La disciplina legislativa dei rapporti di lavoro nelle aziende sequestrate e confiscate alla criminalità organizzata

ENG The discipline of employment relationships in companies confiscated and seized from criminal organizations, introduced whith Legislative Decree 72/2018, in implementation of art. 34 of Low 161/2017 reforming the anti-mafia code, that has the value for introducing measures for pretecting the workes employed in the aforementioned companies, within the limits of the resources allocated, in order to facilitate the continuation of their activities, to bring aut the work irregualr and to counter illicit brokering and the exploitation of work.

1. Premessa.

Come noto, il codice antimafia è stato introdotto con il Decreto Legislativo del 6 settembre 2011 n.159 al fine di operare non solo un raccordo delle norme antimafia sparse in diverse leggi di natura penale, processuale ed amministrativa, ma anche con lo scopo di creare un coordinamento con la nuova disciplina dell'Agenzia Nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata istituita con il decreto legge 4 febbraio 2010, n. 4^[1].

Ci troviamo quindi di fronte a società ben strutturate, che realizzano importanti ricavi (illeciti) e accumulano patrimoni molto ingenti per volume di affari e per numero di dipendenti in esse impiegati. Questo patrimonio, una volta individuato, viene prima aggredito e poi acquisito a quello dello Stato attraverso lo strumento del sequestro e della confisca.Tuttavia, l'emersione alla legalità di queste aziende è pagata, in primis, dai dipendenti che spesso perdono il proprio posto di lavoro, ma più in generale è la gestione dell’impresa, nella fase giudiziaria, ad incontrare gravi difficoltà nel perseguire l’attività imprenditoriale.Questo perché l’applicazione della misura di prevenzione provoca allarme dei clienti, che tentano di convogliare altrove le commesse; dei fornitori, che cercano di reclamare e riscuotere immediatamente il saldo dei crediti vantati verso l’impresa; delle banche, che revocano le linee di credito all’azienda, negandone di nuove^[2]

Il fine di questa iniziativa era quello di sensibilizzare le istituzioni affinché, attraverso adeguate riforme, si potesse concretizzare e rendere più esigibile la previsione normativa della Legge 109/1996, che aveva recepito gli indirizzi della Legge Rognoni-La Torre sulle confische e sul riutilizzo ai fini sociali dei beni confiscati alle mafie.^[4].

La riforma del codice antimafia del 2017 rappresenta così un passo in avanti nella lotta del contrasto alle mafie, poiché da un lato consente di ricollocare nel circuito legale i beni e patrimoni confiscati alla criminalità organizzata, consegnandoli alla società civile e dall'altro lato appresta tutele, in presenza di determinate condizioni, a quei lavoratori che in esse sono impiegate. 

Questo elaborato si propone di fornire un quadro analitico dell'articolato normativo che il decreto attuativo 72/2018 disciplina.

2. Le principali novità introdotte

Fatte le dovute premesse, giova rilevare che il compendio normativo sulle tutele dei lavoratori impiegati nelle imprese sequestrate e confiscate alle organizzazioni criminali, lo si deve al meccanismo della delega al Governo da parte del Legislatore, ex art. 34 della Legge 161/2017^[5].

Il quest'ottica ricostruttiva, il decreto legislativo 72/2018 introduce un articolato di 7 disposizioni che affrontano i vari aspetti che interessano più da vicino la materia lavoristica.

Prima di passare all'analisi delle singole norme, si delinea un breve excursus dell'impianto normatino contenuto del decreto in esame: nei primi due articoli, sono disciplinati gli strumenti di sostegno al reddito del lavoratore rispettivamente nel caso in cui il rapporto sia in costanza di lavoro o, invece, se tale rapporto sia cessato; il terzo riguarda le misure di sostegno alle imprese; il quarto afferisce il documento unico della regolarità contributiva; il quinto articolo è dedicato alla non opponibilità dei provvedimenti sanzionatori; mentre il sesto riguarda il come si possono ottenere i benefici previsti dai primi tre articoli del decreto in analisi; infine, il settimo comma indica le coperture finanziarie. ^[6].

Di seguito l’esame delle singole norme introdotte.

Come poc’anzi accennato, l'art. 1 del decreto legislativo 72/2018 introduce, per i lavoratori dipendenti di aziende sequestrate o confiscate in costanza di rapporto di lavoro, un particolare trattamento di sostegno al reddito, equiparato al trattamento straordinario di integrazione salariale.

Con riferimento alla norma de qua, si evidenziano alcuni preliminari elementi che connotano questa fattispecie.

Innanzitutto, la disposizione precisa che il trattamento di cui si discorre è riconosciuto qualora non sia possibile ricorrere agli ammortizzatori sociali disciplinati dal D.Lgs. 148/2015 a causa del superamento dei limiti oggettivi stabiliti dalla relativa disciplina^[7] o per difetto delle condizioni di applicabilità della stessa^[8]. Pertanto, in presenza di queste condizioni, si riconosce il trattamento di integrazione salariale per la durata massima e complessiva di 12 mesi, per il triennio 2018-2020, ai lavoratori sospesi dal lavoro o impiegati a orario ridotto, ai dipendenti di aziende sequestrate o confiscate sottoposte all'amministrazione giudiziaria per le quali sia stato approvato il programma di prosecuzione o di ripresa dell’attività di cui all’art. 41 del decreto legislativo n.159 del 2011, e fino alla loro assegnazione o destinazione.

Per di più, il Legislatore consente all’Agenzia Nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata^[9] (di qui in avanti, per motivi di brevità, Agenzia Nazionale) di richiedere, per le imprese poste sotto la sua gestione, il trattamento in commento, previo nulla osta da parte del giudice delegato, ai sensi dell'art. 44, II comma, d.lgs n.159/12011. Il nulla osta può avere ad oggetto gli atti di straordinaria amministrazione, anche a tutela dei terzi, il compimento di operazioni volte a contrarre mutui, a stipulare transazioni e compromessi, ad acquistare immobili, a concedere ipoteche oppure a garantire una fideiussione .^[10].

Le somme occorrenti alla copertura della contribuzione figurativa sono a carico della gestione o del fondo di competenza, che le versa al fondo pensionistico di appartenenza del lavoratore beneficiario. Giova, d'altra parte rilevare che, detta contribuzione, consente di far sì che, i periodi di sospensione o riduzione dell'orario di lavoro, per i quali è ammessa l'integrazione salariale, possano essere riconosciuti ai fini del diritto e della misura della pensione anticipata o alla pensione di vecchiaia^[11].

Il terzo capoverso prevede che l'amministratore giudiziario debba specificare i nominativi dei lavoratori per i quali si chiede il riconoscimento del trattamento. Questa specifica, si coordina e si giustifica proprio in virtù dei successivi commi che declinano i casi in cui tale beneficio si estende e quelli in cui si esclude.

Infatti, la misura viene estesa anche ai lavoratori dipendenti per i quali il precedente datore di lavoro non abbia adempiuto in tutto o in parte  agli obblighi in materia di lavoro e agli obblighi previdenziali. Sul punto, si evidenzia che può ben verificarsi quella situazione in cui "il precedete datore di lavoro abbia rispettato siffatti obblighi per alcuni lavoratori e per altri no".

a) i lavoratori indagati, imputati o condannati per il reato di associazione mafiosa, per i reati aggravati ai sensi dell'articolo 416-bis, I comma, del codice penale o per reati ad essi connessi;

b) il proposto, il coniuge del proposto o la parte dell'unione civile, i parenti, gli affini e le persone con essi conviventi ove risulti che il rapporto di lavoro sia fittizio o che gli stessi si siano concretamente ingeriti nella gestione dell'azienda;

c) i lavoratori che abbiano concretamente partecipato alla gestione  l'azienda prima del sequestro, quando erano in mano ad organizzazione mafiosa, e fino all’esecuzione di esso.

Quindi, quando le predette condizioni vengono successivamente accertate o nel momento in cui le stesse si realizzano, il trattamento cessa di essere corrisposto ed è revocato con effetto retroattivo.

Risulta evidente quindi il motivo per cui l'amministratore giudiziario debba indicare espressamente i beneficiari di  siffatte misure, proprio perché si potrebbero verificare le situazioni sin qui esaminate^[12].

2.2. Sostegno al reddito in caso di cessazione del rapporto di lavoro.

La trama normativa continua con l'art. 2 che riconosce una indennità mensile, per 4 mesi, a quei lavoratori il cui rapporto di lavoro sia stato risolto dall’amministratore giudiziario o dall’Agenzia Nazionale.

Infatti, l'art. 2, I comma, I capoverso, stabilisce che per poter chiedere il beneficio di cui si discorre, per il triennio 2018-2020, occorre:

1) versare nelle stesse condizioni aziendali viste nella disposizione precedente;

2) che il rapporto di lavoro sia stato risolto dall'amministratore giudiziario o dall'Agenzia Nazionale, in base a quanto disposto dal programma approvato a norma dell'art. 41 del codice antimafia;

3) che i lavoratori non abbiano i requisiti di anzianità contributiva e lavorativa per accedere al trattamento NASpI (Nuova prestazione di Assicurazione Sociale per l'Impiego il beneficio).

Questo beneficio è concesso dall’Inps, su proposta dell'amministratore giudiziario o dell'Agenzia Nazionale, previa autorizzazione scritta del giudice delegato.

Si tratta di una misura priva di copertura configurativa, il cui importo è pari alla metà di quello massimo mensile della NASpI di cui all'art. 4, II comma, del decreto legislativo 4 marzo 2015, n.22 ^[13].

Appare chiaro come la ratio di questa disposizione sia quella di tutelare quei lavoratori che non possono accedere alla NASpI, includendoli tra i beneficiari di questa misura, nel limite specifico di spesa stabilito dall’art. 7, II comma, del decreto in esame.

Tuttavia, anche in ordine al riconoscimento di tale beneficio, si applicano talune condizioni ostative di cui al quinto comma, della disposizione precedente, che abbiamo già avuto modo di analizzare. Pertanto, questa indennità non può essere richiesta dai soggetti di cui all’art. 1, V comma, del decreto in commento e, qualora le suddette condizioni siano successivamente accertate, l'indennità cesserebbe di esistere con effetto retroattivo.

2.3. Misure di sostegno alle imprese.

L'articolo 3 del decreto legislativo in commento, modificando i commi 195 e 196 dell'art. 1 della Legge 28/12/2015 n. 208 (stabilità 2016), amplia sia il novero dei reati per i quali ricorrono il sequestro e la confisca e sia l’importo dei finanziamenti agevolati e delle garanzie per le operazioni finanziarie in favore di alcune categorie di imprese, includendo anche quelle che rilevano i complessi aziendali.

In particolare, il comma 195 autorizza la spesa di 10 milioni di euro "al fine di garantire alle aziende confiscate e sequestrate alla criminalità organizzata la continuità del credito bancario, l’accesso al medesimo, il sostegno agli investimenti e gli oneri necessari per gli interventi di ristrutturazione aziendale, la tutela dei livelli di occupazione, la promozione di misure di emersione del lavoro irregolare". La modifica apportata è intervenuta estendendo l’applicabilità della disposizione, rispetto ai delitti di cui all’art. 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale, anche a quei procedimenti penali afferenti i delitti previsti da altre disposizioni legislative. Pertanto, l'operatività si estende all'art. 240-bis c.p. ^[14] che disciplina la confisca speciale dei beni, del denaro o altre utilità ricavati dalla commissione dei delitti indicati da tale articolo; al Testo Unico in materia di disciplina di stupefacenti che disciplina un'ipotesi particolare di confisca per la produzione, il traffico e la detenzione illecita di sostanze stupefacenti e psicotrope^[15]; al Testo Unico in materia doganale in cui si prevede la destinazione dei beni sequestrati e confiscati a seguito delle operazioni anticontrabbando^[16].

Inoltre, come poc’anzi accennato, la disposizione amplia, sul piano soggettivo, "il novero delle imprese che possono usufruire di queste risorse includendo anche le imprese affittuarie o cessionarie di cui all’articolo 48, comma VIII, lettere a) e b) del decreto legislativo n. 159 del 2011".

Oltre a ciò, attraverso la modifica dell’art. 1, comma 196, vengono quantificati i finanziamenti agevolati da destinare alle imprese, di qualunque dimensione, ovvero alle imprese che rilevano i complessi aziendali di quelle sequestrate o confiscate alla criminalità’ organizzata, come individuate al comma 195 del presente articolo, in un importo non superiore a due milioni di euro e di durata non superiore a quindici anni comprensivi di cinque anni di preammortamento. ^[17].

Continuando la disamina normativa, gli 4 e 5 del decreto in commento introducono una sorta di sanatoria contributiva per gli organi giudiziari che gestiscono queste imprese.

Piu nello specifico, la novella di cui all’art. 4 dispone che per la verifica della regolarità contributiva non rilevano, alla data di approvazione del programma di prosecuzione o di ripresa dell’attività di cui al D.Lgs n.159/2011, per le suddette imprese, gli inadempimenti del precedente datore di lavoro. Pertanto, la verifica della regolarità contributiva avviene solo in relazione al periodo successivo alla data di approvazione  del programma predetto.

La ratio di questa disposizione, com’è evincibile dal suo tenore letterale, è quella di evitare che situazioni di irregolarità contributiva pregresse, non ascrivibili all'amministratore giudiziario e all’Agenzia Nazionale, possano nuocere la prosecuzione delle attività di impresa creando una serie di problemi, ad esempio, l’impossibilità di partecipare ad una gara d’appalto^[18].

Alle stesse finalità risponde il successivo art. 5 il quale stabilisce che all’amministratore giudiziario e l’Agenzia Nazionale, non sono opponibili le sanzioni afferenti gli illeciti amministrativi in materia di lavoro e di legislazione sociale secondo quando previsto dal D.Lgs 23 aprile 2004, n. 124 e della Legge 24.11.1981 n.689. Questo perché si vuole evitare che, condotte illecite connesse ai precedenti datori di lavoro, vengano attribuite agli organi indicati dal Legislatore a gestire queste imprese.

2.5. Comunicazioni e richieste di informazioni e disposizioni finanziarie.

Infine, a chiusura di questa disamina, si analizzano le  ultime due disposizioni ex artt. 6 e 7,  attinenti ad un aspetto più procedurale della rete di ammortizzarori sociali introdotta dal decreto in esame.

Infatti, dall'analisi di queste disposizioni si evince che il Legislatore crea una rete di cooperazione e di controllo tra le Autorità competenti al fine di concedere i benefici di sostegno al reddito di cui agli artt. 1, 2 e 3, D.lgs 72/2018.

In particolare, l’art 6 stabilisce che l’Autorità amministrativa procedente, una volta ricevuta l’istanza avente ad oggetto la richiesta di sostegno da parte dell’amministratore giudiziario o dell’Agenzia, ne dà comunicazione all’Inps e al Prefetto competente per il territorio e per l’attuazione del controllo sindacale. Inoltre, in caso di intermediazione illecita e di sfruttamento del lavoro, fattispecie incriminatrice che riguarda il reato di caporalato di cui all’art. 603-bis c.p., la comunicazione è inviata presso la Rete del lavoro agricolo di qualità^[19] istituita presso l'Inps.

Al III comma, l’art. 6 prevede una apposita copertura finanziaria precisando che, per l'attuazione del presente articolo sono disponibili le "risorse finanziarie, umane e strumentali previste a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri a carico della  finanza pubblica".

L’art. 7, infine, contiene le disposizioni finanziarie. Al fine di realizzare un più efficace utilizzo delle risorse, la disposizione, da un lato stabilisce, al I comma, che le risorse sono destinate a coprire il triennio 2018-2020 ed indica anche dove reperirle. Infatti, specifica che a tale onere si provveda mediante il Fondo sociale per l'occupazione e formazione, sito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in cui confluiscono anche le risorse del Fondo per l’occupazione, nonché le risorse comunque destinate al finanziamento degli ammortizzatori sociali concessi in deroga alla normativa vigente e quelle destinate in via ordinaria dal CIPE alla formazione^[20].

Dall’altro lato, dispone altresì al II comma che, le predette risorse sono concesse, tenendo conto dei limiti finanziari stabiliti nel successivo II comma e  in  base al criterio dell'ordine cronologico di presentazione delle domande. 

- Decreto interministeriale n. 1 del 10 gennaio 2019 con cui sono state definite le modalità applicative. Di seguito, si riportano gli elementi aggiuntivi che il decreto interministeriale prevede rispetto D.Lgs. 72/2018. 

In particolare l'art. 4 specifica che l'amministratore giudiziario e l'Agenzia Nazionale hanno l'obbligo di comunicare al Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nall'atto di presentazione dell'istanza, che i lavoratori destinatatri del beneficio non rientrano tra le cause di esclusione di cui all'art. 3 del decreto interministeriale, il quale riprende le medesime cause ostative di cui al'art. 1, V comma del suddetto decreto legislativo. Conseguentemente, se successivamente insorgono le predette cause, sempre l'amministratore giudiziario e l'Agenzia Nazionale, ne danno comunicazione al Ministero del lavoro affinchè ne disponga la revoca.

L'art. 6 specifica che l'amministratore giudiziario e l'Agenzia Nazionale quando indicano i nomi di quei lavoratori  destistinatari del beneficio, si assumono la responsabilità nel momento in cui escludono l'operatività delle cause di esclusione descritte dall'art.3 del decreto interministeriale. Inoltre, questi organi devono presentare un'istanza, entro un congruo temine, alla Direzione generale degli ammortizzatori sociali e della formazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, la quale ne dà tempestiva comunicazione al Prefetto competente per territorio, per l'attivazione del confronto sindacale, e all'INPS. L'accordo sottoscritto all'esito del confronto sinadacale deve essere trasmesso dal Prefetto competente per territorio alla Direzione generale degli ammortizzatori sociali e della formazione del Ministero del lavoro. Il trattamento, all'esito dell'istruttoria, è concesso con il decreto del direttore degli ammortizzatori sociali, pubblicato sul sito istituzionale del ministero.

- Decreto interministeriale n. 2 del 29 marzo 2019 disciplina la ripartizione delle risorse finanziarie a sostegno delle misure introdotte dal decreto legislativo in analisi stabilendo i limiti di spesa;

- Circolare n. 10 del 6 maggio 2019 reca le indicazioni operative per il trattamento di sostegno al reddito a favore dei lavoratori dipendenti da aziende sequestrate e confiscate in amministrazione giudiziaria^[21].

Il quarto comma dell’articolo 7 del decreto legislativo 72/2018 prevede una deroga alla disciplina di sostegno alle imprese stabilendo che “ le previsioni di cui al presente articolo non si applicano alla misura prevista dall’articolo 3, per la quale si provvede a valere sulle risorse finanziarie già stanziate ai sensi  dell’articolo 1, commi da 195 a 198, della legge 28 dicembre 2015, n.208, come incrementate dall’articolo 1, comma 612, della  legge 11 dicembre 2016, n. 232”.

3. Conclusioni.

In conclusione, si può affermare che la legislazione esaminata è il risultato dall'interazione tra il diritto del lavoro e la disciplina antimafia, al fine di contrastare quelle logiche di investimento tipiche delle economie criminali e il nocumento che l'azienda mafiosa provoca alla società economica e civile.

Le organizzazioni criminali costruiscono il loro impero economico puntando ad "investire" cospicue somme di denaro, nelle aziende e/o nelle società che operano sul mercato. Questo modus operandi trae ragione in primis nella massimizzazione e nel riciclo del profitto ricavato dalle attività illecite e, in secondo luogo, nell'acquisizione del potere attraverso il  controllo del  territorio che si fonda sul consenso sociale tramite la creazione di posti di lavoro.

A parere di chi scrive, l'efficacia concreta di queste misure dipende molto dalla celerità con cui il beneficio viene corrisposto sia alle imprese sequestrate e confiscate e sia ai loro dipendenti. Tuttavia,  per tracciare un bilancio, in particolar modo sulle ricadute occupazionali, occorrerà attendere i primi risultati concreti dei decreti analizzati (interministeriali e il decreto attuativo 72/2018).