Os danos provocados pelo fenómeno dos animais vadios: uma repartição entre os municípios e as unidades de saúde locais (ASL)

1) PREMISSA 

O fenómeno dos animais vadios, representa na sociedade actual um problema objectivo que as comunidades devem enfrentar quer desde um ponto de vista activo, quer através da realização de um sistema de tutelagem. Desde um ponto de vista ecológico, fala-se de animais vadios com referência à condição em que se encontram os animais domésticos abandonados ou que vagam por si próprios. Assilvestrado é, pelo contrário, qualquer exemplar de uma espécie animal associada à categoria dos animais de companhia, que geralmente vaga às margens das cidades por si próprio. O fenómeno dos animais vadios leva consigo uma série de problemáticas relativas à segurança e  a higiene pública e, portanto, o legislador tem que oferecer uma regulamentação específica sobre o fenómeno mas também individuar instituições que se dediquem ao controlo e a supervisão do fenómeno.

2) A LEI 281/91 "Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo^[1]

Em Itália a regulamentação que prevê a protecção dos animais vadios é a Lei 281/91, conhecida como Legge-quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo. O artigo 2, em individuar os meios para resolver o problema dos animais vadios, distribui as competências entre os municípios e as unidades de saúde locais. Em particular, é cargo dos municípios construir, realizar e gerir os asilos para cães; são cargo das unidades de saúde locais as actividades de profilaxia, de controlo higiénico-sanitário e de vigilância veterinária. O artigo 3, atribui a cada região italiana a tarefa de disciplinar, através de uma própria lei, as medidas de execução das funções atribuídas aos municípios e as unidades de saúde locais e, relativamente a essa delegação, as regiões italianas que têm adoptado uma própria regulamentação, decidem atribuir tendencialmente mais competências de controlo e de recuperação dos animais vadios aos serviços veterinários das unidades de saúde locais deixando, portanto, as tarefas de vigilância e controlo aos municípios.

3) A RESPONSABILIDADE EXCLUSIVA DAS UNIDADES DE SAÚDE LOCAIS

Em relação ao quadro normativo descrito, parece que a orientação jurisprudencial fosse já definida através das alterações recentes, isto é, afirmar a legitimidade exclusiva das unidades de saúde locais nos mecanismos de indemnização ligados aos danos provocados pelos animais vadios. Neste sentido, a Terza Sessione da Corte di Cassazione, na sentença n. 27001/05, cuja relevância tem tido maior garantia na sentença n.8137/09. Esta orientação da Suprema Corte di Cassazione tem excluído a responsabilidade dos municípios, sendo a tarefa anteriormente citada pertencente às unidades de saúde locais. A Corte di Cassazione afirma, por um lado, a falta de legitimidade passiva das autarquias locais em relação a acções de indemnização por danos provocados pelos animais vadios, tendo perdido - por vários motivos - o dono originário e, por outro lado, a exclusão da configurabilidade da responsabilidade da autarquia local, ex artigo 2043, por falta de vigilância e controlo dos animais vadios, isto é, não ter eliminado através de medidas adequadas e/ou cautelas, o potencial perigo representado pelos animais vadios.

Esta circunstância, parte da pressuposição que as unidades de saúde locais têm uma própria autonomia administrativa e uma legitimidade substancial e processual e, portanto, devem ser considerados como entidades jurídicas autónomas diferentemente das autarquias locais com a consequência que, não é legitimamente possível atribuir à autarquia local a imputação dos danos causados ao individuo agredido por um animal vadio e, além disso, nas sentenças relativas a indemnização de danos às autarquias locais, tem que ser declarado o defeito de legitimidade passiva dos mesmos.

4) A RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS MUNICÍPIOS E DAS UNIDADES DE SAÚDE LOCAIS

A tese da legitimidade exclusiva das unidades de saúde locais, em que se fundamentava a Corte di Cassazione, levantava muitas dúvidas e perplexidades expressas quer pelos comentadores deste tema, quer pelas pessoas pertencentes ao ramo jurídico, estas, favoráveis à responsabilidade solidária dos municípios e das unidades de saúde locais.

Na verdade, ultimamente, também a Corte di Cassazione começou a considerar positivamente a tese da legitimidade solidária. Fundamental para a aproximação à tese em questão, foi a decisão da Terza Sessione Civile da Corte di Cassazione que, através da sentença do 28 de Abril de 2010 n. 10190 deu a própria contribuição com um breve excerto motivacional tratante a controversa questão da legitimidade passiva e, portanto, o assinalar o sujeito público que deve discutir dos danos causador pelos animais vadios, estabelecendo o seguinte: "a violação das normas jurídicas relativas ao fenómeno dos animais vadios, que impõem aos municípios de tomar decisões para evitar que estes animais disturbem as pessoas, é obrigatória para aqueles municípios que devem indemnizar os danos provocados nas ruas por estes animais aos cidadãos".

Em particular, a Corte di Cassazione tem afirmado que, segundo as normas da Lei n.281/1991 e as consequentes leis regionais, o município é obrigado a vigilar constantemente o próprio território para evitar que a presença de cães assilvestrados provoque danos às pessoas. Esta decisão resulta necessária se a autarquia local recebe assinalamentos sobre a presença de cães por parte dos cidadãos.

5)  A SENTENÇA N. 2741/ 15 DO 12 DE FEVEREIRO DE 2015 DA TERZA SESSIONE CIVILE DA CORTE DI CASSAZIONE 

Com a sentença n. 2741/15 do 12 de Fevereiro de 2015, a Terza Sessione Civile da Corte di Cassazione tem reconhecido, confirmando novamente o que foi expresso nas sentenças anteriores, a responsabilidade solidária  entre as unidades de saúde locais e os municípios, em relação a um acidente entre um motociclista e um cão assilvestrado que estava a atravessar a rua.

Segundo a Suprema Corte di Cassazione, " com base no princípio do neminem laedere a Administração Pública é responsável dos danos ligados à omissão dos comportamentos que constituem o limite externo à sua actividade discricional e integram a norma primária do neminem laedere, presente no artigo 2043 do Código Civil italiano. Em presença de obrigações normativas, pára-se a discricionariedade administrativa e não pode ser invocada para justificar escolhas operadas no sector a considerar. Sempre na sua análise, a Corte di Cassazione diz que, "o modelo de conduta da Administração Pública deve ser fortemente baseado na diligência qualificada, em relação às medidas e às adaptações idóneas finalizadas ao relativo ao relativo desempenho em quanto, tem que evitar ou reduzir os riscos concernentes à actuação da função que lhe foi atribuída. Este comportamento, tem que ser respeitado pela Administração Pública com base na confiança e na exactidão, princípios que fundamentam a solidariedade social onde, o sujeito deve manter uma atitude leal nas relações sociais informando, avisando e garantindo a própria utilidade para as outras pessoas de forma que, se evite a violação dos perfis de responsabilidade relativos a falsos ajustes mesmo que eles sejam gerados por outros. Caso esta conduta seja tardia, incompleta ou inadequada, pode provocar (ou não impedir) a lesão própria daqueles direitos e interesses que remetem ao correcto e atempado exercício das competências atríbuídas à Administração Pública para desempenhar a função em questão. Da mesma maneira, caso se concretize o risco da violação da norma preventiva, considerando o comportamento a manter e mantido, assume relevante importância o nexo de casualidade consequente a estes danos supostamente não comprovados".

Portanto, em conclusão, a Suprema Corte di Cassazione declara que a responsabilidade é do município objecto da sentença "dado que a autarquia local, em colaboração com outros sujeitos indicados juridicamente, é obrigada a respeitar o dever à prevenção e ao controlo do fenómeno dos animais vadios no território competente".

^[1] Em Portugal, a lei que trata da protecção dos animais é a Lei n° 92/95 do 12 de Setembro de 1995. Esta lei, desde a sua publicação até hoje, foi alterada várias vezes. Uma das suas últimas alterações, tem proposto uma regulamentação relativa à situação dos animais errantes, isto é, os animais de companhia que vagam por si próprios nas ruas.