I consorzi di garanzia collettiva dei fidi nel sistema dell´accesso al credito bancario per le imprese

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Collective credit guarantee consortia in the system of access to bank credit for businesses

The aim of this paper is to analyse the role of the Confidi as a guarantee towards member companies for access to bank credit, distinguishing their operating margins by type following the reform of Title V of the Consolidated Law on Finance. The structural and ”modernization” changes made by the legislator, not without delays, and those missed, such as Law no. 150 of 13 July 2016 which was never implemented due to the expiry of the terms, have characterized the current functioning of these entities in the economic context, although it is still evident and necessary to overcome some critical aspects in order to be relaunched with a prospective vision in the guarantee market

1. Breve introduzione all'istituto del consorzio 

Il consorzio è disciplinato dall’art. 2602 c.c. ^[1] dal quale si evince l’assenza di quelli che sono gli elementi caratterizzanti delle società, in quanto i consorzi non svolgono attività d’impresa ma ne accomunano le fasi delle attività di ciascuna o le coordinano, e hanno carattere mutualistico, svolgendo un’attività nell’interesse dei propri associati al fine di aumentarne i redditi ^[2]. Hanno come caratteristica dominante lo scopo consortile, da intendersi con riguardo alla coordinazione delle attività economiche alle quali le società fanno parte, mantenendone queste ultime comunque la propria identità. Il contratto di consorzio prevede per la propria stipula la forma scritta, pena la nullità ^[3], e deve essere imprescindibilmente completo dell'oggetto sociale e di quelli che sono gli obblighi e i contributi eventuali ai quali sono soggetti i consorziati. La durata può essere stabilita senza vincoli tra le parti in questione e quando non dovesse essere pattuita, il contratto avrà termine decorsi dieci anni (ex art.2604 c.c.), mentre le modifiche contrattuali possono essere assunte solo con il favorevole voto della maggioranza delle imprese consorziate ^[4]. 

Per quanto attiene invece alla struttura, gli organi del consorzio sono l’assemblea, il Consiglio di amministrazione, il presidente e il collegio dei revisori. Il primo corrisponde all’organo di indirizzo e controllo con funzioni deliberative ed è composta dai consorziati: assume le decisioni per quanto concerne la realizzazione dell'oggetto sociale (art. 2606 c.c.) e le sue modifiche eventuali. Il Consiglio di amministrazione invece dà esecuzione alle delibere dell’assemblea, ha il compito di verifica sugli adempimenti delle procedure pubblicitarie al registro delle imprese, ha cura di redigere il bilancio e, ai sensi dell’art.2613 c.c., rappresenta il consorzio in giudizio ^[5]. Infine, il collegio dei revisori si occupa di detenere il controllo amministrativo.

Si distinguono due tipologie di consorzi: quelli ad attività esterna e quelli ad attività interna. Rispettivamente si caratterizzano l’uno per svolgere attività nei confronti di terzi e avere autonomia patrimoniale, l’altro per un circoscritto rapporto con le imprese associate, volto ad accertare gli obblighi alle quali sono sottoposte e alla risoluzione di possibili contrasti ^[6]. I consorzi di garanzia collettiva dei fidi appartengono alla prima tipologia.

2. Il ruolo dei consorzi di garanzia collettiva dei fidi nel contesto economico nazionale 

Nel contesto economico-finanziario riconducibile all'arco temporale compreso tra la fine del 2008 ad oggi, a causa della severa crisi e il periodo di forte recessione, si è assistiti ad un fenomeno di credit crunch delle imprese e alla contestuale difficoltà riscontata dalle stesse ad accedere al credito bancario, dovuta all'inasprimento delle garanzie richieste da quest'ultime. Si è arrivati ad assistere ad una certa selettività da parte delle banche ^[7] con un importante disagio per gli imprenditori, che nel nostro paese prediligono il ricorso al capitale di credito - per la maggiore formato per l’appunto da finanziamenti bancari - anziché all’immobilizzazione dei propri capitali ^[8]. A queste condizioni le PMI, soprattutto, si sono trovate nella concreta difficoltà di riuscire ad offrire agli istituti bancari una consona copertura patrimoniale e quindi le garanzie richieste alle quali viene poi condizionato il finanziamento ^[9], motivo per il quale si è registrato aumento del numero di imprese "costrette" ad associarsi ad un Confidi ^[10] per soddisfare i requisiti di garanzia. Appare evidente che il ruolo di questi consorzi ricopra per questi soggetti economici una funzione di cruciale importanza tale da consentire di poter mantenere un normale proseguo, o una ripresa, dell’attività - anche in caso di crisi allo stato iniziale e quindi ancora sanabile ^[11] - riducendone il rischio di vedere le stesse tenute fuori dalla concessione di finanziamenti quando la mancanza di questi può significare, nell'ipotesi peggiore ma per nulla remota, essere definitivamente espulsi dal mercato ^[12]. 

Il d.l. del 30 settembre 2003 n. 269 all’art.13, convertito con la Legge n.326 del 24 novembre 2003, identifica la natura giuridica dei Confidi, e cioè, “i consorzi con attività esterna, le società cooperative, le società consortili per azioni, a responsabilità limitata o cooperative, che svolgono l’attività di garanzia collettiva dei fidi” e definisce che l’attività di garanzia collettiva coincide con “l’utilizzazione di risorse provenienti in tutto o in parte dalle imprese consorziate o socie per la prestazione mutualistica e imprenditoriale di garanzie volte a favorirne il finanziamento da parte delle banche e degli altri soggetti operanti nel settore finanziario”.  

Si tratta quindi di consorzi che svolgono attività di garanzia per rendere possibile la copertura totale o parziale per le insolvenze verso le banche o rendere accessibile alle imprese l’accesso al credito dal breve al lungo periodo, per lo svolgimento di attività economiche e produttive. Il fine mutualistico si realizza non con una diretta erogazione dei finanziamenti, ma con le garanzie concesse e nel complesso delle fasi successive al loro rilascio, riscontrabili nella stipula con gli istituti di credito e nella regolamentazione, con gli altri consorziati, dei rapporti da istituire ^[13]. 

È presto detto che per i suoi associati ciò si traduce in una sorta di corsia privilegiata nei rapporti con le banche. Questi, una volta individuato uno dei numerosi consorzi presenti su tutto il territorio, sono tenuti al versamento di una quota associativa insieme ad ulteriori quote che corrispondono a quelle per il fondo rischi e il fondo gestioni e, solo dopo un’approfondita analisi volta ad accertare di possedere una condotta regolare dal punto di vista degli obblighi finanziari e aver esibito varie documentazioni, tra cui gli ultimi due bilanci aziendali e i finanziamenti bancari estinti e attivi, si può ottenere la garanzia dal Confidi ^[14].

3. Quadro normativo di riferimento 

La normativa di riferimento che sancisce l’attività dei Confidi - il d.l. n. 263/2003, convertito nella Legge n.326/2003 “Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici” - ha mirato principalmente a suddividere i confidi in due tipologie: quelli di primo e di secondo grado. I primi sono volti all’esclusivo svolgimento dell’attività di garanzia e dei servizi inerenti o strumentali, nei confronti delle imprese consorziate, mentre quelli di secondo grado svolgono la stessa attività del primo tipo ma nei confronti degli aderenti consorzi di garanzia fidi di primo grado ^[15]. Si è provveduto a riformare e stabilire quelle che sono le attività esercitabili, quando ricorrono le circostanze tali da poter assumere la qualifica di soggetti vigilati e l’importo minimo del fondo consortile e del capitale sociale. All’art.13 co.1 della stessa Legge, oltre a indicare cosa si intendono per “Confidi”, si specifica che l’attività di garanzia fidi è da ritenersi “l’utilizzazione di risorse provenienti in tutto o in parte dalle imprese consorziate o socie per la prestazione mutualistica e imprenditoriale di garanzie volte a favorirne il finanziamento da parte delle banche e degli altri soggetti operanti nel settore finanziario”. Di primaria importanza è stato, inoltre, attribuire ai Confidi lo status di intermediario finanziario e l’obbligo di iscrizione all’opposito elenco previsto dall’art.106 del TUB ^[16]. 

Tuttavia, la normativa del 2003 presentava alcuni limiti dovuti soprattutto alla mancanza di poteri posti al controllo, all’intervento e alle sanzioni, minando alla trasparenza degli operatori ^[17]. Vi erano poi la presenza di vari problemi che interessavano i Confidi, nel dettaglio Banca d‘Italia ha riscontato una elevata frammentazione degli stessi Confidi di minori dimensioni, oltreché un quantitativo di patrimonio che non risultava spesso consono a fronteggiare le perdite, e un basso livello di produttività essendo operativi solo nel rilascio delle garanzie a favore delle imprese. Non di meno, un‘altra problematica è sorta con riguardo alla governance. A tal proposito il legislatore ha provveduto a risolvere tali storture con il d.lgs. n.141 del 2010, che ha di fatto preso il posto del vecchio titolo V del TUB, recante “Attuazione della direttiva 2008/48/Ce relativa ai contratti di credito ai consumatori, nonché modifiche del titolo V del testo unico bancario (decreto legislativo n. 385 del 1993) in merito alla disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario, degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi”. La volontà del legislatore era dunque quella di incidere maggiormente sui Confidi, diminuendone ancora di più la distanza dagli gli istituti di credito per quanto concerne l’assoggettamento all’Autorità di Vigilanza ^[18]. 

Con questa modifica viene mantenuta la distinzione di due categorie di Confidi, quelli minori e quelli maggiori, differenti sia per l’ambito di operatività che per esser soggetti a diversi regimi di controllo, più stringenti e significativi da parte di Banca D’Italia per i confidi maggiori, alla quale sono assegnati poteri di intervento anche con riguardo alla convocazione dei vari organi collegiali con la determinazione dell’ordine del giorno e il potere di porre divieto a varie operazioni quando non ne viene riscontrata una buona gestione. Nuovi poteri controllo sono stati previsti anche sugli assetti proprietari, così come è stata emanata una nuova disciplina in merito alla gestione della crisi tramite vari procedimenti, quali la gestione provvisoria, la revoca di autorizzazione e la liquidazione coatta amministrativa ^[19]. I Confidi minori invece sono soggetti all’iscrizione in un opposito elenco, art.106 TUB, e non sono vigilati da Banca D’Italia ma dallo stesso organismo che ne detiene l’elenco. 

In particolare, il d.lgs. n.141 del 2010 si pone il fine di garantire stabilità al sistema delle garanzie Confidi, risaltandone gli elementi posti alla base dell’attività svolta in forma collettiva, così da riuscire ad affermarne la sostenibilità a lungo termine, sia dal punto di vista economico che organizzativo. Questo fine si può considerare raggiunto nella misura in cui il mutare della disciplina dei soggetti che svolgono la loro attività nel mercato finanziario riesca a trasmettere una certa regolarità alla questione, facilitando il processo di impiego del terzo accordo di Basilea. Si intuisce quindi il motivo dell’utilizzazione nei confronti dei consorzi di garanzia di requisiti prudenziali corrispondenti a quelli degli istituti di credito, sempre nel rispetto della sua radice associativa e mutualistica ^[20]. 

Prima della riforma del titolo V del TUB, che ha inciso maggiormente sui Confidi di medie e piccole dimensioni, per l’iscrizione all’opposito elenco da parte dei confidi minori, erano previsti una limitata serie di requisiti e non vi era alcun controllo da parte di Banca d’Italia: infatti, questa tipologia di Confidi non era soggetta a quanto disponeva il TUB. A seguito della riforma questa carenza di controllo, che in precedenza aveva facilitato e concesso l’accesso a soggetti non affidabili, viene colmata imponendo agli stessi l’iscrizione nell’elenco previsto dal TUB all’art.112, che richiede vari requisiti: i partecipanti e gli esponenti delle aziende devono possedere requisiti di onorabilità, una forma giuridica, propri mezzi, oggetto sociale e un assetto proprietario che vadano a soddisfare il dettato della L.326/2003 ^[21]. Per gli intermediari finanziari, e quindi per i Confidi maggiori, oggi è previsto un unico albo, ex art.106 TUB, mentre prima era vi era una regolamentazione posta su due livelli, uno riferito agli intermediari finanziari non bancari iscritti nell’elenco “generale” degli artt. 106 e 113 TUB e il secondo agli altri operatori iscritti contestualmente nell’elenco speciale dell’art.107 TUB ^[22]. 

Tra i tentativi più recenti di riforma, rientra quella del 2016, con l’emanazione della L. n. 150 del 13 luglio 2016. Legge mai attuata per decorrenza dei termini della stessa per l’esercizio della delega, rimanendo così solo il tentativo, sprecato, di una riforma attesa. L'obiettivo era quello di riformare strutturalmente quanto concerne il ricorso al credito da parte delle imprese di piccole e medie dimensioni, valorizzandone il ruolo, semplificandone gli adempimenti, contenendone i costi e garantendone una certa sostenibilità. Con l’attuazione di questa riforma si sarebbe giunti ad una svolta in quel che presenta un contesto ancora costituito da una resistente e negativa fase ciclica, a cui imputare l’importante contrazione delle attività finanziarie e la riduzione numerica dei Confidi, anche per un assente potenziamento pubblico in termini di intervento posto a sostegno della patrimonializzazione. Proprio l’intervento pubblico è giunto a svolgere un ruolo cruciale dalle sfumature tutt’altro che positive con riguardo alla stabilità di chi opera nel rilascio di garanzie. Questo per la sovrapposizione degli interventi di agevolazione reiterato, per l’elargizione di pubbliche risorse statali, regionali o di altri enti pubblici, che vanno a creare uno scenario, un insieme normativo, quantomeno di dubbia applicazione. Era quindi necessario intervenire con una riforma consistente che andasse a rimodulare ampiamente il modello consortile sull’adeguamento delle infrastrutture e degli assetti organizzativi. Di conseguenza questo nascente approccio costituito dal bisogno di perfezionare le condizioni di ricerca, da parte dei Confidi, delle risorse, capitale e provvista, ha dovuto scontrarsi con le caratteristiche proprie che sin dall’inizio hanno indirizzato il loro ambito operativo ^[23].  

In definitiva la Legge in questione mirava a migliorare la patrimonializzazione dei Confidi (come si è detto, anche attraverso il sostegno pubblico), e in questa prospettiva assumeva un ruolo di primo piano il Fondo di garanzia (Legge n.662 del 1996 art. 2 co. 100 lett. a.), volto a facilitare l’accesso al credito per mezzo di una garanzia pubblica, come pure l’eventuale scelta di utilizzare strumenti innovativi, finanziari o meno, e garanzie a beneficio delle imprese. Il fallimento dell’attuazione della riforma, con tali prospetti, si è impattato negativamente con la crescita dei consorzi di garanzia, in quanto aumentandone il sostegno e sburocratizzando un po' il quadro regolamentare, avrebbe portato un certo sviluppo degli stessi e ne avrebbe reso più agevole l’attività imprenditoriale ^[24]. 

4. Garanzie rilasciate

Nei Confidi la posizione che viene tutelata giuridicamente del socio è, come si è visto, da rinvenire nella prestazione delle garanzie di carattere mutualistico. Facendo riferimento alla natura delle garanzie rilasciate, le interpretazioni della giurisprudenza sono concordi sulla linea che i consorzi di garanzia compiono una sorta di attività volta ad assicurare il credito ^[25] - che garantisce attraverso il fondo rischi quelle che sono le insolvenze dei soci - e non offrono la garanzia agli istituti di credito che il finanziamento concesso gli sia del tutto reso, ma piuttosto che gli stessi non incorrano nel rischio che il patrimonio del debitore e dei suoi fideiussori risulti insufficiente nel caso di insolvenza e solo per una certa parte dell’ammontare ^[26]. Nello specifico “il consorzio non presta direttamente alcuna fideiussione in favore dell’azienda di credito, ma coordina e gestisce due particolari forme di garanzia: la prima è di carattere reale e cioè il fondo rischi ^[…] la seconda è costituita dalle fideiussioni che ciascuna impresa concede a favore della banca al momento di aderire al consorzio ^[…] tale fideiussione ^[27] può tuttavia essere fatta valere solo nel caso in cui il fondo rischi non sia sufficiente a coprire l’insolvenza” ^[28].

Il fondo rischi (o fondo di garanzia) e il capitale sociale sono le due forme di garanzia costituenti il fondo consortile, che rappresenta la garanzia Confidi. Il primo è formato dai contributi versati dai soci e da contributi pubblici (possono esserli quelli di enti locali, camere di commercio o lo stato), è vincolato con l'istituto convenzionato ed è in grado di garantire solo una parte del credito bancario offerto che in genere è pari al 50% fino ad arrivare all’80% in particolari casi. Si tratta di una garanzia di natura sia collettiva che mutualistica, nonché sussidiaria, quest’ultima intesa come garanzia implicita non potendola calcolare prima ma solo ad avvenuto stato di insolvenza in base alla perdita della banca concedente. Il capitale sociale è invece formato dalle quote versate dai soci o da altri enti corrispondenti in amministrazioni pubbliche o associazioni di natura imprenditoriale ^[29]. Della sola garanzia sussidiaria è invece costituito di norma il fondo fideiussorio, dal momento in cui questo, come già detto, può essere escusso solamente quando il fondo rischi risulti incapiente ^[30]. Si tratta quindi di una garanzia personale attraverso la quale si garantisce l’obbligazione del debitore principale (l’impresa consorziata) tramite il proprio patrimonio ma senza concedere il diritto di sequela al creditore sul patrimonio del fideiussore ^[31]. 

A sua volta le garanzie Confidi possono consistere in garanzie dirette o indirette, distinguibili in co-garanzia, riassicurazione (dirette) e controgaranzia (indiretta). Quando si tratta di co-garanzia, si crea un rapporto contrattuale tra la banca e i Confidi di primo grado, in cui viene rilasciata rispettivamente una garanzia pro-quota e qualora dovesse riscontrarsi un caso di insolvenza, i co-garanti si attivano per rispondere ognuno con la propria garanzia. Nella riassicurazione, invece, vi è un altro rapporto contrattuale - quello tra i Confidi di primo e secondo grado - con il quale questi ultimi assumono l’impegno di coprire una delle quote rilasciate da quelli di primo grado, così ad insolvenza verificata questi si attivano per l’intero rimborso della quota nei confronti della banca finanziatrice e, successivamente, procedono nel richiedere il rimborso della quota di rischio al Confidi di secondo grado. Quando invece si tratti di controgaranzia ^[32], il rapporto contrattuale intercorre tra il confidi di primo grado e il soggetto controgarante, ovvero tra la banca e il soggetto controgarante. In caso di duplice insolvenza, da parte quindi dell’impresa e del Confidi, interviene il controgarante nei panni di soggetto terzo provvedendo ad assolvere l’obbligazione del debitore originario ^[33].

5. La compresenza del fondo consortile e del capitale sociale minimo   

Meritevole di un piccolo approfondimento si ritiene essere la questione riguardante la presenza contestuale, nelle società consortili - e quindi anche nei Confidi - del fondo consortile e del capitale sociale. Ciò induce in più di una perplessità se si considera che il capitale sociale e il fondo consortile, in definitiva, eseguono la stessa funzione con riferimento al regime di responsabilità, pur seguendo regole differenti. Per il fondo consortile, l’art. 2615 del c.c. dispone il regime di responsabilità verso terzi per le obbligazioni del consorzio, stabilendo al co.1 la responsabilità del consorzio da far valere esclusivamente tramite il fondo consortile e, al co.2 chiarendo che “per le obbligazioni assunte dagli organi del consorzio per conto dei singoli consorziati rispondono questi ultimi solidalmente col fondo consortile...”. Il fondo, quindi, tutela i terzi per le obbligazioni del consorzio che le assume. Fatto salvo il fatto che per le società consortili, la propria struttura societaria ritiene applicabili tutte le norme messe a tutela dell’integrità del capitale sociale (inclusa quella riguardante il regime di responsabilità), divenendo quindi, la presenza contemporanea del fondo, senza alcuna utilità, se non addirittura contraddittoria. Sulla questione si è anche espressa in questo senso la giurisprudenza, evidenziando con la sentenza n. 18113 del 27 novembre 2007 della Corte di Cassazione civile Sez. I come “In materia di società consortile costituita secondo il tipo delle società di capitali, la causa consortile può comportare la deroga delle norme che disciplinano il tipo adottato, qualora la loro applicazione sia incompatibile con profili essenziali del fenomeno consortile, fermo restando che siffatta deroga non può giustificare lo stravolgimento dei principi fondamentali che regolano il tipo di società di capitali scelto, al punto da renderlo non più riconoscibile rispetto al corrispondente modello legale; tra i principi inderogabili rientra quello recato dall’art. 2472, primo comma, c.c., in virtù del quale nella S.r.l., per le obbligazioni sociali risponde soltanto la società con il suo patrimonio fatta eccezione nel caso disciplinato dall’art. 2497, secondo comma c.c., con conseguente inapplicabilità alla società consortile r.l. dell’art. 2615, secondo comma, c.c. che prevede la responsabilità solidale dei singoli consorziati con il fondo consortile per le obbligazioni assunte dagli organi del consorzio salvo che la responsabilità dei consorziati consortile sia prevista da specifiche norme, come nel caso di società consortile r.l. appaltatrice di lavori pubblici”. Quindi, nel caso in cui una società consortile costituisca un fondo, a quest’ultimo si potrebbe conferire una funzione differente che potrebbe coincidere a quella di una riserva particolare formata dai contributi di cui all’art.2615 ter co.2 del c.c., e ciò va a lasciare senza significato (in senso tecnico) il fondo consortile ^[34].

6. I Confidi minori e l’Organismo di vigilanza ex art. 112 TUB  

La rifirma del titolo V, con il d.lgs. n.141 del 2010, ha lasciato immutato un sistema particolare per i Confidi minori, con l’introduzione di un sistema di vigilanza devoluto al controllo degli operatori da parte dell’Organismo costituito ex art.112 bis del TUB, anche se consiste in un sistema meno rigido rispetto a quello dei Confidi maggiori per ciò che riguarda i controlli e gli adempimenti normativi e informativi. Per Confidi minori sono da ritenersi quelli tenuti all’iscrizione nell’elenco previsto dell’art.112 TUB, precisamente al co.1, e aventi un’attività inferiore a 150 milioni di euro (limite innalzato rispetto al periodo preriforma). Bisogna chiarire, comunque, che l’iscrizione nell’elenco di cui sopra, è soggetta, stando alla Legge n.326 del 2003 (d.l. n.269 del 2003), ad una serie di requisiti inerenti alla forma giuridica, al capitale sociale (o fondo consortile), ai requisiti patrimoniali, all’oggetto sociale e all’assetto proprietario ^[35]. L’ambito entro il quale possono operare sono dettati dall’iscrizione al predetto elenco: nel dettaglio si tratta della sola attività di rilascio delle garanzie e dei servizi connessi e strumentali, e viene posto divieto di prestare garanzie differenti da quelle indicate (con particolare riferimento nei confronti del pubblico), come anche il divieto di esercitare tutte le altre attività riservate ai soli intermediari finanziari di cui all'art.106 del TUB ^[36]. 

Per servizi connessi sono da intendersi, come da D.M. n.53 del 2015, quelli che rendono possibile lo sviluppo della tipica attività di rilascio delle garanzie, in luogo, e in via accessoria, alle stesse, e con scopi in armonia con la medesima attività. Un esempio ne sono i servizi di consulenza finanziaria svolti alle imprese associate, e quelli riguardanti la stipula delle convenzioni con gli istituti di credito, e in generale con gli operatori finanziari, con l’obbiettivo di rendere accessibile il credito per i soci. Quanto ai servizi strumentali, essi sono quei servizi di supporto alle attività già svolte: acquisto di immobili per l’esercizio delle attività e la presa di partecipazioni in altre banche o consorzi di garanzia per il rilascio di garanzie alle imprese associate ^[37].

Prima della riforma, tornando alla vigilanza, i confidi minori non erano soggetti ad alcun controllo che possa definirsi propriamente tale, da parte dell’Autorità che, infatti, non aveva nessun potere regolamentare e di intervento, così come quello di verifica delle informazioni o di provvedere alla cancellazione dei Confidi dall’elenco. Successivamente alla riforma del titolo V, all’Autorità di vigilanza viene colmata la carenza di alcuni di questi poteri: quello di verifica e quello di intervento, come quello ispettivo e di vigilanza informativa, rimanendo escluso il potere regolamentare che è riservato invece alla Banca d’Italia, a cui comunque l’Autorità ne rimane soggetta in termini di controllo. 

Tra le altre attività in capo all’Autorità vi sono quella di gestione dell’elenco e di verifica del rispetto delle misure che regolano l’attività dei soggetti iscritti e i requisiti idonei alla permanenza nell’elenco. Ciò detto, con la riforma si è giunti ad assistere ad una riduzione numerica dei Confidi assoggettati alle misure di controllo e di vigilanza affini a quelli cui invece devono sottostare gli intermediari finanziari, diminuendo così i soggetti posti a rafforzarne la struttura di governo e quella di salvaguardia dei rischi. Per i Confidi minori il non sottostare ad una vigilanza prudenziale potrebbe tradursi in conseguenze negative, giungendo a poter “vantare” con le banche un potere contrattuale tutt’altro che forte (in quanto carenti di qualsiasi forma di mitigazione di rischio del credito) e allo stesso tempo non avere nient’altro da offrire ^[38]. Questo perché ad essi è posto il divieto di concedere garanzie che non siano di natura mutualistica, come neanche svolgere le attività di competenza degli intermediari finanziari ^[39]. Di conseguenza ci si potrebbe attendere, in prospettiva, il rischio che una fetta significativa del complesso di questa tipologia di Confidi esca dalle scene di mercato ^[40]. L’Organismo esterno di controllo e il nuovo tipo di vigilanza sono stati istituiti, anche, proprio per il timore che uno sviluppo del contesto concorrenziale potesse eliminare parte dei Confidi minori dal mercato. 

Con la nuova formulazione, per l’Organismo, viene meno il riferimento al tipo di forma associativa e gli viene attribuita personalità giuridica di diritto privato, avente poteri organizzativi, finanziari e statutari estesi ed autonomi. Alla Banca d’Italia è affidato il potere di vigilanza sull’Organismo e in maniera indiretta sugli stessi Confidi. In particolare, l’Organismo svolge un’azione di vigilanza sulla disciplina di settore tramite il potere informativo detenuto di cui si è fatto cenno in precedenza, come anche quello ispettivo e sanzionatorio con il quale si può anche procedere alla cancellazione degli operatori inadempienti dal proprio settore di appartenenza. Insieme a queste previsioni emergono obblighi, previsti dall'art.112 bis, co.8 bis del TUB, tra le autorità amministrative di vigilanza e giudiziarie, di collaborazione informativa, così da facilitare la rintracciabilità delle informazioni importanti ai fini dello svolgimento delle funzioni istituzionali. Viene specificato come la trasmissione delle informazioni, nel contesto delle sanzioni disciplinari, non vada a costituire, da parte delle Autorità, alcuna violazione del segreto d’ufficio. L’attività svolta dall’Autorità di Vigilanza in tema di controlli sui Confidi minori appare fondamentale alla luce dell’importanza e rilevanza assunta da tale tipologia di consorzio, dato dalla veste di soggetto sempre più importante per l’accesso al credito e dalla necessità di crescita in termini dimensionali, tale da intraprendere le giuste strategie aggregative, incrementandone l’operatività tramite la possibilità di fruire di contributi regionali e di essere più organizzati nei confronti del mercato ^[41].

Oltre alle tipiche funzioni dei Confidi, questi svolgono anche una funzione concernente all’aumento della capacità contrattuale delle imprese socie, tramite la concessione di garanzie accessorie (principale attività dei Confidi maggiori) e la capacità di offrire una serie di benefici che le imprese singolarmente non avrebbero la forza di ottenere, dato che le sole garanzie possibili da offrire sarebbero quelle personali e reali, non sufficienti a diminuire il grado di rischio percepito dagli istituti di credito. Inoltre, l’attività di intermediazione dei consorzi di garanzia rende possibile anche un certo grado di convenienza rispetto ai costi dei finanziamenti, conseguente ad una riduzione del rischio per la più forte capacità contrattuale dei consorzi di garanzia. Questa capacità contrattuale decisamente più impattante si ha in quanto l’attività dei Confidi è basata sul fondo consortile, che è costituito dal capitale sociale e dal fondo di garanzia (il fondo rischi) formato da fondi pubblici per almeno la metà, o anche più, e dai contributi delle imprese. Anche per merito dell’aumento delle risorse del fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, già nel 2013 e 2014 con le rispettive leggi di stabilità, si continua a perseguire l’obiettivo di rafforzare l’intero sistema dei Confidi, compresi quindi anche quelli maggiori e i cc.dd. Confidi di rete ^[42].

7. I Confidi maggiori ex art. 106 del TUB e la vigilanza di Banca d’Italia  

Per Confidi maggiori sono da intendersi i consorzi di garanzia soggetti all'iscrizione all’elenco unico degli intermediari finanziari ex art.106 del TUB che, rispetto ai Confidi minori, sono collocate sotto un rigoroso controllo da parte della Banca d’Italia. Hanno volumi di attività pari o superiori ai 150 milioni di euro e svolgono come attività predominante quella di rilascio di garanzie collettive in favore delle imprese ad essi associate, per ottenere finanziamenti da parte degli istituti bancari quando queste non dispongono delle garanzie necessarie richieste. A questi viene applicata la disciplina secondaria attuativa del TUB ora contenuta nelle “Disposizioni di vigilanza per gli intermediari finanziari” dalla Circolare di Banca d’Italia n.288 del 3 aprile 2015, che rimandano in buona misura a quelle degli altri intermediari finanziari. Con l'aggiornamento della stessa, risalente al 22 febbraio 2022, vengono rese note varie integrazioni con riguardo alla procedura di rilascio delle autorizzazioni per l’esercizio delle attività, relative alle tipologie di società possibili da adottare e all’ammontare dell’attività finanziaria. I Confidi maggiori, a differenza di altri soggetti di intermediazione finanziaria, possono assumere partecipazioni in istituti di credito bancari, società assicurative e finanziare minori al 20% rispetto al capitale della società partecipata e viene fatto divieto detenere, in modo diretto o indiretto, la partecipazione di controllo. Possono però partecipare al capitale di altre società strumentali, così come di imprese associate di medie e piccole dimensioni, entro l’1% dei fondi del soggetto partecipante, oppure entro il 3% con riguardo a partecipazioni in organismi di categoria. È però preclusa la possibilità di esercitare attività di prestazioni di garanzie poste a coprire il rischio dell’impresa in favore di persone fisiche o giuridiche che assumano partecipazioni in imprese associate di medie e piccole dimensioni, come viene posto divieto anche di stipulare contratti derivati o detenere qualsiasi genere di strumenti finanziari che implichino il “carico” del rischio economico, in capo ai Confidi maggiori, di partecipazione agli utili nelle imprese associate ^[43].  

L'autorizzazione all'iscrizione nell’elenco unico ex art.106 del TUB avviene previa verifica delle prerogative richieste dalla normativa, riguardanti i requisiti utili al raggiungimento degli obiettivi di stabilità finanziaria e della salvaguardia di una buona e attenta gestione. Questa supervisione, equiparabile a quella bancaria, è contraddistinta dal provvedimento formale per l’autorizzazione utile a poter esercitare l’attività che permette l’iscrizione al predetto albo, ma anche per l’avviamento di poteri di controllo sugli assetti proprietari - visto che è Banca d’Italia a dover autorizzare l’ottenimento di partecipazioni rilevanti nel capitale per rafforzare i poteri di intervento - come il divieto posto per effettuare talune operazioni (anche societarie) e la limitazione della struttura territoriale; per l’inserimento della disciplina di vigilanza consolidata, insieme alla definizione di nozione finanziaria e di gruppo finanziario; per l’impiego di procedimenti di gestione delle potenziali crisi che spaziano dalla gestione provvisoria alla revoca dell’autorizzazione per l’esercizio dell’attività e alla liquidazione amministrativa. Nel contesto della vigilanza prudenziale assumono particolare importanza le normative (contenute nella Circolare n.285 del 17 dicembre 2013 aggiornata al 19 dicembre 2023) in materia di adeguatezza patrimoniale, come anche la misurazione, il contenimento dei possibili rischi e l’informativa al pubblico, con il palese obiettivo di consentire un adeguato recepimento delle regole disposte dagli accordi di Basilea tramite l’impiego di una vigilanza al pari di quella applicata agli istituti di credito bancario ^[44].  

Contrariamente all’altra tipologia di Confidi (minori), i Confidi maggiori sono legittimati ad intraprendere attività connesse e strumentali rivolte ai clienti diversi dai soci, salvo che queste attività siano compiute in modo funzionale allo sviluppo della principale attività di garanzia collettiva o di quella compiuta in via residuale come stabilito dall’art.106 del TUB ^[45]. Durante la fase di iscrizione all’Albo unico, i Confidi devono indicare chiaramente nel programma iniziale, le attività connesse che saranno svolte e, in caso di variazioni consistenti che vadano ad influire sull’operatività o sull’assetto organizzativo dell’intermediario finanziario (incluso il mutamento delle attività esercitate), devono inviare immediatamente l’aggiornamento del programma di attività e della relazione della struttura organizzativa ^[46].

Il fatto che i Confidi maggiori godano di una più ampia attività esercitabile e il fatto di poter beneficiare dell’agevolazione sopra riportata, consente un importante ampliamento delle attività consentite e, allo stesso tempo, un aumento e diversificazione delle fonti di reddito a vantaggio della sostenibilità degli stessi. Per quanto riguarda invece la gestione degli immobili (Circolare n.285 del 17 dicembre 2013) come attività strumentale e ausiliaria dell’attività finanziaria, anche questa consente ai Confidi maggiori l’acquisizione degli immobili destinati, in tutto o solo in parte, all’esercizio dell’attività istituzionale così come a mirare il perseguimento dell’oggetto sociale, o a controllare gli immobili già acquisiti per il recupero dei crediti, per il lasso temporale idoneo alla loro alienazione ^[47].

Con riferimento invece ai soggetti che possono associarsi ai Confidi in questione, questo è coerente con le previsioni normative comunitarie in materia di aiuti di stato alle imprese (PMI), che consentono l’associazione alle imprese di medie e piccole dimensioni (industriali, commerciali, di servizi, turistiche, artigiane e agricole), ma anche agli iscritti ad ordini professionali (d.l. n.269 del 2003 art23 co.8), che eseguono attività economiche rientranti però in termini dimensionali nei requisiti delle imprese minori. Entro certi limiti, stabiliti dall’UE, possono associarsi anche imprese di dimensioni maggiori, a patto di non oltrepassare il limite di rappresentanza fissato ad un sesto delle imprese associate totali. In ogni caso la quota di partecipazione non può essere maggiore al 20% del fondo consortile (o del capitale sociale) e non deve essere inferiore a 250 euro. Rimane il fatto che, comunque, sia gli enti pubblici che privati a cui viene preclusa la possibilità di associarsi ai consorzi di garanzia, sono legittimati ad intraprendere attività “da confidi” tramite garanzie e contributi che non siano destinati ad operazioni singole, senza che diventino (gli stessi soggetti) soci o consorziati, né tantomeno possono fruire delle attività sociali, ma con la concessione che i loro rappresentanti possano partecipare agli organi elettivi con le modalità decise dagli statuti e a patto che la nomina della maggioranza dei componenti di ogni organo rimanga riservata all'assemblea dei soci ^[48].

8. I Confidi costituiti come forma di banca di garanzia collettiva

La legge n.269 del 2003 all’art.13 co.29 permette lo svolgimento dell’attività di banca nei confronti delle società cooperative che in virtù del proprio statuto “esercitano prevalentemente l'attività di garanzia collettiva dei fidi a favore dei soci”, con riguardo solo al contesto dell’attività residuale o non prevalente. Queste sono a tutti gli effetti di banche di credito cooperativo aventi come attività l’erogazione del credito e la raccolta del risparmio, pur svolgendo soprattutto l’attività di prestazione di garanzie collettive nei confronti delle imprese associate. Paragonandole ai Confidi differiscono più che in altro dal tipo di mutualità non esclusiva rispetto ai soci, che è quindi possibile anche in favore di terzi e con le stesse regole alle quali devono sottostare le normali banche. Una differenza, invece, che le connota rispetto alle classiche banche risiede nell’oggetto sociale, nel quale vi è l’attività di prestazione di garanzie collettive a beneficio delle imprese associate come “attività prevalente” ^[49].

La c.d. “Legge Confidi” (art.13 D.L. n.269/2003) al co.31 conferisce quindi il potere alla Banca d’Italia, di disporre l’attuazione della stessa normativa e in forza di ciò si applicano alle banche di Confidi, con la circolare di Banca d’Italia n.285 del 17 settembre 2013, pure le “disposizioni di vigilanza per le banche”. Il co.29 della stessa Legge detta invece, come si è detto nel merito, norme generali in materia di forma giuridica, denominazione e operatività delle banche di Confidi (o banche di garanzia collettiva), mentre al co.30 vengono richiamate alcune norme dell’art.13 (ai co.5-11 e 19-28) e del TUB (artt.33-37) ^[50].

Le banche di Confidi vanno dunque annoverate nella categoria delle banche di credito cooperativo. Una delle caratteristiche che più di tutte risulta essere distintiva per questa tipologia di banche, è riscontrabile nel capitale minimo iniziale che ammonta a 10 milioni di euro, come per le banche costituite nella forma di S.p.A. e di banche popolari. Corrisponde invece a 5 milioni di euro il capitale minimo inziale per il rilascio dell’autorizzazione ^[51]. Con riferimento a forma giuridica e azioni, la forma adottata è quella di società cooperativa per azioni a responsabilità limitata e le azioni non possono avere un valore nominale inferiore a 25 euro e maggiore di 500 euro. Alle banche di Confidi viene imposto il divieto di erogare finanziamenti e prestare garanzie su proprie azioni e anche compensare le proprie azioni con, eventualmente, i debiti dei propri soci. Infine, le proprie azioni detenute non devono oltrepassare il limite del 10% del capitale sociale. Questo per preservare l’integrità del proprio patrimonio.

Quanto ai soci, possono divenire tali le imprese industriali di piccole e medie dimensioni, quelle commerciali, turistiche e di servizi, artigiane e agricole. Tra queste rientrano le imprese che, come definite dalla raccomandazione n.2003/361/CE - compresi i professionisti e le società di persone o le associazioni tra professionisti - risultano avere meno di 250 occupati, un fatturato annuo che non superi i 50 milioni di euro, o un bilancio, sempre annuo, inferiore a 43 milioni di euro, sia individuale che consolidato e sempre secondo i requisiti decisi dalla raccomandazione di cui sopra.    

Possono, inoltre, far parte delle banche di Confidi (per una rappresentanza massima pari a un sesto dei soci), le imprese di dimensioni maggiori entro i limiti dimensionali stabiliti dall’UE per gli interventi agevolati della BEI (la banca centrale per gli investimenti) nei confronti delle imprese di piccole e medie dimensioni. Invece gli enti pubblici e privati - così come le imprese di dimensioni maggiori - i quali non abbiano i requisiti per poter essere soci, sono legittimati a svolgere l’attività delle banche di garanzia tramite i contributi e le garanzie non rivolte a singole operazioni. Questi soggetti, pertanto, non diventano soci e non beneficiano delle attività sociali. I loro rappresentati hanno però il diritto di partecipare agli organi elettivi con i criteri dettai dagli statuti, ma la nomina della maggioranza dei componenti di ogni organo deve rimanere riservata all’assemblea ^[52].

9. Garanzie pubbliche a sostegno dell'attività dei Confidi: il Fondo centrale di garanzia

Il Fondo centrale di Garanzia, instituito nel 1996 con la Legge n.662 all’art. 2 co.100 lettera a e operativo dal 2000, ha lo “scopo di assicurare una parziale assicurazione ai crediti concessi dagli istituti di credito a favore delle piccole e medie imprese”. Si tratta di una garanzia statale che accresce la possibilità di accesso al credito per le PMI che, anche se sane con riguardo alla situazione economica e finanziaria, non riescono a rilasciare garanzie in autonomia tali da poter ottenere i finanziamenti richiesti ^[53].  Le imprese associate al consorzio non ricevono alcun contributo monetario ma la garanzia statale, sostituendo del tutto o in parte le garanzie chieste dai soggetti finanziatori ^[54].

Ne consegue la facilitazione di ottenere credito dalle banche convenzionate, che non incorrono in alcun rischio godendo della garanzia dello stato. Per questa ragione la garanzia del Fondo si rivela molto gradita dal sistema finanziario proprio per la mitigazione del rischio di credito nei confronti delle banche e del vantaggio economico nei finanziamenti erogati alle imprese. Nel dettaglio, la garanzia è richiesta e prestata all’istituto di credito o ai Confidi (o altro fondo) che ha garantito in un primo momento l’erogazione del credito concesso dalla banca, e quindi la presenza del Fondo di Garanzia è comunque sempre intermediato dall’istituto finanziatore o dai Confidi, pur essendo le imprese i soggetti a cui è rivolto ^[55].

La garanzia statale a copertura del Fondo consente agli istituti di credito finanziatori di poter diminuire il capitale di cui si ha bisogno ai fine del patrimonio di vigilanza, dando modo così (a pari condizioni) di far ottenere migliori condizioni alle imprese. La garanzia di ultima istanza dello stato agisce nel caso di controgaranzia, qualora si tratti di garanzia rilasciata in forma sussidiaria, ovvero a prima richiesta sul fondo rischi dai Confidi o da altri fondi di garanzia, e di garanzia diretta ^[56]. Questa garanzia è prestata nei confronti di tutte le operazioni a breve, medio e lungo periodo, tanto per le richieste di liquidità quanto per gli investimenti.  Il Fondo può controgarantire fino all’80% dell’ammontare garantito dai Confidi, e ha un limite massimo di 5 milioni di euro (per l’anno 2024) per ogni singola impresa e può essere usato per una o più operazioni.   

A seguito della riforma del Fondo di Garanzia del 15 marzo 2019, è stata introdotta una forma di regolazione tra l’ammontare della garanzia accordata, il grado di rischio dell’impresa e la tipologia di operazione in essere. È stata prevista:  l'introduzione di un modello di valutazione costituito da cinque classi di rating, simile a quello utilizzato dagli istituti di credito; l'articolazione delle misure di garanzia (massime) nei confronti delle operazioni finanziarie, in rapporto alla probabilità di insolvenza dell’impresa, alla durata e al tipo di operazione; la dispensa dall’applicazione del modello di valutazione per le operazioni per le quali è prevista una ripartizione uguale del rischio (c.d. operazione finanziarie a rischio tripartito) tra gli istituti di credito, i Confidi (garanti di primo livello) e il Fondo di Garanzia. Con questa impostazione le imprese hanno la possibilità di usufruire della garanzia tramite il suddetto modello di valutazione, strutturato e composto dai dati economico/finanziari risalenti agli ultimi due bilanci depositati, allo scopo di identificare il grado di rischio patrimoniale come anche quello economico e finanziario, e anche dai dati riferiti all’andamento della Centrale Rischi di Banca d’Italia, così da poter identificare il grado di rischio. Inoltre, necessita di un controllo informativo al fine di valutare l’esistenza di atti o eventi di carattere pregiudizievole in capo alle imprese. Senza la valutazione del merito creditizio sono ammissibili le start-up innovative e gli incubatori certificati, come anche i beneficiari delle operazioni di microcredito, di importo ridotto, di rischio tripartito e di “Resto al Sud” ^[57].

Le imprese alle quali si rivolge il Fondo di Garanzia devono soddisfare i seguenti requisiti: devono essere iscritti al Registro delle Imprese, associazioni professionali accreditate, o ordini professionali, devono avere meno di 250 dipendenti, un fatturato nei limiti massimi di 50 milioni di euro e un attivo di bilancio che non superi i 43 milioni di euro, la capacità di poter rimborsare quanto finanziato (fanno eccezione le start-up) e bisogna appartenere ad un settore di mercato differente da quello finanziario ^[58].

Il Fondo di Garanzia interviene attraverso le modalità di: garanzia diretta, con il rilascio di una garanzia a beneficio delle banche, le quali sono responsabili dell’erogazione del credito verso ai soggetti richiedenti e della gestione e impostazione dei portafogli di finanziamenti;  controgaranzia, quindi tramite la prestazione di una garanzia nei confronti dei Confidi, i quali sono i garanti degli istituti di credito attraverso cui gli stessi Confidi concorrono a gestire e impostare la struttura dei portafogli di finanziamenti ^[59]; riassicurazione, cioè il ristabilimento da parte del fondo, e nel limite della copertura, di quello che è già stato pagato dai Confidi (soggetti garanti) agli istituti di credito ^[60].In questo caso il Fondo svolge il ruolo di primo garante a beneficio dell’impresa e la riassicurazione è riscontrabile nel rapporto tra la percentuale della garanzia prestata dai Confidi in favore alle banche e la percentuale della garanzia che il Fondo rilascia ai confidi. Si tratta quindi di una garanzia indiretta ^[61].

Il Fondo concede una riassicurazione e una controgaranzia in pari misura ma, se trattasi di Confidi autorizzati, la controgaranzia sarà pari al 100%. Ne consegue che l’istituto di credito può portare a ponderazione “0” il totale dell’importo del credito garantito dai Confidi ^[62]. La prima può essere prestata in base alle misure di copertura massime, che differiscono in base alla fascia di valutazione dei rispettivi modelli di valutazione, oppure di tipologia o di durata dell’operazione garantita, oppure, ancora, della tipologia del soggetto finale. La stessa interviene sull’ammontare pagato dai Confidi agli istituti di credito (sempre entro il limite dell’importo e della misura di copertura massima deliberati dal Consiglio di gestione), precisando però che il pagamento avviene - in base alla misura massima indicata dallo stesso Confidi in fase di richiesta di ammissione - sul totale dell’esposizione per capitale ed interessi inerenti sia al contratto che alla mora degli istituti di credito verso le imprese beneficiarie, calcolato: a) dopo cinque mesi rispetto alla data in cui ha avuto luogo l’episodio di rischio per le operazioni senza piano di ammortamento; b) dopo undici mesi rispetto alla data in cui ha avuto luogo l’episodio di rischio per le operazioni aventi piano di ammortamento; c) al coincidere con la data di ammissione dell’impresa, quale beneficiaria finale, alle procedure concorsuali.  

Nel caso in cui sussistano più eventi di rischio, per calcolare l’esposizione sopracitata bisogna fare riferimento in ordine al primo di questi eventi, oppure riferirsi alla data coincidente con l’ammissione dell’impresa alle procedure concorsuali qualora intervenuta dopo il primo evento di rischio e prima del decorso dei temini per il calcolo delle esposizioni di cui sopra. In caso di operazioni sul capitale di rischio, sulla differenza intercorsa tra i prezzi di cessione e di acquisto delle quote o delle azioni delle imprese partecipate dalle banche, come esito derivante dagli atti di compravendita o sottoscrizione, o entrambe. Invece, in caso di liquidazione concorsuale o volontaria dell’impresa, in sede del prezzo di cessione delle azioni o delle quote ci si riferisce all’ipotetico valore di realizzo di quest’ultime, definito da un perito presente nell’albo dei consulenti tecnici d’ufficio. La controgaranzia è concessa, invece, in eguale misura in cui viene rilasciata la riassicurazione, con riguardo alla stessa operazione, e se viene richiesta da un Confidi (soggetto garante autorizzato di cui sopra), si arriva al 100% dell’intero importo dell’operazione garantito dallo stesso. Quanto all’intervento, per la controgaranzia vale esattamente quanto riportato sopra per la riassicurazione ^[63].

La riforma del Fondo si è basata su tre fattori principali: un modello di rating, le operazioni tripartite e la semplificazione per le cause d’inefficienza della garanzia conseguente a motivi procedurali. Il primo fattore riguarda un modello di rating all’interno di una logica di assegnazione delle pubbliche risorse, che ha reso possibile aumentare la copertura verso le imprese sane ma non abbastanza forti, così da diminuirne gli aiuti a quelle già meglio servite dagli istituti di credito. In questa situazione di ripresa la garanzia pubblica è incline a accentrarsi su quelli che vengono definiti “fallimenti di mercato”, così da dare sostegno a quelle imprese che pur godendo di una certa prospettiva futura sul mercato, non sono in grado di accedere al credito. Il secondo fattore riguarda le operazioni tripartite e l’autorizzazione del Fondo nei confronti dei Confidi. Qui l’implicazione dei Confidi è funzionale con riferimento al recupero di quote del mercato ma, purtuttavia, il rilascio delle suddette autorizzazioni del Fondo di Garanzia nei confronti dei Confidi potrebbero, nei confronti di quelli minori, mettere in risalto alcune criticità per via della poca omogeneità e trasparenza dei bilanci. Si tratta di una situazione di vulnerabilità che potrebbe però divenire favorevole verso il garante pubblico e verso il sistema bancario, dimostrando come la garanzia mutualistica possa esprimere e vantare la conoscenza del territorio di cui i Confidi ne sono portatori qualificati. In ultimo, il terzo fattore principale riguarda, come si è detto, la semplificazione. L'obiettivo è da rinvenire nella modifica di un rapporto collaborativo tra i Confidi e gli istituti di credito, tramite lo scambio delle informazioni standardizzate, con la contestuale cessazione di ogni tipo di conflitto col fine di fornire i servizi alle imprese e di aiutare la ripresa economica, ognuno con le proprie responsabilità.  

Venendo al triennio 2020-2022 il Fondo ha subito ulteriori modifiche a causa di vari provvedimenti d’urgenza temporaneamente efficaci, che ne hanno potenziato le modalità di intervento. Ciò si è reso necessario a causa della crisi di liquidità dovuta prima al periodo pandemico e dopo alla guerra in Ucraina. Centro della normativa è l’art.13 del d.l. n.23 dell’8 aprile 2020 e ss.mm.ii, c.d. “decreto liquidità”, che ha aumentato la garanzia diretta portandola al 90%, con riferimento alle operazioni finanziarie di durata massima di sei anni, e del 100% per operazioni massime di trentamila euro fino a quindici anni di durata. Inoltre, sempre lo stesso articolo, ha previsto l’aumento dell’importo massimo garantito da 2,5 milioni a 5 milioni di euro e l’omissione del modello valutativo della situazione economico-finanziaria delle imprese per l’ammissione al Fondo ^[64]. 

Il Fondo di Garanzia è arrivato ad essere lo strumento governativo per eccellenza per combattere la crisi, vedendo svilupparsi una crescita positiva tramite l’aumento stabile della mole di operazioni garantite, principalmente a favore delle imprese piccole e molto piccole che hanno avuto modo di accedere al credito senza ulteriori garanzie sull’ammontare assicurato dal Fondo ^[65].

10. Conclusioni

Si è osservato come i Confidi siano strutture di fondamentale importanza per il sistema economico nazionale – come dimostrato nei periodi di forte recessione - grazie alle funzioni svolte in favore delle imprese non autosufficienti per poter soddisfare i rigidi requisiti di garanzia richiesti in sede di valutazione del merito creditizio bancario. Si è altresì discusso della riforma del titolo V del TUB, che ha condotto i Confidi maggiori già iscritti nel previgente albo ex art.107 TUB, ad assumere le vesti di intermediari finanziari iscritti all’elenco unico di cui all’art.106 del TUB - con un sistema di vigilanza equiparato a quello bancario - e i Confidi minori già iscritti all’elenco ex art.155 dello stesso Testo a confluire, ai sensi dell'art.10 co. 8-quater del d.lgs. del 13 agosto 2010 n.141, all’elenco di cui all’art.112 TUB detenuto dall’ Organismo per la tenuta dell'elenco dei Confidi (OCM). Il processo di ristrutturazione apportato ha, nel suo complesso, ricevuto il riconoscimento positivo da parte della dottrina e dagli esperti del settore - a partire della “Legge quadro” n.269 del 2003 - non rimanendo però esente da critiche, soprattutto per l’asimmetria creatasi a seguito dell’ampliamento delle attività esercitabili dai Confidi maggiori. La legittimazione in capo a questi ultimi di poter svolgere attività differenti dalla tipica prestazione di garanzia, come la concessione di prestito diretto, ha conseguentemente aumentato il divario rispetto ai Confidi minori. Si riscontra quindi un ambito operativo più ampio in capo ai primi, anche se quelli a dover sottostare ad una vigilanza ben più consistente rispetto al sistema previgente - nel quale sostanzialmente non vi era alcuna forma di controllo - sono i Confidi minori ^[66].

Tra gli aspetti critici rientra sicuramente anche quello riguardante gli oneri finanziari posti a capo degli stessi soggetti consortili - evidenziato ad esempio dai benefici fiscali che potevano precedentemente vantare e ora non più - originati da una serie di fattori come anche l’inadeguata struttura organizzativa all’attuale contesto che porta a lievitare i costi. A testimoniarne il trend negativo degli ultimi anni sono i costi di esercizio rispetto ai ricavi ^[67]. Desta un ulteriore motivo di preoccupazione l’aumento dei costi dei servizi per adempiere al contributo obbligatorio, ritenuto dalla maggioranza dell’opinione un potenziale rischio ai danni del sistema, al fondo interbancario di garanzia ^[68]. 

La sensazione del bisogno di una nuova riforma dell'istituito volta a migliorane le varie storture e limiti sembra essere comune, ma in ogni caso vi è la necessità di analizzare e capire sotto quale aspetto questa debba intervenire: una nuova organizzazione strutturale, una ripatrimonializzazione o solo un'evoluzione normativa. È però un dato di fatto che i Confidi, rispetto ai veri e propri intermediari finanziari, non sono nelle condizioni di sostenere il modello consortile senza l'intervento pubblico. È altresì svilente pensare a questi garanti mutualistici - che svolgono una funzione così importante all'interno del sistema economico-finanziario del paese e che potrebbero contribuire ulteriormente a beneficio soprattutto delle micro e delle piccole imprese - come dei soggetti posti alla prestazione di garanzie le quali però, per essere accolte dalle banche, necessitano dell'intervento pubblico del Fondo centrale per mezzo della controgaranzia ^[69].

Superare le varie criticità e rendere queste strutture meglio organizzate e funzionali, abbattendo i costi elevati di cui si è fatto cenno - non solo attraverso interventi riformatori ma anche riconducibili all’interno dei singoli contesti nei quali questi operano - e ottimizzarne il rapporto con le banche, si tradurrebbe nella realistica possibilità di rilanciare questi organismi nell’alveo delle funzioni di garanzia per le quali hanno ragione d’essere, apportando a sua volta notevoli benefici a quelle realtà di cui per la maggiore è formato il tessuto economico italiano.