Le molteplici possibili definizioni di terrorismo e terrorismo internazionale (Parte prima)

Sommario: 1. Un breve inquadramento storico del fenomeno terroristico, delle sue varianti “transnazionale” e “fondamentalista” e delle conseguenze della loro evoluzione sul piano giuridico nazionale e internazionale - 2.  Cenni sulle cause dell’incertezza nella definizione - 3. Esempi di norme internazionali, nazionali, giurisprudenza e dottrina riguardo alla definizione di terrorismo. Il problema della distinzione tra terrorismo in tempo di pace e in tempo di guerra - 4. Conclusioni.

1. Un breve inquadramento storico del fenomeno terroristico, delle sue varianti “transnazionale” e “fondamentalista” e delle conseguenze della loro evoluzione sul piano giuridico nazionale e internazionale.

Nonostante il fenomeno del terrorismo - specialmente nella sua accezione internazionale -  vanti un peso enorme nella Storia e nel diritto contemporanei, non vi è concordia su una sua precisa definizione. Come vedremo, infatti, molteplici e non univoci sono i significati attribuiti a tale concetto da legislazioni domestiche, fonti di diritto internazionale e dottrina.

Riguardo quest’ultima, si possono ricordare in apertura le parole di Carla Bassu, che in “Terrorismo e Costituzioni” definisce il terrorismo come una “forma di lotta politica, che si esprime per mezzo di strumenti violenti al fine di raggiungere obiettivi di natura eversiva.”[1]

La sua esposizione prosegue individuandone diverse forme: interno ad una nazione, di stampo nazionalista, di stampo politico, fondamentalista, e transnazionale. Riguardo a quest’ultimo, su cui si concentrerà la nostra trattazione, l’autrice sottolinea che esso ha come teatro principale i territori mediorientali e che sarebbe riconducibile al degenerare del conflitto Arabo-Israeliano in una serie di attentati, spesso suicidi, che nel tempo hanno assunto una dimensione internazionale: si pensi ai numerosi attacchi su voli di linea e ambasciate o rappresentanze diplomatiche in vari paesi del mondo. Alle stesse modalità sono riconducibili le azioni rivendicate da fazioni politiche avverse in Libano e la repressione subita dalle popolazioni di origine curda in Turchia e Iraq. La comune fonte di legittimazione di questa forma di terrorismo è la volontà di affermare i valori dello stile di vita musulmano, o più correttamente, del fondamentalismo islamico. In particolare, la vocazione del terrorismo internazionale non è univoca ma “composita e costituita da un intreccio complesso, e talvolta inestricabile, che lega le credenze e i precetti religiosi con ragioni politiche derivanti da oppressioni secolari e rivendicazioni di riconoscimento identitario. Il filo conduttore che congiunge progetti e azioni distanti nello spazio e nel tempo è rappresentato dalla convinzione di essere depositari della verità e investiti del diritto e della responsabilità di lottare perché tale ragione si affermi universalmente.”[2]  Ne sono esempi i movimenti operanti nei paesi nordafricani, come Algeria ed Egitto, e i gruppi, che agiscono in Europa, a cui attribuire la responsabilità degli attentati a Parigi nel 1995. A essi, tenendo conto degli sviluppi storici più recenti, possiamo aggiungere gli attacchi che nel 2015 hanno insanguinato la capitale francese e, negli anni seguenti, altre città europee, ad opera di militanti e simpatizzanti del sedicente Stato Islamico.

È chiaro quindi che natura religiosa del moderno terrorismo transnazionale tende a farlo confluire in quello, già menzionato, di stampo fondamentalista. In fin dei conti, come l’autrice stessa fa notare[3], nell’ultimo decennio l’idea generale di terrorismo viene normalmente associata proprio all’estremismo musulmano, seppure in realtà la matrice islamica non sia l’unica storicamente rinvenibile. Famigerato è, ad esempio, il caso dell’attentato col gas nervino condotto nel 1995 nella metropolitana di Tokyo dalla setta Aum Shinrikyo, sostenitrice di una dottrina sincretica basata su concetti che vanno dal Buddismo tibetano e indiano all’ induismo fino agli scritti di Nostradamus[4]. Ancora, prosegue l'autrice, si pensi al movimento statunitense Christian Identity, che predica una rivoluzione religiosa e razziale di bianchi di origine europea la quale rovesci il regime di stampo ebraico (ZOG, Zionist Occupied Government) che secondo loro controllerebbe il Paese e instauri una società “razzialmente pura”. Ciononostante, va riconosciuto che la maggior parte degli attentati negli ultimi anni è attribuibile a fazioni di ispirazione islamica.

Si veda sul punto anche Colacino, il quale definisce il terrorismo jihadista:         

“Quell’insieme di dottrine, di matrice fondamentalista islamica, aventi un’esplicita connotazione radicale e militante, alle quali si ispira l’azione terroristica di gruppi e organizzazioni, o anche di semplici cellule e di singoli individui (cd. “lupi solitari”).”[5]

Esse sarebbero nate già tra il XVIII e XIX secolo[6] e tra le cause scatenanti della loro diffusione vi sarebbe la mancata creazione di uno stato arabo, auspicata alla fine di entrambe le guerre mondiali, e il fallimento dell’orientamento panarabo (che sosteneva l’istituzione di un nuovo stato nazionale di modello occidentale) a cui è conseguito il rafforzamento del modello panislamico, fondato sulla determinazione di una organizzazione politica basata sull’Islam e in grado di andare oltre i confini del mondo arabo. In alcuni paesi, quali Algeria, Egitto e Turchia, tali fazioni islamiste hanno attaccato violentemente le istituzioni e talvolta, grazie anche ad un certo consenso popolare, hanno raggiunto il potere così da esercitare politiche fortemente restrittive dei diritti umani. Va però precisato che l’esistenza di organizzazioni fondamentaliste radicate in alcune nazioni non esclude né sminuisce l’importanza del terrorismo islamico internazionale, caratterizzato da cellule rispondenti a direttive non provenienti da Stati, ma da strutture non facilmente localizzabili. Anzi, uno dei punti di forza del terrorismo internazionale è proprio la frammentazione dei soggetti operativi e la difficoltà nell’individuare un centro propulsore la cu eliminazione consentirebbe di estirpare l’intero gruppo.

L’avvio del processo di internazionalizzazione del terrorismo sarebbe riconducibile a un preciso evento: l’attacco all’ambasciata statunitense a Teheran durante la rivoluzione iraniana del 1979. Si sostiene infatti che durante la guerra fredda gli Stati Uniti, al fine di di sfruttare la tensione tra movimenti islamici e forze Sovietiche in Asia centrale, promossero la creazione di una rete di comunicazione tra gruppi fondamentalisti di diversi paesi (egiziani, sauditi, sudanesi, algerini), i quali furono reclutati dagli USA d’accordo con l’Inter Service Intelligence Agency, composta da agenti pakistani, sauditi, sudanesi e algerini. Questa operazione, di successo nel breve periodo, avrebbe avuto l’effetto collaterale di segnare “il primo passo per la creazione di una rete di terrore transnazionale.”[7]

Ma è nell’attentato alle Torri Gemelle dell’11 settembre 2001 che la dottrina è sostanzialmente concorde[8] sull’individuare il punto di svolta e cruciale evoluzione del fenomeno terroristico internazionale, nonché della lotta contro di esso da parte di Stati e comunità internazionale. Se prima si trattava di una “piaga lontana, riguardante regioni oppresse del terzo mondo”, ora è “[l’] incubo più terribile per ogni cittadino occidentale e [la] questione di assoluta priorità nell’agenda di qualsiasi ordinamento democratico.” “Si ha a che fare con un network capillare, evanescente e difficile da controllare, potenzialmente capace di diffondere epidemie, avvelenare i condotti dell’acqua, servirsi di armi chimiche, biologiche o addirittura nucleari per raggiungere i propri obiettivi.  L’impossibilità di indentificare il ‘nemico’ con un’organizzazione statale aumenta il senso di incertezza che […] costituisce l’elemento maggiormente caratterizzante questo momento storico.”[9]

Sul piano del diritto domestico, la normazione di molti paesi occidentali si è adeguata^[10] alla percezione della minaccia terroristica come permanente, pertanto necessitante di misure permanenti. Ad esempio in Regno Unito sono stati promulgati atti come l’Anti-Terrorism, Crime and Security Act del 2001[11], che ha esteso i poteri della polizia in relazione al crimine di terrorismo, ha aumentato il tempo in cui i sospetti possono stare in detenzione senza accuse, inoltre ha disciplinato il congelamento dei beni dei sospettati di terrorismo[12].

Sul piano del diritto internazionale, è stato notato[13] come questo evento abbia modificato una nozione prima di allora consolidata nella giurisprudenza della Corte di Giustizia Internazionale: l’impossibilità di rispondere con la forza, ai sensi dell’articolo 51 della Carta della Nazioni Unite, a un attacco compiuto da entità non statali.

Infatti,[14] la risoluzione del Consiglio di Sicurezza Onu n. 1368 del 12 settembre 2001 conferì alle forze anglo-americane la legittimazione all’intervento militare in Afghanistan, ricondotta alla determinazione dell’organo di combattere “by all means threats to international peace and security caused by terrorist acts” e al contestuale riconoscimento dello “inherent right of individual or collective self-defence in accordance with the Charter”, ai sensi del preambolo della risoluzione. In tal modo fu superata la tradizionale visione del principio di legittima difesa come invocabile solo in caso di attacco statale e, secondo alcuni, fu istituita una “instant custom”.

A tal proposito è stato detto[15] che, in effetti, molti degli attentati post 11 settembre sono stati compiuti da entità non statali che però posseggono molti degli attributi di uno Stato, come disponibilità economiche, forze armate e organizzazione. Inoltre sono potenzialmente in grado di accedere ad armi di distruzione di massa.

In generale, la capillarità delle organizzazioni terroriste, assieme alla pervasività e imprevedibilità dei loro attentati, ha spinto Paesi e comunità internazionale a optare per una strategia di prevenzione.

Ha sostenuto Alan Dershowitz[16] che le dimensioni dell’attentato alle Twin Towers, il rischio di ulteriori attacchi dall’esito cataclismatico e il desiderio dei terroristi stessi di compiere martirio -  convinti che ciò porti loro gloria nella vita ultraterrena - hanno spinto gli Stati Uniti ad abbandonare meccanismi di tutela “reattiva”, cioè successiva all’atto compiuto, in favore di misure di tutela “preventiva”. Si pensi a tal proposito alla campagna di detenzioni preventive condotta verso un numero inestimabile (David Cole[17] ipotizza circa 2000) di stranieri trattenuti con accuse riguardanti l’immigrazione e connessi alle indagini sull’attentato alle Torri Gemelle, tutti giudicati in processi chiusi al pubblico. Tale paradigma, conosciuto come law of fear[18], comprende una serie di ipotesi eterogenee, finalizzate a impedire che un pericolo futuro e incerto si concretizzi in un danno futuro e certo. Questo tema sarà affrontato estesamente nel successivo articolo.

Come già menzionato, i più recenti sviluppi storici e geopolitici hanno portato alla nascita di un nuovo movimento islamista radicale: esso[19] ha le sue radici in una organizzazione jihadista creata da al Zarqawi nel 2003 assieme ad alcuni leader di Al-Qaida e chiamata ufficialmente Al-Qaida in Iraq nel 2004 e nel 2013 Stato Islamico della Siria e del Levante, conosciuto soprattutto con l’acronimo ISIS o ISIL.

Come suggerisce il suo nome, questa organizzazione mira a creare una vera e propria struttura statale, mantenendo il controllo territoriale che già esercita in Siria e Iraq ed estendendolo in altre zone, esercitando e consolidando il suo potere economico e militare.

Ai sensi del diritto internazionale, comunque, il ricorso alla legittima difesa (ai sensi dell’articolo 51 della Carta) contro lo Stato Islamico non può basarsi sulla attribuzione al governo della Siria della responsabilità degli attacchi condotti dalla suddetta organizzazione terroristica.[20] Infatti non solo lo Stato Islamico non è identificabile con tale nazione, ma tantomeno esso sta ricevendo alcuna forma di supporto dalla Siria, contro il cui governo, al contrario, sta effettivamente conducendo una guerra. Pertanto non sono configurabili neanche le condizioni che giustificherebbero la legittima difesa ai sensi della giurisprudenza stabilita dalla sentenza Nicaragua, ossia: “the sending by or on behalf of a State of armed bands, groups, irregulars or mercenaries, which carry out acts of armed force against another State of such gravity as to amount to” oppure il “substantial involvement” dello Stato. ^[21]  
Anche Nicola Colacino traccia le differenze che sarebbero rinvenibili tra Al-Qaida e ISIS, sulla base della loro presenza sul territorio[22]. In alcuni casi (ossia le azioni militari dell’Isis in Siria, Iraq e Libia e dei gruppi operanti in Mali nel 2014) tali formazioni si presentano come forze di opposizione ai governi in carica, in controllo di porzioni di territorio e in grado anche di aspirare alla conquista del potere centrale. In questi casi la definizione di “gruppi terroristici” non sarebbe sufficientemente accurata sotto il profilo del diritto internazionale. Ciò perché l’azione delle formazioni succitate non si esaurisce nelle finalità terroristiche degli attacchi stessi, ma è volta anche a obiettivi più ampi, come l’instaurazione e l’amministrazione di un regime politico nei territori controllati e l’imposizione di un credo religioso e del suo relativo sistema giuridico (la legge islamica). Gli elementi che caratterizzano la presenza dell’Isis nei territori da esso occupati non consentono di ricondurre questa organizzazione (che l’autore assimila a un movimento insurrezionale stanziato su territori iracheni, libici e siriani) alla definizione nominale e giuridica di “mero gruppo terroristico”, in quanto tale entità si presuppone essenzialmente (se non esclusivamente) dedita all’occultamento della propria struttura organizzativa (centri di reclutamento, basi logistiche, campi di addestramento). Dunque tra un’entità terroristica come Al-Qaida e una “a vocazione territoriale” come l’ISIS vi è una differenza sostanziale, in termini di principio di effettività come criterio di valutazione della rilevanza sul piano territoriale, quindi del tipo di relazione giuridica instaurata da queste due entità con i paesi “ospitanti”. Tale differenza rileva anche sul piano del trattamento riservato a questi fenomeni dal diritto internazionale. A prescindere dalle osservazioni relative alla capacità di controllare il territorio, le organizzazioni terroristiche sono comunque considerabili centri di imputazione giuridica ai fini di condotte rilevanti per il diritto internazionale.

La Comunità Internazionale, comunque, non attribuisce all’ISIS dignità di Stato. 

In aggiunta alle sue aspirazioni statali, l’ISIS si è dimostrato una minaccia anche per le nazioni mediorientali esterne ai suoi territori e per quelle occidentali, mantenendo quella natura capillare e ubiqua dei moderni network jihadisti di cui abbiamo già parlato e realizzando attentati per tramite della recente figura dei foreign fighters.

2. Cenni sulle cause dell’incertezza nella definizione.

Le sopracitate ricostruzioni e considerazioni sulla natura e la storia delle maggiori organizzazioni terroriste e dell’imperante terrorismo islamico moderno già consentono al lettore di intuire una questione fondamentale: a tutt’oggi non esiste una definizione di terrorismo (e di terrorista) universalmente accettata dall’ordinamento internazionale e di tutti gli Stati, dalla giurisprudenza delle Corti e dalla dottrina. Centrale, infatti, nella determinazione di cosa sia il terrorismo, è il “paradosso” alla base del concetto stesso, ossia “la assenza di aspetti tipici e di criteri univocamente distintivi che lo identifichino come tale. Per quanto fredda e distaccatamente oggettiva, una definizione di terrorismo coinvolge sempre, in un certo senso, un giudizio di tipo morale in ordine all’attività oggetto di disciplina e sanzione.”[23]

Ed è certo per questo motivo che, tanto a livello di diritto domestico quanto internazionale, nonché da un punto di vista dottrinale, il concetto di terrorismo risulta piuttosto indeterminato e difficile da determinare. Al punto che, ironicamente, si è detto^[24] che ogni paper riguardante questo tema si apre sempre con la premessa che la definizione di terrorismo è tutt’oggi altamente controversa.

Cyrille Begorre-Bret ^[25]sostiene che quando ci approcciamo alla definizione di terrorismo, siamo vittime di una fallacia nominalistica: poiché ci sono diverse forme di violenza che vengono chiamate terrorismo abbiamo la convinzione che tutte abbiano la stessa natura perché hanno lo stesso nome. Ma in realtà tale termine è usato per fenomeni che hanno poco in comune. Inoltre, ciò che viene chiamato “terrorismo” è mutato profondamente nel corso del tempo. Durante la Guerra Fredda costituiva uno strumento per gli Stati che non erano in grado di competere militarmente o dal punto di vista diplomatico, insomma una forma di “diplomazia coercitiva”. Oggi, come abbiamo già detto, ci troviamo invece in una fase di “iperterrorismo”, caratterizzato da attacchi condotti incessantemente, su scala internazionale, ordinati da entità non statali nonché apparentemente privo di scopo, o comunque mosso da intenti diversi che in passato. Inoltre, il summenzionato carattere di giudizio morale intrinseco al concetto stesso di “terrorismo” comporta l’impossibilità di distinguere oggettivamente tra la violenza illegittima del nemico e la forza legittima di chi lo combatte, in quanto quest’ultimo vuole dare al nemico terrorista la colpa della violenza repressiva, ma è incapace di giustificarla di fronte ad una terza parte. Vista la premessa, sostiene Begorre-Bret, sarebbe meglio non formulare una definizione internazionale, perché essa sarebbe il mero riflesso degli interessi degli attuali Stati più potenti e getterebbe discredito nei confronti di qualsiasi resistenza violenta contro l’oppressione da parte di quegli Stati.
Roberto Wenin[26] sottolinea che, oltre all’eterogeneità delle caratteristiche, uno dei fattori che complicano la determinazione di un concetto unitario di terrorismo è la “fretta” provata dal legislatore nel momento in cui si rende necessaria una risposta contro l’emergenza terrorismo. Questo immediato bisogno di risposte da parte dello Stato può portare a un “abuso” dell’emergenza dovuto a una enfatizzazione delle esigenze di tutela, al fine di ottenere consenso a misure limitative delle libertà individuali.

3. Esempi di norme internazionali, nazionali, giurisprudenza e dottrina riguardo alla definizione di terrorismo. Il problema della distinzione tra terrorismo in tempo di pace e in tempo di guerra.

Per avere un’idea di quanto variegato e complesso sia il quadro della situazione, basta un buon numero di esempi, tratti da ordinamenti statali, giurisprudenza e fonti internazionali.

Relativamente alla disciplina che il diritto internazionale riserva al tema, è necessario premettere che la lotta al terrorismo si inserisce nell’ambito dei cosiddetti conflitti “non internazionali”, ai sensi del diritto internazionale umanitario[27]. Questo perché il crisma di “conflitto internazionale” è attribuito esclusivamente a quelli tra due o più Nazioni. Si veda infatti la Quarta Convenzione di Ginevra del 1949, che all’articolo 2 recita:

“[…] the present Convention shall apply to all cases of declared war or of any other armed conflict which may arise between two or more of the High Contracting Parties, even if the state of war is not recognized by one of them.”[28]

Al contrario, i conflitti non internazionali sono disciplinati dall’articolo 3 comune alle quattro Convenzioni di Ginevra del ’49 e dal Protocollo Addizionale del ’77.

L’espressione “non internazionale” fa riferimento alle ostilità di uno o più gruppi armati non governativi. Dunque può riguardare sia uno scontro tra più gruppi armati che tra Stati e gruppi.[29]

L’articolo 3 non specifica il criterio con cui determinare se un conflitto abbia carattere non internazionale, ad esempio non dice nulla sulla intensità che il conflitto deve avere. Questa lacuna ha spinto molti delegati della Conferenza diplomatica del ’49 a sostenere che sia determinabile un conflitto di carattere non internazionale tutte le volte che si ricorra all’uso della forza, tra cui atti di anarchia o di vandalismo. Il comitato della Croce Rossa Internazionale ha stilato una lista di criteri con cui identificare il carattere non internazionale del conflitto.[30] Prima di tutto la parte in rivolta contro il governo legittimo deve disporre di una forza militare organizzata, che agisce in un determinato territorio. In secondo luogo il governo parte del conflitto dovrebbe impiegare forze armate regolari contro gli insorti come forza militare in controllo di parte del territorio. Infine, il governo deve riconoscere agli insorti lo status di belligeranti. II Protocollo Addizionale del 1977, all’articolo 1, esclude la riconducibilità al conflitto non internazionale di disordini interni, rivolte o atti di brigantaggio e consente di identificare più chiaramente i requisiti per i quali un conflitto armato abbia natura “non internazionale”. Infatti è introdotto l’elemento di controllo territoriale tale da consentire ai gruppi armati di compiere operazioni militari programmate e concertate; inoltre si limitano i casi di applicazione del Protocollo al solo scontro tra un Governo e i gruppi armati, pur non essendo esplicitamente indicato se un conflitto tra gruppi armati non possa comunque essere ricondotto al concetto di conflitto non internazionale.[31]

Il terrorismo è direttamente affrontato anche da ulteriori fonti di diritto internazionale.

 Ad esempio, la Convenzione di New York del 1999 contro il finanziamento al terrorismo, oltre a classificare come “atti di terrorismo” tutti i fatti di reato indicati in alcune Convenzioni internazionali allegate ad essa, fornisce una specifica definizione:

“Qualsiasi altro atto destinato a cagionare la morte o le lesioni personali gravi a un civile o a qualsiasi altra persona che non partecipi attivamente alle ostilità nel corso di un conflitto armato, quando lo scopo di tale atto, per la sua natura o per il contesto, sia di intimidire la popolazione o costringere un governo o un’organizzazione internazionale a compiere od omettere un atto”.[32]

A essa va aggiunto[33] il requisito del movente politico, religioso o ideologico, come emerge da un gran numero di Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza ONU nonché dalla Convenzione contro gli attentati terroristici commessi con l’uso di esplosivi del 1997.

La Convenzione del ’99 fa esplicito riferimento alla natura di “civili” delle vittime e da ciò, secondo la Cassazione[34]italiana, è ricavabile una definizione di terrorismo vincolante per l’ordinamento del nostro Paese. Nel 2005, però, il legislatore, anche per adeguarsi alla Decisione Quadro del Consiglio dell’Unione Europea del 13 giugno 2002[35], ha introdotto all’articolo 270 sexies del codice penale una nova definizione di atti con finalità di terrorismo. Tale è il testo dell’articolo:

“Sono considerate con finalità di terrorismo le condotte che, per la loro natura o contesto, possono arrecare grave danno ad un Paese o ad un'organizzazione internazionale e sono compiute allo scopo di intimidire la popolazione o costringere i poteri pubblici o un'organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto o destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un'organizzazione internazionale, nonché le altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo da convenzioni o altre norme di diritto internazionale vincolanti per l'Italia.”

Si tratta quindi di condotte che:

• da un punto di vista soggettivo sono idonee (per natura o contesto) ad arrecare danno a uno Stato o a una organizzazione internazionale.

• da un punto di vista soggettivo, perseguono in via alternativa lo scopo di: a) intimidire la popolazione, b) costringere i poteri pubblici o un’organizzazione a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto, c) destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un’organizzazione internazionale.

Inoltre, è giurisprudenza costante della Corte che per ritenere integrato il fatto in questione sia necessario dimostrare l’effettiva capacità della struttura criminale di mettere in opera il programma criminoso. [36]

Riguardo a quest’ultimo punto, nella recente sentenza n. 48001 del 14/07/2016, la V sezione penale della Suprema Corte ha ritenuto che il sodalizio tra alcuni soggetti che avevano adibito un call center e una moschea a centro di “indottrinamento” alla jihad mancasse della effettiva capacità di realizzare atti anche astrattamente terroristici, oltre a non essere presente il dolo specifico previsto dall’articolo 270 bis (che punisce l’associazione con finalità di terrorismo) in quanto “una generica disponibilità ad unirsi ai combattenti per la causa islamica e ad immolarsi per la stessa non equivale necessariamente a quegli atti di violenza terroristica o eversiva, il cui compimento deve costituire oggetto specifico dell’associazione in esame”[37].

L’articolo 270 sexies in primis non distingue tra obiettivi civili e militari, né menziona la necessità che gli obiettivi non debbano aver preso parte alle ostilità in un conflitto bellico, e in secondo luogo introduce un’altra finalità di tali atti, accanto a quella di terrorizzare la popolazione e di coartare la volontà di un governo o di un’organizzazione internazionale: quella eversiva di destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un’organizzazione internazionale.

Secondo la Cassazione, nel seminale caso Bouyahia, sent. n. 1072 del 11/10/2006, questa nuova definizione sarebbe aggiuntiva e non sostitutiva di quella ricavabile dalla sopracitata Convenzione. La definizione introdotta nel 2005 sarebbe valida solo in tempo di pace; mentre quella precedente, in tempi di guerra. Questo perché l’undicesimo considerando introduttivo della Decisione Quadro esplicita che quest’ultima “non disciplina le attività delle forze armate in tempo di conflitto armato”.

Il Tribunale di Napoli ha deciso di discostarsi da questa interpretazione, sostenendo che se è vero che si è consolidata, nel diritto costituzionale consuetudinario, una definizione di terrorismo in tempo di pace, lo stesso non può dirsi per quella di terrorismo in tempo di guerra. Il Tribunale riporta l’opinione della Camera d’Appello del Tribunale speciale per il Libano, nella decisione interlocutoria del 16.2.2011, la quale ha ritenuto che nonostante l’importanza della convenzione del 1999, non si può dirsi ancora consolidata una definizione di terrorismo in tempo di guerra. 

Inoltre, l’interpretazione della Cassazione sarebbe in contrasto con l’articolo 21 della Convenzione stessa, che recita:

“Nessuna disposizione della presente Convenzione incide sugli altri diritti, obblighi e responsabilità degli Stati e degli individui ai sensi del diritto internazionale, in particolare gli scopi della Carta delle Nazioni Unite, il diritto internazionale umanitario e le altre convenzioni pertinenti.”

Essa obbligherebbe il giudice a coordinare l’interpretazione delle norme in essa contenute con quelle del diritto internazionale umanitario (cioè le quattro Convenzioni di Ginevra del ‘49 e i due Protocolli addizionali del ’77), il quale punisce gli atti delle forze armate volte a terrorizzare la popolazione come crimini di guerra contro l’umanità o di genocidio. Allo stesso tempo, lo statuto della Corte Penale Internazionale non annovera il terrorismo tra i crimini di sua competenza, confermando la tendenza a non considerare i crimini compiuti dalle forze armate (regolari o meno) come “terrorismo di stato”, nozione che il diritto internazionale umanitario tende a respingere.[38] A tal proposito è interessante notare che certa dottrina[39] ha invece teorizzato l’esistenza di questa forma di terrorismo, di cui sarebbero esempi le persecuzioni razziali condotte dalla Germania nazista o la dottrina del “terrorismo rivoluzionario” teorizzata da Marx e ripresa da Lenin, che sarebbe dovuta seguire all’avvento al potere del proletariato e che si è concretizzata in deportazioni di massa. In particolare, parallelamente alla diffusa la definizione di terrorismo come “arma dei deboli contro i forti”, a cui cioè farebbero ricorso coloro che ritengono loro forza militare inadeguata a permettergli di ottenere i propri obiettivi, sarebbe configurabile un terrorismo come “arma dei forti contro i deboli”, impiegata per riconfermare la propria supremazia. Ad esso sarebbe riconducibile il ricorso, da parte degli Americani, alla bomba atomica su Hiroshima e Nagasaki nel 1945.[40]

Ciononostante, se ci si attiene alla posizione del Tribunale di Napoli, ne consegue che un’azione deliberatamente violenta compiuta contro la popolazione civile da parte di un esercito regolare, nonché un movimento insurrezionalista o di liberazione nazionale, non può considerarsi terrorismo ma può al più configurarsi come un crimine di guerra, o contro l’umanità o di genocidio.

Per questo un gruppo di cittadini srilankesi, accusati di aver raccolto fondi per l’organizzazione Tigri Tamil, non sarebbero punibili ai sensi dell’articolo 270 bis in quanto tale organizzazione, come emerge da una perizia di un esperto di storia e cultura Tamil di cui il tribunale si è servito, nel tempo ha sviluppato le caratteristiche proprie di un movimento insurrezionalista e, pertanto, le sue attività non sarebbero considerabili terroristiche ai sensi del diritto internazionale. Inoltre il P.M. avrebbe fallito nel dimostrare sia il carattere transnazionale, esplicitamente previsto dalla Convenzione del 1999 all’articolo 3, delle attività delle Tigri Tamil, sia l’elemento soggettivo della “specifica e consapevole condivisione, da parte del singolo partecipe, delle attività terroristiche che l’associazione persegue e di cui, attraverso le diverse attività di supporto logistico astrattamente ipotizzabili, nel caso in esame rappresentate dal solo finanziamento, si vuole rendere possibile la realizzazione”; specifica condivisione non presupponibile dalla semplice conoscenza di alcune attività terroristiche delle Tigri Tamil, poiché tale organizzazione ha una struttura complessa nella quale, accanto agli apparati militari (le cui attività non sono sempre volte a fini terroristici, come comunemente inteso dal diritto internazionale), vi sono strutture dedite all’attività amministrativa, alla attività umanitaria e di sviluppo economico.[41]

Alfio Valsecchi[42] contesta la decisione del Tribunale, sostenendo che l’articolo 21 non stabilisce la disapplicazione della Convenzione stessa in tutti i casi in cui le condotte rientrino nella giurisdizione del diritto internazionale penale, ma determina che in caso di sovrapposizione fra l’ambito applicativo della Convenzione e quello della Carta delle Nazioni Unite del diritto internazionale umanitario e di altre convenzioni, i diritti, gli obblighi e le responsabilità previsti in quelle fonti non vanno intesi implicitamente derogati o abrogati dall’entrata in vigore della Convenzione. Rispetto al problema della individuazione della definizione di terrorismo in tempo di guerra, egli non rileva un conflitto tra Convenzione del ’99 e diritto internazionale umanitario tale da obbligare l’interprete a rinunciare alla applicazione della Convenzione. Una eventuale sovrapposizione non osterebbe all’applicazione del diritto internazionale umanitario. Non vi è pericolo per la corretta applicazione del diritto internazionale umanitario, dunque può continuare a farsi applicazione della Convenzione del 1999. In secondo luogo, prosegue l’autore, il fatto che il diritto internazionale umanitario e lo statuto della Corte Penale Internazionale ricomprendano certe condotte di gruppi insurrezionali ed eserciti nella categoria dei crimini di guerra o di genocidio o di crimini contro l’umanità non osta alla possibilità di identificare queste attività come terroristiche. Al contrario, queste fonti, assieme alla giurisprudenza dei tribunali internazionali, consentono di individuare quel nocciolo duro di fatti sicuramente considerabili come terroristici dalla Comunità Internazionale, così da consentire l’individuazione di una nozione, seppur minima, di terrorismo “in tempo di guerra”. Ad esempio l’articolo 4 dello statuto del Tribunale internazionale per il Ruanda estende le competenze del tribunale alle gravi violazioni previste dall’articolo 3 comune a alle quattro Convenzioni di Ginevra del 1949 e del secondo Protocollo aggiuntivo del 1977, specificando che tra le “serious violations”, alla lettera d), proprio gli “acts of terrorism”. Se consideriamo che le gravi violazioni indicate dall’articolo 4 oltre al terrorismo (presa di ostaggi, saccheggio, punizioni collettive, trattamenti inumani e degradanti, l’esecuzione di sentenze emesse senza un giusto processo da parte di una corte legittima) hanno come vittime dei civili, ne possiamo dedurre – argomenta Valsecchi – che lo statuto consideri come possibili vittime del terrorismo i civili e chi non partecipi alle ostilità. Anche l’articolo 33 della Quarta Convenzione di Ginevra del 1949 riporta una serie di condotte vietate che lo rendono molto simile nel contenuto ai citati articoli 3 della Convenzione stessa e dello statuto. Infatti:

“Nessuna persona protetta può essere punita per un’infrazione che non ha commesso personalmente. Le pene collettive, come pure qualsiasi misura d’intimidazione o di terrorismo, sono vietate.

È proibito il saccheggio.

Sono proibite le misure di rappresaglia nei confronti delle persone protette e dei loro Beni.”[43]

Ciò dimostra che il diritto internazionale umanitario riconosce che atti di terrorismo possono essere compiuti in tempo di guerra da parte di eserciti.

Ancora, nella sentenza de l5/12/2003, caso Galic, il Tribunale Internazionale della ex-Jugoslavia ha ritenuto, che il crimine di “terror against the civilian population” presenti le seguenti caratteristiche:

 “1. Acts of violence directed against the civilian population or individual civilians not taking direct part in hostilities causing death or serious injury to body or health within the civilian population.

2. The offender wilfully made the civilian population or individual civilians not taking direct part in hostilities the object of those acts of violence.

3. The above offence was committed with the primary purpose of spreading terror among the civilian population.”[44]

Interessante notare come la difesa dello stesso Galic avesse sostenuto che il Tribunale non avesse giurisdizione riguardo ad atti di violenza o minaccia di violenza il cui scopo primario è infondere terrore nella popolazione, e che pertanto “there exists no international crime of terror”, anche perché il Tribunale non potrebbe fondare la sua giurisdizione sui trattati ma solo sul diritto consuetudinario. A ciò il Tribunale risponde che Galic ignora la giurisprudenza del Tribunale, che aveva già esplicitato i suoi parametri. In particolare la Pubblica Accusa asserisce che Galic “fails to address the Appeals Chamber’s jurisprudence that a clearly applicable treaty-based provision is sufficient to satisfy the requirements of nullum crimen sine lege and that the principle does not prevent a court from developing, within reasonable limits, the elements of an offence.” [45]

Oltre agli esempi tratti dalla giurisprudenza di corti internazionali, Valsecchi sostiene che si possa rintracciare una definizione “minima” di terrorismo anche negli ordinamenti degli altri paesi, pur riguardando una serie di atti che sono ricompresi, nel diritto internazionale umanitario, nelle definizioni di crimine di guerra o genocidio.

Pertanto sarebbe da condividere l’originaria posizione della Corte di Cassazione indicata nella sentenza 1072/2006, secondo cui “atti di terrorismo in tempo di guerra” sono atti di violenza, da chiunque commessi (compresi eserciti e movimenti insurrezionalisti) contro la popolazione civile o comunque persone che non prendono parte al conflitto, al fine di diffondere terrore nella popolazione o costringere un governo o un’altra organizzazione internazionale a fare o non fare qualcosa (per tanto la finalità “eversiva” indicata dall’articolo 270 sexies c.p. va esclusa e riguarda solo la definizione in tempo di pace). Inoltre è necessaria la configurazione di un dolo diretto (pertanto non basta il mero dolo eventuale dovuto al fatto che il perpetratore abbia mirato a un obiettivo militare assumendo il rischio di colpire dei civili) e che l’atto sia motivato da ragioni ideologiche, religiose o politiche[46].

La dottrina appena esposta è intervenuta anche sul rapporto tra associazione a scopo eversivo (articolo 270 c.p.) e associazione con finalità di terrorismo (il già menzionato 270 bis c.p.)[47]. La Cassazione (sentenza 12252/2012) ha ritenuto che il discrimen tra queste due fattispecie non vada rintracciato nella finalità, quanto piuttosto nella natura della violenza utilizzata per perseguire il fine per cui l’associazione è precostituita: “comune” nel caso dell’articolo 270, “terroristica” nel caso dell’articolo 270 bis. Il terrorismo, infatti, pur essendo indicato come finalità (ad esempio dall’articolo 270 bis stesso) o come “scopo” (289 bis c.p.), in realtà “funge da strumento di pressione, da metodo di lotta, da modus operandi particolarmente efferato" caratterizzato da l'uso indiscriminato e polidirezionale della violenza, non solo perché accetta gli 'effetti collaterali' della violenza diretta [...] ma anche perché ess[o] può essere rivolt[o] in incertam personam, proprio per generare panico, terrore, diffuso senso di insicurezza, allo scopo di costringere chi ha il potere di prendere decisioni a fare o tollerare ciò che non avrebbe fatto o tollerato". Per questo la Corte cassa la decisione della Corte territoriale, in quanto “sarebbe stato necessario accertare se l'associazione [...] che certamente aveva l'intenzione e la capacità di esercitare la violenza, anche con uso di armi, aveva anche intenzione e possibilità di utilizzare metodi terroristici (nel senso dell'art. 270 sexies c.p.) per conseguire il suo programma di eversione dell'ordine costituzionale". Infatti, per la corte non era chiaro, nel caso dell’organizzazione Partito Comunista Politico Militare, cosa si intendesse con l’espressione “propaganda armata” che configura nelle linee programmatiche di questa organizzazione: se essa fosse rivolta esclusivamente contro “obiettivi di elezione”, in modo magari da ottenere effetti di emulazione, o se fosse finalizzata al raggiungimento di determinati risultati di destabilizzazione, anche al costo di vittime collaterali, o se addirittura si volesse colpire la popolazione per suscitare panico e insicurezza. La semplice prova che gli imputati volessero utilizzare metodi violenti per i loro scopi non è sufficiente a dimostrare la funzionalità della banda armata al delitto di cui all’art. 270 bis.

A proposito di quest’ultimo articolo e di altre questioni legate alla definizione di terrorismo nel nostro ordinamento penale nazionale, è utile considerare una recente pronuncia del GUP del tribunale di Milano del 2016, num. 598, il cosiddetto caso Fathima. In essa, il GUP ha ritenuto condivisibile la tesi della pubblica accusa secondo cui gli imputati sono colpevoli di essersi associati all’interno della organizzazione terroristica Stato Islamico al fine di compiere atti di violenza con finalità di terrorismo e di partecipare alle varie attività terroristiche dell’organizzazione sia all’interno del territorio siriano sottoposto al suo controllo, sia al di fuori di esso.[48]

In particolare il Giudice riconosce condivisibile che lo Stato Islamico costituisca un’associazione con finalità di terrorismo riconducibile all’art. 270 bis c.p e che la prova della natura terrorista di questa organizzazione derivi da unanimi Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza dell’ONU. Sono citate ad esempio la 2199 del 2015, che menziona a più riprese lo Stato Islamico[49]; la 2170/2014 e da ultimo la 2249/2015, che ha qualificato L’ISIS come associazione con finalità terrorista. Inoltre una recente pronuncia del giudice di legittimità[50] ha affermato che l’esistenza di uno “Stato Islamico” in Medioriente non necessita di essere dimostrata a livello giudiziario perché la sua natura terroristica è già definita da Autorità Internazionali vincolanti nell’ordinamento. A tale sodalizio sarebbe applicabile la legge italiana per via della natura “a rete” o “a cellule” della organizzazione, essendo alcune di tali cellule presenti nel nostro Paese.      
Come abbiamo già detto, già dagli attentati del 2005 a Londra il legislatore Italiano si è impegnato ad adeguare l’ordinamento penale alle nuove e crescenti esigenze di lotta al terrorismo, inserendo o modificando articoli del codice penale, al fine di anticipare la soglia della rilevanza penale al compimento di azioni prodromiche agli atti di terrorismo veri e propri, caratterizzati dal dolo di commettere le condotte del già citato articolo 270 sexies c.p.A tal fine è necessario individuare quali comportamenti possano essere considerati espressivi di una partecipazione in associazione di natura terroristica. Nelle sue pronunce più recenti la Corte di Cassazione ha ritenuto che si configurino “in presenza di condotte di supporto all'azione terroristica di organizzazioni riconosciute ed operanti come tali, quali quelle volte al proselitismo, alla diffusione di documenti di propaganda, all'assistenza agli associati, al finanziamento, alla predisposizione o acquisizione di armi, alla predisposizione o acquisizione di documenti falsi, all'arruolamento, all'addestramento”, dunque anche attività integranti fattispecie delittuose autonome.[51]
Infatti, mentre l’imputata Marianna Sergio (nome di battaglia Fathima) ha partecipato ad attività di arruolamento nei confronti dei genitori, organizzando anche i preparativi del loro viaggio in Siria, gli imputati Baki Coku e Arta Kacabuni  hanno contribuito all’arruolamento di Aldo Kobuzi e Maria Giulia Sergio (sorella di Fathima) partecipando ai preparativi per il loro matrimonio, prodromico all’ingresso nelle fila dello Stato Islamico, avendo inoltre la Kacabuni fatto a più riprese mostra di completa adesione ai principi dell’organizzazione terrorista, ribadendo la doverosità e la legittimità degli atti terroristici compiuti. Allo stesso modo, l’imputata Lubjana Gjecaj è accusata di aver provocato la conoscenza tra Maria Giulia e Aldo e di aver messo la sua casa a disposizione per celebrare il matrimonio tra i due, similmente all’imputato Dritan Gjecaj, che inoltre ha trovato l’imam per presenziare la funzione. Solo quest’ultimo è stato assolto dal GUP perché la sua condotta è stata marginale e per mancanza di affectio societatis.
Per quanto riguarda l’elemento psicologico, il Tribunale ritiene che sia provato nei confronti degli imputati (tranne Dritan Gjecaj) in ragione della loro totale radicalizzazione e della loro volontà di portare avanti una “scelta di vita indirizzata alla condivisione e al perseguimento della peculiare finalità di terrorismo che connota l’attività dell’organizzazione”.[52] Riguardo questa decisione, Bertolesi sottolinea come il tribunale abbia ricostruito la natura terroristica dell’ISIS attraverso un’indagine sulle origini, la motivazione e la struttura dell’organizzazione. Allo stesso modo, esprime perplessità per l’opportunità della scelta del Tribunale di rintracciare la fonte di tale qualificazione anche nel testo di Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza ONU, le quali non godono di per sé di un valore integrativo dei precetti penali nazionali: le concezioni di “terrorismo” e “finalità terroristica” dovrebbero essere lette esclusivamente alla luce dell’articolo 270 sexies c.p. Pertanto le sopracitate Risoluzioni, sostiene Bertolesi, non hanno valore di “fonte” ma possono fungere al massimo da argomenti di corroborazione del percorso logico svolto dal Tribunale, in cui la prova della finalità terroristica, ai sensi dell’art. già citato, deve essere ricavata da “precisi elementi fattuali, oggetto di auto-rivendicazione da parte dello stesso stato islamico: i numerosi attentati compiuti da esponenti dello stato islamico, l’uso della violenza in danno di minoranze religiose e culturali, l’obiettivo di sovvertire tutti gli ordinamenti democratici.”[53]         
Da condividere è poi l’analisi del giudice riguardo i comportamenti da considerarsi in astratto espressivi di una condotta di partecipazione al sodalizio terroristico. Per il GUP infatti anche le condotte di proselitismo, indottrinamento e supporto logistico possono rappresentare concreti segnali del coinvolgimento del soggetto in tale associazione. La dottrina qui riportata, però, fa presente che la giurisprudenza, in tema di terrorismo, ha elaborato il concetto di partecipazione dalla disciplina delle associazioni a scopo mafioso, in base alla quale è partecipe colui che, risultando inserito stabilmente e organicamente nella struttura dell’organizzazione, non solo è parte, ma fa parte dell’organizzazione stessa. Tale partecipazione va intesa in senso funzionalistico, guardando “all’effettivo ruolo in cui si è immessi e ai compiti che si è vincolati a svolgere perché l’associazione raggiunga i suoi scopi, restando a disposizione per le attività organizzate dalla medesima”[54]. In aggiunta, perché un soggetto sia ‘partecipe’ di associazione criminale, si presuppone raggiunta la prova dell’effettivo inserimento dell’agente nella struttura organizzata, mediante condotte sintomatiche, consistenti nello svolgimento di attività preparatorie rispetto alla esecuzione del programma criminale dell’organizzazione oppure nell’assunzione di un ruolo concreto nell’organigramma criminale.[55]    
Secondo alcuna dottrina[56], inoltre, l’assunzione di un ruolo stabile nella associazione può essere provata anche dalla commissione di singoli episodi, a patto che siano particolarmente indicativi della sua affiliazione. Su questo versante, Bertolesi sostiene che la pronuncia in esame difetti delle motivazioni sufficienti per ritenere che dai singoli episodi già indicati si possa effettivamente ricavare la conclusione dell’esistenza di un loro inserimento stabile nella associazione. Ora, le condotte di Arta Kacabuni, Baki Coku e Lubjana Gjecaj potrebbero integrare la nozione di appartenenza all’organizzazione terroristica per via della loro attività di reclutamento. Al contrario, le condotte di mero “indottrinamento” e “propaganda”, del genere di quelle contestate a Marianna, non sarebbero sufficienti a fungere da indicatori di un inserimento nella struttura organizzativa dell’associazione. Ciò non comporterebbe comunque un vuoto punitivo, poiché la condotta è riconducibile alla fattispecie di arruolamento con finalità di terrorismo (270 quater c.p.).

4. Conclusioni.

La definizione giuridica di terrorismo appare dunque tutt’altro che pacifica.

In primis è infatti possibile individuarne più forme (terrorismo politico, transnazionale, religioso, di Stato ecc.) le quali tendono a confluire e sovrapporsi, come nel caso dell'attualmente predominante terrorismo internazionale di matrice islamica radicale.

In secondo luogo, le norme di diritto domestico e internazionale che puniscono condotte definite come “terroristiche” si presentano eterogenee e difficilmente coordinabili, poiché affrontano il problema con approcci e formulazioni letterali differenti.

La ragione di tale difficoltà espressive è da attribuirsi alla natura inevitabilmente "morale" di un giudizio sul fenomeno terroristico, la quale porta ogni Stato membro della Comunità Internazionale a compiere valutazioni influenzate dalla propria storia nonché dai propri interessi istituzionali e geopolitici. 
Un altro fattore di indeterminatezza è la continua evoluzione del fenomeno: il suo attuale processo di globalizzazione porta infatti alla nascita di altre problematiche, come l’inquadramento della figura del foreign fighter. 

Nel successivo articolo dedicato al tema della lotta al terrorismo, questi problemi di definizione verranno analizzati in maniera più approfondita, anche attraverso la comparazione di ulteriori fonti normative e orientamenti dottrinari. Contestualmente, verrà esaminato il concetto di foreign fighter, divenuto molto comune nella narrazione mediatica sul terrorismo contemporaneo. Si cercherà, in tal modo, di comprendere se è possibile addivenire ad una definizione unitaria e universalmente accettabile del fenomeno terroristico.