Sommario: 1. Note introduttive. 2. La dimensione costituzionale del «governo del territorio». 3. Annotazioni conclusive sulla mancanza di una legge "organica".
1. Note introduttive
Specie a partire dalla prima metà del Novecento, la materia «edilizia e urbanistica» ha assunto l’aspetto di una mera materia tecnica, peraltro assai complessa. Materia che, però, a guardar bene, ha sempre avuto anche e soprattutto una estrema, seppure spesso sottaciuta, rilevanza costituzionale[1].
Invero, l’edilizia e l’urbanistica sono discipline che solo prima facie si limitano alla progettazione ed alla realizzazione dell’ambiente architettonico. In effetti, un’analisi meno superficiale rivela come esse non coincidano affatto con la “semplice” costruzione di uno spazio materiale. Al contrario, nel far ciò, tali materie sembrano manifestare una incipiente dimensione sociale, riscoprendosi quale matrice privilegiata di contesti urbani in cui si creano e si intessono rapporti interindividuali[2].
In altre parole, il «governo del territorio»[3], nella sua capacità di incidere sullo sviluppo paesaggistico e cittadino, appare intrinsecamente connesso ad un «orizzonte di diritti» il quale non può che innervare tanto la città, quanto il paesaggio nella loro dimensione di «teatro della democrazia»[4].
Ciò che si vuol dire è che proprio dallo sviluppo urbanistico ed edilizio, dalla relativa capacità di rispondere ai bisogni sociali della collettività e dall’esigenza di vivibilità dei luoghi in cui i consociati svolgono le proprie attività, dipende la qualità delle nostre esistenze. Basti pensare all’obbligo imposto dalle regole urbanistiche di prevedere la necessaria dotazione di strutture di fruizione comune nel tessuto urbano (le c.d. “localizzazioni” e, dunque, gli asili, le scuole, gli impianti sportivi, le biblioteche, le aree verdi) finalizzate, per l’appunto, ad assicurare ai singoli e alla collettività migliori condizioni di vita[5].
Per tal motivo, alla luce della indubbia rilevanza costituzionale di una materia che incide sulla costruzione di uno spazio in cui poter realizzare pienamente la propria personalità ed esplicare la propria attività, non appare possibile ridurre il «governo del territorio» alla sola dimensione materiale dello spazio tellurico, ossia all’elaborazione delle diverse soluzioni di trasformazione e di sviluppo dello stesso. Al contrario, in un’ottica costituzionalmente orientata, la materia urbanistica non può non riguardare soprattutto i riflessi sociali ed economici della costruzione fisica dell’urbs, oltre che gli equilibri ecosistemici, in termini di vivibilità sostenibile dell’insediamento umano[6].
È in questo senso, nutrito dai principi costituzionali che pongono lo sviluppo della persona umana al centro dell’azione dei pubblici poteri, che l’urbanistica rivela il suo stretto legame con la dimensione sociale e finanche politica della res pubblica, così da liberarsi dagli asfittici vincoli derivanti dalla tradizionale declinazione in termini meramente tecnici[7].
2. La dimensione costituzionale del «governo del territorio»
Ecco allora, che l’interesse urbanistico assume le vesti di un interesse strumentale alla valorizzazione della persona umana, finalizzato com’è a realizzare l’obiettivo di creare le condizioni di contesto, fisico e comunitario, perché in esso si possa liberamente e pienamente svolgere la sua personalità. Non si esagera, pertanto, se si sostiene che la persona umana sembra realizzarsi, in qualche modo, anche attraverso l’edilizia e l’urbanistica. Giacché, a guardar bene, tutte le operazioni di pianificazione dello spazio fisico – anche quelle che prima facie possono apparire di poco momento – in realtà costituiscono un’impalcatura mediante la quale, al contempo, si (ri)struttura la cultura del mondo umano[8].
Se questo è il contesto giuridico-costituzionale da cui deve prendere l’abbrivio ogni discussione in tema di urbanistica, il suo più solido ancoraggio costituzionale si deve rintracciare negli artt. 2 e 3 della Costituzione repubblicana, prima ancora che nell’art. 42 Cost., come spesso invece tradizionalmente si ritiene. Per meglio dire, è nella congiunzione del principio personalista (art. 2) con quello dell’uguaglianza tanto formale quanto sostanziale (art. 3), veri e propri architravi dell’intera architettura costituzionale, che risiede il fondamento del c.d. «governo del territorio». È nella congiunzione di questi due principi fondamentali che l’urbanistica acquista una dimensione costituzionalmente orientata, non già e non solo nel pur rilevante regime giuridico della proprietà, seppur anch’essa declinata dalla Costituzione in un senso non strettamente ancorato al dominio assoluto del titolare del relativo diritto (art. 42) [9].
In effetti, proprio il secondo comma dell’art. 42 impone alla legge di assicurare il godimento della proprietà, sia pubblica che privata, in una prospettiva che tenga conto di due insuperabili condizioni[10]. La prima, data dalla circostanza – costituzionalmente imposta – che la proprietà debba essere resa «accessibile a tutti», con ciò comprovando la necessaria preordinazione o rilevanza sociale del territorio, inteso quale “qualità” dello spazio del vissuto collettivo. La seconda, implicante la necessità che la proprietà debba avere una «funzione sociale», ossia un significato capace di trascendere i beni materiali, per sublimarsi nell’esistenza di un «ambiente» (dal latino ambire, “andare intorno”) capace, come si diceva, di favorire la piena realizzazione della personalità umana. Un simile sostrato assiologico del diritto di proprietà costituzionalmente inteso, quindi, non può che fluire attraverso la costruzione di un ambiente sociale armonioso, equilibrato, come tale non escludente già a partire dalla mera dimensione materiale-architettonica[11].
È questa la precipua dimensione costituzionale del «governo del territorio», inteso come “materia” che oggi più che mai, si diceva, non può non presupporre la geografia paesaggistica come un vero e proprio «teatro della democrazia»[12].
Sul piano della normazione, una simile impostazione costituzionalmente orientata si riverbera – e non potrebbe essere altrimenti – sui concreti strumenti attraverso i quali, nella quotidianità, l’urbanistica è chiamata ad operare[13]. Invero, la rilevanza costituzionale di una materia tanto decisiva per lo sviluppo della personalità e dell’uguaglianza sociale, di fatto preordinata al raggiungimento di migliori equilibri ecosistemici, non sembra poter prescindere anche da una revisione dei tradizionali moduli operativi sinora conosciuti e sperimentati[14].
Ed è così che, ormai da qualche anno, un’importanza sempre maggiore è stata acquisita dalla c.d. «urbanistica partecipata», la cui implementazione implica un ripensamento a monte della stessa natura delle regole urbanistiche. Queste ultime, infatti, a fortiori se si prende in considerazione la lettura costituzionale qui proposta, non possono più risultare esclusiva espressione del «principio di autorità» tipico del modello amministrativo proto-novecentesco[15]. Ma, tutt’al contrario, di un modello partecipativo che operi all’insegna della ricerca del consenso e della condivisione dei cittadini in ordine a qualsiasi ipotesi di trasformazione «sostenibile del territorio»[16].
In questa prospettiva, il modello di sviluppo urbanistico co-partecipato appare essere basato, da un lato, sull’integrazione tra poteri pubblici e società civile e, dall’altro, sul superamento della logica antagonista interesse pubblico/interesse privato che sino ad oggi ha connotato ogni manifestazione di pubblico potere[17]. Si tratta di un modello urbanistico, quello consensuale/partecipato, diffuso già da molto tempo nelle realtà nord-europee (si pensi all’Inghilterra) e sud-americane (come alcune metropoli colombiane), in cui sono state sperimentate forme di partecipazione effettiva e consapevole della società civile ai procedimenti di pianificazione territoriale, a cominciare proprio dalla fase di redazione del progetto di piano[18].
In tal modo, sono state sperimentate forme di co-partecipazione della cittadinanza attiva alla progettazione di interventi destinati ad incidere sul paesaggio urbano, al fine di responsabilizzare, al contempo, le istituzioni e la cittadinanza medesima, oltre che non disperdere quell’apporto cognitivo della società civile che troppo spesso viene, invece, ad essere del tutto ignorato. Simili pratiche partecipative, in effetti, si sono rivelate un formidabile strumento di rigenerazione di beni culturali (come teatri e immobili di pregio storico-artistico), la cui tutela e valorizzazione per mano pubblica ha faticato a garantire un’adeguata conservazione in un’ottica rigenerativa degli stessi. Peraltro, pratiche partecipative sono state sperimentate anche con riferimento ad interventi riguardanti interi quartieri (nella generalità dei casi) periferici, fonte e riflesso ad un tempo – già a livello architettonico – di gerarchie e distanziamenti sociali, i quali sono stati così forniti di infrastrutture e servizi essenziali tali da garantirne la non escissione rispetto alla restante parte urbana. L’obiettivo di simili interventi è stato quello di creare ambienti socio-spaziali in grado di sprigionare le energie creative degli abitanti della città, così da superare quelle ferree e rigide logiche proprietarie che hanno sinora connotato la materia urbanistica[19].
Per di più, ad una estensione generalizzata delle pratiche partecipative si è unita l’esigenza di garantire, attraverso le medesime, uno sviluppo urbano idoneo a garantire la tutela degli equilibri ecosistemici. Come è stato detto, infatti, le grandi metropoli sono la causa prima dell’inquinamento atmosferico e, per nulla paradossalmente, la prima vittima dello stesso[20].
Di tutte queste problematiche sembra aver finalmente preso coscienza anche il legislatore nazionale, il quale, all’interno del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), ha incluso l’«Investimento 2.2: Piani urbani integrati». Quest’ultimo, infatti, è dedicato alle periferie delle Città Metropolitane, e annovera tra gli altri strumenti «una pianificazione urbanistica partecipata, con l’obiettivo di trasformare territori vulnerabili in città smart e sostenibili, limitando il consumo di suolo edificabile». Così, «nelle aree metropolitane si potranno realizzare sinergie di pianificazione tra il Comune “principale” ed i Comuni limitrofi più piccoli con l’obiettivo di ricucire tessuto urbano ed extra-urbano, colmando deficit infrastrutturali e di mobilità». In tale prospettiva, «l’investimento prevede la predisposizione di programmi urbanistici di rigenerazione urbana partecipati, finalizzati al miglioramento di ampie aree urbane degradate, alla rigenerazione, alla rivitalizzazione economica, con particolare attenzione alla creazione di nuovi servizi alla persona e al miglioramento dell’accessibilità e dell’intermodalità delle infrastrutture anche allo scopo di trasformare territori metropolitani vulnerabili in territori efficienti, sostenibili e produttivi aumentando, ove possibile, il loro valore»[21].
Altro aspetto di non poco rilievo attiene alla possibilità di avvalersi, nei singoli interventi, della «co-progettazione con il Terzo settore», ai sensi dell’art. 55 del d.lgs. n. 117 del 2017 (c.d. “Codice del Terzo settore”), oltre che della partecipazione di investimenti privati nella misura massima del 30 per cento. Il precipuo obiettivo è quello di recuperare spazi urbani e aree già esistenti «promuovendo processi di partecipazione sociale e imprenditoriale». Tutti i progetti dovranno quindi «restituire alle comunità una identità attraverso la promozione di attività sociali, culturali ed economiche con particolare attenzione agli aspetti ambientali»[22].
È questo lo scenario in cui si rivela la strettissima connessione tra l’urbanistica, intesa come insieme delle strategie di trasformazione del territorio, e l’art. 9 della Costituzione, il quale, in base ad una disposizione che deve la sua formulazione a Concetto Marchesi ed Aldo Moro, impone alla Repubblica di tutelare il paesaggio e il patrimonio storico artistico della Nazione. Sul punto, sembra doveroso precisare che, nonostante la Repubblica italiana non sia stata la prima a tutelare natura, monumenti e bellezze paesaggistiche (il primo riferimento costituzionale è rinvenibile nell’art. 150 della Costituzione della Repubblica di Weimar del 1919, il secondo nell’art. 45 della Costituzione della Repubblica Spagnola del 1931, che peraltro ebbe una cortissima vita), la nostra Costituzione ha avuto il merito di porre il «paesaggio» ed il «patrimonio storico e artistico della Nazione» tra i «principi fondamentali dello Stato». E, quindi, è stata la prima Carta fondamentale al mondo a dare al paesaggio e al patrimonio storico-artistico e archeologico un ruolo di assoluto rilievo nell’orizzonte dei diritti del cittadino[23]
3. Annotazioni conclusive sulla mancanza di una legge "organica"
D’altro canto, se è vero che le scelte pianificatorie appaiono null’altro che la risposta ai fabbisogni presenti ed a quelli prevedibili per il futuro (da qui il principio, di derivazione europea, del «consumo del suolo zero» e del conseguente principio del prioritario «riuso del patrimonio edilizio esistente»)[24], va detto però che nel contesto normativo italiano continua a mancare una legge “organica” statale che stabilisca i principi generali della materia[25].
Ed invero, ancora oggi chiamiamo legge fondamentale, o legge urbanistica, la risalente legge n. 1150 del 1942, i cui principi appaiono palesemente disallineati rispetto ad un contesto socio-economico che presenta esigenze all’epoca neppure sommariamente prese in considerazione, quali la tutela dell’ambiente, il rispetto del paesaggio e la preservazione dei beni culturali[26].
Una “mancanza” che continua a pesare all’interno di un contesto costituzionale peraltro fortemente provato dalle plurime incertezze originate dalla non felice formulazione dell’art. 117 della Costituzione[27], il quale «non ha evitato una stratificazione normativa che ha finito col porre spinosi problemi di coordinamento, non solo tra le diverse fonti nazionali e tra queste e quelle comunitarie, ma anche tra gli organi giurisdizionali»[28]. Vere e proprie aporie, che sono state da ultimo messe in rilievo dalla pronuncia n. 3820 del 2021 del Consiglio di Stato, con cui la IV Sezione ha sollevato questione di legittimità costituzionale in ordine alla corretta ripartizione delle competenze statali, regionali e locali in materia urbanistica, lì dove ad emergere siano una pluralità di interessi differenziati, tutti di rango costituzionale[29].
A rilevare, ancora una volta, è la parcellizzazione delle competenze generata dalla riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 (una riforma per molti aspetti decisamente infelice), con cui si è provveduto a riscrivere le regole fondamentali della distribuzione del potere su base territoriale[30]. Un esito, quest’ultimo, strettamente connesso al rafforzato ruolo delle autonomie territoriali che la suddetta riforma ha inteso implementare, sia sul versante del potere legislativo, sia per quel che riguarda il potere amministrativo[31].
Per ciò che qui più interessa, v’è da dire che mentre la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” è stata riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lett. s), la disciplina del “governo del territorio” e, dunque, dell’urbanistica, è stata invece attribuita al legislatore regionale, nei limiti però dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato, secondo quello che è il criterio tipico della potestà legislativa concorrente (comma 3). Così come, e qui si percepisce tutta l’infelicità della revisione costituzionale del 2001, tra le materie di potestà legislativa attribuita alle Regioni figura anche la “valorizzazione” dei beni culturali e ambientali.
Se non ci si lascia abbacinare dalle rigide partizioni categoriali che talvolta animano il modus operandi dei giuristi, è d’uopo evidenziare come tra la materia «governo del territorio» e la materia «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali» esistano indubbi punti di contatto, se non vere e proprie sovrapposizioni[32]. Con la conseguenza che, in caso di antinomia, risulterà oltremodo difficoltoso individuare la fonte applicabile, così come alquanto problematica potrebbe sembrare la perimetrazione della competenza legislativa regionale in «materie» che di per sé sono «non materie»[33]. Infatti, più che ad ambiti disciplinari, esse attengono ad un insieme di attività finalisticamente orientate a realizzare in concreto degli obiettivi – come la tutela e la valorizzazione dell’ambiente, piuttosto che la pianificazione e la programmazione degli spazi dell’urbs – difficilmente cristallizabili nell’astrattezza di un elenco di competenze normative[34].
Tuttavia, con riferimento specifico a quest’ultimo aspetto, la risoluzione dell’evocato interrogativo non sembrerebbe[35], invero, così difficile, sol che si pensi a quanto costantemente ribadito dalla Corte costituzionale nell’alluvionale produzione giurisprudenziale degli ultimi decenni[36]. Laddove si debba trovare una linea di confine tra le due materie, dice la Corte, ad arretrare non può che essere la competenza regionale, a cui spetta il «governo del territorio»[37]. E questo perché la discrezionalità pianificatoria trova un limite particolarmente invasivo negli altri interessi differenziati di rango costituzionale (paesaggio, ambiente, beni culturali), la cui tutela non può non rientrare nella competenza degli organi statali[38]. Nella pianificazione vige, come di recente è stato rammentato, una «gerarchia»[39].
In particolare, una recentissima pronuncia del giudice delle leggi, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della Legge regionale pugliese n. 52 del 2019 per violazione della sfera di competenza statale, ha ribadito che «il principio di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito non solo adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto, ma, altresì, introdurre limiti o condizioni, in qualsiasi forma, senza che ciò sia giustificato da più stringenti ragioni di tutela». Ragioni, queste, che evidentemente possono «trovare riconoscimento anche negli strumenti urbanistici regionali o comunali, tanto più, poi, se dette limitazioni trovino giustificazione in mere esigenze urbanistiche». Non a caso, puntualizza ancora la Consulta, «affinché sia preservato il valore unitario e prevalente della tutela paesaggistica (sul quale, fra le molte, sentenze n. 11 del 2016, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014), deve, infatti, essere salvaguardata la complessiva efficacia del piano paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali (sentenza n. 182 del 2006)»[40].
Il vero problema, sul piano costituzionale, sembra dunque essere questo: poiché la materia «governo del territorio» rientra tra le competenze legislative concorrenti, tutte le Regioni debbono muoversi nell’ambito dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, qualificate per l’appunto “leggi cornice” o “leggi quadro”. Poiché però manca una legge statale che enuclei espressamente i principi fondamentali in materia di governo del territorio (la L.U. del 1942 è ormai, come si accennava, inidonea a far trasparire principi fondamentali che abbiano una reale forza orientativa, in funzione uniformizzante, dell’attività legislativa regionale), pare oltremodo difficile individuare un valido paradigma alla luce del quale poter giudicare la parcellizzazione – a tratti scomposta – degli interventi regionali e delle amministrazioni locali[41].
È piuttosto evidente, inoltre, il compito di “supplenza” assunto sul punto dalle leggi statali in materie “confinanti” con il governo del territorio, le quali si sono così appropriate della valenza di “cornice”, ossia di “limite” alla potestà legislativa regionale in materia urbanistica[42]. Tra queste, a risaltare sono proprio le leggi statali in materia di ambiente (si pensi al c.d. Codice dell’ambiente) e la legislazione statale in materia di beni culturali (e qui si pensi al Codice dei beni culturali e del paesaggio, d.lgs. n. 42/2004, art. 145, comma 3, da cui è già possibile desumere la prevalenza delle previsioni contenute nei piani paesaggistici sugli altri strumenti urbanistici degli enti territoriali), la cui strettissima contiguità con il governo del territorio implica fisiologicamente che tali leggi fungano da limite di principio per la legislazione regionale[43].
Per concludere, la ricostruzione del contesto giuridico-costituzionale e legislativo sembra suggerire l’improcastinabilità di un intervento del legislatore nazionale atto a dare organicità al corpus legislativo statale intanto stratificatosi durante il periodo repubblicano[44]. Un approdo normativo, cioè, capace di far emergere quei «principi fondamentali» regolanti la materia, così come preteso dalla logica fatta propria e presupposta dall’art. 117 della Carta repubblicana[45].
Se non si andrà in questa direzione, nella perdurante assenza di una legge “organica” statale che detti i “principi”, l’edilizia e l’urbanistica continueranno ad essere governate dal confuso sovrapporsi di leggi statali, delle tante leggi regionali e, soprattutto, come poi di fatto avviene nella realtà, dalla baraonda delle interpretazioni giurisprudenziali[46].