Studi sull´effettività della tutela nel codice del processo amministrativo

Negli ultimi decenni il diritto amministrativo sta mutando drasticamente. Si è passati da un sistema caratterizzato dall'idea che l'ordinamento unitario riconosceva come giudice naturale il solo giudice ordinario, ad una piena equiparazione tra giudice amministrativo e giudice ordinario. 

L'effettività della tutela, garantita anche nel sistema previgente, veniva assicurata attraverso una serie di espedienti di origine pretoria. Strumenti esistenti e codificati, adattati per dare attuazione piena e completa a quelle disposizioni della nostra Costituzione, tanto volute e fondamentali, di cui agli articoli 103 e 113 Cost. Come sostenuto dall'Adunanza Plenaria del 23 marzo 2011 n.3 con l'introduzione nel 2010 del Codice del Processo Amministrativo, la giustizia amministrativa è giunta ad approdi fino a ieri inimmaginabili, che segnano un passaggio epocale nella tutela delle posizioni giuridiche soggettive del cittadino. Ciò grazie alla capacità dell’impianto di aver colto gran parte delle sollecitazioni provenienti dalla dottrina e dalla giurisprudenza, anche comunitaria, tese a fornire anche al giudice amministrativo strumenti adeguati per assicurare tutela effettiva alle posizioni sottoposte alla sua cognizione, pur non smarrendo il carattere di specialità che contraddistingue la sua giurisdizione.

Al c.p.a. “il merito di aver abbandonato definitivamente ogni residuo della concezione oggettiva del giudizio amministrativo di annullamento come strumento di controllo dell’azione amministrativa, e di aver consolidato lo spostamento dell’oggetto del giudizio amministrativo dall’atto al rapporto regolato dal medesimo, al fine di scrutinare la fondatezza della pretesa sostanziale azionata".
Il codice nel suo testo definitivo (con la comprensione dei due correttivi) prevede alcune azioni : annullamento, condanna avverso il silenzio e declaratoria di nullità, giudizio di ottemperanza, giudizio di accesso ai documenti, giudizio sulla sorte del contratto.

Il principio dell'effettività della tutela è il principio cardine che deve guidare le decisioni del giudice amministrativo ed allora, l'apparente contrasto tra disciplina delle azioni e poteri del giudice, indicati in particolare nell'art. 34, va risolto nel senso dell'ampliamento delle domande proponibili in relazione alle situazioni giuridiche da proteggere e alle misure adottabili dal giudice.
Corollario dell’effettività è rappresentato dal principio dell’atipicità e delle molteplicità delle forme di tutela, anche se alcune azioni sono specificamente disciplinate nel c.p.a. .
Peraltro, una parte della dottrina va anche oltre, ammettendo l’atipicità di contenuto anche delle azioni previste, tipizzate in modo astratto e quindi in modo incompleto. Così si è sostenuto l’ammissibilità della condanna pubblicistica anche prima che fosse disciplinata con il secondo correttivo n.160/2012 (Cons. St. A. P. n.3/2011), nonchè l’annullamento dell’atto non solo con effetti ex tunc ma con effetti ex nunc o solo parzialmente retroattivi (Cons. St. sez. VI n.2775/2011) oppure un accertamento dell’illegittimità a fini meramente conformativi.
Riproponendo le parole di Roberto Caponigro, consigliere del TAR Lazio, il giudice amministrativo, ancora oggi è chiamato ad un'attività interpretativa non inferiore a quella cui era chiamato in passato, in quanto il codice costituisce senz'altro un punto d'arrivo delle elaborazioni degli ultimi decenni, ma è soprattutto un punto di partenza per l'evoluzione giurisprudenziale successiva.