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Pubbl. Sab, 20 Gen 2018

Giudici onorari: funzioni uguali ai giudici togati

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Annamaria Di Clemente
AvvocatoUniversità degli Studi di Napoli Federico II



Con recente sentenza la Cassazione ha riaffermato il principio secondo cui i giudici onorari, sia in composizione monocratica che collegiale, possono decidere ogni processo e pronunciare qualsiasi sentenza per la quale non vi sia espresso divieto di legge, con piena assimilazione dei loro poteri a quelli dei magistrati togati.


Sommario: 1. Cenni sull'ordinamento giudiziario italiano; 2. Magistratura onoraria: breve excursus normativo fino alla recente riforma; 3. Riflessioni a margine della sentenza in rassegna (Cassazione sentenza 4 dicembre 2017 n. 28937).


1. Cenni sull'ordinamento giudiziario italiano.                                                                        

L'ordinamento giudiziario, nel suo più ampio significato, è formato dall'insieme delle norme che regolano la costituzione ed il funzionamento di tutti gli organi che esercitano l'ufficio giurisdizionale, mentre secondo un'accezione, per così dire, più tecnica, l'ordinamento giudiziario comprende l'insieme delle norme che regolano la costituzione ed il funzionamento degli organi della magistratura ordinaria.

La giurisdizione ordinaria è esercitata da magistrati ordinari, in composizione monocratica o collegiale, istituiti e regolati dalle norme di ordinamento giudiziario e, più precisamente, dal complesso di fonti normative, di  grado costituzionale, di grado primario e di grado secondario, che ne disciplinano l'organizzazione e le funzioni.

Le norme di grado costituzionale enunciano principi fondamentali in tema, tra gli altri, di autonomia, indipendenza, imparzialità ed inamovibilità della magistratura nonchè in tema di giusto processo (artt. 101-113 Cost.).
Le norme di grado primario sono principalmente le seguenti:

  1. il regio decreto 30 gennaio 1941 n. 12 (ordinamento giudiziario);
  2. il regio decreto legislativo del 31 maggio 1946 n. 511 (disciplina sulle guarentigie);
  3. la legge 24 marzo 1958 n. 195 (istitutiva del Consiglio Superiore della Magistratura);
  4. il decreto legislativo 5 aprile 2006 n. 106 ( organizzazione degli uffici di procura);
  5. il decreto legislativo 23 febbraio 2006 n. 109 ( sul procedimento disciplinare).

Le norme di grado secondario, infine, sono rappresentate dai regolamenti e dalle circolari emanate dal Consiglio Superiore della Magistratura.
La giurisdizione ordinaria si distingue in civile e penale e ciò, evidentemente, in base alla materia su cui il giudice è chiamato a pronunciarsi.
La giurisdizione civile ha ad oggetto la risoluzione di controversie sorte in ordine ai diritti soggettivi, siano essi dei privati o degli enti pubblici, mentre quella penale ha ad oggetto la decisione sulla violazione delle norme penali.

2. Magistratura onoraria: breve excursus normativo fino alla recente riforma.

Rientrano a far parte della magistratura ordinaria i giudici togati ed i giudici onorari, laddove i primi svolgono professionalmente e a tempo indeterminato la funzione giudiziaria in virtù di concorso mentre quelli onorari la svolgono in maniera non professionale, per un periodo di tempo determinato senza ricevere una retribuzione, ma solo un'indennità per l'attività svolta.

Il regio decreto 30 gennaio 1941 n. 12, come citato innanzi, prevede varie figure di magistrati onorari, precisando che appartengono all'ordine giudiziario al pari dei magistrati togati. Inoltre, la magistratura onoraria è prevista rispettivamente dal secondo e terzo comma dell'art. 102 della Cost. nonchè  dal secondo e terzo comma dell'art. 106 Cost.
L'art. 102 cit. al secondo comma stabilisce che "possono istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura" ed al terzo comma che "la legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della giustizia".
L'art. 106 cit., al secondo comma, stabilisce che "la legge sull'ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli" ed al terzo comma che "su designazione del Consiglio superiore della magistratura possono essere chiamati all'ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati che abbiano quindici anni d'esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori".

Mentre la previsione di cui al terzo comma dell'art. 106 cit. ha trovato attuazione con la l. 5 agosto 1998, n. 303, quella di cui al secondo comma ha avuto un lungo e travagliato iter sino alla recente riforma, introdotta dal d.lgs 13 luglio 2017 n. 116 attuativo della legge 29 aprile 2016 n. 57, che definisce lo statuto unico della magistratura onoraria.
Sotto tale profilo, basti qui ricordare che l'art. 245 del d.lgs. n 51 del 1998 (come convertito nella legge n. 127 del 2008), prevedeva che le disposizioni sull'ordinamento giudiziario sull'utilizzo dei giudici onorari del tribunale (GOT) ed i vice procuratori onorari (VPO), avrebbero avuto applicazione fino al complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria, e, comunque, non oltre il 31.12.2009.

Le principali novità della citata riforma possono riassumersi nel modo che segue:
a) l'introduzione di uno statuto unico della magistratura onoraria applicabile ai giudici di pace, ai giudici onorari del tribunale ed ai vice procuratori onorari;
b) la riformulazione del ruolo e delle funzioni dei giudici onorari e dei vice procuratori onorari con compiti sia di ausilio all'attività dei magistrati professionali, sia di funzioni propriamente giudiziarie;
c) la temporaneità dell'incarico;
d) l'obbligo per i magistrati onorari di attenersi alle direttive concordate con il magistrato professionale di cui alle riunioni periodiche ex art. 47 quater dell'ordinamento giudiziario.
e) la regolamentazione dei compensi;
f) l'articolazione di un regime previdenziale ed assistenziale adeguato in ragione dell' onorarietà dell'incarico.
La riforma contiene, altresì, un regime transitorio previsto per i magistrati onorari in servizio alla data della riforma, i quali, a condizione che ne facciano domanda, potranno essere confermati per un periodo massimo di quattro quadrienni, con l'assenso, ad ogni scadenza quadriennale, del Csm, e, in ogni caso, non oltre il compimento del sessantottesimo anno di età.

Queste, brevemente, le novità più significative della riforma che, già in sede di lavori preparatori, avevano generato una miriade di osservazioni critiche ed obiezioni da parte della magistratura onoraria, e non solo, sfociate in azioni giudiziarie interne ed internazionali (si pensi al reclamo proposto dall'Associazione nazionale giudici di pace innanzi al Comitato europeo dei diritti sociali) nonchè negli scioperi indetti dalla categoria; tutte iniziative, queste, inaspritesi dopo la sua entrata in vigore.

3. Riflessioni a margine della sentenza in rassegna (Cassazione sentenza 4 dicembre 2017 n. 28937).

Nel complesso scenario, cui si è fatto cenno nel superiore paragrafo, si inserisce la recente pronuncia della Corte di Cassazione in rassegna.
La fattispecie concreta posta all'esame della Corte Suprema trae origine dalle doglianze mosse da una ex moglie alla sentenza, emessa in sede d'appello, che aveva respinto parzialmente il reclamo dalla stessa proposto sulla revoca dell'assegnazione della casa familiare e dell'assegno divorzile in suo favore.
In via preliminare, la Corte d'Appello, sul rilievo secondo cui la limitazione attinente alle materie da trattare da parte dei giudici onorari è riferibile a normazione di carattere secondario per la quale non è stabilita alcuna sanzione di nullità, aveva respinto l'eccezione di nullità della sentenza del tribunale per essere stato il provvedimento appellato redatto da un G.O.T.

La donna, quindi, aveva adito la Cassazione, riproponendo, col primo motivo, l'eccezione di nullità della sentenza di primo grado ex art. 50 quater e 161 c.p.c., per violazione dell'art. 106 Cost., secondo comma, secondo cui i magistrati onorari possono essere nominati per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli, così escludendo che un G.O.T. possa far parte di un collegio, nonchè per violazione dell'art. 43 bis legge ord. giud., per essere le norme emanate dal C.S.M., benché di rango secondario, dirette a dare attuazione al dettato costituzionale.

La Suprema Corte, con la sentenza in rassegna, nel rigettare la domanda di nullità, ha riaffermato, in linea con il costante orientamento della giurisprudenza di legittimità, il principio secondo cui "i giudici onorari - sia in qualità di giudici monocratici che di componenti di un collegio - possono decidere ogni processo e pronunciare qualsiasi sentenza per la quale non vi sia espresso divieto di legge, con piena assimilazione dei loro poteri a quelli dei magistrati togati, come si evince dall'art. 106 Cost., cosicchè, in ipotesi siriane, deve escludersi la nullità della sentenza per vizio relativo alla costituzione del giudice ex art. 158 c.p.c., ravvisabile solo quando gli atti giudiziali siano posti in essere da persona estranea all'ufficio, ossia non investita della funzione esercitata. Nè a diversa conclusione può indurre il R.D. n.12 del 1941, art. 43 bis, che vieta ai giudici onorari di tenere udienza se non in caso di impedimento o di mancanza dei giudici ordinari, espressione quest'ultima da intendersi come comprensiva di quelle situazioni di sproporzione fra organi degli uffici e domanda di giustizia, rispetto alle quali, l'impiego della magistratura onoraria conserva una funzione suppletiva e costituisce una misura apprezzabile nell'ottica di un'efficiente amministrazione della giustizia (artt. 97 e 111 Cost) (Cass. 22845/2016)".

Viene riaffermata, quindi, la piena uguaglianza tra la magistratura togata e quella onoraria, uguaglianza, questa, che, tuttavia, non dipana l'orizzonte alla recente riforma della magistratura onoraria, attese le aspre e dure critiche ad essa mosse.
A ben vedere, la delicatezza del tema, nel corso di decenni, è stata sottolineata insistentemente dalla dottrina e dalla giurisprudenza sulla premessa di un dato inconfutabile: il grande contributo offerto dai giudici onorari all'amministrazione della giustizia e la rilevanza sociale ad essi riconosciuta.

Tra gli innumerevoli contributi in tal senso, significativa la pronuncia delle Sezioni Unite (Cass. Civ. S.U., 19 ottobre 2011, n. 21582) che osservano come "Il modello di giudice disegnato dal legislatore del 1991 - a metà tra onorarietà e professionalità ed investito, ex art. 7 c.p.c. di una competenza ben più che bagatellare come osserva un'attenta dottrina - abbia assorbito l'intera competenza per valore del conciliatore e del pretore, oltre ad incunearsi in materie statisticamente rilevanti per il contenzioso civile con l'obiettivo primario di ridurre l'enorme carico di lavoro della magistratura togata, gravemente compromissivo della credibilità e dell'effettività dell'amministrazione della giustizia".

A tutt'oggi rammarica capire che, se pur nella consapevolezza della difficoltà a ricercare soluzioni che trovino il consenso generale, la strada si presenta ancora tortuosa e lunga con effetti negativi facilmente intuibili.