Sommario: 1. Premessa. La locazione abitativa tra tutela del conduttore ed esigenza della proprietà; 2. Cenni sull’evoluzione normativa delle locazioni ad uso abitativo: dalla legge sull’equo canone alla legge n. 431/1998; 3. I contratti a canone agevolato tra rinnovo alla scadenza e durata del contratto. Sulla questione dell’onere motivazionale imposto al proprietario per la disdetta; 4. L’iterazione della stipula: la differente valenza concettuale della proroga e della rinnovazione (temporale) del vincolo; 5. Dall’interpretazione autentica dell’art. 2 comma 5 l. 431/1998 all’affievolimento dell’affidamento del conduttore nella prosecuzione del contratto; 6. Considerazioni conclusive.
1. Premessa. La locazione abitativa tra tutela del conduttore ed esigenza della proprietà
Recenti indirizzi giurisprudenziali[2] rinnovano l’interesse verso talune vicende della locazione ad uso abitativo[3], e specialmente della locazione a canone concordato, la quale, nell’ultima fase dell’esperienza giuridica, sembra costituire strumento per prediligere a priori le posizioni dei conduttori rispetto a quelle della c.d. proprietà edilizia.
Ed invero, a fronte di ragioni di garanzia di stabilità del rapporto e dell’asserita esistenza di un affidamento in capo al conduttore, alcune decisioni hanno mitigato in misura assai significativa i poteri attribuiti al proprietario, secondo conclusioni slegate, però, dalle coordinate positive.
Una conferma è offerta dalla questione in ordine all’estensione dell’obbligo di motivazione, in capo al locatore, per comunicare la disdetta ed evitare il rinnovo del contratto a canone concordato.
Ora, le più immediate direttive del dettato legislativo sembrerebbero per vero indirizzare il quesito segnalato verso esiti inevitabili. Ed invero, il tenore testuale dell’art. 2 comma 5, L. 431/1998 parrebbe imporre uno specifico obbligo di motivazione soltanto per la disdetta intimata alla scadenza del primo triennio di contratto. E tuttavia, gli esiti espressi da una interpretazione fedele al dato testuale sembrano disdettati in virtù di una prospettiva funzionale, la quale, nell’ottica di preservare gli interessi della c.d. parte debole, parrebbe legittimare una interpretazione delle norme tutt’affatto differente.
Senza ovviamente voler negare l’esigenza di salvaguardare le prerogative del conduttore, l’evoluzione normativa della locazione ha tentato di comporre le esigenze contrapposte del conduttore e della proprietà immobiliare - di cui l’autonomia negoziale assistita è espressione - sì da esprimere oggi un equilibrio non sempre così sbilanciato in favore del conduttore.
Sì che, al fine di comporre gli interessi delle parti, è davvero ineliminabile l’analisi della funzione economico-individuale del negozio, certamente illuminata dalla diversa accezione assunta dall’autonomia negoziale in questo settore, unitamente alla, sempre doverosa, interpretazione teleologica[4] delle norme di riferimento: entrambi siffatti elementi sono infatti necessari per valorizzare il ruolo che i vari schemi negoziali assolvono nel mercato, la cui funzione, nel caso della locazione abitativa, è orientata alla realizzazione delle esigenze della collettività, senza sacrificio per gli interessi contrapposti.
2. Cenni sull’evoluzione normativa delle locazioni ad uso abitativo: dalla legge sull’equo canone alla legge n. 431/1998
La disciplina riservata alla locazione ad uso abitativo si presenta stratificata e tutt’altro che unitaria, il che rende doveroso indirizzare il ragionamento muovendo da un excursus normativo del negozio, ancorché per cenni.
La notevole valenza sociale[5] che ha assunto, nel tempo, il negozio ha reclamato l’adozione di una normativa speciale da affiancare (e spesso da sovrapporre) a quella codicistica[6], caratterizzata da una singolare incompletezza[7].
Storicamente la regolamentazione del mercato locatizio, specialmente nell’ambito della destinazione abitativa, si è rivelata di particolare complessità per ragioni legate soprattutto alla difficoltà di emendare la sproporzione intrinseca sussistente tra il valore dei canoni offerti e quello dei beni locati[8]. In questa logica si spiegano le pratiche interventistiche sulla proprietà sfociate nella c.d. legislazione vincolistica[9], finalizzate a sottrarre, non senza notevoli perplessità, le locazioni immobiliari al mercato e alla volontà delle parti[10].
La materia ha trovato una prima sistemazione organica nella legge n. 392 del 27 luglio 1978 (c.d. legge sull’equo canone)[11] nell’intento di realizzare un meccanismo di determinazione legale del contenuto del contratto e, in particolare, del canone calcolato sulla base di una serie di parametri oggettivi. Ispirato ad un generico favor conductoris, tale intervento normativo mirava a tutelare l’esigenza primaria del diritto all’abitazione tramite una serie di presidi quale l’imposizione della durata quadriennale del rapporto, l’introduzione del canone legale - ovvero equo - e il divieto di deroghe pattizie meno favorevoli per il conduttore[12].
Sebbene tale primo intervento organico abbia parzialmente preservato anche la posizione dei proprietari-locatori, restituendo loro - tramite lo strumento dell’azione di sfratto per finita locazione - la possibilità di rientrare in possesso del bene locato, tuttavia, l’evidente impossibilità, per i locatori, di trarre una valida fonte di reddito derivante dagli immobili locati ad equo canone, ha inciso sulla stessa efficienza del mercato locatizio, tanto da renderne necessario un intervento riformatore[13].
Le esigenze di liberalizzare il canone, da una parte, e di rendere più stabile il rapporto contrattuale, dall’altra, hanno condotto, invero, alla scelta di abbandonare definitivamente, tramite la legge n. 431 del 1998, il canone equo, pur mantenendo una disciplina individualizzante connessa alla primaria funzione notoriamente riconosciuta al bene-casa[14].
L’attuale corpus normativo, nel tentativo di rispondere alle esigenze della collettività, consegna un sistema unitario per il settore delle locazioni abitative costruito sulla base di due differenti modalità di contrattazione, comunque sottratte all’autonomia privata.
Sommariamente, il primo modello di contratto (cd. libero o ordinario, art. 2, co. 1, l. n. 431/1998) affida ai contraenti la possibilità di definire liberamente la misura del canone ed i relativi aumenti periodici, rimuovendo quella compressione dell’autonomia privata caldeggiata dalla normativa precedente. La tutela dell’inquilino, in tal caso, si realizza attraverso la previsione imperativa di una durata minima del contratto pari a quattro anni, a cui segue un rinnovo automatico alla prima scadenza per un nuovo termine quadriennale[15].
Nel secondo modello (cd. convenzionato o alternativo, art. 2, co. 3, l. n. 431/1998) le parti aderiscono ad un contratto-tipo le cui condizioni (compresa la misura del canone) sono definite in sede locale sulla base di accordi territoriali stipulati tra le associazioni maggiormente rappresentative della proprietà edilizia e dei conduttori. Per questi contratti[16], a fronte di una serie di agevolazioni fiscali, il canone è convenzionalmente imposto nel senso che è individuato sulla base di una serie di elementi oggettivi, quali le caratteristiche della zona in cui l’immobile è ubicato, lo stato di manutenzione, la categoria catastale, l’arredamento[17]: elementi oggettivi valevoli per tutti i contratti appartenenti al tipo di contratto considerato[18].
Lo schema legale seguito per la contrattazione a canone concertato prevede una durata non inferiore a tre anni a cui segue, nel silenzio delle parti, una proroga di diritto per altri due anni, ai sensi dell’art. 3 della L. 431/1998. Alla scadenza dei due anni di proroga, entrambe le parti possono attivarsi per il rinnovo o per la rinuncia, inviando una comunicazione scritta, almeno sei mesi prima, con lettera raccomandata, in assenza della quale il contratto si rinnova tacitamente alle stesse condizioni[19].
Nel calmierare la “riespansione”[20] dell’autonomia negoziale, la dimensione collettiva della contrattazione di cui l’autonomia assistita, in questo settore, è espressione, certamente risponde all’esigenza di tutelare la parte debole del rapporto[21]. Nondimeno, è parimenti evidente come siffatta contrattazione, assistita anche dalla parte, per così dire, forte del rapporto asseconda le esigenze del mercato senza trascurare gli interessi concreti in capo ai locatori: da una parte, infatti, il canone concertato agevola l’incontro tra la domanda e l’offerta nell’ottica di una maggiore promozione del mercato locatizio e, dall’altra, il termine di scadenza più breve - rispetto alla libera contrattazione - prorogabile di diritto, mantiene stabile il rapporto senza immobilizzare le prerogative del proprietario, potendo lo stesso rientrare più rapidamente in possesso dell’immobile.
3. I contratti a canone agevolato tra rinnovo alla scadenza e durata del contratto. Sulla questione dell’onere motivazionale imposto al proprietario per la disdetta
Al netto degli scopi pratici che l’impianto normativo è teso a perseguire, sintetizzabili nella promozione del mercato locatizio senza sacrificio per i contrapposti interessi in gioco, nella prassi si sono registrate talune difficoltà operative derivanti dall’esecuzione di siffatto modello contrattuale, il quale è apparso comunque vincolato e ben poco innovativo rispetto al precedente regime[22].
Anche il tenore di alcune disposizioni normative ha destato taluni problemi ermeneutici, specie in merito al rinnovo e alla durata dei contratti a canone concordato[23], risolti dalla giurisprudenza in modo non sempre del tutto convincente.
In particolare, la ricognizione di recenti pronunce consegnano un uso dei concetti di «proroga» e «rinnovo» del contratto foriero di dubbi nella misura in cui i due termini vengono impiegati in modo fungibile: a titolo esemplificativo, si consideri una pronuncia, in tema di disdetta, ove si è attribuito al conduttore la facoltà di non avvalersi della proroga biennale qualora non abbia interesse al rinnovo[24].
Tali incertezze hanno, forse, indotto taluni ad adottare soluzioni tutt’affatto che persuasive, con conseguenze di non poco momento specie in punto di effettiva tutela delle situazioni sottese.
Il riferimento corre ad un orientamento del Tribunale di Bologna[25] il quale ha ritenuto che la disdetta del locatore alla scadenza del primo biennio di proroga del contratto a canone concordato, stipulato ai sensi dell’art. 2 comma 3 della Legge 431/1998 - biennio che, si ripete, segue di diritto la scadenza del primo triennio locativo - per avere valenza risolutiva del rapporto debba contenere a pena di nullità l’indicazione dei presupposti previsti dall’art. 2 comma 5, L. 431/1998, ovvero a) l’intenzione di adibire l’immobile agli usi o effettuare le opere di cui all’art. 3; b) l’intenzione di vendere l’immobile alle condizioni e con le modalità di cui alla medesima disposizione.
Tale orientamento di merito vorrebbe inaugurare, non senza fondate ragioni di dubbio, una nuova stagione del rapporto locatizio, a conferma della diffusa tendenza a tutelare la parte, per così dire, debole del rapporto.
A questi fini, la pronuncia ha imposto uno stringente onere motivazionale in capo al locatore che voglia disdire il contratto alla scadenza del biennio di proroga - e pertanto dopo ben cinque anni di esecuzione del rapporto (tre anni di durata normale del rapporto ai quali si sommano due anni di proroga di diritto) – a pena di far proseguire l’esecuzione del contratto, alle medesime condizioni, per ulteriori due anni.
L’interpretazione, però, non convince, giacché, sì ragionando soltanto alla scadenza di tale ulteriore periodo biennale (quindi dopo ben sette anni di durata complessiva del rapporto) il locatore si troverebbe finalmente libero di poter disdire il contratto senza onere di provare alcuna esigenza connessa all’utilizzo dell’immobile.
Ora, l’onere motivazionale, che certamente limita il potere del proprietario di rientrare più agevolmente in possesso del bene, si fonda sulla necessità di provare la serietà delle ragioni del rifiuto di rinnovare il contratto, le quali, se non enunciate, fanno sorgere il diritto del conduttore al ripristino del rapporto di locazione, alle stesse condizioni del contratto disdettato[26].
Ma, nel caso di specie, tenuto conto della funzione economico-individuale del contratto a canone concordato, la cui durata ne è espressione e conferma, è evidente che la previsione di uno stringente onere motivazionale in capo al proprietario alla scadenza del biennio di proroga di diritto già eseguito non possa essere giustificata né alla luce dell’economica complessiva del negozio né della ratio legis che ha spinto il legislatore ad intervenire sulla locazione ad uso abitativo.
4. L’iterazione della stipula: la differente valenza concettuale della proroga e della rinnovazione (temporale) del vincolo
La ricostruzione ermeneutica seguita dalla giurisprudenza in commento non soltanto mal si attaglia al tenore delle disposizioni settoriali che prevedono il rinnovo e la proroga del contratto, ma non è neppure coerente con la scelta legislativa di prevedere, in deroga al sistema ordinario delle locazioni con scadenza quadriennale, contratti di durata più breve.
Procedendo per ordine, i concetti di «proroga» e «rinnovo» del contratto, di là dall’essere tra loro fungibili, meritano una più “giusta” sistemazione, proprio in ragione della notevole valenza pratica che assumono nella concreta dinamica contrattuale.
Ore, entrambe le formule, nell’evocare meccanismi di protrazione temporale del vincolo contrattuale, sono piuttosto estranee al dato positivo ed invece più comuni alla prassi e al discorso dottrinale e giurisprudenziale.
Ciò però non deve indurre a desistere nella ricerca di un significato autonomo attribuibile ai due termini, che di fatto li rende tra loro non sovrapponibili.
La differente valenza concettuale della proroga e del rinnovo del contratto si inserisce, pertanto, nel solco della distinzione, di matrice dottrinale, delle fattispecie che implicano una replica della stipulazione e che possono essere ricondotte, senza esaustività, alle ipotesi di rinnovazione, ripetizione, rinegoziazione del contratto, le quali, si identificano e si distinguono in ragione di una componente di fatto ravvisabile in una nuova attività delle parti in ordine ad una regola pattizia assunta come preesistente[27].
Pur consci della scarsa significatività dei problemi connessi alla rinnovazione soltanto temporale del vincolo, certamente, siffatta iterazione della contrattazione solleva questioni incisive di natura pratica, non soltanto nella locazione abitativa ma, altresì, nei contratti agrari quali la mezzadria di cui all’art. 2144, comma 2 c.c. piuttosto che la soccida art. 2172, comma 2 c.c., e in talune vicende che interessano la somministrazione ex art. 1566 c.c. Tali questioni, dunque, non possono essere trascurate in ragione della sola settorialità della regolamentazione dei tipi contrattuali di riferimento.
Orbene, nel forse unico riferimento normativo di carattere generale riconducibile all’art. 1341, comma 2 c.c., la rinnovazione, inserita nell’elenco di clausole vessatorie che richiedono una approvazione per iscritto, è intesa nel senso di protrazione temporale del rapporto. Ciò consente di distinguere la rinnovazione dalle altre fattispecie di iterazione della stipula, in quanto soltanto tramite quest’ultima si perviene ad un nuovo contratto in luogo di quello precedente ritenuto esaurito[28]. In altri termini la rinnovazione, nell’evocare un elemento di novità della contrattazione[29], fornisce un ulteriore titolo ai reciproci diritti e doveri - titolo in tutto e per tutto uguale al precedente oppure solo in parte, in ragione del diverso periodo di tempo[30]; con la conseguenza che il contratto rinnovativo, nuovo rispetto al precedente in ragione della variazione della dimensione temporale del vincolo, sostituisce il contratto rinnovato, succedendogli.
A conferma, si consideri il tenore letterale dell’art. 1597 c.c., rubricato «Rinnovazione tacita del contratto», il quale prevede che alla scadenza del termine fissato nel contratto di locazione, il rapporto si intende rinnovato se il conduttore rimane ed è lasciato nella detenzione della cosa locata o se non è stata comunicata disdetta. La nuova locazione, prosegue l’articolo, è regolata alle stesse condizioni della precedente. Orbene, l’aggettivazione impiegata nel secondo comma dell’articolo avvalora l’idea per cui la rinnovazione tacita dà avvio ad una nuova fattispecie contrattuale, analoga alla precedente nel contenuto ma dotata di un diverso termine di scadenza. La novità della contrattazione è suffragata dall’accordo tacito, espresso nella forma del comportamento concludente, là dove il conduttore, il quale alla scadenza del contratto rimane nella detenzione dell’immobile, e il locatore, che non comunica disdetta, ritornano sulla stipula originaria nel senso che valutano come ancora opportuna e conveniente la contrattazione, sì da dare nuovo titolo ai reciproci diritti ed obblighi.
Siffatta interpretazione è, peraltro, confortata dalla circostanza per cui la rinnovazione tacita di cui all’art. 1597 c.c. è esclusa qualora parte del contratto sia una pubblica amministrazione, là dove la volontà negoziale della stessa non può desumersi da comportamenti concludenti, dovendo la relativa volontà di obbligarsi essere espressa nelle forme di legge[31].
5. Dall’interpretazione autentica dell’art. 2 comma 5 l. 431/1998 all’affievolimento dell’affidamento del conduttore nella prosecuzione del contratto
Se, pertanto, il meccanismo della rinnovazione consente l’iterazione della stipula in ragione di un nuovo contratto all’esito dell’esaurimento del precedente, lo stesso non può dirsi per il meccanismo della proroga.
Ed invero, già l’interpretazione autentica dell’art. 2 comma 5 l. 431/1998 ad opera dell’art. 19 bis del D.l. 34/2019, inserito in sede di conversione dalla legge n. 58/2019 conferma la diversa accezione ascrivibile ai due concetti, nella misura in cui l’art. 3 della l. 431/1998 fissa in tre anni (più due) la durata del contratto e l’art. 2 comma 5 prevede che solo al termine della proroga biennale di diritto le parti possono convenire sul rinnovo del contratto[32].
Sì ragionando, è evidente che le due tecniche di prosecuzione del regolamento contrattuale si inseriscono in momenti necessariamente diversi del rapporto ed implicano, quindi, la produzione di effetti differenti.
Segnatamente, tramite la proroga si assiste ad una sorta di “slittamento” del termine di scadenza del contratto, il quale, dopo i primi tre anni non è ancora consumato, essendo quindi in corso di esecuzione.
Diversamente, con il rinnovo, come già argomentato sopra, si deve intendere un nuovo contratto a termine tra le medesime parti a seguito dell’avvenuta cessazione del precedente rapporto, quindi dopo l’esaurimento dei tre anni (più due) fissati dalla legge.
In altri termini, la proroga offre un “allungamento” – per così dire - automatico di un biennio della iniziale durata contrattuale fissata in tre anni del contratto ancora in corso di esecuzione. Allungamento automatico escluso soltanto qualora locatore e conduttore non giungano ad un accordo in tal senso. Mentre, il rinnovo comporta la successiva ulteriore rinnovazione biennale del contratto stesso, alle medesime condizioni e alla definitiva scadenza quinquennale.
Le due situazioni sono destinate, pertanto, ad intervenire in momenti necessariamente diversi del regolamento contrattuale (l’una in corso di esecuzione e l’altro alla scadenza) e impongono considerazioni differenti sul contegno che può pretendersi dalle parti.
Segnatamente, l’automatismo connesso alla proroga biennale, di là dall’essere meramente legato a ragioni pratiche, sottende l’esistenza di un affidamento in capo al conduttore nella stabilità e nella prosecuzione del rapporto proprio in ragione del termine breve di durata del contratto e dell’esecuzione, ancora in corso, del rapporto.
Il che impone al locatore di motivare minuziosamente, ex art. 3, il fondamento della disdetta qualora non intenda dar corso alla proroga di diritto[33]. In questo caso, infatti, un rigoroso onere motivazionale in capo al locatore, che si traduce nella prova della serietà del rifiuto, è giustificato proprio in ragione del pregiudizio che potenzialmente il conduttore finirebbe per sopportare qualora, dopo appena tre anni dall’instaurazione del rapporto ancora in corso di esecuzione, il locatore decidesse di riprendere il possesso dell’immobile.
Non così nel caso di rinnovo del contratto alla scadenza del biennio di proroga, ove l’affidamento del conduttore nella rinnovazione di un contratto già eseguito (e scaduto dopo ben cinque anni) sarebbe naturalmente affievolito dall’esaurimento del contratto e dalle ragionevoli pretese del locatore di smobilizzare il bene, riappropriandosene per le più svariate ragioni, non necessariamente connesse ai rigorosi motivi[34] ricondotti all’art. 3 l. 431 del 1998.
6. Considerazioni conclusive
Qualche conclusione può essere tratta. La distinzione ontologica tra i due meccanismi di protrazione del vincolo non soltanto non giustifica, in sede di rinnovo, la necessità, in caso di diniego, di quello stesso onere motivazionale che è, invece, richiesto alla «prima» scadenza triennale del contratto.
Ma, proprio l’affievolimento dell’affidamento in capo al conduttore che ne consegue, giustifica invece la possibilità, per il locatore, al termine della proroga biennale, di comunicare sic et simpliciter la rinuncia al rinnovo, senza motivare alcunché.
Una conclusione differente, oltre a evocare una sorta di insofferenza al vincolo di legge[35], finisce per frustrare gli scopi stessi posti alla base della previsione dei contratti oggetto di autonomia negoziale assistita.
Ed invero, nel disdettare le esigenze sottese alla promozione del mercato locatizio, la scelta di ancorare l’onere motivazione alla seconda scadenza del contratto paralizza inutilmente le prerogative di una parte - quella del locatore – condizionandole ad una regolamentazione vincolata e per nulla in linea con la dimensione pratica del negozio. Dimensione pratica che, nell’involgere una valutazione economica del rapporto in termini di convenienza della fruizione dell’immobile al pari di un diritto di godimento[36], è invece valorizzata dalla soluzione di agganciare lo stringente onere motivazionale alla scadenza del primo triennio locativo e non già alla scadenza del successivo biennio di proroga, il quale, esaurendo il rapporto, apre semmai alla possibilità che le parti ritornino sulla stipula al solo fine di rinnovare il contratto.