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Algorithmic Decision-Making and the Right of Access to Administrative Records in Recent Administrative Case Law

The exponential technological growth of AI systems pervades all aspects of our lives, including the activities of public administrations, presenting legal practitioners with new challenges. Starting from the principles of knowledge and comprehensibility, non-discrimination in algorithmic development, and non-exclusivity of algorithmic decisions, this paper analyzes the right of access to documents even when the proceedings are managed entirely automated, comparing recent Italian case law with previously established principles in France.

1. La rivoluzione tecnologica dei sistemi di IA.

E’ oramai evidente come l’introduzione e, soprattutto, l’utilizzo di algoritmi o sistemi di Intelligenza Artificiale^[1] abbia, in breve tempo, permeato i più disparati campi del nostro quotidiano e, conseguentemente, anche la complessa attività della pubblica amministrazione.

Si tratta di una vera e propria “rivoluzione” caratterizzata - fra le altre cose - da una inarrestabile crescita esponenziale in relazione alla quale le tradizionali disposizioni ordinamentali faticano a tenere il passo. Da qui i continui tentativi di normare il fenomeno attraverso disposizioni legislative ovvero regolamentari nel tentativo di far quadrare il cerchio.

Come autorevolmente osservato dai primi commentatori^[2], l’impalcato normativo dal quale muovere per l’utilizzo di algoritmi ovvero sistemi di IA nel procedimento amministrativo è dato dagli artt. 3-bis della l. n. 241/90^[3] e 41, co. 1, del codice dell’amministrazione digitale (C.A.D.)^[4].

L’utilizzo di algoritmi ovvero sistemi di IA nell’attività della PA non è, in alcun modo, vietato ed, anzi, è incentivato ed auspicato al fine di conseguire quella maggiore efficienza cui i principi dettati dalla legge generale sul procedimento amministrativo da sempre tendono.

Come doviziosamente rammentato dal Consiglio di Stato^[5], tali sistemi possono essere adoperati non soltanto nell’attività vincolata della p.a., ma anche in quella discrezionale, anche perché l’utilizzo di tali sistemi informatici “va correttamente inquadrato in termini di modulo organizzativo, di strumento procedimentale ed istruttorio, soggetto alle verifiche tipiche di ogni procedimento amministrativo, il quale resta il modus operandi della scelta autoritativa, da svolgersi sulla scorta delle legislazione attributiva del potere e delle finalità dalla stessa attribuite all’organo pubblico, titolare del potere.”^[6]

2. I principi a tutela dell’utilizzabilità dell’IA nell’attività della PA.

A partire dalla fondamentale sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI^, n. 8472/2019 (cui ha fatto seguito la successiva pronunzia della medesima Sezione n. 881/2020), la giurisprudenza ha avuto modo di pronunziarsi in tema di utilizzo di sistemi algoritmici nell’attività amministrativa, fissando principi che hanno trovato successiva positivizzazione in norme dell’ordinamento, con particolare riferimento all’art. 30 del Codice dei contratti pubblici di cui al d. lgs. n. 36/2023^[7].

I principi in parola sono, in buona sostanza, tre:

a. conoscibilità e comprensibilità dell’algoritmo ovvero del sistema di IA;

b. non discriminazione nella costruzione dell’algoritmo ovvero del sistema di IA;

c. non esclusività della decisione, demandata sempre ad una persona fisica.

Trattasi di principi tutt’altro che marginali e che, soprattutto in questa prima fase, si fatica a garantire appieno.

Infatti, la piena conoscibilità e comprensibilità del sistema automatizzato utilizzato è di fondamentale importanza sia per il cittadino, che per gli operatori del diritto (avvocati e magistrati), atteso che, se non si ha esatta contezza di come sia stato creato tale sistema e quali dati siano stati immessi per il suo “allevamento”, giammai si potrà arrivare a ritenere effettivamente leso un diritto o interesse legittimo.

Allo stesso modo, anche la scelta del sistema riveste primaria importanza perché la decisione da adottare deve essere supportata da un’istruttoria frutto di dati pertinenti, completi e non parziali.

Infine, non va sottaciuto che la decisione finale spetta sempre e comunque al dirigente o funzionario responsabile del procedimento, di modo che è in capo a tale soggetto che, nel pieno rispetto dell’art. 28 della Costituzione, la decisione va imputata^[8].

Su tale ultimo punto, recente dottrina ha illustrato il fenomeno attraverso il principio della cd. “riserva d’umanità”^[9], in tal guisa precisando che la decisione resta comunque imputabile alla P.A. ed al soggetto che, avendone le competenze, “vivifica” la funzione e ne è, conseguentemente, responsabilizzato.

Tale funzionario è tenuto a verificare gli esiti dell’istruttoria ovvero della proposta di provvedimento elaborata dal sistema di IA, eventualmente anche correggendola o modificandola radicalmente, dandone poi conto in motivazione.

In questo senso, l’obiettivo della maggior efficienza cui la legge generale sul procedimento amministrativo mira attraverso l’utilizzo di strumenti informatici e telematici non va confuso nel senso di ritenere che efficienza equivalga a rapidità nell’adozione della decisione, men che meno con una deresponsabilizzazione della stessa.

Anzi, nel contesto che va delineandosi, il funzionario responsabile, lungi dal potersi adagiare sugli esiti restituiti dai sistemi di IA, è, ancor di più, chiamato ad un approfondito controllo sulle risultanze istruttorie portate alla sua esclusiva attenzione.

Evitando, certo, di “reistruire” daccapo il procedimento perché, se così fosse, si arriverebbe al paradosso per cui i sistemi telematici ed informartici appesantirebbero il procedimento, anziché efficientarlo.

3. La recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI^, n. 4929 del 6 giugno 2025.

In tale esatto contesto si cala la recente sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI^, n. 4929/2025 avente ad oggetto l’impugnativa del diniego di accesso avanzata da taluni soggetti privati nei confronti di una PA al fine di accedere agli atti contenuti nel fascicolo aziendale di altro soggetto privato in relazione all’erogazione di contributi agricoli regionali.

Nel giudizio d’appello l’Amministrazione aveva, fra le altre cose, contestato l’impossibilità di ottenere i dati richiesti siccome i contributi sono valutati mediante l’applicazione di algoritmi interamente gestiti in forma automatizzata e centralizzata dal Sistema integrato di gestione e controllo, sicché l’unico modo per poter estrapolare tali dati era unicamente quello di incaricare il soggetto giuridico che gestisce il SIAN (Sistema Agricolo Informativo Nazionale).

Sul punto, il Consiglio di Stato ha, tuttavia, avuto modo di statuire che “la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 13 dicembre 2019, n. 8472) e la successiva evoluzione normativa (cfr. ad es. art. 30 d.lgs. 36 del 2023) hanno evidenziato come l’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale (dagli algoritmi al cd. machine learning, compreso ogni meccanismo rientrante nella attuale nozione di AI, su cui cfr. da ultimo le guidelines on the definition of an artificial system established by Regulation EU 2024/1689, ex artt. 3 e 96 dello stesso regolamento), da intendersi quale modulo procedimentale per lo svolgimento dell’attività autoritativa in modalità più efficienti, si accompagna ad una serie di principi ermeneutici ed applicativi tesi a garantire l’operatività del sistema e la tutela dei diritti e degli interessi coinvolti”.^[10]

La pronunzia giurisprudenziale in parola ribadisce i principi testé menzionati, vale a dire la conoscibilità e comprensibilità della decisione algoritmica, la non esclusività di tale decisione e la non discriminazione algoritmica.

Del che - ribaditi tali assunti che, oramai, possono considerarsi orientamento giurisprudenziale prevalente - la sentenza in commento prosegue stabilendo che “alla luce dei tali principi non sono opponibili - a maggior ragione nei confronti di un diritto quale quello all’accesso agli atti amministrativi, costituente una articolazione fondamentale del principio di trasparenza - le difficoltà conoscitive derivanti dall’utilizzo, nell’esercizio dell’attività amministrativa, di algoritmi interamente gestiti in forma automatizzata. Pertanto, non può condividersi, per contrasto con i principi sopra riassunti, quanto dedotto con il primo motivo di appello, in quanto l’amministrazione dotata di competenza primaria nella materia della gestione e del pagamento dei contributi oggetto dell’istanza, non può trincerarsi dietro la non conoscibilità dei meccanismi informatici di gestione”.^[11]

Pertanto, acclarato l’interesse degli istanti al cd. accesso di tipo difensivo per una futura tutela giurisdizionale civile, non pare revocabile in dubbio che l’elemento di rilievo sia costituto dal fatto che ritenere non ostensibile quanto richiesto per le sopra esposte ragioni - cioè a dire, l’impossibilità di ottenere i dati richiesti siccome gli stessi sono gestiti mediante l’applicazione di algoritmi automatizzati a livello centrale presso il Sistema di gestione e controllo - potrebbe, per assurdo, far ritenere all’osservatore meno attento che la decisione finale sia stata presa senza che la PA procedente avesse la piena disponibilità, in ogni momento, dei presupposti istruttori su cui la stessa è stata basata.

In altre parole, liddove non si consentisse il pieno accesso sol perché il procedimento si fonda sull’applicazione di algoritmi o sistemi di IA, si violerebbe il succitato principio di conoscenza e, di conseguenza, il soggetto privato si vedrebbe assoggettato a decisioni da parte dell’autorità amministrativa che giammai potrebbe verificare appieno, con la conseguenza che anche l’eventuale tutela giurisdizionale sarebbe gravemente compromessa.

Preme ancora evidenziare che la giurisprudenza del Consiglio di Stato, nel ribadire che la responsabilità della decisione è sempre imputabile ad una persona fisica, ha altrettanto compiutamente avuto modo di evidenziare che “il ricorso a strumenti informatici nelle procedure amministrative costituisce una modalità agevolata di istruttoria, senza che il singolo strumento – per quanto qualificabile in termini di intelligenza artificiale – possa, da un lato, derogare alle regole normative ed ai criteri posti a presupposto della singola procedura e, dall’altro lato, essere sottratto alla trasparenza nonché alla imputabilità all’amministrazione procedente. Quest’ultima è chiamata a verificare la correttezza del funzionamento dello strumento istruttorio utilizzato e la relativa coerenza agli obiettivi ed alle regole dettate, in coerenza al principio di legalità, per l’esercizio del potere in esame. E nel caso di specie l’amministrazione ha correttamente verificato come l’applicazione fatta dallo strumento automatizzato sia stata coerente ai criteri predeterminati normativamente. I criteri non sono dettati dallo strumento informatico ma dalla norma; e la relativa attuazione, rimessa per ragioni di economia e di speditezza ad un sistema automatizzato, è soggetta alla verifica da parte del decisore amministrativo, cui è imputata la relativa scelta”.^[12]

D’altra parte, muovendo dal combinato disposto costituito dall’art. 12, co. 1, del C.A.D.^[13] e dall’art. 1, co. 2-bis, della legge n. 241/90^[14], la giurisprudenza ha perentoriamente osservato che “Il ricorso all’uso delle tecnologie informatiche nei rapporti tra P.A. con il cittadino è uno degli obiettivi principali della cosiddetta transizione digitale. Ma l’uso delle tecnologie deve semplificare e certamente la rigidità del sistema informatico non può risolversi a detrimento delle istanze del privato … Il software da mero strumento per velocizzare l’attuazione della legge ha finito per sostituirsi alla legge”.^[15]

4. Il procedimento algoritmico ed il correlato diritto di accesso in Francia alla luce della decisione del Conseil Constituionnel n. 834 del 3 aprile 2020 e della conseguente decisione del Conseil d’Etat n. 433297 del 2020.

L’impatto dell’utilizzo delle nuove tecnologie nell’ambito dei procedimenti amministrativi ed il correlato impatto sui diritti dei cittadini è stato un tema ampiamente discusso anche in Francia, al punto che, ancor prima che nel nostro Paese, il legislatore francese (e la giurisprudenza che si è, poi, venuta a formare) hanno cercato di fissare punti in linea con i principi di tale ordinamento.

Ed infatti, l’art. L. 311 3-1 del Code des relations entre le public et l’administration (nella versione in vigore dal 9 ottobre 2016)^[16] stabilisce che una decisione individuale presa sulla base di un’elaborazione algoritmica deve includere una dichiarazione esplicita che informi l’interessato, così come le regole che definiscono tale trattamento, nonché le principali caratteristiche di tale attuazione, devono essere comunicate dall’amministrazione all’interessato su sua richiesta.

C’è pure da dire che, sempre per espressa previsione normativa, tali diritti trovano limito all’uopo previsti dall’art. L. 311-5 del citato Code^[17] in base al quale non sono, fra le altre cose, ostensibili gli atti ed i documenti in grado di compromettere la riservatezza delle deliberazioni assunte dal Governo e della altre autorità del potere esecutivo, i segreti relativi alla difesa ed alla sicurezza nazionale, gli atti relativi alla politica estera francese, alla sicurezza dello Stato, alla sicurezza pubblica o delle singole persone, ai procedimenti giudiziari, etc.-

Ancora, l’articolo L. 312 1-3 del summenzionato Code stabilisce pure che, sempre fatta salva la segretezza tutelata dall’art. L. 311-5, le pubbliche amministrazioni pubblicano online le regole che definiscono i principali trattamenti algoritmici utilizzati nell’espletamento delle proprie funzioni tutte le volte in cui costituiscono la base delle decisioni individuali^[18].

Dunque, già dal 2016, la normativa francese ha preso posizione in merito alle cd. decisioni algoritmiche, stabilendo espressamente che il soggetto attinto da una decisione algoritmica ha non soltanto il diritto di essere informato che tale decisione, impingente sui suoi diritti ed interessi, viene istruita ovvero assunta (anche) mediante l’utilizzo di strumenti di tal fatta, ma anche il diritto di conoscere le regole e le caratteristiche di tale attuazione che la p.a. procedente ha, su richiesta, il dovere di comunicare all’interessato.

Senonché, in seguito ad un ricorso promosso innanzi al Consiglio di Stato dall’Unione nazionale degli studenti di Francia relativo ad alcune questione riguardanti le modalità di selezione della procedura nazionale di preiscrizione nella formazione del primo ciclo d’insegnamento superiore, l’adito Consiglio di Stato ha rimesso al Consiglio Costituzionale la questione circa la costituzionalità dell’art. L. 612-3, ultimo comma, del Code de l’éducation,^[19] il quale - al fine di garantire la segretezza delle decisioni assunte dalle commissioni incaricate di esaminare le candidature presentate nell’ambito della succitata preselezione nazionale - ha, per tale ragione, inteso limitare i diritti previsti dai citati articoli L. 311 3-1 e L. 312 1-3 del Code des relations entre le public et l’administration.

In particolare, l’Unione nazionale degli studenti lamentava la lesione del principio di cui all’art. 15 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789, atteso che il citato art. L. 612-3, ultimo comma, del Codice dell’Istruzione francese finirebbe con l’escludere l’accesso, da parte dei candidati come di soggetti terzi, agli algoritmi eventualmente utilizzati per l’espletamento della procedura preselettiva in parola.

Con decisione n. 834 del 3 aprile 2020^[20], il Conseil Constitutionnel ha dapprima ripercorso i principi scolpiti dall’art. 15 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino, rammentando come, in virtù di tale disposizione, è tutelato e garantito il diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi.

Tuttavia, le limitazioni previste dall’art. L. 612-3, ultimo comma, del Codice dell’istruzione non si dimostrano lesive dei principi costituzionali vigenti, con la precisazione che, una volta terminata la procedura nazionale, impedire l’accesso ai candidati come anche a soggetti terzi alle informazioni relative ai criteri ed alle modalità d’esame, anche algoritmiche, utilizzate comporterebbe una palese violazione dei citati principi di cui all’art. 15 della Dichiarazione del 1789, di guisa che il segreto valorizzato nella fase di svolgimento non può che recedere una volta terminata la procedura.

In ragione di ciò, con la conseguente decisione n. 433297/2020, il Consiglio di Stato, preso atto della decisione assunta dal Consiglio Costituzionale, ha ribadito che, una volta terminata la procedura nazionale preselettiva, l’Amministrazione scolastica non può negare l’accesso ai documenti amministrativi, garantito dall’art. 15 della Dichiarazione del 1789, ivi incluse – nel rispetto dei dati relativi alla vita privata dei candidati – le modalità ed i criteri in base ai quali le domande sono state esaminate, precisando pure se ed in quale misura siano stati utilizzati algoritmi per procedere all’esame delle domande.

5. Conclusioni.

Le questioni che i procedimenti algoritmici hanno introdotto negli ordinamenti giuridici esistenti sono evidenti ed incidono sulla tenuta dei principi fondanti i nostri Paesi.

Prova ne è che l’utilizzo di tali pratiche non può prescindere dal consentire il rispetto dei principi fondamentali come, ad esempio, quelli stabiliti nell’ordinamento francese dalla Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789, che - peraltro - è alla base dei valori e dei principi fondanti la nostra stessa Carta Costituzionale.

Il che sottende consentire l’accesso anche alle modalità con le quali gli algoritmi utilizzati in determinati procedimenti sono stati realizzati ed addestrati.

La crescita esponenziale dell’elemento tecnico/informatico pone un serio problema di regolamentazione normativa che non è demandabile ai singoli stati, ma che richiede una comunità di intenti ed obiettivi che sappiano coniugare sviluppo ed esigenze di tutela dei consociati.

Tale è la direzione che ha preso il Regolamento UE 2024/1689 del 13 giugno 2024 (cd. AI Act) il quale pone, a livello comunitario, regole armonizzate sull’intelligenza artificiale.

In tale ancor più ambiziosa direzione va la recente proposta di Regolamento Digitale Omnibus (Digital Omnibus) redatta dalla Commissione Europea il 19.11.2025, tendente a razionalizzare e ad apportare numerose modifiche alla legislazione digitale europea.

In definitiva, se è vero (come è vero) che gli strumenti informatici e telematici possono favorire il conseguimento di maggiore efficienza nell’attività amministrativa, è pur vero che l’utilizzo di tali strumenti non deve essere l’informatizzazione per l’informatizzazione, bensì deve tendere alla semplificazione nel rapporto fra cittadini/imprese e PA.

L’Amministrazione deve non soltanto saper scegliere che tipologie di strumenti utilizzare, ma anche saper attentamente valutare se, per un determinato procedimento, non sia necessario utilizzare alcun sistema di IA perché, in ipotesi, non in grado di semplificare ovvero garantire maggior efficienza.