Sommario: 1. La difficile ma necessaria definizione di terrorismo internazionale. – 1.1. Il terrorismo come crimine di guerra o crimine contro l’umanità – 1.2. Le convenzioni di settore per il contrasto al terrorismo internazionale: tentativi falliti di una definizione universalmente accettata. – 1.3. La convenzione internazionale per la repressione del finanziamento del terrorismo: una definizione indiretta. – 2. L’evoluzione degli strumenti di lotta al terrorismo internazionale delle Nazioni Unite. – 2.1. Il sistema del black listinge delle smart sanctions: sacrificio dei diritti fondamentali– 3. La strategia antiterrorismo dell’ONU. – 4. I nuovi interventi del Consiglio di Sicurezza dell’Onu. – 5. Il foreign terrorist fighter nel terrorismo internazionale.
1. La difficile ma necessaria definizione di terrorismo internazionale.
A livello internazionale si registra una certa difficoltà di raggiungere una definizione universalmente accettata del termine terrorismo. Le ragioni sono certamente di matrice politica[1]: ogni Stato ha la propria percezione di cosa sia il terrorismo, in considerazione della propria storia e di quali siano i suoi valori fondanti[2]. Conseguentemente ciò che per una comunità può essere definito atto terroristico, per altra, con sensibilità politica diversa, costituisce atto legittimo di ribellione nei confronti di un potere superiore.
In considerazione di queste difficoltà, la dottrina si è chiesta se il ricorso ad una definizione condivisa sia necessaria per contrastare il fenomeno.
Alcuni autori rispondono negativamente, notando come una tale mancanza, non abbia di fatto impedito agli Stati di contrastare il terrorismo internazionale attraverso convenzioni settoriali. Alla stessa conclusione giungono altri studiosi, i quali ritengono che il problema definitorio sia secondario rispetto ad una lotta coordinata al fenomeno.
Secondo orientamento opposto, lo sforzo definitorio non sarebbe vano, ma imprescindibile per contrastare il terrorismo in maniera efficace: se non ci fosse una definizione, si potrebbe arrivare a terribili conseguenze tra cui, soprattutto, l’impunità di un attacco terroristico[3].
Altra dottrina ritiene che una definizione giuridica di terrorismo non sarebbe ricostruibile nel diritto internazionale. In virtù di tale impostazione, sembrerebbero maggiormente efficaci delle misure di contrasto a livello regionale e, in particolar modo, in ambito europeo, tralasciando la dimensione internazionale[4].
Gli ostacoli ad una definizione universalmente accettata in seno alla Comunità internazionale sono molteplici. Tra questi, si ricorda, anzitutto, le diverse opinioni circa l’inquadramento del cosiddetto terrorismo di Stato: quell'azione violenta commessa dallo Stato, attraverso i propri organi, nei confronti della popolazione o di una parte di essa[5]. Inoltre, contrasti sono sorti anche in riferimento all'azione violenta di autodeterminazione di popoli[6]e di resistenza contro i despoti, oppressori o invasori[7](ovvero i freedom fighters)[8].
1.1. Il terrorismo come crimine di guerra e crimine contro l’umanità.
Le difficoltà nel giungere ad una definizione universalmente accettata di terrorismo comportano l’impossibilità di una qualificazione del fenomeno come crimine internazionale autonomo[9]. La necessità di una tale definizione emerge nei casi in cui gli atti terroristici non integrino le fattispecie dei crimini di guerra o crimini contro l’umanità[10].
In riferimento alla connessione con i crimini di guerra[11], emerge il diritto umanitario[12], quale componente del diritto internazionale dei conflitti armati, riguardante la tutela delle vittime dei contesti bellici. Tale area del diritto internazionale è costituita da norme convenzionali e consuetudinarie, più precisamente da quattro Convenzioni stipulate nel 1949 e dai due Protocolli aggiuntivi del 1977. Del diritto umanitario appare opportuno ricordare quelle norme che vietano, prescindendo dalla finalità, atti violenti da parte dei combattenti contro le persone che non prendono parte al conflitto[13]. Inoltre, rilevanti sono altresì quelle norme che vietano gli attacchi c.d. “indiscriminati”, che non sono diretti verso un obiettivo militare specifico e che producono, di conseguenza, effetti distruttivi, diffusi e non selezionati[14].
Ebbene, ai fini dell’applicazione del diritto umanitario, gli atti terroristici devono essere classificati come crimini internazionali di guerra. A tal fine, si deve trattare di attacchi destinati a colpire obiettivi diversi da quelli militari e rivolti verso civili, ossia persone che non prendono parte al conflitto armato. Pertanto, si può escludere che gli atti terroristici possano essere così incriminati, nel caso in cui siano commessi nei confronti di combattenti legittimi[15].
I crimini contro l’umanità nascono in conseguenza alla necessità di punire, nell’ambito del diritto penale internazionale, quegli atti che non rientrano nella categoria dei crimini di guerra, ma che sono riconosciuti come atti inumani.
Per crimini contro l'umanità si intendono, genericamente, le violazioni della dignità umana, in danno di soggetti di qualsiasi nazionalità, realizzati in maniera sistematica e non isolata, nell'ambito di una politica di governo o, in ogni caso, tollerata dalle autorità governative[16].
Affinché un attacco terroristico possa essere inquadrato come crimine contro l’umanità[17]è necessario, anzitutto, che gli atti di violenza siano eseguiti da un’organizzazione precostituita, tanto in tempo di pace che in tempo di guerra[18]. In secondo luogo, vittime degli attacchi, alla luce del diritto internazionale consuetudinario, si ritiene che possano essere sia individui che non prendono parte al conflitto, che obiettivi militari. In particolare, parte della dottrina ritiene che la limitazione prevista dall’art. 5 dello Statuto del TPIJ[19], secondo cui i crimini contro l’umanità possano essere perpetrati solo nei confronti di civili, sia in contrasto con la portata applicativa riconosciuta dal diritto penale internazionale consuetudinario ai crimini contro l'umanità. Pertanto, sarebbero ricompresi in questi ultimi non solo gli atti rivolti alla popolazione civile e alle persone che non prendono parte alle ostilità, ma anche quelli eseguiti nei confronti del personale o strutture militari[20].
Infine, l’azione deve avere l’obiettivo di eseguire un progetto politico ideato dalle istituzioni o dai leader di un’organizzazione esterna allo Stato[21].
In conclusione, laddove il terrorismo non sia un crimine di guerra o crimine contro l’umanità, non è possibile definirlo come crimine internazionale autonomo riducendosi, così, a crimine transnazionale. Per quest’ultimi, a differenza di quanto avviene per i crimini internazionali, per cui si attiva la giurisdizione della Corte penale internazionale, l’intervento giurisdizionale è interno agli Stati direttamente colpiti, che devono cooperare tra loro[22].
1.2. Le convenzioni di settore per il contrasto al terrorismo internazionale: tentativi falliti di una definizione universalmente accettata.
A partire dagli anni Sessanta, il persistere dell’assenza di una definizione universalmente accettata di terrorismo ha determinato l’adozione di numerose convenzioni settoriali.
L’obiettivo era quello di rafforzare la cooperazione tra gli Stati, al fine di contrastare determinati atti: anzitutto, pirateria, attacchi o rapimento di persone con protezione internazionale o soggetti che rivestono le funzioni di agenti diplomatici; in secondo luogo, atti destinati a mettere in pericolo la sicurezza della navigazione aerea, tra cui, il dirottamento di aerei; infine, atti volti alla cattura di soggetti civili come ostaggi ed a mettere in pericolo le imbarcazioni diverse da quelle militari[23].
Tali fonti obbligano gli Stati di prevedere, nel loro ordinamento, determinate fattispecie incriminatrici; di adottare, degli strumenti preventivi volti a neutralizzare la predisposizione di atti prodromici agli attacchi (come il reperimento delle risorse economiche necessarie); di procedere all’estradizione se uno Stato ne fa richiesta o di processare il presunto terrorista[24].
Le convenzioni settoriali si sono affiancate all’esigenza di pervenire ad una definizione universalmente accettata di terrorismo che emerse per la prima volta nell’ambito della Società delle Nazioni nel periodo successivo alla Prima Guerra Mondiale a seguito dell’attentato di Marsiglia del 1934. In particolare, fu costituito un Comitatoad hocda parte del Consiglio della Società, il quale nel 1937 elaborò due progetti di Convenzione: la Convenzione per la costituzione della Corte penale internazionale e quella per la prevenzione e repressione del terrorismo che, tuttavia, non entrarono mai in vigore[25].
A seguito di tali progetti, l’adozione di una Convenzione globale per prevenire e reprimere il terrorismo è rimasto un tema al centro dei lavori della Comunità internazionale. A tal proposito, particolarmente significativa sembra essere la Risoluzione 49/60 del 1994, in cui si affermava che l’ideazione di una Convenzione globale per reprimere il terrorismo fosse una priorità[26].
In considerazione di queste necessità l’Assemblea generale costituì nel 1996 un Comitato ad hoccon la risoluzione n. 51/210. Il Comitato ha provveduto, nell’anno successivo, a predisporre e concludere la Convenzione per la repressione degli attentati eseguiti attraverso armi convenzionali. Successivamente, nel 1999 è stata adottata la Convenzione per la repressione del finanziamento al terrorismo ed infine, nel 2005, la Convezione sul terrorismo nucleare[27].
A partire dal 2000, ed in particolar modo successivamente l’11 settembre, si è avvertita sempre più l’esigenza di una definizione universalmente accettata di terrorismo internazionale. Infatti, lo stesso Comitato è stato incaricato di elaborare una Convenzione globale contro il terrorismo al fine di colmare le lacune derivanti dalla settorialità delle precedenti Convenzioni. Tale Convenzione globale costituisce l’obiettivo della comunità ribadito dall’Assemblea generale sia con la risoluzione 59/46[28]del 2004, che nel 2008 con la 62/275[29]ed infine anche nel 2012, la risoluzione 67/99[30].
Ciononostante, gli Stati continuano a preferire una disciplina che riguardi aspetti isolati del fenomeno terroristico attraverso convenzioni settoriali in parte coincidenti con le considerazioni risalenti all’epoca Società delle Nazioni[31].
1.3. La convenzione internazionale per la repressione del finanziamento del terrorismo: una definizione indiretta.
La Convenzione internazionale per la repressione del finanziamento del terrorismo del 1999 ha una primaria importanza poiché in essa è possibile individuare – seppur indirettamente – una definizione di terrorismo universalmente accettata[32].
Si sensi dell’articolo 2 paragrafo 1 della Convenzione, commette reato di finanziamento del terrorismo, chi «con l’uso di qualsiasi mezzo, fornisce o raccoglie fondi, sia direttamente che indirettamente, al fine di agevolare un’organizzazione internazionale terroristica nel commettere un atto terroristico, esplicitamente enumerati nell’allegato della convenzione». Inoltre, il terrorismo è definito come ogni «atto destinato ad uccidere o a ferire gravemente un civile o ogni altra persona che non partecipa direttamente alle ostilità in una situazione di conflitto armato quando, per sua natura o contesto, tale atto sia finalizzato ad intimidire una popolazione o a costringere un governo o un’organizzazione internazionale a compiere o ad astenersi dal compiere, un atto qualsiasi»[33].
In base a tale norma, è possibile ricavare implicitamente gli elementi costitutivi del fenomeno terroristico: da un lato, l’atto deve avere una natura violenta, poiché destinato ad uccidere o a ferire gravementeuna persona che non partecipa a un conflitto armato; dall’altro, deve essere integrato l’elemento soggettivo del dolo specifico, in quanto l’autore deve agire al fine di intimidire una popolazione o costringere un governo o un’organizzazione internazionale a compiere o ad astenersi dal compiere, un atto qualsiasi.
Gli Stati hanno quindi l’obbligo di prevedere nell’ordinamento nazionale che questi comportamenti costituiscano reato, escludendo cause di giustificazione di tipo filosofico, politico, religioso, ideologico[34].
2. L’evoluzione degli strumenti di lotta al terrorismo internazionale delle Nazioni Unite.
Le Nazioni Unite sono state coinvolte per la prima volta nella lotta al terrorismo internazionale nel 1972, successivamente agli attentati in occasione delle Olimpiadi di Monaco e presso l’aeroporto di Tel Aviv in Israele[35].
Nonostante il terrorismo venisse considerato come mero fenomeno sociale, sono state adottate diverse risoluzioni e convenzioni volte a contrastarlo. In particolare, a partire dagli anni Ottanta, per la prima volta sono adottate le c.d. smart sanctions,misure applicate nei confronti del singolo terrorista che aveva commesso azioni in violazione dei principi fondamentali di diritto internazionale[36].
Con il passare degli anni, ma soprattutto nel corso degli anni Novanta, si è promossa una lotta sempre più intensa al terrorismo. Si pensi alla Risoluzione del 1999 del Consiglio di Sicurezza[37], attraverso la quale è stato costituito il Comitato contro l’organizzazione di Al-Qaeda[38].
Solo a seguito della tragedia delle Torri Gemelle dell’11 settembre 2001 la Comunità internazionale è divenuta maggiormente consapevole della minacciosità del fenomeno e della necessità di un intervento del Consiglio di Sicurezzain aggiunta alle fonti convenzionali[39].
La forte preoccupazione della Comunità internazionale verso il fenomeno terroristico è stata espressa in diverse Risoluzioni tra cui, soprattutto, la numero 1373 del 28 settembre 2001, in cui si riconosceva come «such acts, like any act of international terrorism, constitute a threat to international peace and security»[40].
La pericolosità del fenomeno è stata altresì ribadita nelle Risoluzioni successive e, soprattutto, nella n. 1377 del 2001, in cui il Consiglio di Sicurezza «reaffirms its unequivocal condemnation of all acts, methods and practices of terrorism as criminal and unjustifiable, regardless of their motivation, in all their forms and manifestations, wherever and by whomever committed», ed esprimeva come gli «acts of international terrorism constitute one of the most serious threats to international peace and security in the twenty-first century»[41].
Ebbene, in ragione della minacciosità del fenomeno, il Consiglio di Sicurezza ha adottato, in priorità rispetto ad altre attività, le c.d. smart sanctions, i cui destinatari sono persone fisiche o giuridiche sospettate di aderire o sostenere organizzazioni terroristiche, mettendo potenzialmente in pericolo la sicurezza internazionale.
Le smart sanctionspossono, da un lato, essere restrittive della libertà personale. Si pensi, ad esempio, al c.d. travel ban, in cui è limitatala libertà di entrata o di uscita dal territorio di uno o più Stati[42].Dall’altro, hanno sovente natura economica, avendo ad oggetto l’embargo di armi o il congelamento di capitali. Quest’ultimo è tale da impedire stabilità economica dei soggetti colpiti, causando delle rilevanti conseguenze, soprattutto se applicato nei confronti di imprenditori o società[43].
Le smart sanctionssono applicate nei confronti di coloro che risultano inseriti all’interno delle cc.dd. black lists[44], gestite e redatte dai membri del Consiglio di Sicurezza, riuniti in appositi Comitati per le sanzioni[45], sulla base delle informazioni recepite dalle autorità nazionali[46].
Attualmente è presente il Comitato contro Al-Qaeda e i Talebani, istituito con la Risoluzione 1267 del 1999 e il Comitato delle Sanzioni contro il terrorismo in generale istituto con la Risoluzione 1373 del 2001[47].
2.1. Il sistema del black listing e delle smart sanctions: sacrificio dei diritti fondamentali.
Il sistema del black listinge delle smart sanctionsoriginariamente poneva in pericolo il rispetto dei diritti fondamentali[48].
Il Comitato delle sanzioni inseriva nella lista il nome del presunto terrorista in assenza di una previa udienza e sulla base di meri indizi di un legame con organizzazioni terroristiche. Così operando, il diritto al contraddittorio nonché il principio di presunzione di innocenza erano sovente sacrificati[49].
Inoltre, era previsto un meccanismo di iscrizione automatica nel caso in cui non ci fossero opposizioni nei 10 giorni successivi alla richiesta di inserimento[50].
A tutela dell’individuo erroneamente inserito, inoltre, non era garantita una procedura di impugnazione della decisione da parte di un organismo imparziale né una riparazione integrale del danno subito[51].
Il modus operandidel Comitato a sacrificio dei diritti fondamentali trovava giustificazione nel contesto storico successivo gli attentati delle Torri Gemelle: forti erano le preoccupazioni di una nuova tragedia. Ebbene, nonostante il sistema fosse stato originariamente concepito per inserire pochi nomi, dopo alcune settimane la solidarietà verso gli Stati Uniti ha comportato l’iscrizione di più di un centinaio di persone all’interno delle liste[52].
Tali criticità hanno determinato una reazione dell’intera Comunità internazionale a tutela diritti fondamentali dei presunti terroristi. Particolarmente significativi sono stati gli interventi del Segretario Generale delle Nazioni Unite Kofi Annan[53], insieme ai contributi degli altri organi delle Nazioni Unite[54], i quali hanno ribadito l’importanza del bilanciamento tra diritti fondamentali e la sicurezza internazionale[55].
Alla luce dei profili problematici sin qui illustrati il Consiglio di Sicurezza dell’Onu ha avviato una fase di riforma del black listing.
È stato previsto che, al momento della richiesta di inserimento del nominativo all’interno della lista, l’autorità nazionale competente debba corredare la domanda di una relazione contente le specifiche ragioni che hanno determinato la richiesta stessa. Tuttavia, rimane ancora dubbio il grado degli indizi di colpevolezza a carico del soggetto presunto terrorista: non occorre alcuna sentenza irrevocabile di condanna in cui si certifichi il coinvolgimento in atti terroristici della persona fisica o giuridica, bastando anche solo dati raccolti nel corso delle operazioni dipolizia[56].
In secondo luogo, è stato regolato il procedimento di inserimento del nominativo nelle liste e di irrogazione della sanzione, anche se tali procedimenti non sono ancora paragonabili, sotto il profilo garantista, al processo penale. A riguardo, particolarmente significativa è la Risoluzione 2253 del 2015, che individua la natura meramente amministrativa del procedimento[57].
Infine, con le Risoluzioni numero 1730 del 2006 e 1904 del 2009, sono stati istituiti, rispettivamente, il c.d. Focal Point[58]e l’Ombudsperson[59], al fine di regolare la procedura di de-listing[60], cioè di cancellazione dalla lista del nominativo del soggetto.
Malgrado le riforme, le procedure di irrogazione delle smart sanctionse il black listingpresentano tutt’ora dei profili problematici.
Ebbene, scarsa è la tutela dei diritti processuali tra cui, soprattutto, il diritto al contraddittorio: gli interessati hanno un diritto minimo di intervento e, in circostanze estreme, azzerato.
Si ritiene inoltre discutibile l’inesistenza del vaglio giurisdizionale sugli atti dei Comitati per le sanzioni e del Consiglio di Sicurezza. Le smart sanctions, caratterizzate da una massiccia anticipazione della tutela e fondate sulla criminalizzazione di condotte prodromiche alla commissione di attacchi terroristici, necessiterebbero infatti di un controllo da parte di un giudice terzo ed imparziale, a garanzia del soggetto nei cui confronti sono applicate. Sarebbe pertanto opportuno prevedere un meccanismo di impugnazione di tali sanzioni, attraverso cui il presunto terrorista possa ricevere una tutela giurisdizionale e ricorrere ad un equo processo. Problematica è altresì la legittimità del ruolo rivestito dal Consiglio di sicurezza, derivante dall’assenza di una piena legittimazione democratica e dalla sua natura esclusivamente politica[61].
3. La strategia antiterrorismo dell’ONU.
Successivamente alla tragedia delle Torri Gemelle, di Madrid del 2004 e di Londra del 2005 l’attività dell’Onu di contrasto al terrorismo internazionale si è particolarmente intensificata[62]. Più precisamente, l’Assemblea Generale ha inaugurato un approccio multilaterale[63]attraverso la Strategia antiterrorismo adottata con la Risoluzione 60/288 del 2006[64]. L’obiettivo era quello di rafforzare la cooperazione in seno alla Comunità internazionale, al fine di combattere più efficacemente il fenomeno terroristico[65].
La Strategia ha una estrema rilevanza poiché la Comunità internazionale, per la prima volta, ha adottato un accordo in cui tutti gli Stati si sono obbligati sia singolarmente che collettivamente ad adottare delle misure di prevenzione e contrasto del fenomeno[66].
La Strategia predisposta dalle Nazioni Unite si basa su quattro pilastri.
Il primo pilastroha l’obiettivo di «Addressing the conditions conducive to the spread of terrorism». Si prevede, quindi, l’analisi delle condizioni di carattere economico e politico che favoriscono il fenomeno terroristico[67].
Il secondo Pilastro, intitolato «Measures to prevent and combat terrorism», riguarda le misure concrete che le Nazioni Unite intendono adottare al fine di prevenire e combattere il fenomeno terroristico, in particolare «by denying terrorists access to the means to carry out their attacks, to their targets and to the desired impact of their attacks»[68]. A tal fine, gli Stati si assumono l’obbligo di «cooperate fully in the fight against terrorism»,soprattutto attraverso lo scambio di informazioni, la cooperazione giudiziaria, anche per contrastare quei reati che sono solo indirettamente collegati agli atti terroristici, come il traffico di droga o di armi[69].
Il Pilastro successivo, intitolato «Measures to build States' capacity to prevent and combat terrorism and to strengthen the role of the United Nations system in this regard»,promuove il ruolo dell’Onu nel campo delle misure volte a rafforzare la capacità degli Stati di prevenire e combattere il terrorismo. Inoltre, si richiede di dare il loro sostegno alla Task Force[70]per l’attuazione delle misure per combattere terrorismo, creata nel 2005, il cui obiettivo è coordinare l’attuazione della Strategia di tutti gli organi dell’Onu in essa coinvolti[71].
Infine, il quarto Pilastro, si intitola «Measures to ensure respect for human rights for all and the rule of law as the fundamental basis of the fight against terrorism», volto a promuovere una lotta al terrorismo nel rispetto dei diritti umani. Più precisamente, gli Stati si obbligano a rispettare l’«international law, in particular human rights law, refugee law and international humanitarian law»: il rispetto dei diritti fondamentali deve essere sempre garantito anche nella lotta al terrorismo internazionale[72].
I quattro pilastri, che si fondano sul concetto di coordinamento delle operazioni degli Stati membri, sono affiancati da un relativo Piano d’Azione[73], che deve essere attuato dagli Stati, contenuto nella stessa Risoluzione 60/288 del 2006. I membri della Comunità internazionale, al momento dell’esecuzione del Piano d’Azione, sono supportati dalla Task force, al fine di raggiungere gli obiettivi contenuti nella strategia stessa ed hanno le principali responsabilità nella sua corretta attuazione[74].
Al fine di adeguare il documento al mutare dei tempi, sono previste, a cadenza biennale, delle revisioni. Questo è quanto ribadito nel rapporto du Secrétaire généraldell’Onu il 3 aprile 2017, in cui si afferma che «depuis l’adoption de la Stratégie en 2006, l’objectif de l’examen biennal conduit par l’Assemblée a été de faire de la Stratégie un document évolutif s’adaptant à des priorités en constante mutation[75]».
In occasione della quinta revisione della Strategia, l’Assemblea generale ha messo in luce come nonostante gli Stati membri abbiano fatto dei progressi nella lotta, i gruppi terroristici dell’«État islamique d’Iraq et du Levant (Daech), Al-Qaida et Boko Haram continuent de faire peser une menace sur la paix et la sécurité internationale».Ad oggi, il terrorismo continua ad avere degli effetti devastanti sia «sur le développement durable, droits de l’homme et l’action humanitaire»,su scala internazionale, regionale e nazionale[76]. In considerazione del perdurare della minaccia, anche se sono riconosciuti i progressi, si sottolinea come «il reste encore beaucoup à faire»[77].
4. I nuovi interventi del Consiglio di Sicurezza dell’Onu
Le Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza dell’Onu sono una delle principali fonti internazionali di lotta al terrorismo, in aggiunta alle Convenzioni internazionali. Rispetto a quest’ultime, presentano il vantaggio della celerità e semplicità del procedimento obbligando, con una certa precisione, gli Stati membri ad introdurre nei loro ordinamenti delle fattispecie incriminatrici[78].
Alla luce dell’evoluzione e del rafforzamento delle organizzazioni terroristiche la Comunità internazionale avverte ancora oggi la necessità di intervenire con strumenti aggiornati.
Nuovi interventi si registrano soprattutto nell’ultimo decennio. Con la Risoluzione 2129 del 2013, il Consiglio di Sicurezza ha ribadito l’esigenza di contrastare il fenomeno terroristico internazionale[79], sottolineando la necessità che ogni Stato membro predisponga delle misure idonee soprattutto a neutralizzare gli atti prodromici agli attacchi terroristici come, ad esempio, il traffico di armi[80].
Nel 2014, il Consiglio di Sicurezza ha adottato la Risoluzione n. 2133[81], sul contrasto al finanziamento delle organizzazioni terroristiche. Per effetto di tale Risoluzione, gli Stati membri hanno l’obbligo «de prévenir et de réprimer le financement des actes terroristes. Inoltre, la Risoluzione, «condamnant fermement les enlèvements et les prises d’otages perpétrés par des groupes terroristes quel qu’en soit le but, y compris celui d’obtenir des fonds ou des concessions politiques»[82].
5. Le iniziative della Comunità internazionale volte a combattere i foreign terrorist fighters
Per foreign fighters[83], così come definiti dall’Onu nel 2014 con la Risoluzione 2178[84], si intendono quegli «individus qui se rendent dans un État autre que leur État de résidence ou de nationalité, dans le dessein de commettre, d’organiser ou de préparer des actes de terrorisme, ou afin d’y participer ou de dispenser ou recevoir un entraînement au terrorisme, notamment à l’occasion d’un conflit armé, et résolu à écarter cette menace». In estrema sintesi, sono soggetti che si recano in territori diversi dal loro Paese di origine al fine di organizzare atti terroristici o per combattere al fianco delle organizzazioni terroristiche[85].
Nel corso degli ultimi anni, è aumentato il numero soggetti che si recano in Siria o Iraq al fine di combattere al fianco dell’ISIS[86]. La Comunità internazionale ha pertanto adottato delle Risoluzioni[87]che contrastassero questo fenomeno, anche in considerazione delle preoccupazioni degli Stati Uniti[88].
Di rilievo è la Risoluzione n. 2178, adottata successivamente gli attentati terroristici di Bruxelles del 24 maggio del 2014[89]. In tale atto, il Consiglio di Sicurezza ha ribadito la necessità che ogni Stato[90]attui delle misure per combattere il particolare[91]fenomeno dei foreign terrorist fighters[92]specificando, nel preambolo, che questi possono minare la pace e la sicurezza internazionale[93].
In primo luogo, viene affermato come ogni Stato deve «empêcher la circulation de terroristes»,effettuando dei controlli efficaci alle frontiere, adottando delle misure volte ad impedire la falsificazione dei documenti (par. 2).
In secondo luogo, si ribadisce, come già affermato nella risoluzione 1373 del 2001, che tutti gli Stati membri devono garantire che le persone che partecipano al finanziamento, l’organizzazione o supportano in qualsiasi modo gli atti terroristici, vengano perseguiti penalmente, qualificando tali comportamenti come illeciti penali «proportionnellement à la gravité de l’infraction» (par. 6)[94].
Inoltre, chiunque sostenga le associazioni terroristiche, «financent, arment, organisent et recrutent»per conto di Al-Qaida, o chi sostiene, in qualsiasi altro modo, «ses actes ou activités, y compris à l’aide des nouvelles technologies de l’information et des communications, comme Internet, les médias sociaux ou tout autre moyen», deve essere inserito nelle c.d. black lists,in applicazione della risoluzione 2161 del 2014 (par. 7).
La Risoluzione stabilisce altresì che gli Stati devono impedire il transito a quei soggetti nei cui confronti si abbia fondato motivo di ritenere che abbiano dei collegamenti con l’ISIS (par. 8)[95].
Infine, si pone l’accento sulla necessità del miglioramento della cooperazione internazionale tra gli Stati Membri, anche a livello regionale e sub-regionale, al fine di evitare che i foreign terroristlascino il loro territorio. Da ultimo, incoraggia INTERPOL «à redoubler d’efforts s’agissant de la menace que représentent les combattants terroristes étrangers et à recommander ou à mettre en place d’autres ressources, telles que l’extension de l’usage des notices spéciales INTERPOL aux combattants terroristes étrangers, afin d’appuyer et de promouvoir les mesures nationales, régionales et internationales visant à contrôler et empêcher le transit de combattants terroristes étranger»(par. 12 e 13)[96].
Tuttavia, in considerazione dell’evoluzione del fenomeno dei foreign terrorist fighters, si ritiene che la disciplina dettata dalla Risoluzione 2178 del 2014 debba essere modificata: a partire dal 2016, la situazione di fatto è mutata, soprattutto a causa delle sconfitte del Califfato. Numerosi foreign fighters[97]che si erano recati nei territori dell’Iraq e della Siria hanno abbandonato queste aree per ritornare ai loro Paesi d’origine (i c.d. returnees[98])o per insediarsi in Paesi terzi (i c.d. relocators)anche al fine di evitare le conseguenze penali in cui sarebbero incorsi se fossero tornati al Paese di origine[99].
Al fine di aggiornare la Risoluzione 2178 del 2014, si ritiene necessario considerare diversi punti: i controlli dei documenti alle frontiere ed aeroporti; il diritto penale sostanziale, con la previsione di fattispecie penali che siano integrate dalle condotte tipiche dei foreign terrorist fighters; il diritto penale processuale, da un lato, attraverso una disciplina volta a regolare soprattutto i rapporti di cooperazione fra gli Stati, dall’altro, con la previsione di armonizzare le legislazioni nazionali; gli strumenti volti ad impedire la radicalizzazione, con attività di rieducazione e reintegrazione, soprattutto all’interno degli istituti penitenziari[100].