1. Il fatto storico e l’assegnazione della causa al G.d.p. territoriale.

Il giorno 12 marzo 2015, S. G., otteneva l’annullamento della sanzione amministrativa a lui comminata per violazione dell’art. 141/3 C.d.S., disposizione che genericamente impone al conducente di contenere la velocità nei limiti di adeguatezza richiesti nei tratti stradali che presentano pericoli di vario tipo. Del medesimo fatto, S. G. era chiamato a rispondere anche in sede penale, per lesioni personali riportate dall’altro conducente: lesioni la cui entità, come accertata dalle apposite certificazioni mediche, superava i 40 giorni di prognosi, come noto sufficienti a rendere procedibile d’ufficio il reato di cui all’art. 590 c.p.. Essendo i fatti precedenti all’introduzione (con legge n. 41 del 2016) delle fattispecie di omicidio e lesioni stradali l’art. 590 costituiva la sola norma applicabile al caso di specie.

Conformemente alle ordinarie regole di riparto della competenza^[1], l’imputato nel presente procedimento riceveva decreto di citazione a giudizio dinnanzi al G.d.p. territoriale: il procedimento era assegnato allo stesso giudice-persona che aveva conosciuto dell’opposizione ex art. 22 e ss. l. 689/81.

All’udienza del 1 febbraio 2018, il difensore di S.G. sollecitava una dichiarazione di astensione da parte del magistrato, evidenziando come il giudizio precedente rappresentasse un’attività pregiudicante. La difesa si richiamava ad una risalente sentenza della Corte Costituzionale con cui era stata definitivamente riconosciuta la possibilità di ricusare il giudice che, chiamato a decidere sulla responsabilità di un imputato, avesse già espresso, nell’ambito di un altro procedimento anche extra penale, una valutazione di merito circa lo stesso fatto da cui fosse derivata l’imputazione^[2].

Nel caso di specie, peraltro, tale contestazione era sollevata oralmente nel corso dell’udienza preliminare, senza le formalità proprie di un’istanza di ricusazione, disciplinata nell’art. 37 c.p.p.. Con riferimento al giudizio precedente, il difensore di S.G. faceva, infatti, osservare come la decisione emessa dal medesimo magistrato in sede di opposizione ex artt. 22 e ss. l. 689/81, pur appuntandosi sul diverso profilo della violazione del C.d.S. accertata dagli Agenti di Polizia Stradale, avesse comportato una seppur minima cognizione di merito dei fatti che avevano dato luogo all’imputazione per lesioni ex art. 590 c.p.. Pur trattandosi di valutazioni incidenter tantum, esse apparivano comunque sufficienti a pregiudicare l’imparzialità del giudicante.

2. Interferenza tra giudizio penale e giudizio di opposizione ex art. 22 l. n. 689/81.

Quanto alle disposizioni processuali, occorre sottolineare che questa peculiare situazione di interferenza non trova riscontro nelle ipotesi espressamente contemplate dall’art. 34 c.p.p.. Tanto che, in epoca piuttosto risalente, l’allora Pretura di Trento ebbe modo di sollevare una questione di legittimità costituzionale sulla disposizione appena richiamata, censurandone la mancata previsione di quella specifica ipotesi di incompatibilità. Due i profili di incostituzionalità rilevati in quell’occasione del giudice rimettente:

1. da un lato l’assenza di una specifica ipotesi di incompatibilità per lo svolgimento di funzioni giurisdizionali nel giudizio ex art. 22 l. n. 689/81 costituirebbe violazione dell’art. 24 cost.: essendo infatti l’imparzialità costitutiva del giusto processo, situazioni di questo tipo imporrebbero una più intensa considerazione del c.d. principio di prevenzione, ossia della naturale tendenza del giudicante a mantenere ferme le valutazioni sul fatto già espresse in altra pronuncia. Si tratterebbe, peraltro, di un principio che la giurisprudenza costituzionale avrebbe in altre occasioni ritenuto sufficiente a fondare autonome ipotesi di incompatibilità praeter legem^[3];
2. per altro verso, l’illegittimità deriverebbe dal contrasto con l’art. 3 cost., stante l’irragionevole disparità di trattamento che la mancata previsione determinerebbe tra gli imputati tratti in giudizio dinanzi a giudici che non abbiano conosciuto della fattispecie in sede di opposizione a sanzione amministrativa, rispetto a coloro che abbiano proposto opposizione dinanzi a chi dovrà poi giudicarli anche in sede penale.
    

Investita della questione, la Corte si è pronunciata per l’infondatezza dei profili di illegittimità costituzionale evidenziati dal rimettente. Tuttavia, nel “salvare” l’art. 34 c.p.p., la parte motiva tenta di chiarire il significato di “decisione pregiudicante”, gettando al contempo uno sguardo sui rapporti che intercorrono tra gli istituiti preordinati ad attuare le garanzie costituzionali di imparzialità, terzietà ed obiettività del giudizio.

Dalla sentenza del 4 febbraio 1997 n. 308 sembra, infatti, emergere il seguente principio di diritto: il precedente svolgimento di funzioni giurisdizionali nel procedimento ex artt. 22 e ss. l. 689/81 determina una situazione di incompatibilità, suscettibile di convertirsi in un legittimo motivo di astensione o ricusazione, se nel giudizio extra penale siano state espresse valutazioni di merito circa la sussistenza del fatto-reato e sulla riconducibilità di esso ad un singolo soggetto, le sole in grado di esplicare un’efficacia pregiudicante per il successivo giudizio penale. Viceversa, qualora l’opposizione a sanzione amministrativa censuri meri vizi formali e/o procedimentali, la sentenza emessa in quella sede non risulterà ostativa ad una successiva pronuncia del medesimo soggetto in veste di giudice penale, atteso che la cognizione così instaurata con la lite precedente resterebbe circoscritta a questioni che non attengono al merito della violazione contestata^[4].

3. Effetto pregiudicante come conseguenza della sola cognizione di merito.

Una lettura più approfondita della sentenza rivela come la scelta di salvare l’art. 34 c.p.p. trovi il suo fondamento nella differenza che intercorre tra il regime delle incompatibilità, da un lato, e quello delle cause di astensione e ricusazione, dall’altro. Mentre la prime sono destinate ad operare entro schemi rigidi e predefiniti, dettati dalla necessità di prevedere ed impedire quelle situazioni astrattamente viziate da un fattore pregiudicante l’imparzialità, le cause di astensione comprendono tutte quelle ipotesi che solo la concreta dinamica processuale può far apparire idonee a turbare la serenità e la terzietà del giudizio^[5].

L’elenco di situazioni contemplate dagli artt. 36-37 c.p.p., tuttavia, deve essere ”riletto” alla luce di alcune risalenti affermazioni della Consulta. La Corte sembra, infatti, allinearsi a quanto in precedenza statuito circa l’art. 34 c.p.p.^[6]. Così, nel dichiarare illegittima la mancata previsione, all’interno dell’art. 37 c.p.p., della ricusabilità del giudice che in un procedimento antecedente, anche non penale, abbia già valutato nel merito i fatti ascritti al soggetto imputato, la Consulta sembra mantenere ferma la distinzione tra accertamento, anche incidentale, sul fatto-reato e mera cognizione di vizi formali di un verbale di accertamento.

Che un effetto pregiudicante possa conseguire soltanto da una valutazione di merito, inoltre, lo si evince anche da una recentissima pronuncia con cui la Corte di Cassazione ha posto in evidenza come neppure la semplice connessione probatoria tra due procedimenti sia sufficiente, di per sé, a determinare una legittima causa di ricusazione. Occorre, infatti, verificare di volta in volta se tale connessione abbia comportato un esame di merito da parte del medesimo giudice sullo stesso fatto e nei confronti di un identico soggetto^[7].

3. Riflessi sul regime delle incompatibilità delle opposizioni a sanzioni amministrative.

Tornando al caso di specie, le motivazioni che avevano indotto il G.d.p. ad annullare il provvedimento impugnato si attestavano sulla mancata verbalizzazione, da parte degli agenti di Polizia Stradale, delle circostanze di fatto da cui avrebbero dovuto desumersi le violazioni del Codice della Strada da parte di S.G., risolvendosi il verbale in una mera valutazione personale degli agenti. Sembrerebbe dunque trattarsi di vizi attinenti il verbale in sé considerato, come del resto si evince da alcune delle affermazioni riportate nella sentenza di annullamento emessa del G.d.p., secondo cui il verbale si consisterebbe in un mero richiamo al contenuto delle disposizioni asseritamente violati, con generici e sommari riferimenti alle condizioni materiali del tratto stradale interessato.

Ciononostante, in sede di udienza preliminare il G.d.p. territoriale accoglieva la richiesta di astensione avanzata dal difensore di S.G., provvedendo con decreto alla fissazione dell’udienza a seguito di nuova assegnazione, previa autorizzazione del Presidente del Tribunale.

Le peculiarità del caso concreto offrono spunti per approfondire il regime delle incompatibilità, unitamente al sistema tabellare: strumenti che dovrebbero tendere ad un’assegnazione dei carichi giudiziari idonea a prevenire quelle situazioni in cui l’assenza di imparzialità, terzietà ed indipendenza è, per così dire, “congenita”.

In particolare, occorre chiedersi se lo stretto rapporto intercorrente tra le violazioni del codice della strada ed i reati derivanti dalla circolazione stradale, ai quali normalmente conseguono alcune sanzioni amministrative accessorie comminate dallo stesso C.d.S.^[8], non giustifichi una diversa regolamentazione delle ipotesi di incompatibilità del G.d.p. Quest’ultimo infatti:

1. da un lato costituisce l’organo dell’A.G.O. (art. 204-bis C.d.S.) cui è attribuita la competenza sulle opposizioni ai verbali di accertamento delle violazioni del Codice della Strada, a norma dell’art. 7 comma 2 del d. lgs 1 settembre 2011, n. 150^[9];
2. dall’altro rappresenta il giudice penale cui la normativa attuale assegna, sottraendola a quella del Tribunale, una serie di competenze in base al titolo di reato, tra cui figura anche l’art. 590 c.p., purché si tratti di lesioni procedibili a querela della persona offesa, ivi comprese dunque le lesioni colpose lievi o lievissime derivanti da sinistro stradale^[10].

Se a ciò si aggiunge che la competenza territoriale per entrambe le tipologie di procedimento è determinato dal locus commissi delicti, risulterà chiaro come il quadro normativo sia tale da determinare un’area di sostanziale coincidenza, con riferimento ai sinistri stradali da cui derivino lesioni colpose inferiori ai quaranta giorni di prognosi e, al contempo, vi sia stata contestazione, tramite verbale di accertamento, di una o più violazioni del C.d.S. Interferenza da cui, per effetto della novella del 2016, restano escluse le sole lesioni stradali provocate da un conducente in stato di ebbrezza: in presenza di una simile aggravante il delitto resta infatti attratto alla competenza del Tribunale monocratico, a prescindere dalla levità delle lesioni.

La situazione attuale appare dunque del tutto analoga a quella che circa venti anni fa aveva portato la Pretura di Trento a sollevare la questione di legittimità costituzionale sull’art. 34 c.p.p. Nonostante l’intervenuta abrogazione definitiva delle Preture ed il conseguente trasferimento di competenze sui procedimenti di opposizione a sanzione amministrativa, permane infatti un’area di sovrapposizione di funzioni giurisdizionali in capo ad uno stesso organo, il Giudice di Pace, in un settore caratterizzato dalla compresenza di più tipi di responsabilità. Sovrapposizione che presta il fianco alla possibilità di accertamenti incidentali pregiudicante sul fatto-reato in tutte le ipotesi in cui il giudizio ex art. 22 l. 689 del 1981 sia stato avviato prima di quello penale; ed a quella, ben più improbabile^[11], ma parimenti caratterizzata da effetti pregiudicanti, in cui il G.d.p. penale venga successivamente adito per contestare la sanzione amministrativa irrogata in occasione di un sinistro stradale in cui taluno abbia riportato lesioni fisiche.

Si tratta di inconvenienti che, in mancanza di un’autonoma previsione di incompatibilità, possono essere per ora superati solo attraverso gli istituti dell’astensione e della ricusazione (normalmente invocabili per ovviare a situazioni contingenti, mentre nelle ipotesi che stiamo analizzando il rischio di un’assegnazione delle cause al medesimo soggetto giudicante sembra essere “ordinario”).

Come si è accennato, la zona di interferenza tra le due sfere d’attribuzione è venuta a comprimersi per effetto delle ben note modificazioni che negli ultimi anni hanno interessato la materia degli illeciti da violazione del C.d.S. Con l’entrata in vigore della legge n. 41 del 2016, che ha introdotto i delitti di omicidio stradale (art. 589-bis) e lesioni colpose stradali gravi o gravissime (art. 590-bis c.p.), il giudice di pace ha, infatti, mantenuto la competenza quoad titulum per le sole lesioni derivanti dalla circolazione stradale che non confluiscono nelle due nuove fattispecie incriminatrici^[12]. Come chiarito da una recente pronuncia di legittimità, infatti, il livello di inasprimento sanzionatorio attuato dal legislatore con la riforma del 2016 ha una portata sostanziale, tale da non comportare un mero innalzamento dei limiti edittali per le fattispecie preesistenti, bensì la vera e propria nascita di due figure di reato autonome. Se dunque si tratta di effetti sostanziali e non meramente processuali, resta ferma la competenza del Giudice di Pace per le lesioni colpose gravi o gravissime relative ai sinistri stradali avvenuti in epoca anteriore al 25 marzo 2016 e ciò quand’anche l’azione penale sia iniziata successivamente al novum normativo^[13]. Se ne deduce a contrario che l’interferenza tra le due zone di competenza, pur essendo venuta a restringersi, sussiste ancora per i sinistri avvenuti o che avverranno in seguito a quest’ultima data.

Occorre inoltre rilevare che entrambe le tipologie di procedimento sono devolute al G.d.p. in base ad una ripartizione della competenza per materia, e non per valore. Si tratta di un assunto pacifico per quanto riguarda la competenza quoad titulum del G.d.p. in ambito penale; mentre, con riferimento ai  procedimenti di opposizione alla sanzione amministrativa, l’attribuzione ratione materiae è stata recentemente confermata anche dalle Sezioni Unite civili^[14]. Ciò significa che il cumulo delle competenze in capo al G.d.p. resta insensibile ad eventuali modifiche edittali delle sanzioni inflitte a causa di violazioni del C.d.S.

4. Verifica della presenza di possibili rimedi nell’organizzazione tabellare degli uffici.

Conviene, infine, spendere qualche considerazione circa il sistema tabellare e la normativa secondaria di attuazione, costituita dalle circolari approvate dal C.S.M. ogni tre anni^[15]. Si tratta di atti organizzativi che, com’è noto, tendono a garantire l’indipendenza interna dei magistrati e attuare il principio costituzionale della precostituzione legale del giudice naturale. Orbene, per quanto concerne l’assegnazione degli affari ai giudici onorari di pace, l’art. 14 dell’ultima circolare emessa dal Consiglio^[16], recante i criteri di assegnazione degli affari ai singoli magistrati ed alle eventuali sezioni presenti nei singoli uffici, si limita a prevedere che le proposte tabellari riportino criteri oggettivi e predeterminati per l’attribuzione dei carichi. In sostanza, non v’è traccia di un qualche meccanismi di controllo preventivo delle cause di ricusazione od astensione che, eventualmente, possano riguardare il singolo magistrato assegnatario. Simili controlli, di fatto, sembrano poi radicalmente preclusi laddove l’assegnazione non sia rimessa alla decisione del Presidente del Tribunale, ma sia attuata attraverso sistemi informatici ed automatizzati. Benché certamente idonea a garantire la trasparenza nell’organizzazione dell’ufficio, l’adozione di simili strumenti rivela tutti i suoi limiti di fronte al tipo di inconvenienti che qui stiamo analizzando. A ben vedere infatti, un programma informatico non può che conformarsi alle regole imposte dalle norme di rango primario: ragion per cui l’assegnazione delle cause attuata per suo tramite non potrà certo ovviare a problemi che dipendono direttamente dallo stesso sistema legale delle incompatibilità.

4. Conclusioni

Nel quadro normativo attuale permane, dunque, un’area di sovrapposizione tra le due sfere di competenza del Giudice di Pace: area che una norma generale ed astratta potrebbe certamente individuare e disciplinare, in specie prevedendo, quale autonoma causa di incompatibilità del giudice penale, il previo svolgimento delle funzioni giurisdizionali nell’ambito del corrispondente procedimento di opposizione a sanzione amministrativa, laddove la cognizione non si sia limitata a dei meri profili formali.

L’introduzione di una disposizione di questo tipo porterebbe con sé anche un modesto effetto deflattivo, dovuto essenzialmente all’eliminazione dell’udienza in cui è pronunciata la dichiarazione di astensione o in cui è presentata l’istanza di ricusazione.

Benché non costituzionalmente illegittima, come precisato dalla Consulta^[17], la mancata previsione di un’autonoma ipotesi di incompatibilità può comportare, però,un inutile aggravio delle tempistiche processuali.

Il concreto rischio che all’interno dello stesso ufficio territoriale un medesimo magistrato si trovi investito dei due giudizi^[18] sembra destinato presentarsi con maggiore frequenza negli uffici territoriali minori, laddove l’esiguità dell’organico di giudici onorari può addirittura precludere l’individuazione di un soggetto diverso da quello originariamente adito, nei casi in cui vi siano più trasgressori del C.d.S. che abbiano presentato opposizione contro il verbale. Problematiche che, nondimeno, sembrano derivare non già dalle previsioni concernenti le incompatibilità, quanto dall’attuale  distribuzione delle competenze fra Tribunale e G.d.p., che potrebbe forse indurre il legislatore ad adottare una diversa soluzione, anche al fine di adeguare la disciplina alle rilevanti novità sostanziali introdotte dalla l. 41 del 2016.