Atto amministrativo meramente confermativo e atto confermativo in senso proprio

1. Introduzione

La Sezione II-bis del T.A.R. Lazio, con la pronuncia in esame, ha affrontato il tema della qualificazione giuridica dell’atto amministrativo, distinguendo, in particolare, tra atto meramente confermativo e atto confermativo in senso proprio.

Come noto, infatti, la suddetta distinzione è quanto mai fondamentale, posto che le ricadute sul piano applicativo sono a dir poco dirompenti, dal momento che solo l’atto amministrativo confermativo in senso proprio è atto autonomamente lesivo e, pertanto, autonomamente impugnabile.

2. Inquadramento giuridico della fattispecie

La distinzione tra le due fattipsecie in esame è in primis ontologica.

L’atto amministrativo può dirsi meramente confermativo nel caso in cui il suo contenuto si limita a ribadire una decisione assunta dall’Amministrazione con un proprio precedente atto, senza alcuna ulteriore valutazione degli interessi e/o dei fatti.

Diversamente, con l’atto amministrativo confermativo in senso proprio, l’Amministrazione riesamina la propria precedente decisione, operando una nuova valutazione degli elementi di fatto e/o acquisendone di nuovi, riponderando gli interessi in gioco.

E’ evidente, quindi, che l’Amministrazione procedente, al termine del procedimento di primo grado, su sollecitazione del soggetto destinatario dell’atto amministrativo conclusivo del procedimento (per lui evidentemente sfavorevole), se ritiene corretto il provvedimento assunto in primo grado, adotta un atto meramente confermativo, non riscontrando valide ragioni di riapertura del procedimento concluso con il precedente atto.

Qualora, invece, l’Amministrazione procedente ritenga fondata l’istanza di riesame, avrà luogo un procedimento di secondo grado, operando una nuova valutazione dei fatti e, quindi, un nuovo esercizio del potere amministrativo, all’esito del quale adotterà un atto amministrativo confermativo in senso proprio, a nulla rilevando che il contenuto sia o meno conforme rispetto all’atto amministrativo adottato all’esito del procedimento di primo grado.

3. Il caso esaminato dal T.A.R. Lazio con la pronuncia in esame

Una società presentava ricorso al T.A.R. Lazio nei confronti del Comune di Roma e di Roma Capitale, per vedere annullata una determinazione dirigenziale di rigetto della domanda della ricorrente con conferma dell’oblazione e degli oneri concessori di cui ad una pratica di condono.

L’Amministrazione resistente deduceva preliminarmente la irricevibilità del ricorso, ritenendo che gli importi dell’oblazione e gli oneri concessori erano già stati comunicati con precedente nota, per cui la ricorrente avrebbe dovuto impugnare quella nota, essendo quella successiva impugnata meramente confermativa della precedente.

Il T.A.R. adito, con la pronuncia in commento, ha ritenuto la eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dalla Amministrazione resistente infondata, «in quanto la nota gravata, recando un’autonoma motivazione sulla richiesta di riesame presentata dalla società ricorrente e sulle ragioni del mancato accoglimento, non può intendersi come atto meramente confermativo della precedente nota di richiesta di pagamento, dovendo qualificarsi quale provvedimento di conferma, autonomamente impugnabile».

4. Gli orientamenti giurisprudenziali

E’ ormai consolidato e costante l’orientamento giurisprudenziale a mente del quale «ricorre l’atto meramente confermativo (di c.d. conferma impropria) quando l’amministrazione, a fronte di una richiesta di riesame, si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione» (così, Cons. St., Sez. IV, 12 febbraio 2015, n. 758; conformi, ex multis, Cons. St., Sez. V, 27 gennaio 2014, n. 397; Cons. St., Sez. IV, 14 aprile 2014, n. 1805; Cons. St., Sez. V, 5 dicembre 2014, n. 6014), con la conseguenza che «solo nel caso del provvedimento di conferma in senso proprio vi è un procedimento e, all’esito di questo, un nuovo provvedimento, sia pure di contenuto identico al precedente» (Cons. St., sez. V, n. 5547 del 2017).

Sul punto, peraltro, è recentemente intervenuta la Sezione IV del Consiglio di Stato, con sentenza n. 5341 del 12 settembre 2018, fatta propria dal T.A.R. Lazio con la pronuncia in esame, per cui «come chiarito da granitica giurisprudenza, allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi; in particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco, e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione; ricorre invece l'atto meramente confermativo quando la Pubblica amministrazione si limita a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione. (ex multis, Cons. St., Sez. V, n. 2172 del 2018)».

5. Conclusioni

Ebbene, sulla base delle superiori considerazioni, sia in fatto che in diritto, è evidente che, in mancanza di una ulteriore valutazione da parte dell'Amministrazione resistente e, quindi, di una riconsiderazione dei presupposti per cui ha esercitato il potere amministrativo con l'adozione di un provvedimento di cui un istante chiede il riesame, l'atto conseguente sarà un atto amministrativo meramente confermativo e, pertanto, non autonomamente lesivo, confermando la necessità di impugnare esclusivamente il provvedimento per cui è chiesto il riesame.