Il treaty-making power della Santa Sede

1. L'ordinamento canonico nella prospettiva del diritto internazionale

La relazione del diritto canonico con l’ordinamento internazionale può essere inizialmente inquadrata^[1] nella più generale teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici e quindi letta come rapporto tra due ordinamenti costituiti ed operanti in piena autonomia, ma con necessari collegamenti. Questi collegamenti erano le relazioni giuridiche e cioè la realizzazione di atti e fatti che interessavano i due ordinamenti a volte in maniera congiunta, a volte simultaneamente.

Non si può tralasciare, in questa lettura, la posizione della canonistica in genere e dello “ius publicum ecclesiasticum externum”^[2]. La Chiesa cattolica ha da sempre agito nella Comunità delle Nazioni, assumendo la connotazione di potenza^[3] (puissance) distinta nelle finalità dalle altre istituzioni che nella dinamica dell’ordinamento internazionale manifestano i caratteri di soggettività.

L’ordinamento canonico, nella prospettiva del diritto internazionale, si presentava come sistema dualistico o piuttosto pluralista, questo portava a pensare che la dimensione normativa prodotta nel contesto internazionale, anche se utilizzata dall’Autorità centrale della Chiesa cattolica, apparteneva ad una dimensione ad extra della comunità ecclesiale e del suo ordinamento giuridico. Il riferimento all’Autorità centrale consente di individuare che la relazione, seppur articolata, tra i due ordinamenti trova diretta manifestazione nell’attività della Santa Sede definita dall’ordinamento canonico come suprema Autorità nella Chiesa, e annoverata tra i soggetti che il diritto internazionale riconosce.

Evitando qui una diretta trattazione della presenza internazionale della Santa Sede, ci basti in questo contesto precisare che chi agisce a livello internazionale sotto il nome di Santa Sede è sempre il Romano Pontefice^[4], non altri organi o strutture che cooperano con il suo ufficio.

Un sistema di rapporti così strutturato non è stato immune al modificarsi del diritto internazionale soprattutto con l’affermarsi del modello ONU che ha sostituito il modello westphaliano. Con lo sviluppo della Dottrina della Chiesa, nella dinamica del rapporto Chiesa-Mondo contenuta in Gaudium et Spes, l’ordinamento canonico ha gradualmente assunto una diversa percezione e considerazione del diritto internazionale.

Queste considerazioni evidenziano come la questione non sia solo di ordine politico, ma interessa l’ordinamento canonico non solo ed esclusivamente l’azione della Santa Sede, è quanto dimostra la partecipazione ai processi di codificazione della normativa internazionale, come anche l’impegno nell’attività diplomatica multilaterale che porta a conseguenze di ordine giuridico-normativo^[5].

2. Alcuni interrogativi di fondo

A questo punto possiamo porre alcuni interrogativi alla luce dei mutamenti nella relazione tra diritto canonico e diritto internazionale, uno riguarda l’aspetto ad intra, il secondo ad extra.

Dal punto di vista interno: il concetto di societas iuridice perfecta può ancora definire un'attività sovrana con finalità di tipo spirituale a cui sono soggette persone unite dal vincolo del battesimo ed istituzioni/strutture proprie della comunità ecclesiale?

Dal punto di vista esterno: quale rilevanza ha per il diritto internazionale l’attività di un ordinamento giuridico primario ed originario come quello canonico che opera nell’ordinamento internazionale come soggetto ed è portatore di finalità di tipo essenzialmente religioso?

Il riferimento alla prassi internazionale non fa emergere atti giuridici o elementi di ordine dottrinale capaci di mettere in discussione che la dimensione spirituale e quella societaria, tra loro inscindibili, possono strutturarsi mediante uno specifico ordinamento giuridico originario e autonomo sia nel fondamento sia nell’articolazione che nel modo di procedere.

Quanto all’elemento religioso il diritto internazionale moderno e contemporaneo si configura come a-confessionale, ma non come a-religioso. L’elemento religioso è presente in almeno due prospettive sostanziali: quale ispiratore del livello normativo^[6] e quale ambito da tutelare^[7].

3. Come la cultura canonistica si è relazionata al diritto internazionale

Per comprendere come la cultura canonistica si sia relazionata al diritto internazionale occorre un preciso percorso logico e metodologico:

• I modi in cui i due ordinamenti si relazionano: l’autorità e i poteri esercitati dalla Santa Sede e la rilevanza che l’ordinamento internazionale riserva alla sua sovranità.
• La recezione e l’applicazione delle norme internazionali da parte dell’ordinamento giuridico della Santa Sede e il suo apporto alla maturazione del diritto internazionale contemporaneo.
• Gli assetti normativi recepiti dal diritto canonico nel collegarsi al diritto internazionale di fonte multilaterale attraverso la presenza della Santa Sede in quel contesto di elaborazione normativa consensuale chiamata diplomazia normativa.

Per questo esame verranno utilizzati i criteri propri del diritto internazionale e una costante valutazione di quanto effettivamente scaturisce dalla presenza della Santa Sede per la vita della Comunità Internazionale. Rilevando in entrambi i casi gli istituti giuridici corrispondenti mediante la prassi. Questa è la scelta di metodo dichiarata dal professore che trae fondamento da due presupposti essenziali per il giurista.

• In primo luogo il decentramento delle funzioni che è caratteristica strutturale  dell’ordinamento internazionale diversamente da quelli interni (è quanto sintetizzano i caratteri dell’indipendenza e della sovranità che sono propri dei soggetti di diritto internazionale.
• In secondo luogo la natura propria della Santa Sede sia nel suo ordine interno che nella sua partecipazione alla dinamica politica e alle situazioni giuridiche internazionali (a ciò va aggiunto la condizione giuridica assunta dal 1929 nell’esercizio della sovranità piena e assoluta sull’estensione territoriale costituita dallo Stato della Città del Vaticano)^[8].

4. Adattamento e incorporazione del diritto internazionale nel diritto interno

Acquisito che l’ordinamento canonico e quello internazionale interagiscono e si collegano, anche attraverso l’opera della Santa Sede, occorre ora specificare le modalità di attuazione di tali relazioni e sulle tecniche ordinariamente utilizzate.

In questa analisi l’attenzione va posta ai sistemi e alle procedure di adattamento del diritto internazionale al diritto interno e alle procedure di incorporazione, l’indagine è orientata verso due obiettivi principali:

• La valutazione del tipo di posizione che la norma internazionale assume nel diritto interno.
• La considerazione dell’effettiva recezione e quindi applicabilità nel diritto interno della norma internazionale di qualsiasi natura o fonte.

Metodologicamente si avranno come punti di riferimento gli elementi propri della teoria generale del diritto relativi alla recezione del diritto internazionale nel diritto interno e i principi che regolano il rapporto tra ordinamenti giuridici^[9].

In questo modo di procedere appaiono immediatamente necessari alcuni rilievi preliminari che il professore nella sua esposizione ha brevemente illustrato ma che in questa sede per brevità mi limiterò a elencare.

• Le differenze che intercorrono tra le diverse tipologie di norme internazionali.
• La costatazione che negli ordinamenti statali il rapporto tra diritto interno e internazionale definito negli ordinari procedimenti di adattamento risulta più facilmente evidente.
• Attenzione va posta al fatto che de iure la Santa Sede nell’assumere obblighi internazionali è solita precisare se agisce come organo supremo di governo della Chiesa o come sovrano dello Stato della Città del Vaticano e in alcuni casi per ambedue le entità.
• Infine si evidenzia la mancanza di un'organica trattazione dei rapporti tra l’ordinamento internazionale e quello interno della Santa Sede.

"Quanto ai limiti circa la recezione del diritto internazionale va tenuto conto che il richiamo al diritto divino non fa dell’ordinamento canonico una realtà atipica rispetto ad altri ordinamenti interni, ma conferma al suo interno l’esistenza di un dominio riservato (domestic jurisdiction) cioè quella sfera dell’ordinamenti di ogni soggetto di diritto internazionale nella quale è precluso qualsiasi intervento da parte di ordinamenti esterni ad iniziare da quello internazionale^[10]."

Questo pone qualche riflessione a riguardo della superiorità dei trattati rispetto alle norme canoniche codicistiche.

Per cogliere in modo esaustivo la questione del procedimento di adattamento è necessario riferirsi all’ordinamento internazionale nella sua globalità, distinguendo le relazioni intercorrenti tra diritto interno della Santa Sede e:

• I principi generali del diritto e le consuetudini internazionali.
• I trattati e la norma prodotta da Organizzazioni intergovernative^[11].

5. Principi generali e consuetudine internazionale

Riguardo ai principi generali del diritto, occorre distinguere fra quelli generalmente riconosciuti, a cui fa riferimento lo Statuto della Corte Internazionale di Giustizia e quelli che costituiscono le strutture portanti del diritto internazionale, consolidato nella prassi dell’ultimo periodo, come un insieme di norme non scritte condivise dalla Comunità internazionale nel suo complesso (as a whole) e aventi ad oggetto soprattutto le regole base della convivenza in vista dell’ordine pubblico internazionale che ogni soggetto è chiamato ad osservare in buona fede, oltre che ad adempierne gli obblighi previsti. L’esistenza di tali principi, detti di ius cogens^[12] e la loro applicabilità è sancita in altre fonti del diritto internazionale ed emerge dal richiamo ad essi nei cosiddetti "trattati di codificazione", come anche dalla loro funzione dissuasiva o deterrente fattone dalla giurisprudenza in relazione ai crimini internazionali^[13].

In riferimento all’ordinamento canonico, per i principi generali, bisogna richiamare quanto stabilito nel can. 19, in caso di lacuna legis: «Se su una determinata materia manca una espressa disposizione di legge sia universale sia particolare o una consuetudine, la causa, se non è penale, è da dirimersi tenute presenti le leggi date per casi simili, i principi generali del diritto applicati con equità canonica, la giurisprudenza e la prassi della Curia Romana, il modo di sentire comune e costante dei giuristi»^[14]. Non si può mancare di sottolineare poi, quanto stabilito dal can. 3, come chiara recezione del principio pacta sunt servanda e dei principi del diritto diplomatico (cann. 362 e 365)^[15].

Per quanto riguarda l’ordinamento dello SCV ci troviamo di fronte ad un sistema di adattamento automatico delle norme di diritto internazionale generale, in base all’articolo 1 della Legge sulle fonti del diritto, richiamato già in precedenza.

Le consuetudini internazionali, definite dall’art. 38 dello Statuto del Corte Internazionale di Giustizia, come «prova di una pratica generale accettata come diritto», constano essenzialmente di due elementi: una prassi generalizzata (usus o diuturnitas) e la convinzione che essa corrisponda a diritto (opinio iuris) oppure che risponda ad un’esigenza necessaria (opinio necessitatis)^[16].  

La Santa Sede, come soggetto di diritto internazionale è direttamente destinataria delle consuetudini e in base al principio consuetudo est servanda, si può rilevare che anch’esse sono accolte nell’ordinamento interno, eccetto le contrarie (cfr. can. 24, §1) o deroganti al diritto divino. Sarebbero da escludere, invece, quelle relative ad attività non confacenti ai fini e alla natura della Santa Sede^[17].

6. Diritto internazionale pattizio di fonte bilaterale e multilaterale

Il diritto internazionale pattizio si fonda su atti in cui si ha la convergenza delle volontà di due o più soggetti di diritto internazionale, che si impegnano a rispettare nei confronti di tutti gli altri quanto stabilito circa la pratica internazionale in un documento scritto o in più documenti fra loro connessi. La prassi dà a questi documenti differenti denominazioni, come quella di trattati, accordi, convenzioni, protocolli, patti^[18].

Anche la Santa Sede, come soggetto di diritto internazionale, esercita la prerogativa di negoziare, elaborare strumenti pattizi (ius contrahendi) e aderire a trattati preesistenti, senza alcun limite al di fuori di quanto stabilito nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969. Anche la Santa Sede, quindi, segue le procedure previste dal diritto internazionale, quali la forma solenne, con firma, ratifica e scambio di ratifiche e quella semplice, mediante la quale l’entrata in vigore segue immediatamente il momento della firma. Non manca, inoltre, nella prassi della Santa Sede il ricorso allo Scambio di Note, anche dette Note reversali, riconosciuto dal diritto internazionale come forma semplice di conclusione di accordi^[19].

Dal punto di vista canonico, il riferimento alla possibilità per la Santa Sede di concludere accordi internazionali con gli Stati o le Organizzazioni intergovernative, come con ogni altro soggetto di diritto internazionale, si ritrova nel già menzionato can. 3. Alla luce di esso, si comprende come nel diritto canonico rispetto alla norma ordinaria, i trattati assumano il rango di lex specialis, con conseguente prevalenza degli stessi sulle norme interne^[20]. Nell’ordinamento canonico, inoltre, il treaty making power è proprio dell’ufficio del Romano Pontefice e spetta ad Esso anche riguardo all’ordinamento dello SCV, in base all’art. 2 della Legge Fondamentale^[21].

Riguardo dell’adattamento del diritto pattizio nell’ordinamento interno della Santa Sede, si sottolinea che nel decidere la ratifica o l’adesione ad un trattato, Essa tende a privilegiare quelle materie che possono integrare le lacune del suo ordinamento, costituendo regolamentazione specifica per determinati ambiti, come nei trattati self-executing, secondo il principio dei vantaggi comparativi, che si affianca alla prassi di concorrere con il proprio sostegno morale al determinarsi di opinio iuris in determinate convenzioni di cui la stessa Sante Sede diviene parte. "Per contro, Essa non accede a quelle convenzioni riguardanti ambiti irrilevanti per la propria azione interna ed internazionale, già regolati dal diritto interno, privilegiando la competenza del trattamento nazionale." (Buonomo V.) In alcuni casi, inoltre, la Santa Sede ha provveduto ad utilizzare riserve e dichiarazioni interpretative, concernenti eccettuazioni o esplicitazioni dell’ambito della propria domestic jurisdiction^[22].

In riferimento al diritto pattizio, poi, non possiamo non fare un accenno agli obblighi assunti dalla Santa Sede rispetto ad alcuni trattati multilaterali, compresi quelli che la rendono membro di Organizzazioni intergovernative. Tale condizione, evidentemente, la rende destinataria anche delle normative emesse da tali soggetti, sebbene si tratti di norme internazionali di secondo livello (soft-law) e in misura differente rispetto alla tipologia della sua appartenenza^[23].

La Santa Sede, infine, è parte di alcune convenzioni che riguardano i diritti umani. Accanto all’enunciazione di principi, spesso tali normative prevedono anche alcuni meccanismi di controllo, mediante specifici organi (Treaty Bodies), definiti paragiudiziali dal diritto internazionale e finalizzati a rilevare il livello di attuazione di quanto previsto dai singoli trattati, previo esame di rapporti periodici che i membri sono tenuti a trasmettere sulle questioni in oggetto^[24].

7. L’influenza del diritto canonico sul diritto internazionale

La maggior parte degli studiosi di diritto internazionale sostiene che tale ordinamento giuridico si fondi sull’esistenza della Comunità internazionale in senso moderno, da intendersi come un complesso di enti che non sono giuridicamente uno superiore all’altro, ma che si pongono tutti sullo stesso piano, mantenendo un’autonomia nel potere di auto-organizzazione attraverso il compimento di atti giuridici internazionalmente rilevanti e l’essere destinatari delle norme dell’ordinamento stesso^[25]. La condizione imprescindibile per la nascita della Comunità internazionale così intesa, dunque, sarebbe l’affermazione del moderno stato nazionale tra il XV e il XVII secolo, favorita sicuramente dalle scoperte geografiche, dalla diffusione del protestantesimo e dalla graduale burocratizzazione dell’amministrazione statale (nata in Francia dopo la rivoluzione francese).

Se però quanto appena affermato è vero per i soggetti della Comunità internazionale, tuttavia non bisogna cadere nell’errore di pensare che i contenuti dei rapporti giuridici esistenti fra questi soggetti siano una creazione della modernità, almeno nei loro elementi genetici. Guardando con equilibrio la storia europea, che comunque rimane la culla del diritto internazionale moderno, non si può prescindere da quanto si è verificato nella lunga stagione dell’età medievale, nella quale il cristianesimo venne a forgiare l’identità degli europei, la loro mentalità e la loro cultura e come afferma Dalla Torre, «il diritto della Chiesa ebbe un luogo determinante nella formazione e nello sviluppo della civiltà giuridica europea»^[26]. Il diritto canonico, come parte fondante dell’esperienza giuridica medievale dell’utrumque ius, accanto al diritto civile, ha contribuito in modo inequivocabile al progresso della scienza giuridica. Nella lunga vicenda storica di sviluppo della civiltà europea, il diritto canonico ha dato un contributo fondamentale alla configurazione di principi e di regole^[27] che costituiscono la base dei moderni ordinamenti democratici, come ad esempio il principio maggioritario, per il quale in un’assemblea è la volontà della maggioranza a prevalere su quella della minoranza, come è evidente, anche nel funzionamento degli organismi interni delle organizzazioni internazionali. Anche altri concetti del diritto pubblico occidentale, quali la sovranità dello Stato o la sua autonomia e indipendenza, con la capacità di autoregolarsi dal punto di vista normativo, non sono altro che secolarizzazioni di concetti teologici e principi giuridici che ispirarono l’elaborazione del diritto canonico nell’età classica^[28].

In maniera più specifica, molte branche dell’ambito materiale del diritto internazionale, si fondano sulla costellazione di valori sorti nell’ambito della dottrina cattolica e mediati dal diritto canonico e dalla scienza canonistica: un esempio per tutti è quello del cosiddetto «diritto di guerra»^[29], in cui un ruolo centrale è dato dai limiti all’uso di questo strumento e i cui criteri base furono fissati già nell’epoca classica del diritto canonico, in modo particolare nella Quaestio XXIII dell’opera di Graziano, Concordia discordantium canonum, meglio conosciuta come Decretum. L’opera del monaco bolognese, infatti, raccogliendo i contributi di diverse autorità, arrivò già nel XII secolo a stabilire con grande lucidità i limiti per l’uso della forza e i criteri soggettivi e oggettivi perché vi si possa ricorrere, in extrema ratione, come strumento risolutivo di situazioni conflittuali^[30].

Non mancò poi, infine, una rielaborazione di questi valori parte di teologi e giuristi cattolici nei secoli successivi, in modo particolare ad opera di figure come Francisco de Vitoria (1480-1546), Francisco Suarez (1548-1617), o figure di formazione canonistica, quali Alberigo Gentili (1522-1608) e Ugo Grozio (1583-1645), specialmente in riferimento alle esigenze della pace fra comunità politiche, alle regole finalizzate al regime della comunità internazionale, al diritto umanitario e, più in generale, ai diritti naturali di ogni persona^[31].

8. Conclusioni

Al termine del breve elaborato, raccogliendo qualche elemento finale da queste riflessioni sul rapporto fra l’ordinamento internazionale e quello canonico, bisogna richiamare il grande ruolo rivestito dalla Santa Sede, come organo centrale del governo della Chiesa cattolica e come soggetto di diritto internazionale. Come si è avuto modo di sottolineare, la fisionomia peculiare di questo soggetto e soprattutto le finalità specifiche da esso perseguite, che si distanziano di gran lunga da quelle dei singoli Stati, hanno offerto un prezioso contributo allo sviluppo formale e materiale del diritto internazionale. La Santa Sede, attraverso il patrimonio secolare del diritto canonico, sia nella sua vigenza, sia nel suo sviluppo storico, riveste un ruolo di protagonista nella vita della Comunità internazionale e nei suoi rapporti con gli Stati. Come sottolinea Dalla Torre, infatti,

«il diritto canonico “rientra” negli ordinamenti giuridici degli Stati attraverso i concordati: e non solo perché le norme concordatarie, con l’esecuzione, divengono norme canoniche particolari vigenti anche negli ordinamenti civili; ma pure perché, come s’è accennato, le disposizioni concordatarie talora rinviano esplicitamente a norme del diritto canonico, che così producono effetti negli ordinamenti secolari»^[32].

Di fondamentale importanza, inoltre, la presenza della Santa Sede a diverso titolo nelle Organizzazioni intergovernative e nelle Conferenze internazionali, dove Essa non opera per finalità di natura politica, ma mediante i suoi interventi, vuole orientare con principi di giustizia e di solidarietà vari aspetti della vita e della normativa internazionale. Nel suo discorso alle Nazioni Unite, tenuto a New York nel 2008, Benedetto XVI ha sottolineato:

«La mia presenza in questa Assemblea è un segno di stima per le Nazioni Unite ed è intesa quale espressione della speranza che l’Organizzazione possa servire sempre più come segno di unità fra Stati e quale strumento di servizio per tutta l’umana famiglia. Essa mostra pure la volontà della Chiesa Cattolica di offrire il contributo che le è proprio alla costruzione di relazioni internazionali in un modo che permetta ad ogni persona e ad ogni popolo di percepire di poter fare la differenza. La Chiesa opera inoltre per la realizzazione di tali obiettivi attraverso l’attività internazionale della Santa Sede, in modo coerente con il proprio contributo nella sfera etica e morale e con la libera attività dei propri fedeli. Indubbiamente la Santa Sede ha sempre avuto un posto nelle assemblee delle Nazioni, manifestando così il proprio carattere specifico quale soggetto nell’ambito internazionale. Come hanno recentemente confermato le Nazioni Unite, la Santa Sede offre così il proprio contributo secondo le disposizioni della legge internazionale, aiuta a definirla e ad essa fa riferimento»^[33].