1. Introduzione

La libera circolazione dei lavoratori, sancita dall'art. 45 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), rappresenta uno dei pilastri fondamentali del processo di integrazione europea ^[1]. Tale libertà si estende anche ai professionisti, compresi gli insegnanti, che hanno il diritto di esercitare la propria professione in qualsiasi Stato membro, previa verifica del possesso dei requisiti necessari. Tuttavia, le differenze tra i sistemi formativi dei diversi paesi possono rendere il processo di riconoscimento dei titoli di studio esteri complesso e talvolta controverso. Questo è particolarmente vero per le professioni regolamentate, come quella dell'insegnante di sostegno, che richiedono competenze specifiche e una formazione adeguata per garantire la qualità del servizio e la tutela degli alunni con disabilità ^[2].

In Italia, il riconoscimento dei titoli di studio esteri è disciplinato dal D.Lgs. n. 206/2007, che recepisce la Direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali ^[3]. Tale normativa prevede diverse procedure di riconoscimento, a seconda della professione e del paese di provenienza del titolo. Nel caso dei titoli di specializzazione sul sostegno conseguiti in Romania, si è assistito negli ultimi anni a un aumento delle richieste di riconoscimento, accompagnato da un acceso dibattito sulla validità di tali titoli e sulla loro equipollenza a quelli italiani.

In questo contesto si inseriscono le recenti sentenze del TAR Lazio nn. 966/2025 e 1158/2025, che affrontano il caso di docenti con titolo di specializzazione sul sostegno conseguito in Romania, a cui il Ministero dell'Istruzione aveva negato il riconoscimento. Le sentenze offrono spunti interessanti per un'analisi critica della normativa e della prassi amministrativa in materia, evidenziando l'importanza del rispetto del diritto europeo e del principio del contraddittorio procedimentale ^[4]. La presente analisi si propone di ampliare il quadro, considerando anche il più recente orientamento dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e le novità introdotte dal Decreto-legge n. 71/2024.

2. Il quadro normativo: Direttiva 2005/36/CE e D.Lgs. 206/2007

La Direttiva 2005/36/CE, pietra angolare del sistema europeo di riconoscimento delle qualifiche professionali, mira a facilitare la libera circolazione dei professionisti all'interno dell'UE ^[5]. Essa stabilisce un quadro giuridico comune per il riconoscimento delle qualifiche acquisite in uno Stato membro, consentendo ai professionisti di esercitare la propria attività in un altro Stato membro. In Italia, la Direttiva è stata recepita con il D.Lgs. n. 206/2007, che disciplina le procedure per il riconoscimento dei titoli professionali esteri ^[6].

Il D.Lgs. 206/2007 prevede diverse tipologie di riconoscimento, tra cui il riconoscimento automatico per alcune professioni (come medici, infermieri, veterinari, ecc.) e il riconoscimento caso per caso per le altre professioni regolamentate, come quella di insegnante. Per le professioni non soggette al riconoscimento automatico, l'autorità competente (in questo caso il Ministero dell'Istruzione per i titoli di insegnamento) deve valutare la qualifica estera e confrontarla con quella italiana corrispondente. La procedura di riconoscimento si basa sul confronto tra i contenuti e la durata della formazione estera e di quella italiana, al fine di verificare se sussistano differenze sostanziali che possano compromettere il possesso delle competenze professionali richieste in Italia.

3. La formazione degli insegnanti di sostegno in Italia e all'estero: un confronto

In Italia, la formazione degli insegnanti di sostegno è regolamentata dal D.M. 30 settembre 2011, che definisce i criteri e le modalità per lo svolgimento dei corsi di specializzazione per le attività di sostegno ^[7]. Questi corsi, della durata di un anno accademico e corrispondenti a 60 CFU, sono riservati a docenti in possesso di abilitazione all'insegnamento e forniscono competenze specifiche in pedagogia speciale, didattica inclusiva, psicologia dell'handicap, legislazione scolastica e gestione della classe con alunni con disabilità. Una parte significativa della formazione è dedicata al tirocinio pratico presso istituzioni scolastiche. Per approfondimenti sulla formazione italiana, si può consultare il sito di Eurydice ^[8].

In Romania, i percorsi di specializzazione sul sostegno possono presentare variabilità in termini di durata, struttura e contenuti, a seconda dell'università erogatrice. Alcuni corsi hanno una durata inferiore all'anno accademico italiano e prevedono una minore componente di tirocinio pratico. Inoltre, i contenuti formativi possono differire per l'approccio pedagogico e l'inquadramento teorico di riferimento. Tuttavia, è importante sottolineare che molte università rumene offrono percorsi di alta qualità, in linea con gli standard europei, e che il sistema di istruzione rumeno è in continua evoluzione e apertura verso l'internazionalizzazione. La valutazione dell'equipollenza dei titoli esteri richiede pertanto un'analisi approfondita e non meramente comparativa dei programmi di studio, focalizzandosi sulle competenze effettivamente acquisite dai docenti.

4. La sentenza del TAR Lazio n. 966/2025: mancato preavviso di diniego e misure compensative

La sentenza n. 966/2025 del TAR Lazio ha annullato il diniego di riconoscimento opposto dal Ministero dell'Istruzione a un docente in possesso di titolo di specializzazione sul sostegno conseguito presso l'Università Dimitrie Cantemir in Romania ^[4]. Come evidenziato da Pitagora Formazione ^[9], il TAR Lazio ha accolto il ricorso del docente, evidenziando tre principali profili di illegittimità nel provvedimento ministeriale:

• Violazione dell'art. 10-bis della L. 241/1990 (mancata comunicazione del preavviso di diniego): Il Ministero non ha informato il docente dell'intenzione di respingere la sua domanda, privandolo della possibilità di presentare osservazioni e documenti integrativi. Questo vizio procedurale lede il diritto di difesa del cittadino e il principio del contraddittorio amministrativo.
• Erronea valutazione del titolo rumeno: Il Ministero ha svalutato il titolo conseguito in Romania, considerandolo un mero corso di formazione anziché un titolo accademico. Il TAR Lazio ha ribadito che la valutazione dei titoli esteri deve basarsi sul contenuto sostanziale della formazione e sulle competenze acquisite, in linea con la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE ^[10].
• Mancata considerazione delle misure compensative (art. 14 Direttiva 2005/36/CE): Il Ministero non ha valutato la possibilità di imporre misure compensative per colmare eventuali differenze formative tra il titolo rumeno e quello italiano. L'art. 14 della Direttiva 2005/36/CE prevede che, in caso di differenze sostanziali nei percorsi formativi, lo Stato membro ospitante deve offrire al richiedente la possibilità di sottoporsi a una prova attitudinale o a un tirocinio di adattamento, anziché negare direttamente il riconoscimento. La sentenza sottolinea come il Ministero abbia omesso di motivare adeguatamente l'impossibilità di ricorrere a tali misure, limitandosi ad affermare genericamente l'esistenza di "carenze e lacune incolmabili" nel percorso formativo rumeno.

5. La sentenza del TAR Lazio n. 1158/2025: corrispondenza tra titolo estero e classe di concorso

La sentenza n. 1158/2025 del TAR Lazio, pur confermando l'orientamento favorevole al riconoscimento dei titoli rumeni, introduce un elemento di novità ^[11]. Come riportato da Giustizia Amministrativa ^[12], il Tribunale ha ribadito la validità dell' "Adeverinta", il certificato rilasciato dal Ministero dell'Istruzione rumeno attestante l'abilitazione all'insegnamento, ma ha sottolineato la necessità di una corrispondenza tra la qualifica professionale estera e la classe di concorso italiana per cui si richiede il riconoscimento.

Nel caso specifico, il docente aveva richiesto il riconoscimento per la classe di concorso A-54 (Storia dell'arte), ma l' "Adeverinta" attestava l'abilitazione per la Filologia. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso, affermando che riconoscere l'abilitazione per una classe di concorso diversa da quella indicata nell'attestato estero attribuirebbe al richiedente un titolo superiore a quello effettivamente posseduto. Questa sentenza evidenzia l'importanza di presentare la domanda di riconoscimento per la classe di concorso più appropriata rispetto al titolo estero posseduto. Per orientarsi nella scelta delle classi di concorso, è utile consultare le tabelle di corrispondenza e le note esplicative pubblicate dal Ministero dell'Istruzione ^[13]. Tuttavia, la sentenza non chiarisce se una mancata corrispondenza perfetta tra titolo estero e classe di concorso italiana debba sempre precludere il riconoscimento, o se anche in questi casi debba essere valutata la possibilità di misure compensative per colmare eventuali differenze in termini di contenuti disciplinari.

6. L'orientamento dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato: il primato del mutuo riconoscimento

Le sentenze dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 2022 rappresentano una pietra miliare nell'evoluzione del quadro normativo sul riconoscimento dei titoli di specializzazione sul sostegno conseguiti all'estero ^[14]. Come evidenziato da Studio Cataldi ^[15], con queste pronunce, emanate a seguito di numerosi ricorsi presentati da docenti italiani con titoli esteri non riconosciuti, l'Adunanza Plenaria ha impresso una svolta decisiva all'interpretazione della Direttiva 2005/36/CE e del D.Lgs. n. 206/2007, ribadendo con forza il primato del principio del mutuo riconoscimento delle qualifiche professionali in ambito europeo e il diritto alla libera circolazione dei lavoratori.

In particolare, il Consiglio di Stato ha censurato la prassi del Ministero dell'Istruzione di limitarsi ad un'analisi meramente formale dei titoli esteri, basata sul mero confronto tra i sistemi di formazione italiani e quelli degli altri Stati membri, senza valutare le competenze effettivamente acquisite dal singolo candidato. Come evidenziato nella sentenza n. 18/2022, "la valutazione della qualifica professionale deve essere effettuata in concreto, tenendo conto delle specifiche competenze acquisite dal richiedente". Ciò implica che eventuali differenze tra i percorsi formativi non possono automaticamente tradursi in un rifiuto di riconoscimento del titolo, ma devono essere attentamente ponderate alla luce del principio di proporzionalità.

In quest'ottica, eventuali misure compensative, come tirocini o prove di idoneità, devono essere strettamente necessarie e proporzionate alle eventuali lacune formative del candidato, evitando di costituire un ostacolo sproporzionato all'esercizio della professione di insegnante di sostegno. A tal proposito, la sentenza n. 20/2022 precisa che "le misure compensative non possono essere utilizzate per aggirare il principio del mutuo riconoscimento né per imporre ai richiedenti oneri eccessivi o sproporzionati". L'Adunanza Plenaria ha inoltre sottolineato l'importanza di garantire la  trasparenza e l'adeguatezza istruttoria dei procedimenti di riconoscimento, nonché il rispetto del  principio del contraddittorio, assicurando ai docenti la possibilità di far valere le proprie ragioni e di integrare la documentazione presentata.

Le sentenze in esame hanno avuto un impatto dirompente sulla prassi amministrativa, aprendo la strada a numerosi ricorsi da parte di docenti che si erano visti negare il riconoscimento del proprio titolo di specializzazione conseguito in un altro Paese UE. Si tratta di un orientamento giurisprudenziale destinato a incidere profondamente sul sistema di formazione degli insegnanti di sostegno in Italia, favorendo l'integrazione dei docenti con titoli esteri e garantendo una maggiore mobilità professionale all'interno dell'Unione Europea, in linea con gli obiettivi di armonizzazione e integrazione delle professioni promossi dall'Unione Europea ^[16].

7. Il Decreto-legge n. 71/2024 e i percorsi INDIRE per la specializzazione sul sostegno: una nuova opportunità?

In questo contesto di evoluzione normativa e giurisprudenziale, si inserisce il Decreto-legge n. 71/2024, che introduce i percorsi INDIRE per la specializzazione sul sostegno ^[17]. Questi percorsi, organizzati e gestiti dall'Istituto Nazionale di Documentazione, Innovazione e Ricerca Educativa (INDIRE), sono volti a rispondere alla crescente domanda di insegnanti qualificati e a ridurre il precariato nel settore del sostegno didattico. I percorsi INDIRE rappresentano una modalità alternativa e innovativa di formazione, basata sulla didattica a distanza e sull'utilizzo di tecnologie digitali, con l'obiettivo di raggiungere un ampio numero di docenti su tutto il territorio nazionale. Come riportato da Ricorsi Scuola ^[18], questi percorsi offrono una nuova opportunità anche ai docenti con titoli esteri. Questi percorsi offrono una nuova opportunità anche ai docenti con titoli esteri, che potranno accedere ai percorsi se in possesso di determinati requisiti, come il conseguimento del titolo presso un'università estera legalmente accreditata e la formazione prevalentemente acquisita in un Paese dell'Unione Europea. È importante sottolineare che la partecipazione ai percorsi INDIRE è subordinata alla rinuncia al contenzioso per il riconoscimento del titolo estero, ma non pregiudica il mantenimento della riserva nelle graduatorie e la validità degli incarichi già conferiti. Il Decreto-legge n. 71/2024 rappresenta un ulteriore passo avanti verso un sistema di formazione degli insegnanti di sostegno più inclusivo e orientato alla valorizzazione delle competenze, indipendentemente dal Paese in cui sono state acquisite. Resta tuttavia fondamentale garantire la qualità dei percorsi formativi INDIRE e assicurare un'adeguata selezione dei candidati, al fine di tutelare il diritto degli alunni con disabilità ad un supporto didattico di alto livello. Sarà inoltre cruciale monitorare l'effettivo impatto dei percorsi INDIRE sul sistema scolastico e valutare se essi rappresentino una soluzione efficace e sostenibile per la formazione degli insegnanti di sostegno e per la gestione del fenomeno dei titoli esteri.

8. Il principio di proporzionalità e il riconoscimento dei titoli professionali: analisi della giurisprudenza europea

Il principio di proporzionalità, come già evidenziato, riveste un ruolo centrale nel diritto europeo e nella giurisprudenza della Corte di Giustizia UE in materia di riconoscimento dei titoli professionali ^[19]. La Corte ha affermato ripetutamente che le restrizioni alla libera circolazione dei professionisti devono essere limitate al minimo indispensabile per raggiungere l'obiettivo legittimo perseguito, e che le misure compensative devono essere preferite rispetto al diniego di riconoscimento, salvo eccezioni motivate da ragioni imperative di interesse generale. Per un approfondimento del principio di proporzionalità, si rimanda al manuale di diritto dell'UE di Tizzano ^[20].

In particolare, la Corte ha precisato che il diniego di riconoscimento può essere giustificato solo in presenza di  differenze sostanziali tra le competenze attestate dal titolo estero e quelle richieste per l'esercizio della professione nello Stato membro ospitante, e solo se tali differenze sono tali da  impedire al professionista di esercitare la professione in modo sicuro e qualificato. Anche in presenza di tali differenze sostanziali, lo Stato membro deve comunque valutare se esse possano essere colmate attraverso misure compensative proporzionate e non discriminatorie. La Corte ha inoltre sottolineato che l'onere della prova relativo all'esistenza di differenze sostanziali e all'impossibilità di colmarle con misure compensative incombe sull'autorità competente dello Stato membro ospitante, che deve fornire una  motivazione dettagliata e specifica per ogni diniego di riconoscimento. La giurisprudenza della CGUE ha quindi tracciato un quadro giuridico rigoroso e stringente per il diniego di riconoscimento dei titoli professionali, volto a garantire la massima applicazione del principio di libera circolazione e a tutelare i diritti dei professionisti migranti. Per un'analisi più ampia del diritto UE, si può consultare il manuale di Craig e De Búrca ^[21].

9. Impatto delle sentenze del TAR Lazio e del Consiglio di Stato sulla prassi amministrativa

Le sentenze del TAR Lazio e, soprattutto, le pronunce dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato hanno già prodotto un  significativo impatto sulla prassi amministrativa del Ministero dell'Istruzione in materia di riconoscimento dei titoli di sostegno conseguiti in Romania e in altri Paesi UE. A seguito di questi interventi giurisprudenziali, il Ministero ha dovuto  rivedere i propri criteri di valutazione dei titoli esteri, adottando un approccio più aderente ai principi del diritto europeo e meno rigido nella comparazione formale dei percorsi formativi. Si è registrato un  aumento dei riconoscimenti dei titoli rumeni, e il Ministero ha iniziato a considerare con maggiore attenzione la possibilità di misure compensative per colmare eventuali differenze formative. Tuttavia, permangono  criticità e incertezze nell'applicazione concreta di questi principi, come evidenziato dalla sentenza n. 1158/2025 del TAR Lazio in merito alla corrispondenza tra titolo estero e classe di concorso. È quindi fondamentale che il Ministero dell'Istruzione prosegua nel processo di adeguamento della propria prassi amministrativa alla giurisprudenza europea e nazionale, garantendo un'applicazione uniforme e trasparente della normativa sul riconoscimento dei titoli professionali, e fornendo agli interessati informazioni chiare e complete sulle procedure e sui criteri di valutazione. Per informazioni ufficiali sulle procedure di riconoscimento, si può consultare il sito del Dipartimento per le Politiche Europee ^[22] e del Ministero della Giustizia ^[23].

10. Conclusioni e prospettive: verso un sistema di riconoscimento più equo e armonizzato

Le sentenze del TAR Lazio nn. 966/2025 e 1158/2025 e l'orientamento dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato rappresentano importanti passi avanti verso un sistema di riconoscimento dei titoli di sostegno conseguiti in Romania più equo e rispettoso del diritto europeo. Esse evidenziano la necessità di superare un approccio meramente formale e comparativo nella valutazione dei titoli esteri, privilegiando un'analisi sostanziale delle competenze effettivamente acquisite dai docenti e valorizzando il principio di proporzionalità attraverso l'utilizzo sistematico delle misure compensative. Le pronunce giurisprudenziali auspicano un approccio più flessibile e collaborativo da parte del Ministero dell'Istruzione, che tenga conto delle specificità dei singoli casi e favorisca l'integrazione dei docenti stranieri nel sistema scolastico italiano, nonché la mobilità professionale a livello europeo.

L'auspicio è che il Decreto-legge n. 71/2024 e i percorsi INDIRE possano contribuire a semplificare e accelerare il processo di riconoscimento dei titoli esteri, offrendo al contempo un ulteriore canale di formazione e specializzazione per gli insegnanti di sostegno. Tuttavia, resta fondamentale garantire la qualità della formazione e la tutela del diritto all'istruzione degli alunni con disabilità, assicurando che tutti gli insegnanti di sostegno, indipendentemente dal Paese in cui hanno conseguito il titolo, possiedano le competenze professionali necessarie per svolgere efficacemente il loro ruolo. Il dialogo e la cooperazione a livello europeo rimangono essenziali per promuovere una maggiore armonizzazione dei sistemi formativi e per realizzare un vero spazio europeo dell'istruzione e della formazione professionale, basato sul mutuo riconoscimento e sulla valorizzazione della diversità e delle competenze di tutti i cittadini europei.