Relazione del Primo Presidente della Cassazione, anno 2019. Riflessioni sul funzionamento della giustizia civile

1. Cenni introduttivi. La relazione del Primo Presidente della Corte di cassazione per l’anno 2019.

La relazione del Primo Presidente della Corte di Cassazione^[1] per l’anno 2019 offre una visione ottimale per lo sviluppo di riflessioni sull’operatività dei settori della giustizia e degli uffici giudiziari dell’intero territorio nazionale. Il testo si apre con uno scorcio illustrativo dei dati forniti dalla Direzione generale di statistica del Ministero della Giustizia in forza dei quali si apprende un decremento generico del numero dei procedimenti giudiziari pendenti, tanto nel settore civile, quanto penale. La ragion d’essere trova sostanza nei numeri dei procedimenti pendenti indicati dalla relazione. Nel settore civile si parla complessivamente di 3.312.263 procedimenti pendenti in tutti gli uffici giudiziari alla data del 30 giugno 2019^[2]. Il dato appare di poco inferiore al corrispondente periodo dell’anno 2018 pari a 3.480.186. La percentuale di riduzione è soltanto del 4,80 %. Nel settore penale non si scorgono profili migliori. Il numero dei procedimenti pendenti al 30 giugno 2019 si assesta su un valore numerico di 2.675.633 pendenze giudiziarie. Anche qui, la riduzione segna un tasso percentuale di variazione in diminuzione pari al 4,0 % calcolato sulla base numerica dei procedimenti pendenti alla data del 30 giugno 2018 pari a 2.787.377 pendenze.

Accanto ai dati statistici coronati dal decremento delle pendenze dei procedimenti giudiziari, la relazione affianca l’analisi di specifici settori della giustizia che, al contrario, segnano un trend in aumento, sintomo del perdurare di una situazione critica del sistema della giustizia. L’esame del testo del Primo Presidente della Suprema Corte è condotto nell’ottica di auspicati interventi del legislatore in favore della maggiore accelerazione degl’iter processuali, così come, del potenziamento degli strumenti preventivi di deflazione del contenzioso civile e di indirizzo dell’esercizio dell’azione penale. Da un lato, la relazione indica le misure legislative eligende quale strumento per il superamento del gap nella gestione del sistema-giustizia. Da un altro lato, la relazione non manca di prospettive illuminanti sulle iniziative normative già attuate in concreto e che hanno contribuito allo snellimento del carico giudiziario pendente. La direzione adottata dalle normative già operative attua meccanismi di soluzione per l’implementare la celerità e la qualità della risposta della giustizia. L’operazione legislativa passa attraverso due canali: il primo è l’utilizzo appropriato delle strutture, meno intasate da questioni bagatellari e più coinvolte nella soluzione delle controversie concernenti gli interessi primari delle persone ed i settori più importanti dell’economia. Il secondo è il potenziamento degli organici del servizio giudiziario italiano inteso nella sua più ampia accezione^[3].

2. Il sistema della giustizia civile, i programmi organizzativi ed efficienza nella gestione della giustizia.

Nella logica deflattiva del carico giudiziario pendente, i dati generali relativi al territorio nazionale divengono l’ordine di misura di due linee operative essenziali finalizzate a migliorare il funzionamento del sistema giudiziario. 

La prima è incentrata sull’individuazione dei settori con minor efficienza di gestione della giustizia. La seconda è rimessa all’azione della funzione legislativa dello Stato.  Sono due poli che si toccano.

Partendo dal primo dei due aspetti, una progressiva riduzione dell’arretrato, intanto, diviene possibile, in quanto proceda di pari passo con l’organizzazione dello smaltimento del carico pendente e con la riduzione dei tempi di evasione dei procedimenti in itinere. I mezzi ausiliari al raggiungimento di questi obiettivi, prima ancora che negli auspicati interventi normativi in materia, sono già previsti dal legislatore. Tra questi spicca l’art. 37 del decreto legge n. 98 del 2011^[4], convertito con modificazioni dalla legge n. 111 del 2011^[5], il quale prevede e disciplina programmi di gestione rivolti al governament degli uffici e delle strutture nell’ottica dell'efficienza del sistema giudiziario e della celere definizione delle controversie. La previsione normativa, tra l’altro, détta che “i capi degli uffici giudiziari sentiti, i presidenti dei rispettivi consigli dell'ordine degli avvocati, entro il 31 gennaio di ogni anno redigono un programma per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti. Con il programma il capo dell'ufficio giudiziario determina: a) gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili nell'anno in corso; b) gli obiettivi di rendimento dell'ufficio, tenuto conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati individuati dai competenti organi di autogoverno, l'ordine di priorità nella trattazione dei procedimenti pendenti, individuati secondo criteri oggettivi ed omogenei che tengano conto della durata della causa, anche con riferimento agli eventuali gradi di giudizio precedenti, nonché  della natura e del valore della stessa”. Attraverso la redazione annuale, la norma viene individuata come un mezzo di esecuzione degli obiettivi che l’ufficio giudiziario si prefigge di perseguire in base a tre direttive maestre: la riduzione della durata dei procedimenti, il rendimento dell'ufficio (ossia produttività dell’ufficio stesso) e, infine, la riduzione dell’arretrato. L’art. 37 del decreto legge n. 98 del 2011 e le relative circolari del CSM^[6] inducono, quindi, gli uffici giudiziari a porre obiettivi di risultato tenendo conto delle peculiarità del distretto, approntando soluzioni organizzative adeguate. In ciò gioca un ruolo fondamentale la mole effettiva dei procedimenti pendenti da gestire nei diversi settori. Taluni ambiti danno segnali di reazione positiva all’azione sinergica tra organizzazione del sistema della giustizia e le norme procedurali. Una riduzione del contenzioso si ha, in via esemplificativa, in conseguenza della previsione d’inappellabilità delle pronunce rese dal tribunale in materia di protezione internazionale. Il settore recupera l’arretrato accumulato nel precedente biennio 2015/2017. Alla stessa maniera, si riduce il contenzioso in materia di lavoro e previdenza. L’applicazione degli istituti della mediazione e della negoziazione assistita agevola, ancor più, la deflazione dei contenziosi. L’estensione della negoziazione assistita, anche alle ipotesi di separazione consensuale, divorzio e modifica delle condizioni della separazione o del divorzio, continua ad influire positivamente sul flusso giudiziale. Altro beneficio proviene dall’uso degli istituti processual-civilistici quale la sentenza contestuale ai sensi dell’art. 281-sexies cod. proc. civ.. Minor successo hanno avuto gli istituti di cui agli artt. 186-bis, 186-ter e 186-quater cod. proc. civ., così come le ordinanze definitorie in appello secondo le disposizioni degli artt. 348-bis e 348-ter cod.proc. civ..

Da questi ed altri dati, la relazione del Primo Presidente della Corte di Cassazione trae l’auspicio di riforme dirette allo snellimento delle procedure.

2.1 I profili evolutivi del sistema della giustizia civile e i confini nazionali.

L’imprinting della logica delle attività connesse al ciclo della performance della gestione dell’apparato della giustizia è speculare alla prospettiva di una cultura dell’amministrazione che collochi il fruitore del servizio-giustizia al centro di un sistema-giustizia che deve essere in grado di garantire risultati immediati in termini di semplificazione, efficacia ed economicità.

La logica dell’efficienza della giustizia civile è componente fondamentale del sistema statale. Essa è indispensabile per la riuscita qualitativa dei servizi pubblici messi a disposizione della tutela della collettività e dei singoli consociati. Da altro punto di vista, il ruolo della giustizia civile mostra profili ben più ampi che travalicano i confini nazionali, in particolar ragione, quando si tratti di materie relative al commercio ed alle imprese. Nell’ottica di questo angolo di visuale, pur prendendosi atto degli interventi migliorativi attuati negli anni^[7], nel 2019 si arriva alla piena coscienza che la giustizia ha acquisito una posizione prioritaria nell’ordinamento nazionale in ragione di una rinnovata considerazione della funzione giurisdizionale. Una giustizia efficiente diventa strumentale alla qualità stessa dell’economia nazionale legata, soprattutto, alle attività delle imprese. Il suo valore si manifesta con ancora maggior vigore, specialmente, nel momento in cui il sistema di impresa venga chiamato ad assumere una dimensione che travalichi i confini nazionali ed europei^[8]. Si pensi ad ambiti dedicati alle infrastrutture per i trasporti, l'energia e le telecomunicazioni, servizi che le autorità pubbliche identificano come “servizi di interesse economico generale” particolarmente importanti per tutti i cittadini e le imprese^[9] oppure, si pensi, alla crescita delle dimensioni delle imprese stesse, anche con esiti di fusioni e acquisizioni nazionali o extranazionali, fino a coinvolgere i possibili contrasti con i principi della politica di concorrenza, etc.

L’efficienza di un sistema giudiziario può assumere, da questa angolazione, un valore aggiunto a cui si lega l’adozione di una serie di nuove misure legislative al passo con le esigenze di tutela civili ed economiche espresse dalla collettività. Ecco, quindi, l’importanza della seconda delle due linee operative (sopra cennate) essenziali e finalizzate a migliorare il funzionamento del sistema giudiziario: l’azione legislativa dello Stato attuata in forma funzionale all’efficienza, alla semplificazione ed economicità del funzionamento degli altri poteri dello Stato.

Nel panorama nazionale si pone, in questa prospettiva, l’approvazione in Consiglio dei Ministri del disegno di legge delega sul processo civile, quale provvedimento di diretta incidenza sui tempi e sull’efficacia della gestione dei contenziosi sotto l’aspetto strettamente procedurale. Il comunicato del 5 dicembre 2019 ha reso nota la delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie. Il disegno di legge n. 1662^[10] è stato comunicato alla Presidenza del Senato il 9 gennaio 2020 su presentazione del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della giustizia. Il testo contempla una serie di disposizioni destinate a incidere profondamente sulla disciplina del contenzioso civile proprio nell’ottica della semplificazione, della speditezza e della razionalizzazione delle procedure, fermo restando il rispetto delle garanzie del contraddittorio. I punti di innovazione attengono, innanzitutto, alla riduzione dei tempi del processo e l’obbligo di deposito dei documenti e degli atti esclusivamente con modalità telematiche. L’intento deflattivo passa attraverso l’ampliamento del numero e tipo di controversie nelle quali è obbligatorio il preventivo tentativo di risoluzione alternativa, che viene invece escluso, quale condizione di procedibilità, in alcuni settori quali la responsabilità sanitaria, contratti finanziari, bancari e assicurativi. Altra significativa misura è prevista con l’intento di semplificazione e riduzione dei riti. Questa attiene alla revisione della disciplina del processo di cognizione di primo grado nel rito monocratico e alla riduzione del novero dei casi in cui la competenza sia attribuita al tribunale in composizione collegiale. In coerenza con le nuove disposizioni, si propone che, anche, il processo davanti al giudice di pace venga svolgo sul modello di quello davanti al tribunale in composizione monocratica, eliminando il tentativo obbligatorio di conciliazione.

In tema di espropriazione immobiliare, si introducono nuove norme che mirano, da un lato, a una maggior tutela del debitore e, dall’altro alla riduzione dei tempi e dei costi, a vantaggio del creditore, con la previsione che il debitore possa essere autorizzato dal giudice a vendere direttamente il bene pignorato. Infine, particolare attenzione viene riservata dal testo al “procedimento per lo scioglimento delle comunioni, che risulta oggi tra quelli con durata più elevata. Poiché lo strumento della mediazione si è rivelato in questa materia particolarmente efficace, si introduce uno speciale procedimento di mediazione, che dovrà essere condotto da un mediatore, avvocato o notaio, iscritto in uno speciale elenco e si prevede che, in caso di esito negativo della mediazione, la relazione finale redatta dal mediatore sia assunta come base per il successivo procedimento contenzioso”^[11]. L’impianto normativo nasce dalla condivisione con gli operatori del processo, Associazione Nazionale Magistrati, Consiglio nazionale Forense, Unione Camere Civili, Organismo Congressuale Forense e Associazione Italiana Giovani Avvocati, nella consapevolezza che solo il confronto è il vero stimolo per operare in termini migliorativi sul processo civile.  

L’atteso restyling complessivo dell’assetto normativo-procedurale incide su una serie di punti nevralgici attraverso cui passano i margini di un reale allargamento degli orizzonti di crescita della produttività del sistema di giustizia. L’atto introduttivo unico per tutti i procedimenti civili assume una posizione strategica dato che, la sua nuova fisionomia viene accostata alla funzionalità della razionalizzazione dei metodi alternativi di risoluzione delle controversie e ad un’accelerazione in tema di digitalizzazione. La centralità dell’unico rito ordinario per le controversie civili davanti al giudice monocratico, con regole fondamentali da applicarsi anche ai procedimenti davanti al tribunale in composizione collegiale e davanti alla Corte d’Appello, si interfaccia con la posizione rivestita dai magistrati ai quali si richiede di svolgere la propria funzione con competenza non solo generalista, ma anche settoriale. In tal senso i magistrati sono posti sempre più a contatto con i principi che regolano le giurisdizioni sovranazionali, soprattutto di carattere europeo.

2.2 Il sistema della giustizia civile e criticità operative.

L’andamento nazionale del carico dei procedimenti civili indica, per l’anno 2019, un consolidato flusso decrescente, con una riduzione della pendenza dei procedimenti civili per il contenzioso ordinario presso Tribunali e Corte d’Appello distrettuali, con decremento anche delle iscrizioni complessive, specialmente registratesi nei procedimenti in materia di lavoro e previdenza, di equa riparazione e di opposizione.

La Corte di cassazione è l’unico ufficio in controtendenza rispetto alla generalizzata riduzione, mostrando un aumento delle pendenze e delle iscrizioni rispetto allo stesso periodo del 2018^[12]. La ragione risiede in un fattore specifico che fa da ago della bilancia, ossia, il carico contenzioso in materia di protezione internazionale. Il rito del contenzioso per tali materie rientra nelle competenze del giudice ordinario per l’impugnazione dei provvedimenti amministrativi delle commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale. L’impugnativa ha luogo “per competenza” innanzi alle sezioni specializzate dei tribunali istituite - presso i tribunali ordinari del luogo nel quale hanno sede le Corti d'appello - in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea, ai sensi del decreto legge 17 febbraio 2017 n. 13, convertito dalla legge 13 aprile 2017 n. 46^[13]. La decisione è adottata mediante decreto pronunziato in camera di consiglio. Il provvedimento non è appellabile ma ricorribile per cassazione, ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. 28 gennaio 2008 n. 25, come appunto emendato dal decreto legge n. 13 del 17.02.2017^[14].  Il ricorso per cassazione quale unico mezzo di impugnazione ha determinato l’incremento del contenzioso di legittimità in materia di protezione internazionale. I ricorsi iscritti annualmente in materia sono aumentati in soli quattro anni da 374 unità nel 2016 fino a 10.341 nel 2019 ed hanno comportato un aggravio considerevole dei ruoli della Prima Sezione civile, tabellarmente competente, per la loro trattazione.

Altra causa di intasamento dei ruoli per tali materie -e del conseguente arretrato sezionale- è riconducibile alla necessità di trattare celermente i ricorsi in ossequio all’art. 6 del decreto legge n. 13 del 17.02.2017 il quale prevede che la Corte decida “entro sei mesi dal deposito del ricorso”. Il carico è stato gestito dalla Cassazione con l’adozione della misura organizzativa della rotazione trimestrale dell’assegnazione dei ricorsi in materia di protezione internazionale anche tra le altre Sezioni, con esclusione della Sezione tributaria. Tale misura come si legge è stata predisposta “in ossequio al canone della specializzazione dei magistrati richiesto dalla legge ed all’esigenza di creare una omogenea nomofilachia di settore, è stata creata inoltre una apposita struttura di coordinamento diretta da un presidente di sezione non titolare della Prima Sezione e composta da magistrati di tutte le Sezioni interessate all’assegnazione periodica, per un costante confronto destinato ad eliminare i contrasti giurisprudenziali. All’esito della prima sperimentazione, in sede di elaborazione del progetto tabellare per il triennio 2020-2022 e dopo la revisione degli organici sezionali conseguente all’aumento già menzionato dell’organico generale, potranno essere adottati con consapevolezza ulteriori provvedimenti organizzativi”^[15].

Il pesante aumento del numero dei ricorsi iscritti in materia di protezione internazionale ha sbilanciato l’attività delle sezioni della Corte di cassazione per il settore civile. In questo contesto, il predetto carico è controbilanciato da un ausilio ricevuto - in termini temporali e numerici - dall’attività della Sesta Sezione adibita alla funzione di filtro^[16] a cui è deferito il compito di definire i ricorsi inammissibili o improcedibili e quelli prontamente definibili perché manifestamente fondati o manifestamente infondati.

Il dato ulteriore che si ricava dalla relazione per l’anno 2019 è che essa inquadra uno snellimento del carico dell’Ufficio e dell’organico della Corte di cassazione nella modalità spedita dei provvedimenti decisori con motivazione sintetica^[17] per le pronunce dei giudici di legittimità che non rivestano valenza nomofilattica. La tecnica della motivazione semplificata, prevista con il decreto legge 31 agosto 2016 n. 163 convertito dalla legge 25 ottobre 2016 n. 197, “elevando l’ordinanza in camera di consiglio a forma ordinaria di decisione dei ricorsi civili e limitando la decisione in pubblica udienza soltanto ai casi di reale rilievo nomofilattico”, ha consentito di semplificare l’attività decisoria con ottimizzazione dei tempi di smaltimenti delle procedure pendenti in sede di legittimità per il settore civile, pur permanendo una obiettiva difficoltà di celerità di pubblicazione delle decisioni dovuta alla carenza del personale amministrativo, con ogni comprensibile disagio nel completare in tempi ragionevoli gli adempimenti postumi all’operato compiuto dal personale di magistratura^[18]. Del resto, in esito alle modifiche apportate dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197, il rito camerale diviene la regola e l’udienza pubblica viene riservata ai casi in cui si trattino questioni di diritto di particolare rilevanza.

L’inversione del rapporto regola-eccezione comporta che la decisione con ordinanza tipica del rito camerale diventi la regola rispetto alla decisione con sentenza, con le relative conseguenze in tema di sinteticità dei provvedimenti della Corte. La rispondenza a canoni di chiarezza e sinteticità interessa anche la sentenza. La Corte di cassazione ha ricordato nella pronuncia a Sezioni Unite, 16 gennaio 2015, n. 642 che il tipo di pronuncia che emerge dagli interventi della giurisprudenza degli ultimi decenni è quello di una sentenza funzionale, flessibile, “deformalizzata”, improntata al contemperamento delle esigenze di effettività della tutela ed efficienza del sistema attraverso la conciliazione, in apparenza difficile, tra una motivazione comprensibile e idonea ad esplicitare il ragionamento decisorio che sia tuttavia concisa, succinta ed in ogni caso tale da giungere in tempi ragionevoli. Il tenore del dato normativo della legge 25 ottobre 2016, n. 197 si allinea al precedente decreto n. 136 del 14 settembre 2016 del, già, Primo Presidente della Corte di cassazione, Dr. Giovanni Canzio, dove si affrontò il già noto problema della “motivazione sintetica” dei provvedimenti civili. Il punto di partenza è il presupposto che le decisioni della Corte siano classificabili in due grandi tipi: a) quelle a valenza nomofilattica; b) quelle prive di valenza nomofilattica. Per entrambi i tipi di provvedimenti valgono i canoni della chiarezza ed essenzialità, stretta funzionalità dell’iter argomentativo alla decisione, assenza di motivazioni subordinate, di obiter dicta e di ogni enunciazione che vada oltre ciò che è indispensabile alla decisione e, infine, puntualità dei richiami ai precedenti della giurisprudenza di legittimità.

Il decreto n. 136 del 14 settembre 2016 precisò, inoltre, che i provvedimenti che costituiscono espressione dello ius constitutionis devono «evidenziare le questioni di diritto desumibili dalle censure articolate con i motivi ed esporre il percorso argomentativo per giungere alla enunciazione del principio di diritto». Invece, nei provvedimenti che non sono manifestazione della funzione nomofilattica della Corte devono ricorrere due presupposti. Il primo è l’esposizione dei fatti che deve essere molto concisa ed essere finanche omessa quando i fatti possono comunque risultare dall’esposizione delle ragioni della decisione. Il secondo è l’esposizione dei motivi di ricorso che deve essere omessa quando «la censura possa risultare del medesimo tenore della risposta della Corte. La tecnica redazionale prescelta va commisurata alla complessità delle questioni che devono essere decise. Infine, allo scopo di perseguire una maggiore effettività gli obiettivi fissati, si dispone che i Presidenti di sezione, nel redigere il rapporto informativo sui singoli magistrati, tengano conto delle capacità di questi di redigere provvedimenti in «forma sintetica», anche ricorrendo alla «forma semplificata».

La logica osservazione che ne discende è la necessità della altissima qualificazione del personale di magistratura nell’ambito settoriale di attività. In ciò, oltre la preparazione culturale del singolo esponente di magistratura impegnato in tale compito, è indispensabile il raccordo delle decisioni assunte negli specifici settori di materia e la pronta conoscenza del relativo stato dell’arte ad opera dell’Ufficio del massimario presso la Corte Suprema. In tal senso, il primo Presidente evidenzia il valore dell’Ufficio del Massimario. Ad esso è attribuito “il compito di analizzare la giurisprudenza di legittimità e di creare le condizioni per la sua diffusione all’interno ed all’esterno della Corte di cassazione. Per tale ragione i magistrati addetti, sotto la guida del Direttore, di due vicedirettori e di due coordinatori di settore (civile e penale), svolgono compiti di ausilio della Corte, mediante composite attività, quali la stesura di relazioni preparatorie per le udienze delle Sezioni unite civili e penali, la selezione della giurisprudenza e la massimazione dei principi giurisprudenziali”. Si indica, poi, il pregio della summa di tale attività come momento di sintesi di tale impegno rappresentato dalla “annuale Rassegna della giurisprudenza della Corte di cassazione, elaborata da tutti i magistrati dell’Ufficio, la quale costituisce un insostituibile strumento di conoscenza giuridica”^[19].

3 Il sistema della giustizia civile e l’articolo 111 della Costituzione.

Al di là delle osservazioni fin qui svolte, un altro motivo di incremento dei contenziosi - nuovi e pendenti – non può certamente essere escluso e risiede nel variegato afflusso di procedimenti dovuto alla funzione stessa della Corte di cassazione. La Corte di cassazione, quale organo di vertice della giurisdizione ordinaria, riconduce la sua funzione all'articolo 65 del R.D.30.1.1941, n. 12 che ne definisce i compiti nel suo dettato. Per la norma, «la corte suprema di cassazione assicura l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge, l'unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni; regola i conflitti di competenza e di attribuzioni ed adempie gli altri compiti ad essa conferiti dalla legge»^[20] . Sono demandati alla Corte di cassazione tutti i compiti affidati dallo stesso art. 65 e dalla legge, ma anche e, soprattutto, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni.

La norma in prima battuta definisce la posizione di sovraordinazione rivestita dalla Suprema Corte per la funzione assunta nell’ordinamento quale giudice di ultima istanza che decide sui provvedimenti emessi dai giudici ordinari nel grado di appello civili e penali. L’articolo 111 della Costituzione, pur nella sua mutata veste dovuta alla riforma, operata con L. Cost. 23 novembre 1999, n. 2^{[21] [22]},  mantiene ferma un’eccezione alla regola generale, stabilendo che il ricorso in Cassazione contro le stesse può essere proposto soltanto per motivi attinenti alla giurisdizione, ovverosia alla sussistenza, in capo al giudice adito, del potere di conoscere e decidere la causa. L’occasione per intervenire sul giudizio di cassazione, oltre che sul ruolo che esso assume nel nostro sistema processuale, è offerta mediante pronuncia e motivazione della sentenza 9 luglio 2009, n. 207^[23] della Corte costituzionale, dichiarativa di illegittimità costituzionale dell'art. 391-bis, primo comma, cod.proc.civ.. La Consulta ribadisce che il giudizio di cassazione si qualifica in ragione della funzione garanzia ad essa attribuito dall'art. 111 Cost. e nel nucleo essenziale del giusto processo regolato dalla legge. il principio basilare che ne discende è che, contro tutte le sentenze ed i provvedimenti sulla libertà personale, è sempre ammesso il ricorso in cassazione per violazione di legge essendo il giudizio di cassazione un rimedio costituzionalmente imposto e previsto proprio per assicurare il controllo sulla legalità mediante un controllo di legittimità demandato alla Corte di cassazione. Il concetto di principio era già stato chiarito in altro precedente della Corte costituzionale in sentenza n. 395 del 2000^[24].

3.1 (Segue) La nozione di giurisdizione funzionale e dinamica.

All’art. 111 della Costituzione si prevede che possa essere proposto ricorso contro le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti per motivi concernenti la giurisdizione. Ciò attiene ad un secondo profilo dello stesso art.65 del R.D.30.1.1941, n. 12 relativo al rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni. Per suo compito, la Corte di cassazione è chiamata a per stabilire la giurisdizione in caso di conflitto tra il giudice ordinario e quello speciale, italiano o straniero e la competenza in caso conflitto tra giudici di merito. Oltre al problema del riparto di giurisdizione indicato dall’ art.65 del R.D.30.1.1941, n. 12, il più serio pericolo è il probabile formarsi di interpretazioni giurisprudenziali diverse e contrastanti su analoghe questioni coniate dalla giurisdizione ordinaria e da quella amministrativa, minando la sistematicità, certezza ed uguaglianza dell’interpretazione giuridica che la funzione nomofilattica mira a preservare. Anche qui, l’intervento della Corte costituzionale con la sentenza 18 gennaio 2018 n. 6^[25] fornisce l’interpretazione della norma costituzionale, indicando i limiti oltre i quali Consiglio di Stato e Corte dei conti violano i confini della loro giurisdizione. La questione è di primo piano.

All’atto dell’entrata in vigore della Carta costituzionale del 1948, la giurisdizione di questi organi risultava essere molto più limitata rispetto alle dimensioni effettive cui è arrivata al tempo attuale. L’osservazione si lega ad un dato di fatto. Gli interventi legislativi hanno amplificato la tutela della particolare posizione giuridica legata all’interesse legittimo con punti di notevole tangenza – se non addirittura confluenza- di materie prima riservate ad esclusivo appannaggio della giurisdizione ordinaria quali -solo per indicarne alcune- il diritto dei contratti, quello societario e la responsabilità per fatto illecito. Basti guardare l’articolo 133 del codice del processo amministrativo per avere una dimensione reale del fenomeno.

La relazione del Primo presidente per lo scorso anno 2018^[26] già metteva in evidenza come fosse possibile arginare queste situazioni di contrasto interpretativo attraverso la nozione di giurisdizione funzionale e dinamica elaborata dalle Sezioni nel corso degli ultimi anni.

E’ anche vero, però, che la nozione di giurisdizione dinamica ha subito forti critiche in ambiente dottrinario. L’aspra critica in dottrina^[27] è tale per il contrasto con l’art. 111, c. 8, Cost. e con l’assetto plurale delle giurisdizioni delineato dai Costituenti. La critica è venuta anche da coloro che auspicano il superamento di tale assetto, ma riconoscono che a ciò si può arrivare solo modificando la Carta fondamentale. In dottrina^[28] si è osservato che l’adesione alla teoria della giurisdizione dinamica comporta impedimento all’esame del pieno merito della domanda in ragione dell’applicazione di norme di rito quali le norme sulla tempestività, proponibilità, procedibilità, interesse ad agire, legittimazione. Stesso effetto potrebbe essere generato da norme preliminari di merito quali le norme che prevedono una decadenza sostanziale prescrizione che porrebbero delle questioni di giurisdizione.

La tematica del progressivo ampliamento operato dalla Corte di cassazione della nozione di “soli motivi inerenti alla giurisdizione” di cui all’art. 111, ottavo comma, Cost. era stata affrontata dalla pronuncia della cassazione, Sezioni unite, 29 dicembre 2017, n. 31226 di cui la relazione presidenziale anno 2018 da atto. L’ampliamento del sindacato delle Sezioni unite consente di porre rimedio a situazioni eccezionali di diniego di tutela o di impedimento dell’accesso al giudice o di violazione di giudicati della Corte di giustizia dell’Unione europea^[29] “garantendo anche in tali casi un controllo finale di legittimità, sia pure assai limitato ed esterno”^[30]. L’intervento della Corte costituzionale con la già citata sentenza 18 gennaio 2018 n. 6 ha avuto il pregio di identificare l’eccesso di potere giudiziario delle sole ipotesi di difetto assoluto della giurisdizione con ciò intendendo le forme dello sconfinamento nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione e della negazione della cognizione giurisdizionale. In ciò la Consulta ha ripreso i principi già espressi dalla giurisprudenza delle Sezioni unite civili della Suprema Corte. Si leggeva nella relazione per l’anno 2018^[31] che: “L’effettività della tutela e il giusto processo vanno pertanto garantiti a cura degli organi giurisdizionali a ciò deputati dal Costituzione e non in sede di controllo sulla giurisdizione. La predetta pronuncia sta formando oggetto di dibattito dottrinario, ma nelle prime decisioni ad essa successive le Sezioni unite ne hanno recepito le indicazioni, ribadendo di conseguenza che non costituisce violazione dei limiti esterni della giurisdizione l’omissione di pronuncia su questione di legittimità costituzionale o su eccezione di non conformità della normativa interna al diritto eurounitario (sentenza n. 20168 del 2018), che non integra una questione inerente alla giurisdizione la violazione, da parte del Consiglio di Stato, dell’obbligo di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia (sentenza n. 29391 del 2018) e che non può attribuirsi rilievo ai fini del controllo di giurisdizione, al dato qualitativo della gravità del vizio (ordinanza n. 16973 del 2018)”.

Nella relazione, attuale, per l’anno 2019, il Primo Presidente dà continuità alla tematica, vieppiù, segnalando l’esigenza di un dialogo tra le Corti nazionali, Consiglio di Stato e la Corte dei conti, intrattenuto mediante convegni, seminari ed incontri al fine di collaborare sul piano scientifico e su quello amministrativo per la definizione, ove occorrano, linee di azione unitarie e l’elaborazione di prassi omogenee, il tutto a beneficio degli utenti finali del servizio giudiziario. La stessa logica è adottata con le altre Corti europee e con quelle sovranazionali di Lussemburgo e di Strasburgo con il medesimo fine di attuare linee di collaborazione rafforzata tra le alte giurisdizioni europee, ciascuna per la relativa competenza.

4. Il processo civile telematico.

Sin qui si è detto del funzionamento del sistema della giustizia civile in relazione alla normativa già esistente ed a quella di attesa di formulazione. Quest’ultima consentirebbe uno snellimento delle procedure senza menomare il diritto di tutela e del giusto processo dell’utente del servizio-giustizia.

L’ambito che, da alcuni anni, sta interessando il sistema della giustizia civile è il processo civile telematico che ha rivoluzionato la forma classica del processo con indubbi vantaggi in termini di celerizzazione nella celebrazione dei processi e smaltimento degli adempimenti procedurali mediante l’ausilio delle modalità telematiche^[32]. Dall’entrata in vigore del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179 in materia di ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese e con l’introduzione dell’art 16 bis in tema di obbligatorietà del deposito telematico degli atti processuali, sono state completate numerose azioni tecniche finalizzate alla riduzione dei tempi nella gestione dei procedimenti e al miglioramento dei servizi esistenti sia per l’utenza che per gli operatori amministrativi e giudiziari. L’obiettivo primario che si è posto, nel 2019, il Ministero della giustizia è stato quello di migliorare il funzionamento dei registri telematici che gestiscono dati riguardanti i diversi settori dell’area civile. Ciò è avvenuto in particolare, per il funzionamento dei servizi giudiziari attraverso l’evoluzione del Sistema per la gestione dei registri di cancelleria civile riguardanti il Contenzioso Civile, la Volontaria Giurisdizione e il diritto del lavoro (SICID). Le modifiche introdotte dal decreto legge n. 13 del 17 febbraio 2017 che ha creato per la Corte di Cassazione nel 2019 il sovraccarico di pendenze di procedimenti in materia di in materia di protezione internazionale ha visto, viceversa, un beneficio a favore i singoli distretti di competenza. La ragione risiede nell’implementazione della strumentazione predisposta per accelerare i procedimenti in materia di protezione internazionale. Anche altre aree del settore civile hanno usufruito dei progressi informatici in tema di processo telematico^[33]. Una di queste è rappresentata dal settore civile delle esecuzioni forzate, mobiliari ed immobiliari^[34].

In tale ambito l’informatizzazione telematica delle forme procedurali ha riguardato il "Registro delle procedure di espropriazione forzata immobiliari, delle procedure di insolvenza e degli strumenti di gestione della crisi", come da previsioni normative di cui all'art. 3 D.L. 59/2016 e dall'art. 24 del Regolamento UE 848/2015 in materia di procedure di insolvenza. Un’altra innovazione è indicabile nel potenziamento della strumentazione degli uffici U.N.E.P.. Sono state realizzate dal Ministero le funzionalità concernenti la notificazione telematica effettuata su richiesta all’UNEP pervenuta da parte di un avvocato o da parte di un ufficio giudiziario. La previsione successiva riguarda la conseguente diffusione sul territorio nazionale. Anche gli uffici dei mandamenti del giudice di pace si sono giovati di aggiornamenti del sistema per la gestione dei registri di cancelleria civile con la realizzazione di un intervento rivolto, ad esempio, ad ampliare -a tutte le categorie di soggetti previsti per legge- il servizio di notificazione telematica con relativa estensione della funzionalità delle comunicazioni e delle notificazioni agli ausiliari del giudice intesi come C.T.U. e interpreti. Menzione a parte va ad una particolare innovazione introdotta. Questa è dedicata alla realizzazione di un sistema che consente l’estrazione dai database dei sistemi SICID e SIECIC dei dati di interesse per l’Ispettorato, c.d. “Pacchetto Ispettori”. Del sistema va annotato il pregio di consentire e garantire “la condivisione” tra Tribunale, Tribunale per i minorenni, Procura presso il tribunale per i minorenni, Procura ordinaria di dati dei procedimenti che interessano i minori. L’obiettivo di tale strumento è quello di costituire una funzionalità sicura, in modo da evitare accesso massivo e destrutturato a dati sensibili.

4.1 Il processo civile telematico in Cassazione.

Il processo civile telematico ha trovato ormai attuazione completa in ogni distretto e persiste un giudizio su di esso ampiamente positivo, anche se permane qualche difficoltà nell’esame degli atti processuali, specialmente quando si tratta di controversie articolate e complesse. Non resta che verificare quali siano i tempi ed i modi di sviluppo del procedimento telematico in Cassazione. Partendo dai dati già noti per diffusione ^[35] in anticipo sui tempi di pubblicazione della Relazione del Primo presidente della Corte di cassazione -quale fonte ufficiale-, si è appreso l’orientamento della Suprema Corte in merito ad alcune questioni che interessano più da vicino operatori e studiosi del diritto. Per ciò che più strettamente riguarda il sistema della giustizia civile è di particolare interesse il tema del processo civile telematico in Cassazione ed il funzionamento di Uffici specifici della Suprema Corte, quale il Centro Elettronico di Documentazione (CED). E’ indiscutibile l’ulteriore apporto che l’introduzione del processo civile telematico potrebbe produrre all’attività della Corte di cassazione. In particolar misura, ciò risulta ancora più evidente, alla luce dei dati illustrati nei precedenti paragrafi. L’utilità risiede nello snellimento del lavoro degli Uffici, apparati e della magistratura in forza alla Suprema Corte. Allo stato attuale la Corte di Cassazione si presenta munita di una particolare strumentazione informatica ma non del procedimento telematico introdotto a pieno regime. In sostituzione il C.E.D. assume particolare importanza nelle attività informatiche degli uffici della Suprema Corte. Si tratta di una struttura autonoma alle dirette dipendenze del Primo Presidente, a cui sono attribuiti due compiti primari. Il primo è la c.d. informatica giuridica ossia la fornitura di servizi informatici aventi ad oggetto la realizzazione, la gestione e la consultazione degli archivi di giurisprudenza e di legislazione. Il secondo è la c.d. informatica giudiziaria ossia la fornitura della gestione informatica dei processi sia civili e penali in favore delle strutture amministrative e ai magistrati^[36]. Nel settore dell’informatica giudiziaria, il C.E.D. mantiene il monitoraggio sul sistema delle comunicazioni di cancelleria a mezzo di posta elettronica certificata, ai sensi dell’art. 136, secondo comma, cod. proc. civ. e della normativa di settore (art. 16, commi da 4 a 8, del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221), entrato in vigore il 15 febbraio 2016 e che ha raggiunto ormai livelli di efficienza ottimali. Ciò nonostante resta la priorità palese e riconosciuta della realizzazione e dell’avvio del processo civile telematico (P.C.T.) in Cassazione. Si apprende dalla relazione del Primo Presidente per l’anno 2019 che tra le attività di informatica giudiziaria più significative che hanno visto impegnato il CED va segnalata (per il settore civile) che “priorità ha avuto il processo civile telematico (PCT) di cassazione, mediante il deposito digitale degli atti di parte e dei giudici della Corte, alla cui realizzazione è predisposto un apposito Tavolo tecnico di cui fanno parte, oltre al C.E.D., l’U.I.C., la D.G.S.I.A., l’Avvocatura generale dello Stato ed il CNF. Dal mese di novembre 2019 è cominciata la fase di sperimentazione dei depositi telematici degli avvocati del libero Foro e dell’Avvocatura dello Stato, con iscrizione a ruolo virtuale dei primi ricorsi e controricorsi. L’obiettivo è quello di realizzare dal febbraio 2020 un sistema di iscrizione dei ricorsi a doppio binario (informatico e/o cartaceo) ed entro la primavera di ottenere il decreto ministeriale per l’obbligatorietà degli atti endoprocessuali, sino a giungere alla creazione del fascicolo di causa informatico, permettendo così al magistrato di consultare e redigere in modalità telematica i provvedimenti”.

Con riferimento alla digitalizzazione, l’investimento della finanza pubblica per un complessivo valore di oltre 650 milioni nel triennio 2019-2021 consentirà di realizzare un sistema di giustizia moderno ed efficiente i cui primi beneficiari saranno proprio gli addetti ai lavori. Dall’Intervento del ministro Alfonso Bonafede alla Corte Suprema di Cassazione in sede di inaugurazione anno giudiziario 2020, si apprende una positiva aspettativa per il settore civile. Dai canali istituzionali  giunge che: “il processo civile telematico è una realtà ormai consolidata, tanto che è prossima la sua completa estensione alla Cassazione; il processo penale telematico invece, grazie al fatto di aver rispettato tutto il cronoprogramma dell’anno scorso, comincerà ad essere tangibile proprio nel 2020…..Una volta consolidata la struttura, il vero salto di qualità si avrà soltanto se ci saranno leggi che individueranno nelle nuove tecnologie, non soltanto un optional, ma la principale, o addirittura l’esclusiva, via percorribile per gli adempimenti di cancelleria”^[37].

5. Conclusioni.

I dati acquisiti dalla relazione del Primo Presidente della Corte di Cassazione, per l’anno 2019, forniscono notizie confortanti in termini di decremento numerico dei procedimenti giudiziari pendenti nel settore civile. Pur in un’ottica positiva di osservazione, resta centrale il bisogno di attuare una giustizia maggiormente efficiente legata all’adozione di una serie di nuove misure legislative idonee alle moderne aspettative del processo civile telematico. Di fatto, le esigenze di tutele civili ed economiche espresse dalla collettività richiamano l’attenzione sull’esigenza di una rapida rimodellazione della nuova struttura del processo, celerizzato dalle procedure telematiche. Il disegno di legge n. 1662, comunicato alla Presidenza del Senato il 9 gennaio 2020, presenta queste caratteristiche. Le disposizioni sono destinate ad incidere profondamente sui tempi di gestione del processo e sul deflazionamento del carico giudiziario pendente o di nuova iscrizione. La preavvisata predisposizione del processo civile telematico in Cassazione completa il quadro dell’informatizzazione del processo, seppure con una previsione di ritardo attuativo rispetto a quella preannunciata per il procedimento penale. Non resta che aspettare che l’iniziativa legislativa in DDL. n. 1662 divenga norma dell’ordinamento per l’attuazione della logica dell’efficienza della giustizia civile secondo i nuovi criteri.