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Digital platforms and the international circulation of cultural goods: analysis of the european legislation on the importation of cultural goods

This article intends to highlight how the digitization processes are increasingly involving the sector of the international circulation of cultural goods. In this regard, the article analyzes the Regulation (EU) 2019/880 relating to the introduction and importation of cultural goods, which has introduced a series of digital procedures to control and monitor the entry of cultural goods from third countries, in order to fight the illicit trade in cultural goods, in particular when such illicit trade could contribute to the financing of terrorism.

 1. Premessa: l'importazione dei beni culturali tra norme giuridiche e strumenti digitali

«È vietata l’introduzione dei beni culturali di cui alla parte A dell’allegato, rimossi dal territorio del paese in cui sono stati creati o scoperti in violazione delle disposizioni legislative e regolamentari di tale paese. Le autorità doganali e le autorità competenti adottano tutte le misure opportune qualora si tenti di introdurre i beni culturali di cui al primo comma. L’importazione dei beni culturali elencati nelle parti B e C dell’allegato è consentita solo previa presentazione di: a) una licenza di importazione rilasciata in conformità dell’articolo 4; o b) di una dichiarazione dell’importatore presentata in conformità dell’articolo 5».  

Così recita l’articolo 3 del Regolamento (UE) 2019/880, rubricato «Introduzione e importazione di beni culturali», il quale nasce dall’esigenza, avvertita a livello unionale, di impedire l’introduzione nel territorio doganale dell’Unione di beni culturali esportati illecitamente da paesi terzi, cioè in violazione delle disposizioni legislative e regolamentari del paese terzo in cui tali beni culturali sono stati creati o scoperti. 

Il Regolamento prevede che gli Stati membri adottino controlli uniformi nel momento in cui i beni culturali provenienti dai Paesi terzi vengono importati nel territorio doganale dell’Unione, anche al fine di contrastarne il commercio illecito, in particolare quando possa contribuire al finanziamento del terrorismo. Il riferimento ai Paesi terzi consente di affermare che il Regolamento (UE) 2019/880 non trovi applicazione nei confronti dei beni culturali creati o scoperti nel territorio doganale dell’Unione. La protezione dei beni culturali che costituiscono il patrimonio nazionale degli Stati membri è infatti oggetto di altre due fonti del diritto comunitario e cioè del Regolamento (CE) n. 116/2009 del Consiglio relativo all'esportazione di beni culturali dal territorio dell'Unione Europea e della Direttiva 2014/60/UE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro.

Al Regolamento 2019/880 ha fatto seguito l’emanazione, da parte della Commissione europea, di un Regolamento di applicazione che è stato pubblicato sulla GUUE, n. L234/67 del 2 luglio 2021, con il numero 2021/1079. Ambedue i Regolamenti andranno applicati “al più tardi” dal 28 giugno 2025 (articolo 16 del Reg. 2019/880). La formula utilizzata dal legislatore comunitario è motivata dal fatto che l’articolo 8 dello stesso Regolamento 2019/880 dispone l’istituzione di un sistema elettronico, ICG ("Import of cultural goods"), su cui dovranno essere presentate sia le domande per ottenere la licenza di importazione sia le dichiarazioni dell'importatore. Inoltre, la predetta piattaforma elettronica sarà finalizzata alla gestione e allo scambio di informazioni tra le autorità degli Stati membri.

Il meccanismo consentirà la gestione online delle richieste e delle dichiarazioni degli utenti, evitando l'uso di copie fisiche dei documenti e fornendo, allo stesso tempo, maggiori garanzie in merito all'autenticità delle licenze di importazione e delle dichiarazioni dell'importatore, considerando che le copie cartacee possono essere più facilmente oggetto di falsificazione e contraffazione.

Il Regolamento prevede l’uso di una serie di strumenti elettronici tra cui la firma elettronica, quale definita all'articolo 3, paragrafo 10, del regolamento (UE) n. 910/2014; il sigillo elettronico avanzato,  conforme alle specifiche tecniche stabilite con decisione di esecuzione (UE) 2015/1506 della Commissione; il sigillo elettronico qualificato,  quale definito all'articolo 3, punto 27, del regolamento (UE) n. 910/2014; la validazione temporale elettronica qualificata, vale a dire una validazione temporale elettronica come definita all'articolo 3, punto 34, del regolamento (UE) n. 910/2014; un codice EORI, cioè un codice di registrazione e identificazione degli operatori economici quale definito all'articolo 1, punto 18, del regolamento delegato (UE) 2015/2446 della Commissione.

La realizzazione della piattaforma europea ICG costituirà un ulteriore importante tassello verso la digitalizzazione delle procedure, e per l'effetto, dei controlli in ambito di circolazione internazionale dei beni culturali, anche a fronte di un mercato dell'arte che sempre più frequentemente si svolge online, attraverso piattaforme digitali e sociali. La piattaforma ICG, su cui dovranno essere obbligatoriamente caricate le richieste di rilascio delle licenze di importazione e le dichiarazioni dell'importatore, potrà quindi costituire, come si vedrà meglio più avanti, un importante strumento per contrastare fenomeni come il riciclaggio di denaro, corruzione, evasione e finanziamento del terrorismo, in particolare quando i beni culturali provengono da Paesi terzi in situazioni di conflitto o post-belliche.

Corre l'obbligo di rilevare come la digitalizzazione dei processi legati alla circolazione internazionale dei beni culturali abbia preso avvio, in ambito europeo, già in precedenza attraverso la realizzazione della piattaforma IMI ("Internal Market Information"), prevista, con riferimento ai beni culturali, dalla direttiva 2014/60/UE ( articolo 7)  del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014, relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro e che modifica il regolamento (UE) n. 1024/2012. Il sistema IMI è uno strumento sviluppato per la cooperazione amministrativa, l'assistenza reciproca e per lo scambio di informazioni relative al mercato interno tra autorità competenti e impone alle autorità centrali degli Stati membri di cooperare in modo efficiente tra di loro e di scambiarsi informazioni sui beni culturali rubati o usciti illecitamente dal loro territorio.

In ambito interno, la digitalizzazione delle procedure legate alla circolazione internazionale dei beni culturali ha preso avvio tramite la realizzazione, presso il Ministero (oggi denominato Ministero della cultura), del Sistema informativo degli Uffici Esportazione – SUE. Il SUE è il sistema per gestire on-line, dal 2011, le procedure di esportazione e di importazione di beni culturali.  Il progetto SUE è nato alla fine degli anni '90 da una proposta della Scuola Normale dell’Università di Pisa e della Soprintendenza territoriale, al fine di assicurare la trasparenza e una maggiore celerità nello svolgimento delle procedure. Attraverso il sistema nazionale SUE l'utente, previa registrazione, deve caricare qualsivoglia domanda per ottenere la certificazione di ingresso o l'autorizzazione all'uscita dei beni culturali, così come per presentare, a seconda del valore economico e dell'età dei beni culturali, le autocertificazioni di cui al decreto ministeriale n. 246 del 2018. 

La legge n. 124 del 2017 recante "Legge annuale per il mercato e la concorrenza" (art. 1, comma 176) ha previsto inoltre l'istituzione di un “passaporto" (elettronico) per le opere d'arte, di durata quinquennale, al fine di agevolare l'uscita e il rientro delle stesse dal e nel territorio nazionale. L’articolo 9 del sopra-citato decreto ministeriale n. 246 del 2018 ha infine disposto che il Ministero (oggi Ministero della cultura) attivi sul Sistema informativo degli Uffici esportazione (SUE), la cosiddetta anagrafe della circolazione internazionale. La complessità della riforma ha comportato un’attuazione graduale della nuova normativa, che non risulta ad oggi del tutto completata. Il sistema SUE è al momento in fase di implementazione e reingegnerizzazione, con lo scopo di migliorarne le funzionalità e l'interoperabilità con altre piattaforme digitali.

Tutto ciò premesso, con riferimento al Regolamento europeo di importazione 2019/880 e alla piattaforma ICG in esso prevista, verranno di seguito analizzate le procedure che consentiranno l’ingresso nel territorio unionale dei beni culturali provenienti dai Paesi terzi.

2. La licenza di importazione

Ai sensi dell’articolo 4 del Regolamento di importazione 2019/880, come anticipato in premessa, l’importazione dei beni culturali elencati nella parte B dell’allegato al Regolamento stesso richiede una licenza di importazione con riferimento ai prodotti di scavi archeologici e agli elementi provenienti dallo smembramento di monumenti artistici o storici o di siti archeologici, incluse le icone liturgiche e le statue, con oltre 250 anni di età, qualunque ne sia il valore, trattandosi di beni particolarmente esposti al rischio di saccheggio e distruzione e per i quali sembra necessario prevedere un sistema di controllo adeguato prima che a tali beni sia permesso di entrare nel territorio doganale dell’Unione.

Le modalità concernenti il rilascio della licenza di importazione sono disciplinate dal successivo Regolamento di esecuzione (UE) 2021/1079 (recante modalità di applicazione di talune disposizioni del Regolamento (UE) 2019/880). Coloro che intendono ottenere la licenza di importazione dovranno pertanto presentare, come sopra detto, una domanda all’autorità competente dello Stato membro tramite il sistema elettronico ICG (“Import of cultural goods”), il quale entrerà in funzione entro il 2025 e dovranno essere in grado di dimostrare la liceità dell’esportazione dal paese in cui i beni culturali sono stati creati o scoperti, mediante adeguati ed opportuni documenti giustificativi tra cui i certificati di esportazione, i titoli di proprietà, le fatture, i contratti di vendita, i documenti assicurativi, i documenti di trasporto ed eventuali perizie, così da consentire alle autorità competenti degli Stati membri di decidere, sulla base della completezza e dell’accuratezza delle domande, se rilasciare o meno la licenza richiesta.

Tale licenza di importazione è rilasciata dall’autorità competente dello Stato membro, quindi nel caso dell’Italia dagli Uffici di esportazione del Ministero della cultura, che operano sotto la supervisione e il coordinamento della Direzione Generale Archeologia belle arti e paesaggio. Le licenze di importazione rilasciate dalle autorità competenti di uno Stato membro sono valide in tutta l’Unione. La domanda per il rilascio di una licenza di importazione dovrà essere accompagnata da documentazione idonea a comprovare che i beni culturali in questione sono stati esportati dal paese terzo in cui sono stati creati o scoperti in conformità delle disposizioni legislative e regolamentari di tale paese o presentare prove comprovanti l’assenza di tali disposizioni legislative e regolamentari al momento in cui detti beni sono stati portati fuori dal suo territorio.

Tuttavia, per non ostacolare e limitare in maniera eccessiva il commercio legittimo, il Regolamento di importazione 2019/880, all'articolo 4, prevede che la domanda di importazione potrà essere accompagnata da qualsiasi documento giustificativo e da qualsiasi informazione che possano dimostrare che i beni culturali che si intende introdurre nel territorio doganale dell’Unione europea sono stati esportati in conformità delle disposizioni legislative e regolamentari di un diverso paese terzo, vale a dire l’ultimo paese in cui si sono trovati per un periodo superiore a cinque anni e per scopi diversi dall’utilizzo temporaneo, dal transito, dalla riesportazione o dal trasbordo, nei seguenti casi:

• il paese in cui i beni culturali sono stati creati o scoperti non può essere determinato in modo attendibile; oppure,
• i beni culturali sono stati rimossi dal paese in cui sono stati creati o scoperti prima del 24 aprile 1972 (anno in cui è entrata in vigore la Convenzione Unesco 1970 concernente le misure da adottare per interdire e impedire l'illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà di beni culturali).

Corre l’obbligo di far presente che il rilascio di una licenza di importazione non è però considerata prova (assoluta) di legittima provenienza o proprietà dei beni culturali interessati. Ai sensi dell'articolo 8 del Regolamento di esecuzione, la domanda di licenza di importazione, tra le varie cose, comprende una dichiarazione firmata con cui il richiedente si assume esplicitamente la responsabilità della veridicità di tutte le dichiarazioni contenute nella domanda e sostiene di aver agito con la dovuta diligenza al fine di garantire che il bene culturale che intende importare sia stato esportato legalmente dal paese interessato (oltre alla capacità di esibire le certificazioni e la documentazione adeguata, dovrà considerarsi la natura delle parti in una transazione, l’importo corrisposto o dichiarato, il rischio associato al paese di esportazione e l’eventuale consultazione di tutti i registri accessibili di beni culturali rubati e di tutte le informazioni che egli avrebbe potuto ragionevolmente ottenere).

Il richiedente dovrà dimostrare se le disposizioni legislative e/o regolamentari del paese interessato impongono l'obbligo di ottenere un'autorizzazione preventiva per l'esportazione di beni culturali dal proprio territorio, e, in caso positivo, allegherà copie dei certificati di esportazione o licenze di esportazione rilasciati dall'autorità pubblica competente del paese interessato, attestanti che l'esportazione del bene culturale in questione è stata da essa autorizzata.

La domanda è inoltre corredata di fotografie a colori dell'oggetto. Tra gli altri tipi di documenti da allegare a corredo di una domanda di licenza di importazione, al fine di renderla più completa ed esaustiva, si annoverano: i) la documentazione doganale comprovante i movimenti passati del bene culturale; ii) le fatture di vendita; iii) i documenti assicurativi; iv) i documenti di trasporto; v) le relazioni attestanti le condizioni del bene; vi) i titoli di proprietà, compresi testamenti per atto notarile o testamenti olografi dichiarati validi ai sensi della legislazione del paese in cui sono stati redatti; vii) le dichiarazioni giurate dell'esportatore, del venditore o di un terzo, rese in un paese terzo conformemente alle disposizioni legislative vigenti, che attestino la data in cui il bene culturale è stato trasferito dal paese terzo in cui è stato creato o scoperto o altri eventi che ne confermino la lecita provenienza; viii) le perizie; ix) le pubblicazioni di musei, cataloghi di mostre, articoli in periodici specializzati; x) i cataloghi d'asta, la pubblicità e altro materiale promozionale per la vendita; xi) le prove fotografiche o cinematografiche che confermino la legalità dell'esportazione del bene culturale dal paese interessato o consentano di stabilire quando vi si trovava o quando è stato esportato dal suo territorio. Ovviamente, i documenti presentati sono valutati liberamente dall'autorità competente, che terrà conto delle circostanze e del rischio percepito di traffico illecito caso per caso.

Ai sensi dell’articolo 9 del Regolamento di esecuzione (UE) 2021/1079, l’autorità competente dello Stato membro controlla la completezza della domanda. Essa chiede al richiedente di fornire qualsiasi informazione o documento mancante o aggiuntivo entro 21 giorni dalla ricezione della domanda. Il richiedente presenta le informazioni aggiuntive richieste entro 40 giorni, pena il rigetto della domanda. L’autorità competente, entro 90 giorni dalla ricezione della domanda completa, esamina la domanda e decide se rilasciare la licenza di importazione o respingere la domanda.

3. La dichiarazione dell’importatore

Oltre alla licenza di importazione, il Regolamento prevede anche la dichiarazione dell’importatore (articolo 5 del Reg. 2019/880), stabilendo che l’importazione dei beni culturali elencati alla parte C dell’allegato (collezioni ed esemplari rari di fauna, flora, mineralogia e anatomia, e oggetti aventi interesse paleontologico, beni riguardanti la storia, comprese la storia della scienza e della tecnica e la storia militare e sociale, nonché la vita dei leader, dei pensatori, degli scienziati e degli artisti nazionali e gli avvenimenti di importanza nazionale, oggetti di antichità, quali iscrizioni, monete e sigilli incisi, oggetti aventi interesse etnologico, oggetti aventi interesse artistico, quali: quadri, pitture e disegni eseguiti interamente a mano su qualsiasi supporto e di qualsiasi materia, esclusi i disegni industriali e gli oggetti manufatti decorati a mano, opere originali dell’arte statuaria e dell’arte scultoria, di qualsiasi materia, incisioni, stampe e litografie originali, assemblaggi e montaggi artistici originali di qualsiasi materia, manoscritti rari e incunaboli, libri, documenti e pubblicazioni antichi d’interesse particolare storico, artistico, scientifico, letterario ecc., isolati o in collezioni (^[…]), oltre i 200 anni e con una soglia finanziaria minima di 18000 euro o più al pezzo), richiede una dichiarazione dell’importatore presentata dal titolare dei beni tramite il sistema elettronico di cui si è detto e che certifichi  la liceità dell’esportazione dei beni dal Paese terzo, fornendo le informazioni sufficienti affinché tali beni  possano essere identificati dalle autorità doganali. Ai sensi dell'articolo 12 del Regolamento di esecuzione 2021/1079, la dichiarazione dell’importatore deve comprendere:

• una dichiarazione firmata con cui l'importatore si assume la responsabilità e sostiene esplicitamente di aver agito con la dovuta diligenza al fine di garantire che il bene culturale che intende importare sia stato esportato legalmente dal paese interessato;
• un documento standardizzato in cui i beni culturali in questione sono descritti in modo sufficientemente dettagliato da permetterne l’identificazione da parte delle autorità doganali e consentire un’analisi dei rischi e adeguati e opportuni controlli.

Anche in questo caso, come per la licenza di importazione, la dichiarazione potrà invece indicare che i beni culturali di cui all’allegato C sono stati esportati in conformità alle disposizioni legislative e regolamentari dell’ultimo paese in cui vi si sono trovati per un periodo superiore a cinque anni e per scopi diversi dall’utilizzo temporaneo, dal transito, dalla riesportazione o dal trasbordo, nei seguenti casi: a) il paese in cui i beni culturali sono stati creati o scoperti non può essere determinato in modo attendibile; o b) i beni culturali sono stati rimossi dal paese in cui sono stati creati o scoperti prima del 24 aprile 1972.

Se le disposizioni legislative e regolamentari del paese interessato impongono l'obbligo di ottenere un'autorizzazione preventiva per l'esportazione del bene culturale dal proprio territorio, l'importatore è tenuto ad essere in possesso dei relativi permessi rilasciati dall'autorità pubblica competente del paese interessato, attestanti che l'esportazione del bene in questione è stata da essa debitamente autorizzata. Su richiesta, tale documentazione è presentata alle autorità doganali.

4. Regime di esenzione

Il Regolamento di esecuzione 2021/1079, all’articolo 3, prevede, in determinati casi, un regime di esenzione dall'obbligo di ottenere la licenza di importazione o di presentare la dichiarazione dell'importatore alle autorità doganali, vale a dire quando trattasi di «a) uso esclusivo dei beni culturali da parte di istituti pubblici scientifici, scolastici o di formazione professionale per motivi di didattica, formazione professionale o ricerca scientifica e sotto la loro responsabilità; b) prestito temporaneo, da parte di musei e istituzioni analoghe di paesi terzi, di beni culturali appartenenti alle loro collezioni permanenti a un museo pubblico o a un'istituzione analoga all'interno del territorio doganale dell'Unione, così che questi ultimi possano esporre al pubblico tali beni culturali o utilizzarli in rappresentazioni artistiche; c) digitalizzazione, vale a dire la conservazione delle loro immagini o suoni in un formato idoneo alla trasmissione e al trattamento informatico, da parte di un istituto adeguatamente attrezzato per tali scopi e sotto la responsabilità e la supervisione di un museo pubblico o di un'istituzione analoga; d)  restauro o la conservazione da parte di professionisti esperti sotto la responsabilità di un museo pubblico o di una istituzione pubblica analoga, a condizione che tali trattamenti o manipolazioni si limitino a quanto necessario per riparare i beni culturali, restaurarli o conservarli in buone condizioni».

Per beneficiare dell’esenzione dall'obbligo di ottenere una licenza di importazione o di presentare una dichiarazione dell'importatore alle autorità doganali, gli istituti e le istituzioni pubblici e gli istituti o istituzioni privati o semi-privati sono tenuti a registrarsi nel sistema elettronico, più volte richiamato, ICG. Gli istituti e le istituzioni del settore pubblico sono considerati affidabili per quanto riguarda l'uso dei beni culturali importati temporaneamente e pertanto dovranno solamente registrarsi nel predetto sistema elettronico. Con riferimento alle istituzioni private o semi-private la registrazione nel sistema elettronico dovrà essere successivamente convalidata dall'autorità competente.

5. Sanzioni

In tema di sanzioni, occorre far presente che ai sensi dell’articolo 11 del Regolamento 2019/880 «Gli Stati membri stabiliscono le norme in materia di sanzioni applicabili alle violazioni del presente regolamento, e adottano tutte le misure necessarie a garantire l’applicazione di tali norme. Le sanzioni previste sono effettive, proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri comunicano alla Commissione le norme e mire relative alle sanzioni applicabili all’introduzione di beni culturali in violazione dell’articolo 3, paragrafo 1, entro il 28 dicembre 2020. Gli Stati membri comunicano alla Commissione le norme e mire relative alle sanzioni applicabili alle altre violazione del presente regolamento, in particolare alla resa di false dichiarazioni e alla presentazione di informazioni false, entro il 28 giugno 2025».

A tal riguardo, la legge 9 marzo 2022, n. 22, recante «Disposizioni in materia di reati contro il patrimonio culturale», ha introdotto nel Codice penale il Titolo VIII-bis rubricato i «Delitti contro il patrimonio culturale», parte dei quali di nuova introduzione ed altri corrispondenti alle figure delittuose collocate nel d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 recante il «Codice dei beni culturali e del paesaggio», che pertanto sono state abrogate. Nello specifico, l’articolo 518-decies (“Importazione illecita di beni culturali”) del Codice penale, di nuova introduzione, stabilisce che «chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati previsti dagli articoli 518-quater, 518-quinquies, 518-sexies e 518-septies, importa beni culturali provenienti da delitto ovvero rinvenuti a seguito di ricerche svolte senza autorizzazione, ove prevista dall’ordinamento dello Stato in cui il rinvenimento ha avuto luogo, ovvero esportati da un altro Stato in violazione della legge in materia di protezione del patrimonio culturale di quello Stato, è punito con la reclusione da due a sei anni e con la multa da euro 258 a euro 5.165^[1].».Tale articolo recepisce gli obblighi unionali derivanti dall’attuazione degli articoli 3 (1) e 11 del Regolamento (UE) n. 2019/880 e riprende l’articolo 5 della Convezione di Nicosia la quale sollecitava la punizione delle condotte di importazione illecita di beni culturali ^[2].

6. Conclusioni

In conclusione, alla luce dell'analisi fino ad ora condotta, emerge come la circolazione internazionale dei beni culturali rivesta un ruolo sempre più centrale nell'ambito delle politiche europee, così come l'uso delle tecnologie digitali ad essa dedicate.  

ln particolare, il Regolamento (UE) 2019/880 e il suo successivo Regolamento di esecuzione 2021/1079 mostrano una crescente sensibilità e una specifica attenzione da parte delle istituzioni dell’Unione europea con riferimento all'importazione di beni culturali nel territorio doganale dell’Unione europea dai Paesi terzi, soprattutto quando questi sono interessati da conflitti armati, in quanto più facilmente vittime di saccheggi di siti archeologici e di commercio illecito di beni culturali.

Il predetto Regolamento vuole contribuire a contrastare il commercio illecito di beni culturali, prevedendo l’adozione di controlli uniformi da parte degli Stati membri e  l'introduzione di una procedura elettronica e digitale che coinvolgerà le autorità culturali competenti e le autorità doganali degli Stati membri, nel momento in cui i beni culturali provenienti dai Paesi terzi verranno importati nel territorio doganale dell’Unione, al fine di migliorare l'efficienza e la cooperazione amministrativa tra le diverse autorità convolte.  

Il Regolamento di importazione e le procedure informatizzate in esso previste si inseriscono in un contesto che cresce ed evolve velocemente e che vede nelle tecnologie digitali un’opportunità e uno strumento di difesa, di protezione ma anche di crescita e di promozione del patrimonio culturale. Il web, l'intelligenza artificiale, la realtà virtuale o aumentata, la robotica, le immagini satellitari, le informazioni e i dati prodotti dai sistemi di osservazione della terra o dalla tecnologia del movimento saranno infatti gli strumenti utilizzati, in maniera prevalente e in un futuro sempre più prossimo, per la conservazione, la protezione, il recupero, ma anche per la promozione e la diffusione della conoscenza del patrimonio culturale dei popoli.