Il lavoro agile e l´emergenza sanitaria da Covid-19: nuove prospettive per la Pubblica Amministrazione

ENG The health emergency has brought to light an innovative way of carrying out work performance that was still not widespread until a few months ago. This work analyzes the evolutions that the pandemic has brought on smart working, making it ordinary, and on the organization of public administrations, thinking about the opportunities and future benefits that smart working can guarantee to the public administration, its workers and society.

1. Premessa

Durante l’ultimo anno, la Pubblica Amministrazione ha sviluppato una maggior consapevolezza rispetto al lavoro agile, forma flessibile di svolgimento della prestazione lavorativa limitatamente diffusa in passato, che, con l’emergenza sanitaria, è diventata improvvisamente modalità ordinaria. Un cambio così repentino, imposto dal Legislatore, che non ha certamente permesso alle realtà pubbliche di potersi organizzare consapevolmente. Gli stessi enti pubblici, in vista della fase post-emergenza, si trovano oggi di fronte a un’importante sfida: applicare il lavoro agile come soluzione ordinaria, facendo tesoro degli spunti - positivi e negativi - emersi durante la fase pandemica, impostandolo su un’adeguata attività di programmazione e sui necessari cambiamenti organizzativi, sociali e culturali.

2. Il lavoro agile e il cambiamento imposto dall’emergenza da Covid-19: un’occasione innovativa per l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni

La pandemia ha fortemente condizionato l’organizzazione lavorativa negli enti pubblici, ponendo i riflettori su un’innovativa modalità di esecuzione del rapporto di lavoro, in questi anni poco diffusa: il lavoro agile^[1]. A caratterizzare questa nuova forma, secondo la definizione fatta propria dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sono la flessibilità^[2] e l’autonomia di cui dispone il lavoratore “nella scelta degli spazi, degli orari e degli strumenti da utilizzare a fronte di una maggiore responsabilizzazione sui risultati”^[3].

Nato per favorire una miglior conciliazione vita-lavoro e per diffondere “una cultura dell’organizzazione del lavoro per obiettivi e risultati”^[4], questo modello ha visto nell’ultimo anno una larga diffusione dovuta alle esigenze sanitarie. In realtà, il lavoro agile avrebbe però subìto, durante la fase pandemica, un’alterazione, superando l’impostazione ordinaria e sperimentale disciplinata dalle leggi n. 124/2015 e n. 81/2017, divenendo “emergenziale”^[5]. Infatti, con il D.L. 23.02.2020, n. 6, ne è stata prevista l’applicabilità automatica ad ogni rapporto lavorativo subordinato, anche in assenza dei previsti accordi ^[6], e, successivamente, con le direttive della Funzione Pubblica n. 1 del 25.02.2020 e n. 2 del 12.03.2020 - confermate dall’art. 87 del D.L.17.03.2020, n. 18^[7] - è stata ribadita la necessità, anche per le pp.aa., del pieno utilizzo del lavoro agile che, fino alla cessazione dello stato di emergenza, è configurato quale “modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa”^[8]. È stato sottolineato in dottrina^[9], come sia così stata attuata una forma di lavoro non corrispondente a quella originariamente prevista, poiché “non è ravvisabile alcuna flessibilità spazio-temporale, attesa la quarantena e le limitazioni di accesso”, “il luogo di lavoro ha sempre finito per coincidere con il domicilio del lavoratore”, è stato osservato fedelmente l’orario aziendale, giungendo persino ad una “permanente reperibilità dei lavoratori remotizzati”. La ragione di tale snaturamento risiederebbe nella “funzionalizzazione del lavoro agile al contenimento del contagio e alla tutela della salute”.

L’emergenza sanitaria ha dunque imposto un improvviso cambiamento, generando una nuova visione del rapporto di lavoro nel settore pubblico, confermando l’impostazione di quella letteratura che rinviene nelle crisi il più incisivo fattore di mutamento organizzativo^[10]. Un’innovazione inevitabile, che dovrà essere governata nel futuro post-pandemico, attraverso un’importante riflessione sui modelli organizzativi degli enti, non riducendosi infatti il problema al solo e già di per sè complesso digital divide^[11]. Vari gli spunti di riflessione che negli ultimi tempi stanno emergendo tra i commentatori.

Secondo alcuni^[12], la scelta dei modelli dovrà ruotare sui temi della delega e del controllo. Attraverso la prima, il personale verrà posto in un percorso di crescita, che gli consentirà di sviluppare maggiori competenze e responsabilizzazione. Il controllo non dovrà essere inteso come potere gerarchico, ma quale elemento di condivisione di obiettivi, finalità e risultati, fondandosi così sul coordinamento.

Secondo altri^[13], sarebbero identificabili tre modelli/approcci di gestione del lavoro agile: a) “activity-based”, riconducibile al modello burocratico, e caratterizzato da un livello embrionale della cultura organizzativa, in cui si ha una forte attenzione alle attività che il singolo dipendente può svolgere in modalità agile; b) “management by objectives (Mbo)”, ispirato al modello New Public Management e connotato da un diffuso orientamento ai risultati, con maggiori autonomia e responsabilizzazione del personale; in questo modello, l’attenzione è posta alla programmazione e all’assegnazione degli obiettivi, al relativo monitoraggio in itinere e alla valutazione finale dei risultati, in un quadro di consolidata cultura di performance management; c) “management by outcomes”, ispirato al modello di Public Governance, si distingue per un elevato e diffuso livello di maturità di una cultura organizzativa orientata non tanto all’obiettivo-risultato, ma all’impatto sotteso al lavoro del singolo e dell’organizzazione; un approccio che valorizza l’autonomia del singolo, con una forte responsabilizzazione del management rispetto all’impatto del proprio lavoro sugli stakeholders (intendendosi non solo gli utenti del servizio, ma anche i dipendenti stessi). Dei tre modelli sarebbe preferibile il terzo, in quanto “permetterebbe all’organizzazione di rispondere in maniera flessibile al dinamismo dell’ambiente esterno, bilanciando la capacità dell’organizzazione di produrre valore per i propri stakeholders e l’autonomia e la responsabilizzazione individuale a tutti i livelli organizzativi”^[14].

Un’attenta dottrina^[15] ha segnalato che, ai fini di un’efficace applicazione del lavoro agile, andranno anzitutto superate alcune criticità, tra cui: un apparato pubblico connotato da una “modalità di organizzazione del lavoro gerarchico-burocratico e da una cultura da sempre orientata alla valorizzazione della presenza in ufficio dei dipendenti”; la discontinuità dell’indirizzo politico, intento fino a ieri a promuovere sistemi di rilevazione della presenza in servizio (legge 19.06.2019, n. 56, relativa al contrasto all’assenteismo), che non favorisce un messaggio di fiducia verso la flessibilità; il basso grado di digitalizzazione della P.A. e le scarse competenze digitali del personale; l’elevato grado di procedimentalizzazione e standardizzazione delle attività.

Per guidare questo rinnovamento, il legislatore^[16] ha introdotto un nuovo strumento attraverso cui programmare il lavoro agile delle pp.aa. e la relativa organizzazione, il POLA (Piano organizzativo del lavoro agile), la cui disciplina è già stata, in questi pochi mesi di vigenza, oggetto di numerose rettifiche^[17], con particolare riferimento al contingente minimo dei dipendenti che dovranno essere interessati dal piano, e critiche^[18].

3. Il ciclo della performance e il lavoro agile

L’affermazione del lavoro agile porterà con sé l’adeguamento dei sistemi di misurazione e valutazione della performance (S.M.V.P.) degli enti pubblici. Mutamento che rappresenta “lo snodo critico su cui si giocano non solo le sorti dello strumento, ma più in generale quelle dei nuovi modelli organizzativi e di management che attraverso il lavoro fuori dall’ufficio si intendono introdurre nelle amministrazioni pubbliche”^[19]. Un’esigenza confermata dalle Linee guida sul Piano organizzativo del lavoro agile, predisposte dal Dipartimento della Funzione Pubblica, secondo cui “la revisione organizzativa sottesa all’introduzione del lavoro agile impone una riflessione circa l’adeguatezza del S.M.V.P.”.

Durante la fase sperimentale e di avvio di questa nuova forma di lavoro, le amministrazioni hanno avuto un approccio molto limitato, riducendo la misurazione delle prestazioni al rapporto tra il dipendente e il dirigente e non considerando l’incidenza che lo stesso avrebbe avuto sulla dirigenza (chiamata a possedere specifiche competenze digitali, direzionali e di programmazione) e sull’intera organizzazione. La fase emergenziale non ha consentito di apportare i necessari correttivi, essendo mancata la indispensabile programmazione del lavoro agile presso le singole amministrazioni.

In queste ultime settimane, in vista di un auspicato superamento della pandemia, è emersa con maggior vigore e consapevolezza la necessità di un pieno ripensamento complessivo del sistema della performance, considerandolo “in tutte le diverse fasi del lavoro agile, dalla manifestazione d’interesse alla verifica in itinere delle attività svolte da remoto, alla valutazione finale dei risultati”^[20]. La specificità e le novità del lavoro agile richiedono infatti, in aggiunta agli elementi tradizionali di valutazione (definizione obiettivi e risultati attesi, indicatori quantitativi e qualitativi, target), profili del tutto particolari, tra cui: forme di feed-back continuo in luogo di formali e cadenzate tappe valutative; processi di programmazione e controllo rapidi e informali; orientamento alla valutazione delle persone funzionale al loro sviluppo. Le linee guida sul P.O.L.A. offrono ulteriori spunti, anzitutto chiarendo come il lavoro agile non costituisca “un obiettivo in sé, ma una politica di change management”^[21]. Inoltre viene precisata, relativamente alla performance individuale, l’opportunità di rivedere le declaratorie delle competenze, inserendo quelle maggiormente implicate dal lavoro agile, quali l’autonomia, la comunicazione, l’orientamento al risultato, il problem solving, il lavoro di gruppo e l’auto-organizzazione. In merito alla performance organizzativa, invece, il documento ministeriale sottolinea la necessità di prevedere indicatori di economicità, efficienza ed efficacia, tali da assicurare la misurazione dell’impatto del lavoro agile sulla stessa e sui servizi ai cittadini^[22].

L’introduzione strutturale del lavoro agile - e il conseguente rinnovamento del ciclo della performance e dell’assetto organizzativo dell’ente - affinché possa essere proficua, dovrà essere progressiva e graduale. Secondo la Funzione Pubblica, infatti, dovrà svilupparsi in tre step: una fase d’avvio, una fase di sviluppo intermedio e una di sviluppo avanzato. Sarà essenziale tenere ben presenti i possibili rischi che, una volta concretizzatisi, potrebbero vanificare e svuotare il lavoro agile. Tra i più facilmente ipotizzabili^[23], la elaborazione di progetti finalizzati alla misurazione delle singole attività quotidiane (individuando quali indicatori, ad es., il numero di pratiche svolte rispetto a quelle assegnate), anziché dei risultati, tradendo la spinta alla responsabilizzazione e all’autonomia.

4. Il lavoro agile come politica di welfare aziendale

Fin dal momento della sua formale introduzione nel nostro ordinamento, il lavoro agile è stato concepito quale misura avente un’importante funzione sociale. L’art. 14 della legge 07.08.2015, n. 124, infatti, ne riconosce la funzionalità rispetto sia alla conciliazione dei tempi di vita e di lavoro dei dipendenti, sia alla tutela delle cure parentali.

In dottrina^[24] è stato segnalato come l’introduzione del lavoro agile possa consentire, oltre ad una maggior produttività e un miglioramento nell’erogazione dei servizi, la soddisfazione delle “esigenze e dei bisogni personali dei dipendenti, considerando lo smart working come una politica di welfare aziendale finalizzata a promuovere il benessere individuale”. Nella P.A., durante la fase pre-Covid, questa proiezione sociale ha trovato applicazione secondo una “logica reattiva”^[25], ossia come risposta ad una richiesta del lavoratore. Va tuttavia segnalato il numero limitato di dipendenti che l'abbia accolta, sia a causa della poca attitudine a coglierne i vantaggi, sia per il poco incoraggiamento datoriale in tal senso. La fase emergenziale ha rappresentato un passaggio significativo, in cui tale misura è stata imposta quale strumento preventivo della tutela della salute contribuendo, così, a una sua diffusione pressoché generalizzata e alla contestuale consapevolezza della relativa valenza sociale.

Le Linee guida per la redazione del P.O.L.A. descrivono rilevanti impatti sociali che la flessibilità lavorativa, laddove correttamente applicata, potrà determinare^[26]. Tra questi si segnalano: a) migliori condizioni di pari opportunità nella gestione del rapporto tra tempi di vita e di lavoro, soprattutto per le donne su cui ricade il maggior carico di cura; b) aumento del benessere dell’utenza per ridotta necessità di file a sportelli fisici, sostituiti da servizi digitali; c) aumento delle competenze digitali aggregate dell’utenza, con diffusione della cultura digitale e riduzione del digital divide; d) minori necessità di spostamento casa-lavoro; e) ripopolamento delle aree urbane periferiche e delle aree interne. Meritano menzione anche i potenziali impatti ambientali (minor inquinamento dovuto alla riduzione degli spostamenti casa-ufficio), economici (risparmio spese trasporto per lavoratore e di utenze per il datore) e sulla salute (sia fisica, ma anche professionale e organizzativa): infatti, questi possono contribuire – sia in positivo, che negativo – all’incidenza sociale del lavoro agile.

5. Il lavoro agile e il benessere dei lavoratori

Tra i maggiori impatti attesi dal lavoro agile vi è sicuramente il miglioramento del benessere del lavoratore. Anche in questo caso, molto utili sono gli spunti rinvenibili nelle citate Linee guida. Tra i vantaggi che il lavoro agile può determinare sul lavoratore c’è “la percezione positiva dell’equilibrio personale tra vita lavorativa e vita privata”, con conseguente ottimizzazione del tempo dedicato al lavoro. La flessibilità lavorativa può portare anche a “una riduzione dei livelli di stress, favorita dalla possibilità di lavorare in luoghi diversi dall’ufficio e dall’abitazione e di gestire al meglio il tempo libero”. Il benessere del lavoratore potrà accrescerne la salute professionale, attraverso l’implementazione delle competenze organizzative e digitali, ma potrà anche diffondersi all’intera organizzazione e al personale in generale (salute organizzativa), condizione, quest’ultima, da verificare periodicamente con apposite indagini di clima. È stato infatti evidenziato^[27] come la teoria dello scambio sociale ben possa interpretare i risvolti di tali benefici. All’interno di relazioni interdipendenti si realizzerebbero, infatti, scambi bidirezionali: in questo modo, il lavoratore soddisfatto dai benefici del lavoro agile sarebbe maggiormente motivato, generando migliori performance, con beneficio anche dell’amministrazione d’appartenenza.

Il lavoro agile potrebbe però anche determinare, quasi paradossalmente, delle conseguenze negative sul lavoratore, compromettendone il benessere. Un’interessante ricostruzione dei fattori di criticità^[28] ha evidenziato come in letteratura alcune ricerche abbiano dimostrato che spesso il lavoratore agile prova sensi di colpa, tendendo a sovraccaricarsi per ricambiare la maggior flessibilità ricevuta, rimanendo iper-connesso e creando una preoccupante commistione tra i tempi privati e lavorativi. Ulteriori profili critici riguardano le conseguenze sulla salute e sulla sicurezza dei lavoratori dovute alla mancanza di un raccordo con la normativa sui videoterminali e sull’orario di lavoro, nonché all’invasività del controllo datoriale. Il lavoro agile emergenziale ha messo in luce anche problemi di autonomia organizzativa dei lavoratori, di carenza delle dotazioni tecnologiche e delle relative competenze digitali, non previamente valutati a causa della sua applicazione massiva. È emerso anche un preoccupante isolamento sofferto dai lavoratori che, avendo perso le interazioni tipiche dell’ufficio, non hanno potuto condividere le proprie preoccupazioni con i colleghi.

Va, infine, segnalato che la giurisprudenza ha recentemente riconosciuto la funzionalità del lavoro agile rispetto al benessere del lavoratore. Di riferimento la sentenza n. 27913 del 04.12.2020, con cui la Sezione Lavoro della Cassazione ha condannato il datore che, rigettando la richiesta di lavoro agile della dipendente vittima di mobbing da parte dei colleghi, ha violato l’art. 2087 c.c. In forza di tale lettura, il lavoro agile, costituendo un potere datoriale, deve esser concesso in tutti i casi in cui sia utile a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro. Ad analoghe considerazioni è giunta la giurisdizione di merito^[29], configurando il lavoro agile quale misura idonea ex art. 2087 c.c. a tutelare, durante le fasi emergenziali, il lavoratore affetto da gravi e comprovate patologie e con ridotta capacità lavorativa, oppure con congiunti disabili nel proprio nucleo famigliare.

6. Conclusioni

L’emergenza sanitaria ha sicuramente avuto un pregio: imporre alla P.A. maggiore flessibilità attraverso l’introduzione coattiva del lavoro agile che, fino ad allora, non aveva avuto grande diffusione. In questo modo gli enti, la dirigenza e il personale hanno potuto sperimentare concretamente vantaggi e svantaggi di questa nuova forma di lavoro, anche se in parte snaturata da una funzionalizzazione all’esigenza di tutela della salute. Si è trattato di un passaggio essenziale e preparatorio rispetto alla sfida futura che la attende: fare del lavoro agile una modalità ordinaria di svolgimento della prestazione, per una P.A. digitalizzata e dinamica, al passo con le grandi innovazioni. Per fare ciò sarà necessario un notevole sforzo. Bisognerà superare i modelli burocratici e procedimentalizzati che caratterizzano le organizzazioni pubbliche (ancorati all’imprescindibile presenza in ufficio), orientare il lavoro ai veri e concreti risultati e non ai meri adempimenti, stimolando l’autonomia e la responsabilizzazione. Un percorso tutt’altro che semplice, per il quale giocherà un ruolo fondamentale la formazione della dirigenza e del personale, che nell’ultimo decennio è stata irragionevolmente accantonata per esigenze di contenimento della spesa (D.L. n. 78/2010). È solo attraverso questa che tutti gli attori potranno esser consapevoli (e quindi padroneggiarle) delle potenzialità e dei benefici del lavoro agile (per l’organizzazione, il singolo lavoratore, il contesto famigliare e quello sociale, ma anche per l’ambiente), così come delle relative criticità, determinando l’auspicata evoluzione verso una cultura della digitalizzazione, dell’autonomia e della responsabilizzazione. Diversamente, sarà un’altra occasione sprecata per il settore pubblico italiano e la realizzazione del buon andamento di cui all’art. 97 Cost., con il rischio di una sua ulteriore delegittimazione, inn specie nell’opinione pubblica.