Whistleblowing, tutela dei lavoratori e D.Lgs. n. 231/2001

1. Introduzione

Con il termine “whistleblowing” (letteralmente, dall’anglosassone “soffiare il fischietto”) si suole indicare la segnalazione di attività illecite da parte di un soggetto che ne sia venuto a conoscenza in occasione della prestazione lavorativa, al datore di lavoro o altro organismo interno all’organizzazione o azienda (c.d. whistleblowing “interno”) o a specifiche autorità competenti, quale ad esempio quella giudiziaria (c.d. whistleblowing “esterno”)^[1]. Si tratta di un fenomeno che sta destando sempre più interesse in diversi ambiti, in quanto il legislatore, sull’onda di una chiara tendenza internazionale, si è occupato a più riprese di delineare una normativa avente lo scopo di tutelare il soggetto che, segnalando fenomeni d'illecito ed esponendosi, spesso rischia di mettere a repentaglio la propria carriera e, quindi, i propri mezzi di sostentamento: in ragione della segnalazione l’informatore può infatti, talvolta, subire azioni ritorsive da parte del datore di lavoro (si pensi a misure come il licenziamento, il demansionamento, il trasferimento, e così via) o dei colleghi, che ad esempio potrebbero dare luogo a fenomeni di ostracismo e mobbing, con ripercussioni negative dal punto di vista del danno alla salute o all’immagine^[2].

2. La genesi dell’istituto del "whistleblowing": Stati Uniti e Gran Bretagna, prima Convenzione 1999 e OCSE

Dal punto di vista storico e cronologico la figura del "whistleblower" è stata per la prima volta elaborata negli Stati Uniti, dove già nel 1863, con il False Claims Act (conosciuto anche come Lincoln Law), veniva per la prima volta riconosciuto al privato cittadino il diritto di fare causa, anche in nome del governo federale, a individui o società che avessero frodato o tentato di frodare lo Stato americano^[3]. Tale normativa è poi stata oggetto di un importante emendamento nel 1986, al fine di consentire la corresponsione in favore del segnalante di una percentuale, in genere variabile tra il 15 e il 25 percento, sul denaro recuperato o sui risarcimenti ottenuti dal Governo statunitense nei casi di frode che la sua segnalazione avesse contribuito a far emergere, è venuta così alla luce per la prima volta una componente che potremmo definire "premiale" del whistleblowing. E' stato calcolato che, in applicazione del False Claim Act il Governo americano abbia recuperato nel periodo che va dal 1987 al 2013 un importo di circa 40 miliardi di dollari. La disciplina è stata in seguito ulteriormente arricchita con il Whistleblower Protection Act del 1989, il Sarbanes-Oxley Act del 2002 e il Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (“Dodd-Frank Act”) del 2010, con cui sono state previste una serie di ulteriori ed estese garanzie a tutela del soggetto denunciante, tenuto conto dei rischi cui questi andava incontro nel segnalare gli illeciti di cui fosse venuto a conoscenza.

L'istituto guadagna consenso nel mondo anglosassone, così, tra i primi paesi a regolare il fenomeno in esame figura anche la Gran Bretagna, che con il Public Interest Disclosure Act del 1998 ha introdotto una normativa a protezione dei whistleblowers sia in ambito pubblico che in quello privato.

L’esigenza di favorire l’emersione di pratiche illecite, al contempo tutelando il lavoratore da possibili ritorsioni, è stata avvertita, sebbene in tempi successivi, anche dalle organizzazioni internazionali più note. In particolare, i primi passi sono stati mossi, con lo scopo di attuare un più incisivo contrasto al fenomeno della corruzione, con la Convenzione civile sulla corruzione emanata dal Consiglio d’Europa a Strasburgo il 4 novembre 1999^[4], ratificata dall’Italia con la legge 28 giugno 2012 n. 112, e la Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione adottata dalla Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003^[5], ratificata con la legge 3 agosto 2009 n. 116, disposizione che include norme di adeguamento interno e modifiche al codice penale e al codice di procedura penale. Attraverso queste Convenzioni è stato richiesto agli Stati firmatari di prevedere e disciplinare meccanismi di tutela adeguati, rispettivamente, per i dipendenti e in generale per tutte le persone che, in buona fede, avessero segnalato fatti di corruzione alle autorità competenti. Con la raccomandazione del 30 aprile 2014, il Consiglio d’Europa ha poi invitato gli Stati aderenti a predisporre appositi strumenti, tra cui una legislazione ad hoc, al fine di proteggere quei soggetti che, nell’ambito dell’attività lavorativa, divulghino informazioni su fatti che minacciano o pregiudicano un pubblico interesse e ha altresì definito i principi a cui gli Stati si sarebbero dovuti attenere nell’adozione delle specifiche misure. 

Ancora, la necessità di proteggere i soggetti whistleblowers è stata sottolineata dall’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE)^[6], che si occupa tutt’ora di emanare apposite linee guida dedicate sia al settore pubblico che a quello privato^[7] ed inoltre di monitorare la situazione fattuale e giuridica negli ordinamenti dei singoli Paesi membri^[8].

3. Il "whistleblowing" nell’Unione Europea (cenni)

Quanto all’Unione Europea, si deve in primo luogo osservare che gli interventi sul tema del whistleblowing sono avvenuti solo in tempi relativamente recenti e, fino al 2019, esclusivamente in determinati e delicati settori caratterizzati da peculiari esigenze di trasparenza e legalità connesse alla tutela del mercato e del pubblico degli investitori. In particolare, con la Direttiva 2013/36/UE del 26 giugno 2013 e la Direttiva 2014/65/UE del 15 maggio 2014 (c.d. “MiFID II”), modificata dalla Direttiva 2016/1034/UE del 23 giugno 2016, sono state poste norme minime circa gli obblighi di denuncia di irregolarità e relativi meccanismi di tutela da adottare nell’ambito dell’attività bancaria e quella dell’intermediazione finanziaria.

Inoltre, con la Direttiva 2015/849/UE del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, l’Unione Europea ha imposto agli Stati membri l’introduzione di procedure specifiche per il ricevimento delle segnalazioni relative alle violazioni delle disposizioni nazionali di recepimento della direttiva e meccanismi in grado di assicurare un’adeguata tutela sia del soggetto segnalante che del soggetto segnalato nell’ambito di tutte quelle attività professionali che implicano il compimento di operazioni di natura finanziaria o societaria^[9].

Non va trascurato che nel 2018 la Commissione Europea^[10], manifestando la propria preoccupazione dinanzi agli scandali che avevano segnato pesantemente l'opinione pubblica e coinvolgenti importanti organizzazioni e imprese sia nel settore pubblico che privato, ha rilevato la necessità di emanare una nuova direttiva mirante ad armonizzare le frammentarie e talvolta settoriali normative degli Stati membri rafforzando in molti aspetti la tutela degli informatori. Nella proposta di direttiva^[11] ha quindi evidenziato che l’introduzione di un efficace meccanismo di protezione dei whistleblowers - individui di regola poco inclini a segnalare, nel timore di conseguenze giuridiche, lavorative o finanziarie - oltre a permettere la prevenzione di danni e l’individuazione di minacce o pregiudizi al pubblico interesse che diversamente non verrebbero alla luce e garantire le fondamentali libertà di espressione e dei mezzi di comunicazione, inciderebbe positivamente anche sull’applicazione del diritto dell’Unione Europea, in quanto la denuncia potrebbe portare all’indagine e al perseguimento di casi in cui risultano violate tali norme. La Commissione ha altresì richiamato uno studio effettuato per suo conto nel 2017^[12], secondo il quale la perdita di benefici potenziali dovuta all’assenza di strumenti di tutela dei whistleblowers, solo nel settore degli appalti pubblici, ammonta a svariati miliardi di euro l’anno per l’Unione Europea nel suo complesso e del resto l'esperienza americana ha storicamente confermato questo dato^[13].

La direttiva in questione è stata approvata da una larga maggioranza, con emendamenti, il 16 aprile 2019^[14]: essa stabilisce nuove regole al fine di proteggere gli informatori che denuncino violazioni del diritto dell’Unione Europea, e pertanto in cruciali e ampi settori disciplinati dallo stesso come quello degli appalti pubblici, dei servizi finanziari, del riciclaggio di denaro, della sicurezza dei prodotti e dei trasporti, della sicurezza nucleare, della salute pubblica e della protezione dei consumatori e dei dati. La normativa europea vieta le ritorsioni dei datori di lavoro e introduce delle salvaguardie, per evitare che chi denuncia sia sospeso, demansionato e intimidito o che si trovi ad affrontare altre forme di conseguenze negative e viene anche prevista la tutela di coloro che assistono i whistleblowers, come i facilitatori, i colleghi e i parenti.

4. Il panorama normativo italiano. Primo approccio: art. 54-bis del testo unico sul pubblico impiego (D.Lgs. n. 165/2001)

Nel nostro ordinamento, il legislatore italiano ha atteso fino al 2012 per introdurre una prima disciplina organica del "whistleblowing", sebbene limitata al settore pubblico. Il riferimento è all’art. 54-bis, rubricato “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti” e inserito nel corpo del testo unico sul pubblico impiego (D.Lgs. n. 165/2001) ad opera della legge n. 190/2012, recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” (meglio conosciuta come “Legge Severino” o “Legge anticorruzione”) e volta a rafforzare il contrasto al fenomeno dilagante della corruzione nella pubblica amministrazione^[15].

Prima dell’introduzione di tale innovativa norma, l’ordinamento difettava di qualsiasi strumento di tutela contro eventuali ritorsioni subite dal pubblico ufficiale^[16] che, per evitare di incorrere nel reato ex art. 361 c.p.^[17], denunciasse irregolarità di cui fosse venuto a conoscenza nello svolgimento della propria attività.

L’art. 54-bis, successivamente integrato e modificato^[18], prevede nella sua attuale formulazione che il pubblico dipendente^[19] che, nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione, segnala al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), figura interna all’amministrazione^[20], ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione (A.N.AC.)^[21], o denuncia all'autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro, non possa essere in ragione della segnalazione sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro.

L'adozione di misure ritenute ritorsive nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere all'A.N.AC., autorità che ha il potere di applicare al responsabile dell’adozione di tali misure una sanzione amministrativa pecuniaria.

Sul piano delle tutele assicurate al lavoratore che decida di segnalare le pratiche scorrette, la norma in parola, al comma 7, stabilisce un’inversione dell’onere probatorio, poiché pone a carico dell'amministrazione pubblica o dell'ente dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti dello stesso, sono  motivate  da  ragioni estranee  alla  segnalazione  stessa: in mancanza di tale prova, gli atti  discriminatori  o ritorsivi adottati dall'amministrazione o dall'ente sono nulli e, in caso di licenziamento, ai sensi del comma 8 il soggetto è reintegrato nel posto di lavoro.

Inoltre, il comma 3 statuisce che l’identità di chi denuncia non può essere rivelata (con i limiti previsti dall’art. 54-bis stesso con specifico riferimento al procedimento penale^[22] e al procedimento disciplinare) e la riservatezza è garantita attraverso una gestione informatizzata delle segnalazioni, secondo le modalità indicate da A.N.AC., in apposite linee guida. Il comma successivo dispone, altresì, che la segnalazione è sottratta all’accesso ai sensi degli artt. 22 ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241 relativa al procedimento amministrativo e al diritto di accesso ai documenti amministrativi.

Infine, il legislatore si preoccupa di precisare, al comma 9, che i meccanismi di protezione non sono garantiti nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante, per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi attraverso la denuncia, ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.

5. L’estensione della disciplina del "whistleblowing" al settore privato

È stato necessario attendere fino al 2017 per l’introduzione di una regolamentazione organica del "whistleblowing" in ambito privato.

Prima di quel momento, a livello generale erano rinvenibili solo due riferimenti normativi isolati.

Veniva in rilievo, innanzitutto, l’art. 20, comma 2, lett. e) del Testo unico sulla salute e sicurezza sul lavoro (Decreto Legislativo 9 aprile 2008, n. 81 rubricato "Attuazione dell'articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro), che impone ai lavoratori di segnalare immediatamente al datore di lavoro, al dirigente o al preposto le deficienze dei mezzi, delle attrezzature e dei dispositivi di protezione, nonché qualsiasi eventuale condizione di pericolo di cui vengano a conoscenza, adoperandosi direttamente, in caso di urgenza, nell'ambito delle proprie competenze e possibilità e (fatto salvo l'obbligo di non rimuovere o modificare senza autorizzazione i dispositivi di sicurezza o di segnalazione o di controllo) per eliminare o ridurre le situazioni di pericolo grave e incombente, dandone notizia al rappresentante dei lavoratori per la sicurezza.

Altra disposizione rilevante era ed è poi l’art. 6, comma 2, lett. d), del D.Lgs. n. 231/2001, recante la disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica. Esso dispone che i modelli organizzativi adottati dall’ente al fine di prevenire la commissione di reati a suo vantaggio o nel suo interesse, debbano necessariamente prevedere obblighi di informazione nei confronti dell’organismo deputato a vigilare sul funzionamento e l’osservanza dei modelli stessi.

Il legislatore era invece intervenuto per regolare il fenomeno del "whistleblowing" in alcuni specifici settori, in sede di recepimento delle direttive dell’Unione Europea sopra menzionate. In particolare, il D.Lgs. n. 72/2015 e il D.Lgs. n. 129/2017, nel recepire la Direttiva 2013/36/UE del 26 giugno 2013 e la Direttiva 2016/1034/UE che ha modificato la direttiva 2014/65/UE, avevano introdotto nuove norme nell’ambito del Testo unico bancario (D.Lgs. n. 385/1993) e del Testo unico della finanza (D.Lgs. n. 58/1998) che tutt’ora prevedono specifiche disposizioni per la segnalazione interna di eventuali violazioni delle norme disciplinanti l’attività bancaria, assicurativa e di intermediazione finanziaria^[23].

Il D.Lgs. n. 90/2017, nel recepire la menzionata Direttiva 2015/849/UE relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, aveva inoltre inserito una nuova norma, l’art. 48, nell’ambito del D.Lgs. n. 231/2007 (che a sua volta aveva recepito le precedenti direttive antiriciclaggio^[24]), che impone ai soggetti obbligati di adottare le procedure idonee per la segnalazione da parte di dipendenti o di persone in posizione comparabile di violazioni potenziali o effettive delle disposizioni di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo.

La legge 30 novembre 2017, n. 179, recante “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato”, oltre a modificare, con l’art. 1, il sopra menzionato art. 54-bis del TU pubblico impiego^[25], con l’art. 2 ha integrato il contenuto dell’art. 6 del D.Lgs. n. 231/2001 mediante l’inserimento di un nuovo comma 2-bis.

È stato così arricchito in maniera significativa il quadro normativo frammentario appena delineato. La norma dispone, infatti, che nei modelli organizzativi degli enti forniti di personalità giuridica, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica^[26] debbano essere previsti più canali, di cui almeno uno alternativo caratterizzato da modalità informatiche, che consentano sia ai soggetti che nell’ente rivestano un ruolo apicale, sia ai sottoposti, di presentare, a tutela dell’integrità della persona giuridica, segnalazioni circostanziate relative a condotte illecite rilevanti ai sensi del Decreto stesso fondate su elementi di fatto precisi e concordanti o di violazioni del modello di organizzazione o gestione dell’ente, di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte.

La norma impone che sia garantita la riservatezza dell’identità del segnalante e vieta di porre in essere atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione. L'eventuale adozione di misure discriminatorie nei confronti del whistleblower può essere denunciata all'Ispettorato nazionale del lavoro, oltre che dal segnalante, anche dall'organizzazione sindacale da questi incaricata.

Inoltre, i modelli di organizzazione e di gestione ex D.Lgs. n. 231/2001 devono prevedere, nel sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nei modelli stessi, sanzioni nei confronti di chi viola le misure di tutela del segnalante, nonché nei confronti di chi effettua con dolo o colpa grave segnalazioni che dovessero rivelarsi poi infondate.

Il comma 2-quater, inoltre, analogamente all’art. 54-bis del TU pubblico impiego, sancisce la nullità del licenziamento ritorsivo o discriminatorio, il mutamento di mansioni, nonché qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del soggetto segnalante.

La norma prevede che sia onere del datore di lavoro, in caso di controversie legate all'irrogazione di sanzioni disciplinari, o a demansionamenti, licenziamenti, trasferimenti, o sottoposizione del whistleblower ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro, successivi alla presentazione della segnalazione, dimostrare che tali misure sono fondate su ragioni estranee alla segnalazione stessa.

Particolarmente importanti sono, tuttavia, anche le previsioni contenute nell’art. 3 della nuova legge. Il legislatore interviene, infatti, sui presupposti applicativi di altre norme, sia civilistiche che penalistiche, che vietano la diffusione di notizie che è interesse dell’organizzazione o impresa mantenere riservate e che sarebbero, pertanto, astrattamente applicabili al segnalante.

In primo luogo, il comma 1 amplia la tutela del whistleblower sancendo espressamente che, nel caso di segnalazioni o denunce effettuate in conformità all’art. 54-bis TU pubblico impiego e all’art. 6 del D.Lgs. n. 231/2001, “il perseguimento dell’interesse all’integrità delle amministrazioni, pubbliche e private, nonché alla prevenzione e alla repressione delle malversazioni, costituisce giusta causa di rivelazione di notizie coperte dall’obbligo di segreto” di cui agli artt. 326^[27], 622^[28] e 623 c.p.^[29] e 2105 c.c.^[30]

Sul punto il legislatore sembra recepire quanto già affermato dalla giurisprudenza, sia penale che civile, secondo cui la divulgazione di informazioni, se effettuata dal lavoratore nel rispetto della verità dei fatti e della continenza della forma espositiva, non determina una violazione dell’obbligo di fedeltà. Nel bilanciamento tra l’esigenza di garantire la segretezza delle informazioni, da un lato, e la libertà del lavoratore di riferire circa i fatti illeciti di cui sia venuto a conoscenza, l’interesse all’integrità dell’amministrazione pubblica o privata e alla prevenzione delle malversazioni, la prima è pertanto destinata a soccombere.

6. Condizioni e limiti della tutela del "whistleblower"

Si è già visto che, ai sensi dell’art. 54-bis del TU pubblico impiego, l’operatività dei meccanismi di protezione è esclusa nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante, per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi attraverso la denuncia, ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave^[31]. La previsione è conforme a quanto previsto dalle norme internazionali precedentemente esaminate, che tendono sempre a precisare che la tutela del whistleblower è assicurata solo qualora lo stesso agisca in buona fede.

La legge n. 179/2017 pone, tuttavia, ulteriori limiti alla tutela del whistleblower. Emerge infatti dallo stesso art. 3 che affinché possa operare la scriminante della giusta causa è necessario che il segnalante proceda alla divulgazione delle informazioni, oltre che “nelle forme e nei limiti” di cui all’art. 54-bis del TU pubblico impiego e dell’art. 6 del d.lgs. n. 231/2001: in conformità a tale disposizione, la giurisprudenza ha recentemente avuto modo di chiarire che la normativa a tutela del whistleblower si limita “a scongiurare conseguenze sfavorevoli, limitatamente al rapporto di impiego, per il segnalante che acquisisca, nel contesto lavorativo, notizia di un'attività illecita, mentre non fonda alcun obbligo di attiva acquisizione di informazioni, autorizzando improprie attività investigative, in violazione dei limiti posti dalla legge”^[32].  

Ancora, la segnalazione non deve essere effettuata per scopi meramente personali ma per la finalità indicata dal comma 1 dell’art. 3, ovvero il perseguimento dell’interesse all’integrità dell’amministrazione pubblica o privata nonché alla prevenzione e alla repressione delle malversazioni^[33]. Il comma 3 specifica, inoltre che le notizia non devono essere rivelate con “modalità eccedenti rispetto alle finalità dell’eliminazione dell’illecito” e, in particolare, “al di fuori del canale di comunicazione specificamente predisposto a tal fine”.

Il comma 2, infine, esclude l’applicabilità della scriminante “nel caso in cui l'obbligo di segreto professionale gravi su chi sia venuto a conoscenza della notizia in ragione di un rapporto di consulenza professionale o di assistenza con l'ente, l'impresa o la persona fisica interessata” e sia, pertanto, un soggetto esterno con l’ente o l’impresa.

7. Il ruolo dell’Autorità Nazionale Anticorruzione nell’ambito del "whistleblowing" e le linee guida

Per quanto concerne il settore pubblico, un ruolo particolarmente importante è rivestito, come si è già avuto modo di rilevare, dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.AC), autorità amministrativa indipendente istituita - in attuazione della Convenzione ONU del 2003 sopra menzionata e della Convenzione penale sulla corruzione emanata dal Consiglio d’Europa il 27 gennaio 1999, ratificata dall’Italia con la legge n. 110/2012 - dall’art. 1, comma 1 della legge n. 190/2012, con la funzione di prevenire la corruzione nell’ambito delle amministrazioni pubbliche e nelle società partecipate e controllate^[34].

Quanto al suo ruolo nello specifico ambito del "whistleblowing", l’art. 54-bis del TU pubblico impiego, al comma 1, individua l'Autorità Nazionale Anticorruzione quale possibile destinataria delle segnalazioni del "whistleblower", nonché delle comunicazioni relative all’adozione di misure ritorsive nei confronti dello stesso. L’autorità, a sua volta, informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza^[35].

Fatto salvo ogni diverso profilo di responsabilità (civile, penale, disciplinare), l’Autorità Nazionale Anticorruzione è titolare, ai sensi del comma 6, di un autonomo potere sanzionatorio, in tre specifici casi: l’Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria, la cui entità della sanzione tenuto conto delle dimensioni dell'amministrazione o dell'ente cui si riferisce la segnalazione, oltre che nell’ipotesi in cui sia accertata l’adozione di misure discriminatorie nei confronti del segnalante, anche in quella in cui accertata l'assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero l'adozione di procedure conformi alle modalità delineate dalle linee guide emanate dall’A.N.AC. nonché in quella in cui sia accertato il mancato svolgimento da parte del responsabile di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute.

Sull’esercizio di tale potere sanzionatorio l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha provveduto a emanare, con Delibera n. 1033 del 30 ottobre 2018, un apposito Regolamento, recante “L'esercizio del potere sanzionatorio in materia di tutela degli autori di segna lazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro di cui all'art. 54-bis del decreto legislativo n. 165/2001 (c.d. whistleblowing)”. Esso è stato recentemente modificato con Delibera n. 312 del 10 aprile 2019.

All’Autorità è, inoltre, attribuito dalla legge anche un potere regolatorio: l’autorità, ai sensi del comma 5 dell’art. 54-bis, ha infatti il compito di adottare apposite linee guida “relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni”. Le linee guida, rivolgendosi alle pubbliche amministrazioni e agli altri enti tenuti a prevedere misure di tutela per il dipendente che segnala illeciti commessi all’interno dell’amministrazione di appartenenza, hanno, quindi, l’obiettivo di fornire indicazioni sull’applicazione della normativa. Contengono, inoltre, anche indicazioni utili anche per i potenziali "whistleblowers".

Le prime linee guida sono state emanate dall’Autorità Nazionale Anticorruzione con Determinazione n. 6 del 28 aprile 2015. Esse rivestono particolare importanza poiché, a ben vedere, non si limitano a suggerire un regime sostanziale e un modello procedurale del trattamento delle segnalazioni per dare effettiva attuazione alla disciplina normativa, ma contengono altresì raccomandazioni rivolte al legislatore al fine di migliorare l’assetto giuridico esistente^[36].

Alcune di queste sono state accolte con la legge 179/2017: si pensi, ad esempio, all’ampliamento dell’istituto agli enti di diritto privato in controllo pubblico e agli enti pubblici economici, nonché ai consulenti e ai collaboratori di imprese fornitrici dell’amministrazione, o all’assegnazione del ruolo di destinatario delle segnalazioni al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.

8. Conclusioni

Va da ultimo ricordato che il 23 luglio 2019 l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha approvato in via preliminare un nuovo schema di linee guida in materia di "whistleblowing" e ha proceduto alla pubblicazione dello stesso sul sito web il giorno successivo, per consentire la presentazione di eventuali osservazioni da parte dei soggetti interessati entro il 15 settembre 2019^[37].

Nelle nuove linee guida, l’Autorità dà preliminarmente conto delle modifiche normative apportate dalla legge n. 179/2017; individua, poi, l’esatto ambito di applicazione oggettivo e soggettivo dell’istituto (parte prima), le modalità di gestione delle segnalazioni (parte seconda) e, infine, dà conto delle procedure di gestione delle segnalazioni da parte dell’A.N.AC. stessa (parte terza). Sotto altro profilo, non va trascurata, infine, l’attività di valutazione periodica svolta dall’Autorità Nazionale Anticorruzione al fine di monitorare lo stato di applicazione del "whistleblowing" in Italia e di evidenziarne le eventuali criticità^[38].

Il quarto rapporto annuale sull’applicazione del "whistleblowing" è stato pubblicato il 16 luglio 2019: esso dà conto del numero delle ridotte segnalazioni giunte all’Autorità Nazionale Anticorruzione e dell’area geografica di provenienza, del ruolo svolto dal soggetto segnalante, della tipologia di condotte illecite segnalate, dell’ente di appartenenza del segnalante. Resta il fatto, apparentemente confermato dai dati diffusi dall’A.N.AC., che aspetti socioculturali poco edificanti ancora presenti in svariati ambienti e contesti nazionali, imprimano una forza contraria al dispiegarsi degli effetti positivi della normativa sul "whistleblowing", nondimeno, appare necessario attendere che i meccanismi introdotti nell’ordinamento giungano ad una più compiuta maturazione, nella percezione dei singoli consociati, prima di poter avanzare un giudizio definitivo sul punto, tenendo anche conto degli orientamenti che emergeranno dalla giurisprudenza.