggiudicazione qualora emerga un vizio di legittimità, quale la mancanza di adeguata motivazione o la violazione dei principi di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione. Questo controllo giurisdizionale si configura come un importante strumento di garanzia per il rispetto dei diritti degli operatori economici e per la tutela dell'integrità delle procedure di gara, assicurando che le decisioni della Commissione siano conformi alla legge e non arbitrarie (2).

3. L'orientamento del Consiglio di Stato in materia di distinzione dei ruoli

La sentenza n. 2731/2025 del Consiglio di Stato, nel chiarire in modo definitivo la separazione dei ruoli tra il Responsabile Unico del Procedimento (RUP) e la Commissione di gara, non solo risponde a una necessità di definizione operativa in seno alla giurisprudenza amministrativa, ma segna anche un passo significativo nell’evoluzione del diritto amministrativo in tema di gestione delle gare pubbliche.

Il principio enunciato dalla pronuncia, secondo cui "la separazione delle funzioni tra il RUP e la Commissione di gara è essenziale per garantire l'efficacia e la trasparenza del processo di aggiudicazione" (par. 19 della sentenza), racchiude in sé una visione organica della funzionalità degli apparati decisionali e amministrativi nell’ambito dei procedimenti di aggiudicazione.

La distinzione tra i due ruoli, così delineata, risponde alla necessità di evitare sovrapposizioni di poteri e conflitti di interesse che potrebbero pregiudicare l’oggettività e la trasparenza del processo di aggiudicazione. Infatti, la separazione delle funzioni, per come disegnata dalla sentenza n. 2731/2025, contribuisce a tutelare il principio di imparzialità dell'azione amministrativa, limitando il rischio che un unico soggetto possa, contemporaneamente, influenzare sia la parte procedurale (attraverso la gestione del procedimento) che quella valutativa (attraverso l’espressione di giudizi sulle offerte). L’indipendenza delle due figure è garanzia di neutralità nella gestione delle gare, salvaguardando l’integrità del procedimento e la legittimità delle sue fasi.

La dottrina ha spesso sottolineato che una simile separazione non è soltanto una questione di ordine funzionale, ma rappresenta una vera e propria evoluzione della giurisprudenza amministrativa. Il concetto di "discrezionalità" dell'organo tecnico e di "vincolatività" dell’organo amministrativo è divenuto un cardine nell’amministrazione pubblica moderna, in cui le decisioni politiche e amministrative devono essere nettamente distinte da quelle tecniche, con l’intento di prevenire interferenze che possano compromettere l’imparzialità e la trasparenza del processo decisionale.

In questa ottica, il ruolo del RUP si connota come un presidio normativo e procedurale, volto a garantire che ogni fase della gara si svolga nel rispetto delle regole, mentre la Commissione di gara, chiamata ad un'analisi di merito tecnico, può operare con quella discrezionalità necessaria per una valutazione oggettiva della qualità delle offerte. In questo modo, si ottimizza la funzionalità del sistema degli appalti pubblici, riducendo i margini di errore e contrastando ogni forma di abuso che possa derivare da una concentrazione di poteri e responsabilità.

A ben vedere, tale separazione non rappresenta soltanto un modello organizzativo, ma risponde ad un principio più ampio di razionalizzazione e legittimazione del procedimento amministrativo, in cui ogni organo è chiamato a rispondere in modo chiaro e delimitato alla sua specifica funzione, senza sovrapposizioni o conflitti di interesse che potrebbero minare la fiducia pubblica nell’imparzialità e nella trasparenza delle procedure di aggiudicazione degli appalti (3).

4. Le implicazioni giuridiche ed operative della sentenza

L’orientamento espresso dalla pronuncia, sancendo in maniera lapidaria la separazione delle funzioni tra il RUP e la Commissione di gara, risulta di particolare impatto in quanto contribuisce in modo determinante alla riduzione dei rischi di conflitti di interesse, garantendo al contempo una gestione più trasparente e razionale delle gare d’appalto. Tale distinzione non si limita a una mera demarcazione delle competenze, ma segna un’ulteriore maturazione del diritto amministrativo, orientato a promuovere l’efficacia e l’efficienza nella gestione delle risorse pubbliche.

Sul piano pratico, la suddivisione delle funzioni tra RUP e Commissione si traduce in significativi vantaggi operativi. Infatti, l’attribuzione di specifiche responsabilità consente a ciascun organo di focalizzarsi sull’espletamento dei propri compiti, accrescendo l’efficacia delle decisioni e riducendo il margine di errore. In particolare, il RUP può concentrarsi esclusivamente sulla gestione amministrativa e procedurale, evitando sovrapposizioni ed interferenze con la sfera della valutazione tecnica, mentre la Commissione di gara, sollevata da vincoli procedurali diretti, ha la possibilità di dedicarsi con maggiore autonomia alla valutazione delle offerte, assicurando una maggiore aderenza agli obiettivi di qualità e innovazione stabiliti nel bando di gara.

Tuttavia, nonostante i vantaggi indiscutibili della separazione delle funzioni, permangono alcune criticità che meritano attenzione. In particolare, la questione della revisione dei criteri di valutazione delle offerte rappresenta una tematica di crescente rilevanza, in quanto la rigidità degli stessi potrebbe ostacolare l’ingresso di nuovi operatori economici nel mercato nonché rallentare l’efficienza dell’intero procedimento. La dottrina, infatti, ha evidenziato come l’applicazione rigida di criteri predefiniti possa determinare una sorta di "blocco" del sistema, limitando l’innovazione e la competitività. L’adozione di criteri troppo rigidi potrebbe, in alcune circostanze, escludere operatori qualificati che non rispondono pienamente ai requisiti predefiniti, ma che potrebbero comunque offrire soluzioni alternative e vantaggiose in termini di qualità e prezzo.

In questo senso, alcuni autori sostengono che una maggiore flessibilità nei criteri di valutazione potrebbe facilitare un miglioramento complessivo del sistema, consentendo alle amministrazioni di adattarsi in modo più dinamico alle specifiche esigenze di ogni singolo appalto. La rigidità dei criteri, se da un lato garantisce uniformità e certezza, dall’altro può risultare eccessivamente limitante, impedendo l’emergere di nuove realtà economiche o di soluzioni tecniche innovative. L’inserimento di margini di flessibilità nella valutazione delle offerte potrebbe dunque rappresentare una chiave per rendere il sistema degli appalti più inclusivo e dinamico, favorendo la partecipazione di un numero maggiore di operatori economici e accelerando il processo di selezione (4).

5. Conclusioni 

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2731 del 2025 rappresenta una tappa importante nell'affinamento del sistema giuridico degli appalti pubblici, confermando l'importanza della separazione dei ruoli tra il RUP e la Commissione di gara. La distinzione chiara e rigorosa delle rispettive competenze favorisce la trasparenza, la legittimità e l'efficacia del procedimento, riducendo al contempo il rischio di conflitti di interesse e promuovendo un processo decisionale più equo e conforme alla legge. uttavia, l'implementazione di tale separazione, pur se necessaria, solleva interrogativi circa la necessità di un bilanciamento tra l'individuazione di ruoli e la flessibilità operativa, soprattutto in un contesto di rapida evoluzione delle necessità tecniche e della complessità degli appalti.

Il quadro giuridico delineato dalla giurisprudenza amministrativa e dall'orientamento del Consiglio di Stato si configura dunque come una base solida su cui costruire ulteriori sviluppi normativi, auspicando una continua revisione dei modelli di valutazione, affinché si possa perseguire un equilibrio tra rigore procedurale e l'efficace valorizzazione delle competenze tecniche. Le implicazioni di tale riforma non sono solo teoriche, ma rispondono a una necessità concreta di rinnovare e ottimizzare il sistema degli appalti pubblici, in un'ottica di trasparenza, equità e responsabilità (4).

In questo senso, la sentenza n. 2731/2025, apre a sfide future che, se affrontate con la giusta sensibilità, potranno apportare ulteriori migliorie al sistema, con l’obiettivo di creare un contesto normativo sempre più allineato alle esigenze di efficienza, innovazione e legalità. In questa prospettiva, il ruolo del RUP e della Commissione di gara, pur separato, va inteso come parte di un sistema interconnesso, che deve operare in sinergia per garantire la realizzazione di un processo di aggiudicazione veramente al servizio dell’interesse pubblico e della giustizia amministrativa.