Sommario: 1. Note preliminari. 2. Le tre “classiche” macro-tesi sulla natura giuridica dei gruppi parlamentari. 3. I raggruppamenti assembleari quali «organismi di diritto pubblico».
1. Note preliminari
Indagare la natura giuridica dei gruppi politico-parlamentari vuol dire affrontare una questione annosa, tutt’oggi irrisolta, spesso poco analizzata da un punto di vista squisitamente costituzionale.
Come si è già provato a spiegare in altra sede[1], il rapporto di rappresentanza politica è stato tradizionalmente raffigurato attraverso una triade[2], in forza della quale tra rappresentati e rappresentanti si interpone la necessaria mediazione del partito politico[3]. Cionondimeno, tale trilateralità pare aver recentemente subito un’alterazione patologica proprio a causa dell’ampia autonomia riconosciuta, all’interno delle dinamiche assembleari, ai gruppi parlamentari. Autonomia che, come è stato recentemente dimostrato, è determinata in primis da valori economici, essendo divenuti i bilanci dei raggruppamenti parlamentari finanche maggiori di quelli dei partiti politici[4]. Del resto, lo si vedrà meglio infra, questi ultimi, su un piano strettamente costituzionale, hanno operato come veri e propri soggetti della rappresentanza politica, in grado di “istituzionalizzare” le forze politiche trasformando in concreto, mediante i lavori delle commissioni permanenti, i programmi elettorali in provvedimenti normativi.
Ciò che si intende dire è che, soprattutto a seguito della “svolta” maggioritaria del 1993, i gruppi parlamentari hanno conosciuto un significativo rafforzamento della propria autonomia politica rispetto al partito di riferimento, disvelando così il quarto “lato” della geometria variabile del circuito rappresentativo. Ecco perché, nell’introdurre una questione che è qui possibile soltanto lambire, sembra opportuno rimarcare come l’originaria triade si sia rivelata essere un quadrilatero. Una forma geometrica rimasta latente nella prima fase repubblicana – quando tra partiti e gruppi politici intercorreva uno stretto rapporto di subordinazione dei secondi a favore dei primi – ma che ha successivamente arricchito il triangolo elettori-partiti-eletti di un quarto elemento, i gruppi parlamentari appunto. Gruppi, i quali, nel pieno rispetto delle vigenti disposizioni regolamentari, hanno così potuto farsi essi stessi rappresentanti diretti delle presunte nuove istanze sociali provenienti dagli elettori. In particolare, attraverso scissioni, fusioni e costituzioni di nuovi gruppi in corso di Legislatura essi hanno rescisso l’originario legame con il partito (o coalizione di partiti) di cui il gruppo medesimo era espressione ad inizio Legislatura.
In tal modo, il gruppo parlamentare ha mostrato la propria potenziale funzione rappresentativa autonoma, mettendo in crisi tutte quelle dottrine aventi come comune denominatore l’idea che la rappresentanza sia triangolare, con i gruppi quali meri organi amministrativi delle Camere o meri organi di partito, così da neutralizzare la rappresentatività politica del gruppo medesimo[5]. Idea, quest’ultima, della cui validità è lecito dubitare sol che si pensi al fatto che è bastata la semplice variazione del sistema elettorale – nel 1993 – per consentire, in un sistema politicamente frammentato come è il nostro, il germogliare, all’interno delle Assemblee legislative, di nuovi «partiti parlamentari»[6] non corrispondenti al quadro politico esistente al momento delle elezioni.
Un fenomeno, quello dei partiti parlamentari, che, oltre a dimostrare l’ontologica esistenza costituzionale dei gruppi politici, neppure la recente modifica dell’art. 14, co. 4 r.S. sembra aver arrestato: come dimostra la formazione del gruppo “Italia Viva-PSI” [7], la novella regolamentare non si è rivelata uno strumento idoneo a limitare l’incipiente creatività delle forme e delle forze della politica. In effetti, un’interpretazione alquanto lata della disposizione citata ha permesso di aggirare il divieto di costituzione di nuovi gruppi in corso di Legislatura, con inevitabili ripercussioni sulla tenuta del rapporto di rappresentanza e sulla responsabilizzazione delle forze politiche elette in Parlamento[8].
Ed è proprio per tal motivo che, soprattutto a seguito della entrata in vigore della legge costituzionale n. 1 del 2020, si potrebbe pensare, all’interno di un Parlamento sensibilmente ridotto nella propria dimensione numerica, di introdurre adeguate modifiche regolamentari tese a scongiurare ipotesi di distorsione patologica del rapporto rappresentativo. Tra queste, in particolare, a rilevare potrebbe essere l’eliminazione del requisito numerico per la costituzione di un gruppo, in modo da consentire, all’interno del Parlamento, la formazione di raggruppamenti politici soltanto se questi corrispondono a partiti che si sono presentati alle elezioni e hanno superato lo sbarramento elettorale[9].
Senza poter qui ulteriormente approfondire gli effetti della riduzione del numero dei parlamentari sui meccanismi di formazione e di funzionamento dei gruppi, le riflessioni da ultimo svolte intorno alla patologia del “quadrilatero” della rappresentanza politica, come tale connotante una sorta di (corto)circuito del rapporto rappresentativo medesimo, tornano utili al fine di esprimere qualche osservazione intorno alla natura giuridica dei gruppi politici, permettendo di analizzarla, in considerazione della sua «ontologia»[10], da una specola più propriamente costituzionale.
L’argomento appare tutt’altro che semplice[11]. La stessa modifica da ultimo intervenuta sul testo dell’art. 14 r.C., ne costituisce l’emblema: piuttosto che gettar luce sulla problematica, la novella regolamentare sembra aver positivizzato la discrasia tra teorie privatistiche e pubblicistiche in voga, negli ultimi anni, sia in dottrina che in giurisprudenza, accogliendo, invero, le tesi che sostengono la «natura giuridica mista» dei raggruppamenti assembleari. Si legge, infatti, che «i Gruppi parlamentari sono associazioni di deputati» (connotazione privatistica), previste dalla «Costituzione e dal Regolamento» in qualità di «soggetti necessari al funzionamento della Camera»[12] (espressione dal tenore pubblicistico).
Alla radice di tali difficoltà di inquadramento epistemologico v’è forse un duplice ordine di ragioni. In primis la circostanza che, in argomento, sono mancati studi specifici della giuspubblicistica italiana, la quale ha soltanto incidentalmente lambito la tematica in occasione di contributi relativi allo studio dei partiti politici[13]. In secondo luogo, il fatto che, consultando le varie definizioni di «gruppo parlamentare» contenute in questi lavori, «si ha talvolta l’impressione che esse, più che a qualificare giuridicamente il soggetto, tendano a descriverne il ruolo e le attività»[14].
Ad ogni buon conto, nelle pagine che seguono, passati in rassegna i principali orientamenti di dottrina e giurisprudenza, si proverà a riflettere sulla natura giuridica dei gruppi. Si tratta di una problematica che, a guardar bene, non si limita soltanto agli aspetti essenziali della disciplina giuridica applicabile, ad esempio, in caso di controversie di lavoro insorte tra il gruppo ed il personale alle sue dipendenze.
Approfondire la natura giuridica dei gruppi parlamentari può significare – e, probabilmente, significa soprattutto – studiare le implicazioni per così dire “processuali” della rappresentanza politica, figurando anch’essi quali soggetti indefettibili del processo rappresentativo moderno. È appena il caso di precisare, invero, che è possibile realmente comprendere il funzionamento della democrazia rappresentativa soltanto se, assieme alle regole ed ai principi costituzionali che identificano la forma di Stato e di governo repubblicana, si indaga il concreto atteggiarsi delle disposizioni parlamentari che scandiscono, sul piano applicativo, tempi e modi della rappresentanza stessa[15]. È attraverso queste ultime, infatti, che si sostanzia e vengono in essere le dinamiche democratico-rappresentative. Si realizza, cioè, l’indirizzo politico dello Stato. Ciò che si vuol dire è che le manifestazioni del pluralismo politico-sociale si inverano, specie in una democrazia parlamentare, attraverso delicati equilibri procedurali interni alle Assemblee legislative, in grado persino di riflettersi sul significato stesso delle disposizioni costituzionali[16]. Se ci è consentito dirla con stretta logica aritmetica, il «diritto parlamentare» sta al «diritto costituzionale» come il «diritto processuale» sta al «diritto sostanziale».
Come si è già avuto modo di precisare, tuttavia, oggetto di analisi sarà la dimensione giuridica dei gruppi politico-parlamentari, non già la relativa morfologia più propriamente costituzionale, la cui decisività è, in ogni caso, emersa anche da queste brevi annotazioni introduttive[17]. Ed è per tal motivo che è parso doveroso inquadrare, sia pure brevemente, lo stretto rapporto intercorrente tra i due possibili piani d’analisi, strettamente giuridica e squisitamente costituzionale. D’altronde, isolare le due dimensioni impedirebbe, forse, la possibilità di comprensione dei reali equilibri costituzionali che innervano il nostro ordinamento giuridico-formale.
2. Le tre “classiche” macro-tesi sulla natura giuridica dei gruppi parlamentari
L’acceso dibattito dottrinale sulla natura giuridica dei gruppi, come s’è detto, ha precipuamente preso le mosse dalla difficile definizione dei rapporti intercorrenti tra partiti politici e gruppi parlamentari.
Volendo sintetizzare i vari orientamenti, le correnti di pensiero che si sono nel tempo succedute appaiono essere tre. Dapprima hanno trovato affermazione le tesi «pubblicistiche» e, in opposizione ad esse, si sono poi sviluppate le altre due: quelle «privatistiche» e, da ultimo, le tesi intermedie c.d. «miste».
Secondo i fautori della prima corrente di pensiero, il raccordo esistente tra partito politico e gruppo parlamentare sarebbe assai tenue, per alcuni finanche giuridicamente irrilevante[18]. In particolare, si dice – e sul punto converge una risalente giurisprudenza di merito[19], oltre che una pronuncia del giudice delle leggi[20] – il gruppo altro non è che un «organo delle Camere», in quanto ad esse strutturalmente e funzionalmente incorporato[21]. In altre parole, si tratterebbe di «istituzioni»[22] dell’ordinamento parlamentare che, seppur dotate di ampia autonomia normativa, politica e amministrativa, rileverebbero pur sempre quali strumenti attraverso cui le Assemblee legislative – a loro volta organi complessi – sono concretamente messe in grado di perseguire l’attuazione dei propri fini[23]. Pertanto, si conclude, nel nostro ordinamento costituzionale non esisterebbe «alcuna definizione giuridica del rapporto tra partito e gruppo»[24], intercorrendo tra essi una «relazione funzionale […] legata specificamente all’indirizzo politico del partito che è assunto e fatto proprio dagli iscritti del gruppo»[25].
Sempre nell’alveo delle tesi pubblicistiche, per vero, non sono mancate critiche a tali ricostruzioni teoriche, vista la difficoltà di sussumere il gruppo parlamentare nella macro-categoria «organicistica» teorizzata dai cultori del diritto amministrativo[26]. Contro tali tesi, s’è detto, «organo» è un «ufficio» particolarmente qualificato da una norma come idoneo ad esprimere la volontà della persona giuridica e ad imputarle l’atto e i relativi effetti[27]. In nessun caso, invece, il gruppo parlamentare esprimerebbe la volontà della Camera o del Senato, non impegnando, né operando, per conto di dette istituzioni[28]. Di talché, i gruppi parlamentari non potrebbero essere «una parte del tutto». Al più «operano all’interno delle Camere, ma non fanno parte di esse in virtù di un rapporto di immedesimazione organica perché – ed è questo l’elemento decisivo – non curano gli interessi dell’istituzione, ma curano interessi propri», delle volte persino «in conflitto con quelli della stessa istituzione»[29]. Si è giunti così a ritenere che i gruppi sarebbero «associazioni (necessarie) di diritto pubblico»[30], ossia «enti pubblici indipendenti» riconosciuti dall’ordinamento parlamentare[31]. O, al più, rientranti nella categoria delle «c.d. autonomie funzionali», come tali non soggette né a poteri di indirizzo e di direttiva, né a forme di controllo da parte dello Stato[32]. Anche a tali varianti pubblicistiche, però, sono state mosse puntuali obiezioni, risultando assai difficile far rientrare i gruppi parlamentari nella categoria «funzionale degli enti pubblici»[33] a causa della mancanza di una chiara disposizione normativa tesa ad inquadrare in tal senso la natura giuridica dei gruppi[34].
In perfetta antitesi con tali ricostruzioni, sono germogliate tesi di stampo privatistico, le quali hanno considerato i gruppi parlamentari meri «organi di partito»[35]. In sostanza tali tesi sembrano partire dai seguenti presupposti: a) il patrimonio dei gruppi parlamentari appartiene agli stessi gruppi e non si confonde con il patrimonio delle Camere e, dunque, in definitiva, con quello dello Stato; b) di conseguenza i raggruppamenti si presenterebbero come «associazioni minori» comprese in quelle maggiori rappresentate dai partiti; c) molti partiti considerano, nei fatti, i gruppi parlamentari come sub-organizzazioni inserite all’interno della propria struttura associativa; non da ultimo, d) i gruppi sarebbero, di fatto, già costituiti prima delle elezioni[36]. Anche in questo caso, alcuni altri sostenitori delle tesi riconducibili a quelle privatistiche, hanno sollevato critiche alla configurazione del raggruppamento come «organo di partito». Si è sostenuto, invero, come precipuo argumentum a contrario, che, poiché tale assunto presupporrebbe inoperante il divieto di mandato imperativo ex art. 67 Cost. (a vantaggio di vincoli di gruppo e discipline di partito), la tesi dei gruppi come «organi dei partiti» non potrebbe essere accolta. Non resterebbe, pertanto, che definire i gruppi come «mere associazioni non riconosciute» a cui applicare la normativa comune ex artt. 36, 37 e 38 del Codice civile[37]. O, tutt’al più, «soggetti privati (associazioni politiche) esercenti pubbliche funzioni»[38]. I gruppi, come i partiti, sarebbero ad ogni modo «organizzazioni autonome di diritto privato»[39] che, «impadronendosi degli organi delle Camere (specie attraverso la conferenza dei capigruppo e le commissioni permanenti), le dirigono»[40]. Punto debole di tali tesi, ha però notato parte della dottrina, resterebbe la presenza del «gruppo misto», vista la «necessaria adesione» ad esso dei parlamentari che non effettuino una chiara scelta politica iniziale subito dopo le elezioni[41].
In una posizione mediana rispetto a tali dottrine, si pongono le c.d. «tesi miste», comprendenti, cioè, aspetti sia pubblicistici che privatistici della problematica relativa alla natura giuridica dei gruppi. Tra i primi e più autorevoli sostenitori di tali tesi v’è Biscaretti Di Ruffia, il quale ha definito i gruppi parlamentari come «unione istituzionale». Egli, invero, ravvisando una connessione stabile di due «uffici», uno dello Stato e uno di partito, giunge a considerare i gruppi al contempo «organi delle Camere» e «organi di partito»[42]. Si tratterebbe, insomma, volendo riassumere le varie posizioni, di riconoscere ai gruppi una natura «mista e dualistica», ponendo l’accento sulla loro peculiare posizione di raccordo tra i partiti e le Assemblee legislative[43]. Come è stato detto di recente ragionando sulla «natura ambigua» del precitato art. 14, comma 01 r.C, in definitiva i gruppi sarebbero «associazioni di natura privatistica quanto alla loro struttura di base e alle tipologie di rapporti che possono intrattenere e nei confronti dei terzi, ma [sarebbero] al contempo soggetti a vincoli giuridici di natura pubblicistica, dettati in stretta connessione al ruolo e ai compiti che essi svolgono all’interno delle assemblee rappresentative»[44].
Tali argomentazioni sembrano essersi da tempo consolidate nella giurisprudenza comune[45]. Lo stesso giudice della nomofilachia, nell’analizzare la natura giuridica dei gruppi parlamentari al fine di risolvere un conflitto di giurisdizione nell’ambito di un giudizio riguardante obbligazioni contratte da un raggruppamento politico, ha sottolineato la necessità di distinguere «due piani»: uno propriamente parlamentare, «in relazione al quale i gruppi costituiscono gli strumenti necessari per lo svolgimento delle funzioni proprie del Parlamento»; l’altro, più marcatamente politico, nei cui riguardi «i gruppi parlamentari sono da assimilare ai partiti politici, ai quali va riconosciuta la qualità di soggetti privati, dato che nel nostro assetto costituzionale e nel generale quadro ordinamentale i partiti politici assumono la configurazione e il profilo di soggetti privati» nei cui confronti, pertanto, devono trovare applicazione le disposizioni civilistiche sulle associazioni non riconosciute[46].
3. I raggruppamenti assembleari quali «organismi di diritto pubblico»
Ragionando a livello primario, come ha ampiamente mostrato la giurisprudenza citata, l’emergere della necessità di qualificare la natura giuridica dei raggruppamenti parlamentari sembra aver avuto un precipuo scopo: quello di individuare gli aspetti essenziali della disciplina giuridica applicabile a casi pratici. Su tutte, questioni relative alle obbligazioni assunte dal gruppo, alla disciplina dei rapporti di lavoro con i dipendenti e, non da ultimo, ai motivi attinenti alla giurisdizione, vista l’importanza che assume in materia la previa conoscenza del giudice competente a ius dicere[47].
Considerate le difficoltà, de iure condito, di definire il gruppo parlamentare «Pubblica Amministrazione» – e, nel caso di specie, organo dello Stato o ente pubblico atipico soggetto alla c.d. «giurisdizione domestica» delle Camere – si è ritenuto di riconoscere ai raggruppamenti la stessa natura giuridica dei partiti politici. E, in effetti, così facendo è stato agevolmente risolto ogni dubbio circa l’applicazione anche ad essi della disciplina civilistica, con il conseguente radicamento della giurisdizione del giudice ordinario[48].
Resta adesso da capire se, alla luce dei moderni sviluppi della scienza del diritto pubblico, sia possibile andare oltre la qualificazione «mista» dei gruppi parlamentari, cercando di superare le ambiguità derivanti dal contemporaneo riconoscimento, a tali enti, della natura pubblica e privata. In uno scenario, come quello attuale, in cui lo stesso diritto pubblico-amministrativo non appare più essere l’esclusivo «prodotto della storia individuale di ciascuna nazione», dacché «i sistemi amministrativi nazionali sono sempre meno legati a contesti puramente nazionali»[49].
A tale scopo potrebbe tornare utile fare riferimento al concetto europeo di «Pubblica amministrazione a geometria variabile», dal quale è derivata, tra le altre (si pensi al noto fenomeno delle società in house) la nozione di «organismo di diritto pubblico». Nella contemporaneità, infatti, la tradizionale nozione di Pubblica amministrazione intesa quale Stato-apparato sembra esser stata sostituita da una diversa concezione, caratterizzata dall’ampliamento del novero dei soggetti giuridici riconducibili all’interno di tale categoria. In particolare, ai già numerosi enti pubblici nazionali e locali in senso proprio si sono affiancati organismi aventi struttura tipicamente di diritto privato, cui sono state attribuite funzioni di rilievo pubblicistico. A livello eurounitario, pertanto, la nozione di soggetto pubblico non è intesa come una categoria monolitica, essendo stata elaborata, tanto sul piano normativo quanto nell’interpretazione giurisprudenziale, sulla base delle diverse esigenze sottese alla normativa delle singole materie nelle quali il riferimento al soggetto pubblico è apparso necessario e obbligatorio. Ipotesi questa, vista l’inevitabile istituzionalizzazione del gruppo politico all’interno delle Assemblee legislative, che sembra poter riguardare anche il regime giuridico dei raggruppamenti parlamentari, una volta costituitisi in seno alle Camere[50].
Sebbene non sia questa la sede opportuna per approfondire la tematica, appare necessario qui dar conto del fatto che, nel diritto europeo e, ormai, in quello amministrativo nazionale, nella nozione cangiante di Pubblica amministrazione, ispirata a criteri sostanzialistici e funzionalistici, è possibile ricondurre l’«organismo di diritto pubblico»[51]. Qualifica, questa, attribuibile a un «qualsiasi soggetto», avente anche natura giuridica privata, che mostra di possedere tre requisiti: a) deve essere stato istituito «per soddisfare specificamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale»; b) deve essere dotato di «personalità giuridica»; e, non da ultimo, c) la sua attività deve essere «finanziata in modo maggioritario dallo Stato»[52].
Come noto, attraverso tale ampliamento del concetto di Amministrazione pubblica si è cercato di evitare che, nella contrattualistica pubblica, soggetti sostanzialmente pubblici, ma formalmente privati come le società potessero eludere la disciplina prevista a garanzia degli affidamenti delle commesse pubbliche. E così, quando un «qualsiasi soggetto», anche «in forma societaria», soddisfi tutti e tre i suddetti requisiti, dovendo essere considerato «amministrazione aggiudicatrice», potrà essere soggetto alla disciplina prevista dal c.d. Codice degli appalti [53].
È evidente che la materia dei contratti pubblici ha una logica a sé, assai distante dalle regole del diritto parlamentare. A guardar bene, però, il riferimento analogico a tale disciplina non appare totalmente peregrino. Se lo si prende in considerazione da un punto di vista puramente giuspubblicistico, infatti, esso è in grado di offrire una definizione di ciò che oggi può e deve considerarsi «soggetto pubblico», a prescindere dalla veste giuridico-formale dell’ente di riferimento. La nozione di organismo di diritto pubblico, del resto, è stata elaborata per «coprire situazioni c.d. di confine» tra pubblico e privato, come a tratti sembra essere quella riguardante la natura giuridica dei gruppi parlamentari[54].
Mutatis mutandis, gli elementi necessari affinché un ente possa essere considerato «organismo di diritto pubblico» sembrano essere posseduti anche dai gruppi parlamentari. Invero, a) essi si formano nelle Camere per dare concreta attuazione all’indirizzo politico, con ciò soddisfacendo il primo elemento richiesto dalla normativa citata: il gruppo non può che essere istituito per «soddisfare esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale» e, in particolare, per dare concreta attuazione al circuito della rappresentanza politica. Anzi, sotto questo aspetto, la funzione di inverare l’indirizzo politico che spetta a ciascun gruppo, ben può definirsi il supremo «interesse generale»[55].
Quanto al secondo dei requisiti richiesti (la personalità giuridica), appare evidente che i gruppi, una volta costituiti all’interno del Parlamento secondo le regole prescritte dai regolamenti di ciascuna Camera, non possono che assumere rilievo per il diritto pubblico, dismettendo la veste di mera associazione non riconosciuta appartenente alle forze politiche esistenti al di fuori delle Assemblee, prima del momento elettorale e dell’inizio della Legislatura[56]. Pertanto, b) la procedura di costituzione del gruppo all’interno della Camera, un po’ come per le associazioni l’iscrizione nel registro delle persone giuridiche, sembra conferire a tale peculiare tipologia di ente politico un’automatica acquisizione della personalità giuridica pubblica. Non riconoscere soggettività giuridica a tali gruppi equivarrebbe a confonderli totalmente con il partito politico, equiparando l’attività dei gruppi politici interna al Parlamento a quella svolta al di fuori del recinto istituzionale[57]. Diversamente, la stessa “parte” pubblica insita nelle tesi c.d. «miste», se si escludesse il riconoscimento della personalità giuridica, perderebbe ogni fondamento, di fatto riducendo la natura giuridica del gruppo ai postulati delle dottrine privatistiche[58].
Per ciò che da ultimo attiene alla compresenza del terzo requisito, ossia c) quello «del finanziamento pubblico maggioritario»[59], come s’è visto ai gruppi «sono assicurate a carico del bilancio della Camera le risorse necessarie allo svolgimento della loro attività». Con ciò, elidendo ogni dubbio circa la derivazione pubblicistica delle risorse finanziarie necessarie allo svolgimento delle attività dei raggruppamenti[60].
Se tali postulati possono ritenersi corretti, ricorrendo tutti e tre gli elementi necessari per la qualificazione dei gruppi come soggetti a rilevanza pubblicistica – seppur temporanei in quanto esistenti per ciascuna singola Legislatura[61] – non sembra sussistere alcuna condizione ostativa affinché i gruppi parlamentari possano assumere la qualifica di «organismi di diritto pubblico».
Sul piano applicativo, le conseguenze di una tale classificazione non appaiono scalfire in toto i postulati della giurisprudenza affermatasi negli ultimi anni: a conoscere delle obbligazioni contratte dal gruppo con i terzi (su tutte le controversie riguardanti i rapporti di lavoro), continuerebbe ad essere il giudice ordinario. Ciò che invece sarebbe destinato a mutare è la sola fase di selezione del soggetto privato esterno al gruppo. E tanto, sia detto per inciso, a migliore garanzia dell’efficienza, della trasparenza e del buon funzionamento delle Assemblee legislative, visto che i gruppi utilizzano fondi ad essi attribuiti dalle Camere (organi costituzionali dello Stato). Invero, nel caso in cui il raggruppamento parlamentare decidesse di intrattenere rapporti giuridici di natura economica con soggetti terzi ai due rami del Parlamento, il gruppo figurerebbe quale «amministrazione aggiudicatrice» ex art. 3, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 50 del 2016 e, dunque, quale soggetto obbligato al rispetto delle regole previste per le procedure di evidenza pubblica. Quanto all’instaurazione dei rapporti di lavoro, assumendo il gruppo le vesti di Amministrazione, dovrebbe essere chiamato ad espletare procedure concorsuali, previa pubblicazione di un bando pubblico, ai fini della selezione del personale interno[62]. Cosicché, il gruppo, come avviene per il pubblico impiego una volta terminata la fase di selezione del personale o, per le Stazioni appaltanti, esaurita la fase pubblicistica a seguito dell’aggiudicazione, non può che restare soggetto alle regole del diritto privato[63].
L’inizio della Legislatura – pertanto – sembrerebbe giuridicamente segnare la linea di confine tra la fase «privatistica» del gruppo politico e quella «pubblicistica» del gruppo stesso: costituendosi in seno alle Camere, il raggruppamento “pubblicizza” la sua attività politica, intanto trasformatasi in «parlamentare», entrando così a far parte dell’ordinamento giuridico dello Stato. Ciò significa che i membri del gruppo politico, una volta eletti, sembrano mantenere lo status di membri di un’associazione di diritto privato (gruppo-partito), fino al momento della scelta di iscriversi al gruppo parlamentare. Una volta iscritti, i parlamentari, pur mantenendo la qualità di membri dell’associazione «gruppo-partito politico», appaiono sommare, in aggiunta, la qualifica di membro del «gruppo-politico parlamentare» avente in sé il compito, assieme a tutti gli altri gruppi, di realizzare l’indirizzo politico. Funzione, quest’ultima, necessariamente pubblica che, come tale, fa assumere ai gruppi politico-parlamentari la natura di «organismi di diritto pubblico», determinata non già dal mero fatto di essere interni alle Camere, ma perché funzionalmente deputati al perseguimento dell’indirizzo politico. Sembra proprio essere quest’ultimo a causare una sorta di mutazione genetica del gruppo, in grado di trasformare giuridicamente, all’interno del Parlamento, l’«associazione politica» in «organismo di diritto pubblico».
In definitiva, questa la maggiore utilità scientifica di una tale classificazione, considerare i gruppi parlamentari come «organismi di diritto pubblico», consente chiaramente di distinguere i gruppi politici esterni al Parlamento (i partiti), da quelli che in esso invece si vanno formando, in tal guisa mettendo in luce gli inevitabili profili pubblicistici di tali formazioni politiche, profili che, accogliendo le tesi c.d. «miste», in sede applicativa non di rado sembrano rimanere adombrati.
Del resto, la stessa Consulta, nel ritenere i gruppi parlamentari «espressioni istituzionali del pluralismo politico», sembra abbia ben chiara la loro rilevanza pubblicistica. Se così non fosse, in tutte le decisioni susseguitesi negli anni avrebbe certamente evitato di specificare che si tratta, in ogni caso, di una realtà «istituzionale»[64].