L´origine e l´evoluzione della collaborazione di giustizia

1.Premessa: la mafia come fenomeno culturale

Quando si parla di fenomeno mafioso si ha sempre l’impressione di imbattersi in un sistema aleatorio, poco definito o poco definibile: la riconoscibilità della mafia, e di ogni sua sfaccettatura, consente alla legge di salvaguardare la collettività dal disgregamento della democrazia e affermare con forza la legalità^[1].

La mafia può immaginarsi come «un insieme di organizzazione criminali ^[…] che agiscono all’interno di un vasto e ramificato contesto relazionale, configurando un sistema di violenza e illegalità finalizzato all’accumulazione del capitale e all’acquisizione e gestione di posizioni di potere, che si avvale di un codice culturale e gode di un certo consenso sociale»^[2]. 

Una tale definizione è frutto di uno studio interdisciplinare che individua il modello criminale nella sintesi del rapporto tra le forme organizzate di criminalità mafiosa e l’ambiente sociale in cui operano^[3].

Il fenomeno mafioso, quindi, può essere definito come «un fenomeno complesso, in cui emergono, ovviamente, elementi di tipo giuridico – giudiziario, ma anche aspetti sociali, economici, politici e culturali»^[4]. La mafia viene definita come un’organizzazione sui generis per la sua «naturale propensione ad interagire con il contesto ad essa circostante: questa capacità ne rappresenta un vero e proprio patrimonio genetico, che consente all’associazione di radicarsi sul territorio, di consolidare il proprio raggio di influenza, di accrescere il proprio potere, di sviluppare nuovi legami, di tessere rapporti con il mondo legale^[5].

Centrale, ai fini dell’analisi sul crimine organizzato di tipo mafioso, risulta la “contiguità”: «la forza della mafia è all’esterno della mafia ^[…] sono le relazioni esterne dei mafiosi che costituiscono in definitiva la loro forza, la loro capacità di adattamento, di radicamento e diffusione (cd. “area grigia”)^[6].

Nel nostro ordinamento, l'associazione di tipo mafioso, come ipotesi criminosa, viene introdotta con Legge 13 settembre 1982, n. 646 (nota come Legge Rognoni-La Torre) in particolare al suo articolo 1. Tale legge introduce nel codice penale l’art. 416-bis, rubricato “associazione di tipo mafioso”^[7].

Il nuovo modello punitivo è stato considerato come «un punto di svolta nella storia giuridica italiana perché, sul presupposto che le consorterie mafiose integrano, al di là delle forme diverse di cui talora si rivestono, un fenomeno unitariamente apprezzabile di criminalità organizzata, allestisce uno strumento di contrasto penale decisamente innovativo»^[8]. L'associazione di stampo mafioso presenta tre caratteristiche principali: il metodo intimidatorio, il quale si avvale della violenza; il finalismo preparatorio delle risorse economiche; la trasformazione incessante della accumulazione della ricchezza ai fini della commissione di nuovi delitti^[9]. Tali caratteristiche emergono dalla lettura dell’art. 416-bis c.p., dal quale affiorano, oltre alla forza intimidatrice, la condizione di assoggettamento ed omertà: cd. metodo mafioso.

L’art. 416-bis c.p. è stato introdotto in quanto, il già esistente art. 416 c.p.^[10] rubricato “associazione per delinquere” utilizzato fino al 1982, non era sufficiente a combattere la criminalità organizzata; in quanto tra le finalità perseguite dai soggetti uniti dal vincolo associativo vi erano anche alcune attività lecite e ciò costituiva un limite alla stessa applicazione. Tuttavia, non diversamente dall’associazione a delinquere comune, anche quella a stampo mafioso presuppone “l'organizzazione”, essendo necessaria l'esistenza stabile e permanente di una struttura capace di perpetuarsi nel tempo, tale da porsi del tutto autonoma rispetto all'attività preparatoria ed esecutiva dei delitti-fine^[11] La forza intimidatrice che deriva dal vincolo associativo è un elemento essenziale ai fini della radicazione della mafia nel contesto storico e culturale; tale elemento non si sostituisce alla struttura organizzativa ma va ad aggiungersi a questa12].

Oggi, l’evoluzione della criminalità organizzata e le nuove forme hanno obbligato la normativa esistente ad adeguarsi e riconoscere le formazioni sociali ove si svolge l’attività delittuosa, per tale motivo la precedente rubrica “Associazione di tipo mafioso” è stata soppiantata dalla nuova rubrica “Associazioni di tipo mafioso anche straniere” per poter ricomprendere le ipotesi presenti anche al di fuori del territorio nazionale^[13].

La tipicità di tale modello delittuoso è da rinvenire nel “metodo mafioso”, strumento di intimidazione che induce alla sudditanza psicologica e all'omertà^[14]. La capacità di intimidazione non deve essere solo potenziale bensì effettiva e riscontrabile^[15].

 Il metodo mafioso non deve essere confuso con l'autorevolezza dei soggetti nella comunità locale e risulta necessario accertare che l'associazione sia radicata in un determinato territorio.

L' assoggettamento e l’omertà non sono semplici corollari dell’intimidazione bensì effetti a questa ricollegabili attraverso un nesso causale^[16].

L' assoggettamento, nel suo significato letterale, denota la «condizione di soggezione psicologica dettata da uno stato di sottomissione posto in essere da una associazione mafiosa, ex art. 416-bis»^[17]. Ci si riferisce a soggetti estranei al meccanismo criminale, i quali, per paura e di conseguenza privati del loro potere decisionale, possono essere indotti a comportamenti conformi alla volontà dell’associazione^[18].

L’omertà^[19], invece, è un profilo peculiare dell'assoggettamento: consiste nell’indisponibilità a prestare collaborazione agli organi di Giustizia e dello Stato per timore di reazioni violente da parte dell’organizzazione criminale^[20]. L'assoggettamento e l'omertà devono riscontrarsi all'esterno dell’associazione.

Per quanto attiene, poi, alle finalità perseguite dall’associazione mafiosa, l'articolo 416-bis delinea quattro scopi perseguibili, tra loro cumulabili, che non necessariamente devono essere realizzati ma che possono anche rimanere sul piano programmatico. La norma prevede: la commissione di delitti, basati sulla forza intimidatrice nella loro commissione; la finalità di monopolio, tradotta alla dottrina in “mafia imprenditoriale”; la realizzazione di profili o vantaggi ingiusti per sé o altri e, infine, la finalità politico-elettorale che può esplicarsi in varie direzioni. La finalità politico-elettorale si estrinseca in quattro direzioni; in particolare, i membri di un sodalizio mafioso perseguono tali finalità avvalendosi della carica intimidatoria per: impedire il libero esercizio del voto, ostacolare il libero esercizio del voto, procurare voti a sé stessi, procurare voti ad altri^[21].

Una finalità di grande rilievo che merita, seppur in sintesi, particolare attenzione è la “mafia imprenditoriale” che vede il fenomeno mafioso assumere sembianze di una vera e propria organizzazione imprenditoriale.

In via simbolica, l’espressione “impresa mafiosa” rappresenta il passaggio da una visione statica ad una dinamica. La prima si concentra su una visione personale e padronale del potere, la seconda sullo sfruttamento economico^[22].

Il paradigma “mafia-impresa” è, quindi, collegato ad una entità di carattere economico che opera sul territorio e negli stessi settori di altre imprese, con una serie di vantaggi derivanti dall’utilizzo della capacità di intimidazione derivante dal metodo mafioso^[23]. Quando si parla di impresa mafiosa, però, è opportuno porre una distinzione fondamentale tra impresa mafiosa tradizionale^[24] e impresa a partecipazione mafiosa^[25]. Vengono, quindi, individuati due differenti modelli di interazione tra il mondo del crimine e quello di impresa; tra le due tipologie la più pericolosa, appare la seconda, in quanto attraverso il sistema della “compartecipazione” aziendale, l’infiltrazione dei gruppi mafiosi nell’economia legale avviene in modo mascherato, conferendo la titolarità dell’attività imprenditoriale ad un mero prestanome, in apparenza estraneo alle logiche criminali dell’associazione mafiosa e formalmente autonomo dal sodalizio^[26].

2. La collaborazione di giustizia: inquadramento

Il collaboratore di giustizia è definito come quel soggetto appartenente ad un’organizzazione criminale di tipo mafioso (o terroristico) che decide, a seguito della sua cattura, di rilasciare alle autorità inquirenti confessioni o informazioni utili alle indagini, dissociandosi dall’organizzazione^[27].

Prima della sua codificazione, tale figura, dal punto di vista teorico, era già presente nell’ordinamento ma, oggi e solo dal 1984, gli viene riconosciuta una funzione fondamentale nella lotta concreta alla criminalità organizzata.

Lo Stato assicura protezione a coloro i quali scelgono di collaborare con la giustizia ed ai loro familiari, al fine di preservarne l’incolumità personale.

Gli ultimi dati (2018) vedono circa seimila persone sottoposte a programmi di protezione, non facendo riferimento ai soli “pentiti”^[28] ma anche ai loro familiari^[29]. Nonostante la normativa regolatrice della materia, che verrà esaminata nei prossimi paragrafi, la sottoposizione ad un programma di protezione rende la vita del soggetto impossibile^[30]. Entrando in un programma di protezione, infatti, si impone al soggetto un nome di copertura che, non corrispondendo al vero, non è legalmente riconosciuto e, per tale motivo, vi è l’impossibilità, tra gli altri, di utilizzo di titoli di studio a fini lavorativi^[31].

Infine, la figura del collaboratore di giustizia non deve essere confusa con quella del testimone di giustizia. Questi ultimi, infatti, a differenza dei primi, non hanno alcun rapporto, se non fortuito o legato a ragioni professionali, con l’organizzazione criminale cui si riferiscono^[32]. Nel caso del testimone di giustizia, quindi, non vi è una testimonianza per interessi bensì, vi è, in capo al soggetto, la volontà di ripristinare la legalità mettendo a repentaglio la propria vita in nome della libertà.

2.1. Nascita ed evoluzione del fenomeno collaborativo                        

«Ero entrato e rimango con lo spirito di quando io ero entrato. Ma dagli anni ’70 in poi questa associazione, cd. “Cosa Nostra”^[33], ha sovvertito l’ideale, poco pulito per la gente che vive dentro la legge, ma tanto bello per noi che viviamo in questa associazione, cominciando con delle cose che non erano più consone all’ideale di “Cosa Nostra”; con delle violenze che non appartenevano più a quegli ideali. Io non condivido più quella struttura a cui appartenevo. Quindi non sono un pentito».

Era il 1984 e Tommaso Buscetta diventava il primo grande pentito della storia della mafia.

Nonostante si faccia combaciare la nascita della figura del pentito di mafia alla confessione di Tommaso Buscetta e, quindi al 1984, le radici del fenomeno sono da ricercare in tempi più remoti.

Si può, ad esempio, ricordare il caso di Melchiorre Allegra, appartenente al clan mafioso “Cosa Nostra” che, nel 1937, descrisse, per la prima volta ed in modo organico, la struttura dell’organizzazione criminale. A tale fenomeno isolato, considerata anche la mancanza di una disciplina specifica di contrasto al fenomeno mafioso^[34], non si riconobbe rilevanza pratica^[35].

Altro episodio isolato si verificò nel 1950 con Stefano Castagna, affiliato della ‘Ndrangheta^[36], che consegnò alla polizia un elenco degli appartenenti alla mafia calabrese^[37]. Anche in questa occasione la mancanza di una disciplina organica del fenomeno e l’irrilevanza sul potere del clan non portarono al riconoscimento della figura del collaboratore di giustizia.

3. La disciplina normativa

La disciplina normativa sulla figura del collaboratore di giustizia ha origine nel 1980. La prima legge a prevedere sconti di pena, infatti, è la n. 15 del 6 febbraio 1980, cd. Legge Cossiga, la quale, però, veniva applicata ai soli terroristi. Tale norma diede un importante impulso alla lotta contro il terrorismo, prima, e a quella contro la criminalità organizzata, poi, sebbene molto criticata in quanto concedesse benefici a criminali di primo piano^[38]. Tra i soggetti che beneficiarono di tale norma possiamo ricordare Patrizio Peci^[39] e Roberto Sandalo^[40].

Per quanto riguarda la normativa concernente la lotta alla criminalità organizzata a stampo mafioso, la prima norma specifica si deve all’influenza dei giudici Antonino Scopelliti e Giovanni Falcone. Il 15 gennaio 1991, infatti, a seguito dell’omicidio di Rosario Livatino^[41] e Rocco Chinnici^[42], venne emanato il d. l. n. 8/1991, convertito, con modificazioni, in legge il 15 marzo 1991, n. 82. Questa normò, per la prima volta, la figura del collaboratore di giustizia^[43].

La legge introduceva un sistema di protezione per tutelare e assistere i collaboratori, i testimoni di giustizia ed i loro familiari, posti in condizione di grave pericolo per le dichiarazioni rese agli inquirenti. La legge prevedeva anche un programma speciale di protezione^[44], contenente misure tutorie, assistenziali e di recupero sociale straordinarie^[45]. La peculiarità di tale legge risiede nella particolare scelta del legislatore di utilizzare un decreto legge, ossia quella forma legislativa utilizzata, ex art. 77 Cost., in condizioni di necessità ed urgenza. La scelta, tuttavia, fece discutere in quanto il fenomeno mafioso, espandendosi sul territorio, non presentava, assolutamente, il carattere emergenziale.

La normativa in materia fu, successivamente, modificata dalla legge n. 45 del 13 febbraio 2001 che introdusse la figura del testimone di giustizia, prima, erratamente, assimilata alla figura del collaboratore di giustizia.

La novella ebbe rilievo in quanto modificò i reati in relazione ai quali è, ad oggi, possibile far valere la collaborazione di giustizia, sostituendo l’elenco previsto dall’art. 9 co. 2 l. 82/1991, e rilevando, oltre alle fattispecie criminose dirette all’eversione dell’ordinamento democratico, i reati previsti dall’art. 51 co. 3bis c.p.p.^[46].

L’art. 2 l. 45/2001 specifica che «le speciali misure di protezione sono applicate quando risulta l’inadeguatezza delle ordinarie misure di tutela adottabili direttamente dalle autorità di pubblica sicurezza o, se si tratta di persone detenute o internate, o dal Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria e risulti altresì che le persone nei cui confronti esse sono proposte versino in grave e attuale pericolo». Vi è, quindi, un duplice livello di protezione: le cd. misure speciali di protezione per cui è competente la Commissione centrale e quelle previste dalla L. 80/1991.

L’art. 5 L. 45/2001 prevede, poi, un principio cardine, ossia il rispetto, da parte dei collaboratori di giustizia, di tutti gli oneri sottoscritti, pena la revoca o la sostituzione delle misure tutorie e assistenziali^[47].

Di particolare rilevanza risulta l’indicazione di un rigoroso limite temporale entro cui può dispiegarsi la collaborazione: 180 giorni decorrenti dalla manifestazione di volontà a collaborare.

Alla luce di tali disposizioni possiamo affermare che il legislatore ha voluto suddividere la materia in quattro momenti principali: - il momento tutorio assistenziale^[48], - il momento di diritto penale sostanziale^[49], - il momento di diritto penale processuale^[50], - il momento penitenziario^[51]. Tale semplificazione ha valore meramente esplicativo.

La condotta collaborativa viene posta in essere con tre modalità, definite dalla dottrina come tripartizione classica: - la confessione^[52], - la testimonianza^[53], - la chiamata del correo^[54].

4. La collaborazione utile

Con il d.l. 13 maggio 1991, n. 152 è stato introdotto nell’ordinamento penitenziario^[55] l’art. 58-ter ord. pen., il quale recita testualmente: «i limiti di pena previsti dalle disposizioni del comma 1 dell’art. 21, dal comma 4 dell’art. 30-ter e dal comma 2 dell’art. 50, concernenti le persone condannate per taluno dei delitti indicati nei commi 1, 1-ter e 1-quater dell’art. 4-bis, non si applicano a coloro che, dopo la condanna, si sono adoperati per evitare che l’attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori ovvero hanno aiutato concretamente l’autorità di polizia o l’autorità giudiziaria nella raccolta di elementi decisivi per la ricostruzione dei fatti e per l’individuazione o la cattura degli autori dei reati. Le condotte indicate dal comma 1 sono accertate dal Tribunale di Sorveglianza, assunte le necessarie informazioni e sentito il pubblico ministero, presso il giudice competente per i reati in ordine ai quali è stata prestata la collaborazione».

Dalla lettura della norma emerge la sua valenza di “clausola di salvezza”, volta, inizialmente, ad esonerare i condannati collaboranti dall’applicazione delle disposizioni che inasprivano i termini per l’accesso ai benefici penitenziari^[56].

Rilevante risulta la scelta di ampliare la possibilità di collaborazione anche dopo il passaggio in giudicato della sentenza.

L’articolo in commento deve essere letto in combinato disposto con l’art. 4-bis co. 1 e 1bis ord. pen., in quanto la collaborazione risulta “oggettivamente non rilevante”, ossia una collaborazione che si traduca in un contributo utile per lo sviluppo delle indagini e l’accertamento dei fatti e delle responsabilità^[57].

La valutazione della sussistenza della condotta spetta al Tribunale di Sorveglianza^[58] ed è possibile distinguere, come emergente dalla norma, due tipologie di condotta collaborativa: l’evitare ulteriori conseguenze derivanti dalla condotta delittuosa e l’aiuto concreto all’autorità investigativa, ossia una condotta che porti ad un danno effettivo all’organizzazione^[59].

4.1 La collaborazione irrilevante o impossibile

L’art. 4-bis ord. pen. prevede che i benefici penitenziari possano essere concessi anche a soggetti la cui collaborazione risulti irrilevante, a condizione che sia possibile escludere l’attualità dei collegamenti con la criminalità organizzata.

Un contributo collaborativo concretamente inutile ai fini dell’indagine consente di derogare al divieto di concessione dei benefici, in quanto la pericolosità sociale risulta attenuta dalla volontà del soggetto di collaborare^[60].

L’articolo in commento, oltre alla collaborazione irrilevante, fa riferimento alla collaborazione impossibile: vengono riconosciuti i benefici a quei soggetti che pongono in essere collaborazione ma che, per la limitata partecipazione al fatto criminoso, risulti, appunto, impossibile^[61].

Inizialmente, la Corte Costituzionale con sentenza 306/1993^[62] definisce la collaborazione impossibile come irrilevante. Successivamente, la stessa Corte Costituzionale, con le sentenze 357/1994^[63] e 68/1995^[64], opera un drastico cambio di rotta, prevedendo la possibilità di concedere benefici penitenziari e misure alternative anche al condannato impossibilitato a fornire un’utile collaborazione.

5. Il programma di protezione

Il programma di protezione, introdotto con L. 82/1991, prevede due elementi significativi: - i soggetti vengono trasferiti in una località sicura e al riparo da atti ritorsivi; - viene garantito l’anonimato alle persone coinvolte^[65]. In casi particolari e di estrema esposizione al pericolo, il programma può prevedere un contenuto straordinario. Altro elemento tipico del programma di protezione è la previsione di misure di assistenza economica^[66].

A norma dell’art. 11 co. 1, il potere di avanzare la richiesta di concessione del programma fa capo al Procuratore della Repubblica titolare dell’ufficio presso cui è radicato il procedimento interessato. Il contenuto del programma concretamente adottato è determinato da un decreto del Ministro degli Interni di concerto con il Ministro della Giustizia, sentiti i pareri del Comitato nazionale dell’ordine e della sicurezza pubblica e della Commissione centrale di protezione.

Il sistema di protezione, infatti, prevede il coinvolgimento di tre soggetti: - l’Autorità giudiziaria, che avanza la proposta di programma di protezione; - la Commissione Centrale, organo politico – amministrativo con poteri decisionali, cui spetta il compito di concedere o meno le speciali misure di prevenzione; - il Servizio Centrale di protezione, una struttura specializzata di polizia interforze che provvede all’attuazione di programmi e misure di reinserimento sociale e lavorativo dei soggetti protetti.

La composizione della Commissione Centrale di protezione è regolata dall’art. 10 co. 2-bis d. l. 8/91, il quale prevede che la stessa sia presieduta dal sottosegretario di Stato al Ministero dell’Intero, da due magistrati e cinque funzionari ufficiali «scelti, preferibilmente, tra coloro che hanno maturato specifiche esperienze relative alle attuali tendenze della criminalità organizzata, ma che sono addetti ad uffici che svolgono attività di investigazione, indagine preliminare su fatti o procedimenti relativi alla criminalità organizzata di tipo mafioso». Le deliberazioni della Commissione, ex art. 13 co. 1 d. l. 8/1991, avvengono a maggioranza dei presenti, che devono essere almeno cinque affinché sia valida^[67]. Lo stesso art. 13, poi, ai suoi commi 2 e 3, prevede che, ai fini della scelta della misura di protezione più adatta, la Commissione può richiedere agli organi amministrativi e giudiziari qualsiasi elemento necessario a stabilire la gravità e attualità del pericolo, in relazione alle caratteristiche della collaborazione e, qualora ricorressero situazioni di particolare gravità e urgenza, prima della formulazione della proposta, e su richiesta degli organi legittimati, la Commissione può deliberare un piano provvisorio di protezione. Detto piano cesserà di avere effetto qualora, decorsi 180 giorni dalla data di emanazione, la Commissione non deliberi l’applicazione delle misure di protezione secondo le forme ordinarie.

Per quanto concerne l’estensione delle misure di protezione ai familiari dei collaboratori di giustizia, l’art. 9 co. 5 d. l. 8/1991 prevede che questa non avvenga automaticamente per il solo fatto di essere familiari, parenti o coniugi ma la parentela deve essere accompagnata da una “stabile convivenza”.

L’art. 13-quater co. 3 d. l. 8/1991 regola, poi, la revoca delle misure di protezione che si presenta in due forme: - funzionale, legata alla condotta del collaboratore e al pericolo che corre; - disciplinare, connessa all’inosservanza degli impegni assunti, ex art. 12 d. l. 8/1991. La Commissione procede alla revoca qualora il collaboratore compia reati indicativi del mutamento o della cessazione del pericolo, rinunci alle misure, rifiuti di accettare adeguate opportunità di lavoro o impresa, faccia illecitamente ritorno al luogo dal quale è stato trasferito, compia un’altra azione che comporti la rilevazione dell’identità assunta, del luogo di residenza o delle altre misure applicate.

In conclusione, per quanto concerne, invece, il Servizio Centrale di protezione, questo si occupa della schermata anagrafica, dell’organizzazione degli impegni di giustizia, dell’assistenza e del disbrigo di pratiche burocratiche, per come riformato dalla L. 45/2001^[68].

6. I benefici penitenziari

Prima di analizzare la disciplina in vigore in materia di benefici penitenziari, occorre sottolineare che l’emanazione della legge è stata preceduta da un forte dibattito dottrinale. Parte della dottrina, infatti, riteneva che una tale disciplina dimostrasse la debolezza dello Stato e l’incapacità di contrastare la criminalità organizzata senza l’ausilio dei collaboratori^[69]. Di diversa opinione era, invece, la magistratura, la quale, d’altro canto, vedeva negli istituti premiali uno strumento di coercizione alla stessa collaborazione.

Nonostante l’acceso dibattito, nel 2001 venne emanata la L. 45, la quale introdusse l’art. 16-nonies rubricato “benefici penitenziari”. La norma si compone di otto commi in cui vengono esplicati i benefici connessi alla collaborazione di giustizia.

Prima di operare una disamina dell’articolo in commento, non possiamo, però, esimerci dall’esaminare l’attenuante prevista dall’art. 8 d. l. 13 maggio 1991, n. 152, convertito in legge n. 203, il 12 luglio 1991. Questa prevede che «per i delitti di cui all’art. 416-bis  del codice penale e per quelli commessi avvalendosi delle condizioni previste dal predetto articolo ovvero al fine di agevolare l’attività delle associazioni di tipo mafioso, nei confronti dell’imputato che, dissociandosi dagli altri, si adopera per evitare che l’attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori anche aiutando concretamente l’autorità di polizia o l’autorità giudiziaria nella raccolta degli elementi decisivi per la ricostruzione dei fatti e per l’individuazione o la cattura degli autori dei reati, la pena dell’ergastolo è sostituita da quella della reclusione da 12 a 20 anni e le altre pene sono diminuite da un terzo alla metà». Come emerge dalla lettura della norma, la possibilità di utilizzo dell’attenuante è sottoposta alla condizione che la collaborazione sia idonea ad impedire che l’attività criminosa possa portare a “conseguenze ulteriori”.

Tornando all’art. 16-nonies, ai fini di una trattazione unitaria, risulta utile esaminare le previsioni più rilevanti in tema di benefici.

Nello specifico, il comma 1 stabilisce i benefici e chi detiene il potere di proposizione, ossia i procuratori generali presso le corti di appello interessate o il procuratore nazionale antimafia. Per quanto attiene ai benefici, questo prevede la concessione della liberazione condizionale, di permessi premio e l’ammissione alla misura della detenzione domiciliare ex art. 47-ter L. 354/1975. Tali provvedimenti, ex art. 16-nonies co. 8, quando adottati nei confronti di persona sottoposta a speciali misure di prevenzione, vengono emanati dal tribunale o dal magistrato di sorveglianza secondo il principio di competenza territoriale.

Il comma 2 fa riferimento al contenuto della proposta o del parere emesso dai procuratori generali o da quello nazionale antimafia, con annessa, ex art. 16-nonies co.3, la valutazione della condotta e della pericolosità sociale del condannato^[70].

Il comma 7, infine, prevede la possibilità di modifica e revoca del provvedimento di ufficio o su proposta o parere delle autorità.

7.  La magistratura di sorveglianza

La magistratura di sorveglianza – rilevante in materia in quanto ha il compito di vigilare sull’esecuzione della pena - ha origini antiche, infatti, l’opportunità di affidare ad un organo giudiziario il controllo delle modalità di esecuzione della pena era già stata avvertita nell’Italia preunitaria.

La prima normativa in materia risale al 1930 con gli artt. 144 c.p. e 585 c.p.p., successivamente, nel 1931, fu introdotta e disciplinata, con il Regolamento per gli Istituti di Prevenzione di Pena, la vigilanza di un giudice sull’esecuzione delle pene detentive.

Il primo disegno di legge di riforma penitenziaria, invece, fu presentato nel 1960 dal Ministro di Grazia e Giustizia, Gonnella^[71].

Un momento fondamentale nel processo di giurisdizionalizzazione fu la sentenza n. 204/1974 della Corte Costituzionale, che obbligava il legislatore a predisporre tutti i mezzi idonei a realizzare le finalità rieducative della pena ed a prevedere un controllo di tipo giurisdizionale sulla sua esecuzione.

Tale processo di giurisdizionalizzazione trova il culmine con l’emanazione della L. 354/1975 che al Capo II, titolo II istituì un organo monocratico ed uno collegiale: il magistrato di sorveglianza e la sezione di sorveglianza^[72].

Rilevanti furono le modifiche apportate dalla L. 663/1986, cd. Legge Gozzini, che ha mutato, in modo significativo, la struttura della magistratura di sorveglianza e le ha assegnato maggiori poteri in relazione all’esecuzione penale inframuraria e a quella attuata fuori dal carcere. La Legge Gozzini ribadisce che la magistratura di sorveglianza è una magistratura specializzata^[73].

Oggi, la magistratura di sorveglianza, in sintesi, è regolata dalle norme del Capo II, unitamente a quelle dell’ordinamento penitenziario^[74]. La magistratura di sorveglianza è definita come quel complesso degli organi giurisdizionali cui spetta il compito di vigilare, disponendo di significativi poteri di intervento, sull’esecuzione della pena^[75]. Il suo ruolo è esteso, oltre che alla questione relative ai diritti dei detenuti durante l’esecuzione della pena, anche alla concessione e gestione delle pene alternative alla detenzione^[76].

Gli uffici di sorveglianza sono costituiti nelle cinquantasei sedi previste nell’allegato A della L. 354/1975 e ha giurisdizione sui circondari dei tribunali ivi indicati. I magistrati assegnati agli uffici di sorveglianza fanno parte della pianta organica dei singoli uffici, pur essendo tutti chiamati a formare il tribunale di sorveglianza.

Il magistrato di sorveglianza ha il compito di vigilare sull’organizzazione degli Istituti penitenziari, segnalare al Ministero della Giustizia le esigenze dei servizi, approvare il programma di trattamento individualizzato per ogni singolo detenuto e i provvedimenti di ammissione al lavoro all’esterno, provvede sulla remissione del debito e sulla situazione dei condannati per infermità psichica, decide sulle concessioni di permessi, sulle misure di sicurezza e sui reclami disciplinari e in materia di lavoro dei detenuti ed internati^[77]. Inoltre, il magistrato di sorveglianza ha il compito di recarsi di frequente in carcere e di sentire i detenuti che chiedono di conferire. In sintesi, possiamo affermare che gli interventi della magistratura di sorveglianza si distinguono in: - interventi di vigilanza e controllo^[78]; - interventi e contenuto amministrativo^[79]; - interventi di natura giurisdizionale^[80].

Per quanto concerne, invece, il Tribunale di Sorveglianza, questo è costituito con competenza territoriale estesa all’intero distretto della Corte di Appello. È un organo collegiale specializzato - composto da magistrati ordinari^[81], diretti a svolgere in via esclusiva questa funzione e esperti non togati^[82] - giudicanti, con ordinanza, in un collegio di quattro membri^[83]. Il Tribunale di Sorveglianza svolge la sua attività sia come giudice di primo grado che come giudice di secondo grado rispetto al magistrato di sorveglianza. Il primo grado è competente in tema di concessione e di revoca delle misure alternative alla detenzione, della liberazione condizionale e di rinvio obbligatorio o facoltativo dell’esecuzione delle pene detentive. Come giudice di appello, invece, il Tribunale decide le impugnazioni proposte contro alcuni provvedimenti della magistratura di sorveglianza.

Per i soggetti minorenni vi è, poi, un’apposita sezione: il magistrato di sorveglianza per i minorenni e il tribunale per i minorenni, le cui funzioni cessano al compimento del venticinquesimo anno di età^[84]. Il magistrato di sorveglianza è uno dei giudici del Tribunale per i minorenni che svolge, tra le altre, anche le funzioni dell’organo monocratico della sorveglianza^[85].

Il tribunale per i minorenni è composto da due giudici togati e due giudici onorari nominati dal Consiglio Superiore della Magistratura su proposta del Presidente del Tribunale per i minorenni. Le funzioni esercitate da questa sezione specializzata sono analoghe a quelle svolte dalla magistratura di sorveglianza per gli adulti^[86].

La legge 7 maggio 1981 n. 180, infine, istituì la sezione di sorveglianza presso la Corte Militare d’Appello con sede a Roma, successivamente modificata con L. 879/1986 che ha dato l’attuale struttura alla magistratura militare di sorveglianza. Nella sede di Roma vi è un autonomo ufficio militare di sorveglianza cui sono assegnati magistrati militari di cassazione, di appello e di tribunale, nonché personale di cancelleria, segreteria giudiziale, esecutivo e subalterno civile e militare. Le funzioni e i provvedimenti emanati sono analoghi a quelle dei magistrati di sorveglianza ordinari, ex art. 69 ord. pen. . Inoltre, vi è la presenza del Tribunale Militare di sorveglianza^[87], composto da tutti i magistrati militari di sorveglianza ed esperti nominati dall’organo di autogoverno della magistratura militare, ex art. 80 co. 4 ord. pen., per le sue funzioni e provvedimenti emanati si rimanda agli artt. 70 e 70-bis ord. pen. .

8. Il ruolo delle procure antimafia

La direzione distrettuale antimafia^[88] - o procura antimafia – è la denominazione della squadra di magistrati che compongono la “procura distrettuale antimafia” che, nell’ordinamento italiano, per come regolato dal d. l. n. 367/1991 convertito con modificazioni in L. n. 8/1992, è l’organo delle procure della Repubblica presso i tribunali dei capoluoghi dei 26 distretti di Corte di Appello, cui viene demandata la competenza sui procedimenti relativi ai reati di stampo mafioso e terroristico.

Le procure distrettuali antimafia sono coordinate, a livello nazionale, dalla Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo^[89], a sua volta incardinata nella procura generale presso la Corte Suprema di Cassazione.

Il procuratore della Repubblica^[90], ex art. 51 co. 3-bis c.p.p., costituisce, nell’ambito del suo ufficio, una “DDA”, dove sono attribuite funzioni di pubblico ministero in primo grado, in relazione ai delitti, consumati o tentati, inerenti, tra gli altri, a reati di associazione di tipo mafioso, sequestro di persona a scopo di estorsione commessi per agevolare l’attività dell’associazione mafiosa ^[…][91]. Alla “DDA” è preposto il procuratore distrettuale o magistrato da lui delegato^[92].

Il procuratore nazionale antimafia^[93] è nominato con deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura, previa proposta del Ministero della Giustizia, con un mandato di durata pari a quattro anni, rinnovabile una sola volta; questi può essere coadiuvato da un procuratore nazionale antimafia aggiunto, in carica per due anni, rinnovabile una sola volta. Il “PNA” ha funzioni di impulso^[94] e tra i suoi poteri rientrano: la designazione dei sostituti procuratori; l’acquisizione ed elaborazione di notizie, informazioni e dati attinenti alla criminalità organizzata; l’accesso ai registri delle notizie di reato e alle banche dati costituite presso le Procure distrettuali; l’avocazione delle indagini preliminari svolte dai procuratori distrettuali, allorché il coordinamento non risulti possibile per inerzia o violazione di doveri.

9. Alcune conclusioni

Concludendo è d’obbligo fare riferimento alla relazione della Commissione Antimafia dell’ottobre 2014, che ha costituito la base per la legge n. 6 del 2018. Dalla relazione della commissione, infatti, emerge la necessità di una revisione complessiva del sistema che, nonostante le varie modifiche apportate, continua a presentare alcuni limiti.

Di recente approvazione – marzo 2022 – alla Camera dei Deputati, e a seguito della pronuncia di incostituzionalità della Corte Costituzionale in relazione alla disciplina dell’art. 4-bis ord. pen., è la relativa riforma.

La collaborazione di giustizia potrebbe non rappresentare più l’unico modo di accesso ai benefici penitenziari, infatti, la riforma prevede che anche i soggetti che non collaborano con la giustizia, a condizione che tengano una condotta carceraria regolare, partecipino al percorso rieducativo, dimostrino di aver adempiuto alle obbligazioni civili e alle riparazioni di tipo pecuniario conseguenti al reato, possano accedere ai succitati benefici. Oltre a tali requisiti, è necessario chiedere il parere del PM che ha emesso la sentenza di primo grado.