La natura giuridica delle direttive in materia di statistica ufficiale

1. Premessa

Nel presente contributo sono illustrate, sotto il profilo giuridico, le principali caratteristiche delle direttive amministrative ponendo particolare attenzione alle direttive “vincolanti”, previste dall’art. 3, comma 6, del d.P.R. n. 166/2010, in un settore molto interessante come quello della statistica ufficiale il quale, seppure non sia stato contraddistinto da molte riforme organiche negli ultimi anni, implica il coinvolgimento, sotto l’aspetto organizzativo, di una vasta rete di pubblici poteri statali e locali dell’intero apparato amministrativo del nostro ordinamento giuridico. Tale apparato può esercitare le funzioni di statistica ufficiale attraverso apposito Ufficio di statistica che può essere costituito non solo presso le amministrazioni ed enti pubblici ma anche presso soggetti privati in applicazione delle norme fondamentali di cui al d. lgs. n. 322/89 così come modificato ed integrato dal d.P.R.  n. 166/2010.

2. Alcuni cenni generali sulla statistica ufficiale

Il concetto di "statistica ufficiale" è espressamente previsto dall’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 322/89 il quale testualmente stabilisce: “L'informazione statistica ufficiale è fornita al Paese e agli organismi internazionali attraverso il Sistema statistico nazionale”.

Ciò sta a significare che la statistica non svolge soltanto la funzione di supporto e di informazione per le attività governative al fine dell’adozione delle decisioni pubbliche bensì rappresenta un "bene pubblico" che si pone come servizio di produzione di informazioni reso dallo Stato all’intera società.

Il concetto sopra delineato trova conferma nell’art. 10, comma 1, del citato d.lgs. n. 322/89 ove si legge che "i dati elaborati nell'ambito delle rilevazioni statistiche comprese nel programma statistico nazionale sono patrimonio della collettività".

La statistica ufficiale, dunque, ha la funzione di svolgere un servizio pubblico essenziale alla collettività ed è contenuta in due fondamentali atti, il Programma statistico nazionale[1], di esclusiva approvazione governativa, e nei Programmi statistici regionali.

Essa è, inoltre, prodotta dagli Enti ed Uffici del Sistema statistico nazionale (SISTAN)[2].

Per acquisire lo status di ufficialità, la statistica deve essere disciplinata in modo tale da assicurare una serie di requisiti di qualità previsti dal Codice italiano delle statistiche ufficiali, quali l'imparzialità e la completezza dell'informazione statistica nonchè la qualità delle metodologie statistiche utilizzate.

Particolarmente rilevanti appaiono questi aspetti del d.lgs. n. 322:

- attribuzione all’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT), ente in dotato di autonomia organizzativa e funzionale, del ruolo di servire la collettività attraverso la produzione e la comunicazione di informazioni statistiche, analisi e previsioni di elevata qualità;

- la previsione del Sistema statistico nazionale (SISTAN) quale rete di soggetti pubblici e privati che fornisce al Paese e agli organismi internazionali l’informazione statistica ufficiale attraverso le attività di rilevazione, elaborazione, analisi, diffusione e archiviazione dei dati statistici.

Ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n. 322/89 fanno parte del Sistan:

- l’Istat; -gli Uffici di statistica centrali e periferici delle amministrazioni dello Stato, degli enti locali e territoriali, delle Camere di Commercio, di altri enti e amministrazioni pubbliche;

- altri enti e organismi pubblici di informazione statistica.

Principali compiti degli uffici di statistica facenti parte del Sistema statistico nazionale (art. 6 del d.lgs. 322/1989) sono:

- promozione e realizzazione delle rilevazioni, elaborazione, diffusione e archiviazione dei dati statistici che interessano l'Amministrazione di appartenenza nell'àmbito del programma statistico nazionale;

- fornire al Sistema statistico nazionale i dati informativi, anche in forma individuale, relativi all'amministrazione o all'ente di appartenenza, ovvero da questi detenuti in ragione della propria attività istituzionale o raccolti per finalità statistiche, necessari per i trattamenti statistici previsti dal programma statistico nazionale. Previa richiesta in cui siano esplicitate le finalità perseguite, gli uffici di statistica forniscono al Sistema statistico nazionale i dati raccolti per finalità statistiche, anche in forma individuale, necessari per i trattamenti statistici strumentali al perseguimento delle finalità istituzionali del soggetto richiedente;

- collaborazione con le altre amministrazioni per l'esecuzione delle rilevazioni previste dal programma statistico nazionale;

- contribuire alla promozione e allo sviluppo informatico a fini statistici degli archivi gestionali e delle raccolte di dati amministrativi.

3. Necessità di costituzione dell’Ufficio di statistica da parte degli Enti del SISTAN per l’esercizio della funzione statistica

Per essere ammessi al Sistema statistico nazionale (SISTAN), gli enti e le amministrazioni pubbliche e i soggetti privati devono costituire un loro Ufficio di statistica nell’ambito della loro organizzazione amministrativa, Ufficio questo che, per espressa previsione normativa, è posto alle dipendenze funzionali dell’Istat (art. 3 del d.lgs. n. 322/89).

Ad ogni Ufficio di statistica è preposto un dirigente o funzionario che sia in possesso di specifiche competenze professionali.

La procedura di ingresso nel SISTAN è stabilita dal medesimo d.lgs. n. 322/89 (artt. 3, 4, 5) che differenzia le modalità organizzative e la tempistica di costituzione formale sulla base della tipologia istituzionale dell’ente.

Possono essere costituiti Uffici di statistica presso i seguenti enti: amministrazioni centrali dello Stato e aziende autonome, Province e Comuni, Camere di commercio e Prefetture, enti ed organismi pubblici, Regioni e Province autonome e soggetti privati.

La procedura di costituzione dell’Ufficio di statistica è preceduta da una complessa attività istruttoria da parte dell’Istat ad istanza del soggetto interessato. Infatti, l’Istat svolge una valutazione circa la sussistenza dei requisiti e dei criteri di ammissibilità individuati dalla legge e verificando che gli Uffici di statistica siano costituiti in conformità a rigidi criteri organizzativi. Una volta costituiti gli Uffici di statistica, questi svolgono le loro attività secondo quanto previsto dal d.lgs. n. 322/89 e secondo i criteri organizzativi fissati dalle direttive e dagli atti di indirizzo adottati in virtù dell’art. 3, comma 6, del d.P.R. n. 166/2010.

Pare opportuno precisare che l’ISTAT, attraverso il proprio Organo interno, il Comitato di indirizzo e coordinamento dell'informazione statistica, ha già adottato fin dal 1991 molte direttive ed atti di indirizzo che hanno disciplinato organizzazione e funzionamento degli Uffici di statistica via via costituiti da parte degli enti in questione[3].

A questo punto, delineati i concetti di statistica ufficiale e la procedura di costituzione degli Uffici di statistica che si occupano delle funzioni statistiche, pare opportuno esaminare le caratteristiche delle direttive amministrative ponendo particolare attenzione alle direttive di cui all’art. 3, comma 6, del d.P.R. n. 166/2010.

4. Le caratteristiche delle direttive amministrative in generale

Le direttive in generale rientrano nella categoria delle norme interne all’Amministrazione.

Esse prevedono una serie di precetti rivolti a soggetti che operano all’interno degli Uffici e promanano per lo più da organi amministrativi di livello apicale nell’ambito della medesima Amministrazione (potere di auto-organizzazione).

Talvolta le direttive fissano linee di indirizzo e comportamenti che i destinatari sono tenuti a seguire per orientare meglio le funzioni e le attività degli Uffici. Si può ritenere che esse in tale situazione rivestano esclusiva rilevanza ed efficacia interna[4].

Le direttive, essendo norme interne, non hanno alcun valore di norme giuridiche ma rappresentano un indice della necessità dell’amministrazione attiva di conoscere nel modo più completo possibile quegli atti che in concreto delimitano e indirizzano il comportamento degli Uffici.

Però non è detto che le direttive abbiano solo un effetto interno all’amministrazione che le ha emesse.

Infatti, è frequente che tali atti, seppure adottati da una singola amministrazione, abbiano un’efficacia mediata ed indiretta cioè esterna all’amministrazione stessa in grado di incidere per una determinata materia sulle posizioni dei soggetti destinatari già prefigurati, almeno genericamente e per categorie, nei precetti delle disposizioni in esse contenute. Esse, infatti, impongono ai propri destinatari di darvi esecuzione pena l’illegittimità dell’atto sotto il profilo dell’eccesso di potere del singolo atto amministrativo con le stesse contrastante[5].

Secondo la dottrina tradizionale, le direttive costituiscono espressione del potere di direzione degli organi amministrativi consistenti in atti di indirizzo in materie nelle quali i destinatari hanno una determinata possibilità di scelta delle azioni da intraprendere in ordine alle modalità, strumenti e tempi con i quali raggiungere gli obiettivi.[6] Si differenziano dagli ordini in quanto le direttive non impartiscono disposizioni puntuali e concrete bensì fissano obiettivi e compiti da realizzare senza indicare tassativamente i mezzi ed i tempi lasciando ai destinatari una notevole area di autonomia[7].

Per questa tipologia di atti non pare che sia necessaria una copertura legislativa che abiliti la loro adozione stante la natura non normativa delle stesse direttive in virtù del potere di auto-organizzazione della P.A.[8] anche se, per prassi e tradizione, le direttive hanno spesso trovato il loro fondamento contenutistico nella legge che pone principalmente finalità generali e comunque richiede un’attuazione concreta mediante un atto che dia esecuzione a tali principi (principio di legalità).

Le direttive, poi, possono assumere i caratteri della vincolatività e non vincolatività in relazione alla rilevanza della materia da regolamentare ed in funzione dei soggetti cui esse sono indirizzate.

Se le direttive sono vincolanti, allora i soggetti destinatari sono tenuti a dare esecuzione alle disposizioni da esse prescritte senza porre in essere atti immotivati e contrastanti pena il verificarsi di eventuali vizi per eccesso di potere.

Se, invece, le direttive non sono vincolanti, i soggetti destinatari possono anche discostarsi dai precetti ivi contenuti dando però motivata giustificazione dell’atto adottato.

Come si può capire che una direttiva sia vincolante?

Ebbene, si può ritenere che sia la legge a prevedere espressamente l’attribuzione alla direttiva del carattere vincolante, condizione questa che può essere recepita in un atto di normazione secondaria come un regolamento interno o Statuto dell’Amministrazione. Non occorre che tale vincolo sia dato per implicito e ricavabile dalle singole disposizioni dell’atto.

5. Le direttive in materia di statistica ufficiale

Le direttive in materia di statistica ufficiale sono previste dall’art. 3, comma 6, del d.P.R. n. 166/2010.

Infatti la citata norma prevede testualmente:

“Il comitato emana direttive vincolanti nei confronti degli uffici di statistica costituiti ai sensi dell'articolo 3 del d.lgs. n. 322/89, nonché atti di indirizzo nei confronti degli altri uffici facenti parte del Sistema statistico nazionale di cui all'articolo 2 del predetto decreto. Le direttive sono sottoposte all'assenso della amministrazione vigilante, che si intende comunque dato qualora, entro trenta giorni dalla comunicazione, la stessa non formula rilievi. Il comitato delibera altresì, su proposta del presidente, il programma statistico nazionale”.

Esse hanno ad oggetto le materie di cui all’art. 21 del d. lgs n. 322/89 il quale stabilisce:

“Le direttive e gli atti di indirizzo del comitato previsti dal comma 6 dell'art. 17 hanno ad oggetto:

a) gli atti di esecuzione del programma statistico nazionale;

b) le iniziative per l'attuazione del predetto programma;

c) i criteri organizzativi e la funzionalità degli uffici di statistica delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, nonché degli enti e degli uffici facenti parte del Sistema statistico nazionale;

d) i criteri e le modalità per l'interscambio dei dati indicati dall'art. 6 fra gli uffici di statistica delle amministrazioni e degli enti facenti parte del Sistema statistico nazionale, assicurando, in ogni caso, il rispetto delle disposizioni di cui all'art. 8”.

Si noti che la norma parla di “direttive vincolanti”. Cosa ha inteso il legislatore con il riferimento al carattere vincolante della direttiva?

Prima dare una risposta, occorre analizzare le caratteristiche principali di tale tipologia di atti e poi ci si soffermerà più diffusamente sull’effetto vincolante delle direttive.

Le direttive in questione contengono precetti di carattere generale che dispongono principalmente su materie di carattere organizzativo dell’Ufficio di statistica; disciplinano, inoltre, compiti ed attività dell’Ufficio stesso e prevedono il personale da assegnare all’ufficio che deve essere in possesso di determinati requisiti professionali. Esse, inoltre, prevedono disposizioni che attengono ai dati ed alle informazioni di statistica ufficiale che devono essere elaborati dagli Uffici di statistica degli enti del SISTAN.

Quindi, si può affermare che la materia regolamentata dalle direttive è tassativamente prevista dalla legge (art. 21 del d.lgs. n. 322/89) e non è ammessa alcun’altra disciplina al di fuori della stessa.

Esse hanno la natura giuridica di atti amministrativi interni adottati dall’Istat nell’ambito del suo potere di auto-organizzazione ma che comunque producono effetti esterni all’amministrazione stessa in quanto sono dirette a quelle amministrazioni che devono costituire Uffici di statistica che fanno sì parte dell’organizzazione interna delle stesse ma che comunque, per espressa previsione normativa, sono posti alle dipendenze funzionali dell’Istat (art. 3 del d.lgs. n. 322/89).

Ciò trova conferma anche nel fatto che le direttive sono emanate a seguito di un vero e proprio procedimento amministrativo che prevede il coinvolgimento sia dell’Istat, che ha la competenza ad adottare tali atti, sia dell’Amministrazione vigilante dell’ente cui è rivolta la direttiva stessa. L’adozione dell’atto è proceduta dall’accoglimento dell’istanza sotto forma di silenzio assenso o di diniego da parte dell’Amministrazione vigilante. Le direttive, infatti, sono adottate dal Comitato di indirizzo e coordinamento dell'informazione statistica dell’Istituto Nazionale di Statistica previa sottoposizione delle stesse all'assenso dell’Amministrazione vigilante, che si intende comunque dato qualora, entro trenta giorni dalla comunicazione, la stessa non formuli rilievi.

Precisato ciò, occorre chiarire la vera portata dell’efficacia vincolante delle direttive.

Infatti, l’effetto vincolate delle direttive trova fondamento esclusivamente nella norma primaria di cui all’art. 3, comma 6, del d.P.R. n. 166/2010 e, pertanto, i destinatari delle stesse non possono discostarsi dai precetti ivi contenuti né possono compiere atti in difformità agli stessi.

Infatti, esse contengono alcune disposizioni che prevedono veri e propri obblighi a carico dell’amministrazione destinataria: “Gli uffici di statistica devono avere funzioni organicamente distinte da quelle degli altri servizi…” (art. 1 della direttiva n.1/Comstat del 15 ottobre 1991); “Il responsabile dell'ufficio deve essere un funzionario dirigente o con qualifica apicale, che abbia precedenti esperienze statistiche per aver diretto uffici di statistica o per aver curato particolari…” (art. 2 della direttiva n.1/Comstat del 15 ottobre 1991); “Gli uffici di statistica delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura devono avere funzioni organicamente distinte da quelle degli altri servizi camerali…” (direttiva n.4/Comstat del 15 ottobre 1991).

Secondo la formulazione del citato art. 3 del d.P.R. 166, pare che possano essere adottate direttive con effetto vincolante solo ed esclusivamente nei confronti delle Amministrazioni centrali dello Stato ed aziende autonome nonché delle Province, Comuni, Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e Prefetture, amministrazioni queste indicate nell’art. 3 del d.lgs. 322/89 che hanno provveduto a costituire l’Ufficio di statistica all’interno del loro assetto organizzativo posto alle dipendenze funzionali dell’Istat. Diversamente si può dire per gli altri Uffici di statistica degli Enti del Sistan, indicati nell’art. 2 del citato d.lgs., per i quali si possono emanare solo atti di indirizzo e non atti vincolanti.

Tale ricostruzione troverebbe fondamento nella formulazione di cui all’art. 21, lett. c, del d.lgs. 322/89. Infatti, si può ritenere che, se si vogliono determinare i criteri organizzativi e la funzionalità degli uffici di statistica delle Amministrazioni dello Stato, allora occorrerà adottare una direttiva vincolante; viceversa, se gli stessi principi debbono essere fissati per gli altri enti del Sistan, allora occorre emanare un atto di indirizzo.

Ci si chiede in quale momento sorge l’effetto vincolante di tali atti.

Sicuramente no nella fase istruttoria di valutazione della sussistenza dei requisiti di ammissibilità degli Uffici di statistica ma solo dopo l’effettiva costituzione degli stessi. Da questo momento in poi le amministrazioni destinatarie devono regolamentare gli aspetti organizzativi dell’Ufficio secondo i precetti della direttiva e della legge primaria.

6. Conseguenze per il mancato rispetto delle direttive vincolanti

Abbiamo detto che i soggetti destinatari delle predette direttive vincolanti sono obbligati a dare esecuzione ai precetti ivi contenuti.

Quali effetti derivano per le amministrazioni destinatarie nel caso di mancato rispetto delle prescrizioni contenute nelle direttive in questione?

Innanzitutto spetta all’Istat, tramite il suo Comitato di indirizzo e coordinamento dell'informazione statistica, il compito di verificare la corretta applicazione delle direttive.

In caso di inosservanza delle prescrizioni previste dalle direttive, l’Istat potrebbe segnalare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Funzione pubblica, eventuali comportamenti inadempienti da parte degli enti che non si sono attenuti alle prescrizioni fissate da tali atti. In mancanza di inosservanza di tali disposizioni, non si esclude che gli inadempienti possano essere formalmente diffidati per dare esecuzione alle direttive.

7. La possibilità di qualificare l’attività dei soggetti destinatari delle direttive come vincolata

Occorre premettere che si è in presenza di attività vincolata della P.A. allorquando una norma giuridica (o altro provvedimento amministrativo sovraordinato) predetermina presupposti e contenuto dell’atto senza lasciare all’Amministrazione alcun potere amministrativo. In tal caso, l’atto amministrativo vincolato non è espressione di potere discrezionale dell’amministrazione[9]. Infatti, l’effetto dell’azione vincolata della P.A, non si traduce in un provvedimento amministrativo che richiede l’esercizio del potere amministrativo[10]. Ne consegue che l’atto vincolato è un atto meramente ricognitivo di situazioni giuridiche preesistenti alla sua adozione e costituisce l’adempimento dell’obbligo[11] di accertare la ricorrenza degli elementi della fattispecie astratta.

Si può affermare, dunque, che l’amministrazione è vincolata nel momento “dispositivo”, cioè nella decisione degli effetti dell’atto quando la norma stabilisce: a) un nesso di condizionalità sufficiente tra il ricorrere dei presupposti e gli effetti giuridici (l’an) e b) predetermina gli effetti giuridici in ogni loro aspetto (quantum, quomodo, quando e così via).

In questa configurazione, infatti, una volta qualificate le circostanze concrete alla luce (della fattispecie astratta) dei presupposti, all’amministrazione non resta che dedurre la produzione degli effetti giuridici previsti dalla norma.

Nel nostro caso la legge attribuisce al Comitato di indirizzo e coordinamento dell'informazione statistica, Organo interno dell’Istat, il potere di adottare le direttive che devono prevedere prescrizioni vincolanti per gli uffici di statistica costituiti ai sensi dell'articolo 3 del d.lgs. n. 322/89; l’esercizio dell’attività vincolata dell’ente destinatario della direttiva, si evidenzia nel momento in cui l’Ufficio pone in essere tutti quegli adempimenti organizzativi programmatori in vista della costituzione del nuovo Ufficio in considerazione dell’assetto complessivo della Struttura organizzativa dell’Ente. L’”atto vincolato” adottato dall’amministrazione, coincide con l’adozione dell’atto costitutivo del nuovo Ufficio e dell’intero assetto organizzativo che deve essere realizzato con il rispetto di tutti i requisiti e criteri indicati nella stessa direttiva.

A titolo esemplificativo, andiamo ad esaminare il contenuto dell’art.1, comma 1, della direttiva n.1/Comstat del 15 ottobre 1991, ove si legge “Nel caso di particolari esigenze organizzative od amministrative che richiedano l'attribuzione ad uno stesso ufficio di più funzioni, tra cui quella statistica, quest'ultima deve avere carattere preminente. Nella denominazione dell'ufficio dovrà farsi espressa menzione della funzione statistica”. In altre parole, l’amministrazione, secondo il contenuto precettivo della disposizione, deve adeguarsi a dette prescrizioni e nell’individuare all’interno del proprio assetto organizzativo un Ufficio che racchiude più funzioni, deve, in ogni caso, attribuire a questo stesso Ufficio una funzione preminente della statistica rispetto alle altre funzioni. Ad esempio, se un Ente ha costituito l’Ufficio economico-statistico, nel nuovo atto costitutivo-organizzativo deve specificare tutte le funzioni statistiche che devono prevalere sulle altre funzioni economiche del medesimo Ufficio. In tal caso, l’adozione dell’atto vincolato, come detto in precedenza, sorge nel momento in cui l’amministrazione adotta il nuovo atto costitutivo del proprio assetto organizzativo e, quindi, si può affermare che in questa stessa fase l’amministrazione ponga in essere una vera e propria attività vincolata e non discrezionale.

Il medesimo ragionamento si può estendere anche agli articoli successivi della stessa direttiva:

- art. 2, comma 1: “L'ufficio di statistica, costituito o riorganizzato a norma del decreto legislativo n. 322/89, è tenuto a […]”;

- art. 3, comma 1: “L'ufficio di statistica, quale organo del SISTAN, deve essere organizzato in modo da permettere l'assolvimento dei compiti di cui all'articolo precedente e lo svolgimento delle seguenti funzioni: […]”.

La suddetta direttiva è presa come parametro di riferimento per dimostrare che l’attività dell’ente destinatario dell’atto possa configurarsi come vincolata.

In conclusione, pare potersi affermare che l’attività dei soggetti destinatari delle direttive vincolanti possa considerarsi come attività vincolata e non discrezionale.