Sommario: 1. Introduzione; 2. L’assetto istituzionale nel corso del processo di integrazione: coesistenza del metodo intergovernativo e comunitario; 3. La propensione verso il sistema intergovernativo nell’attuale assetto istituzionale; 4. L’autonomia nell’attuale assetto istituzionale e prospettive di riforma del trattato di Lisbona; 5. Conclusioni.
1. Introduzione
Il processo di integrazione europea ha percorso, in concomitanza con eventi geopolitici ed economici che hanno interessato l’Europa, fasi alterne talvolta ispirate da tendenze europeiste e fasi, invece, altre volte caratterizzate da un prevalente euroscetticismo.
L’Unione europea si trova attualmente in una fase delicata della sua storia, in cui a causa soprattutto di eventi importanti, quali la guerra in Ucraina, i conflitti armati extra-europei, che hanno comunque coinvolto i Paesi dell’Unione, l’emergenza energetica, le crisi migratorie, sono riemersi all’interno degli Stati sentimenti nazionalisti che si muovono in direzione decisamente contraria ad una reale integrazione europea. Tali eventi, unitamente anche al recesso del Regno Unito dall’Unione europea, attuato in virtù del riconoscimento a ogni singolo Stato membro del potere di recedere dall’Unione europea, introdotto con il Trattato di Lisbona (art. 50 TUE), hanno messo in evidenza alcune carenze relative all’assetto ordinamentale e politico dell’Unione stessa.
Nella gestione della crisi economica e politica che ha investito l’Europa hanno prevalso schemi ispirati a modelli di integrazione prevalentemente intergovernativa. Il particolare rafforzamento del ruolo del Consiglio europeo e la sempre maggiore rilevanza da questo assunta, indice della resistenza degli Stati all’applicazione del metodo comunitario, pone attualmente a rischio l’equilibrio di poteri che da sempre ha caratterizzato il processo di integrazione e l’autonomia stessa del sistema organizzativo dell’Unione europea[i].
Nell’esigenza di rendere l’Unione europea più democratica e più efficace nell’azione, il Parlamento europeo, sulla base degli obiettivi contenuti nella Conferenza sul Futuro dell’Europa (conclusa il 9 maggio 2022), ha messo in atto un programma di riforme istituzionali volto a recuperare un corretto equilibrio tra le varie componenti istituzionali e ha recentemente approvato una Risoluzione con cui ha chiesto l’avvio di una Convenzione per la riforma del Trattato di Lisbona, secondo la procedura prevista nell’art. 48 del TUE[ii].
La proposta del Parlamento europeo mira a rafforzare le competenze e i poteri dell’Unione; in essa sono contenute alcune modifiche rilevanti che tendono ad un maggiore rafforzamento del ruolo del Parlamento e della Commissione europea, organismi comunitari e ad una modifica del processo decisionale in seno al Consiglio, con la previsione di un aumento del numero di decisioni prese a maggioranza qualificata.
Lo scopo del lavoro è fornire una riflessione in merito al livello di integrazione esistente nell’Unione, sui possibili ulteriori sviluppi e sulle riforme istituzionali che possono essere considerate utili al fine di avanzare nel senso di un’Europa federale, sovrana e democratica, anche in relazione alla proposta di riforma del Trattato di Lisbona presentata dal Parlamento europeo.
2. L’assetto istituzionale nel corso del processo di integrazione: coesistenza del metodo intergovernativo e di quello comunitario
La nascita della Comunità europea (ora Unione europea) è stata ispirata da un forte impulso ideale, nella finalità di creare una struttura politica sovranazionale entro la quale nazioni, con identità e tradizioni culturali e giuridiche differenti, potessero coesistere pacificamente e prevenire tra loro i conflitti.
Con la costituzione della Comunità economica del carbone e dell’acciaio (CECA) nel 1951, data cui si fa comunemente risalire l’inizio del processo di integrazione europea, alcuni Stati europei decisero di mettere insieme la produzione del carbone e dell’acciaio, delegando l’esercizio di alcune tipiche funzioni della sovranità statale a favore di un’organizzazione dotata di poteri vincolanti nei confronti dei suoi membri. Essa può essere considerata un ente sovranazionale per l’autonomia di cui era provvista e per il potere di vincolare con i propri atti sia gli Stati membri che le imprese del settore carbosiderurgico[iii]. La Comunità europea presenta significativi elementi di peculiarità e caratteristiche diverse rispetto a quelle riconducibili alla classica impostazione della cooperazione intergovernativa fra gli Stati, potendosi considerare, infatti, come un centro autonomo, dotato di propri interessi, distinti da quelli degli Stati, e avente la capacità di compiere scelte politiche, definito quindi “sovranazionale”, proprio per la presenza di un’organizzazione in grado di esercitare funzioni tipicamente assegnate agli Stati, senza peraltro disporre di tutte le prerogative della sovranità, tipico di uno Stato federale. Si tratta di una organizzazione internazionale sui generis, che opera mediante istituzioni con competenza a produrre atti vincolanti sia per gli Stati che per gli individui (persone fisiche e persone giuridiche), direttamente applicabili nei loro riguardi e tutelabili dinanzi ai giudici nazionali[iv].
L’obiettivo politico dell’iniziativa che ha portato alla creazione della CECA era, in realtà ben più ambizioso rispetto a quello che poi è stato realizzato. Si voleva, infatti, creare le basi per una futura unione a carattere federale. Il progetto politico iniziale di integrazione europea si è ispirato alla teoria del federalismo, in cui l’obiettivo è la creazione di uno stato federale europeo in cui gli Stati cedono parte della loro sovranità ad un’entità comune, federale e superiore con un governo centrale. In tale visione la Comunità europea è intesa come mezzo per assicurare la pace, attraverso la creazione di istituzioni federali sovranazionali, mentre la sovranità degli Stati è considerata un fattore delle divisioni[v].
Nell’approccio del metodo funzionalista, che ha, invece, poi guidato in larga parte il processo di integrazione europea, la creazione della Comunità europea è essenzialmente guidata da una prospettiva di stampo utilitaristico, basata sull’efficienza politica del sistema nel suo complesso[vi]. In questa visione il principale strumento per l’integrazione è quello economico, anche se l’integrazione economica rappresenta solo il mezzo scelto per raggiungere l’unità europea, nell’iniziale scopo innanzitutto politico[vii].
Il metodo funzionalista ha reso comunque possibile un lento, ma inarrestabile avanzamento dell’integrazione europea, pur non conducendo all’unificazione politica dell’Europa, come era nelle speranze dei suoi sostenitori.
L’Unione europea, fin dagli inizi del processo di integrazione è costituita da un sistema politico con istituzioni comuni, organismi che potremo definire comunitari per la caratteristica di rappresentare gli interessi della Comunità e in cui sono presenti anche organismi più rappresentativi degli Stati che potremo definire intergovernativi[viii].
Nell’assetto istituzionale, ispirato alla teoria intergovernativa, è sottovalutato il ruolo delle istituzioni sovranazionali come istituzioni che agevolino il processo di integrazione europea. Il sostegno al processo di integrazione, essendo legato alle decisioni degli Stati membri, dipende da quanto le istituzioni comuni soddisfino le aspettative degli Stati stessi ed accrescano la legittimità degli esecutivi nazionali. In tale prospettiva il processo di integrazione europea costituisce un elemento di aggregazione capace di accomunare le decisioni e le azioni degli Stati europei[ix].
Diversamente, nell’assetto istituzionale ispirato al c.d. metodo comunitario (o sovranazionale), ove viene rivalutato il ruolo delle istituzioni comuni, ritenute in grado di favorire alcuni esiti del processo politico, dando vita a veri e propri equilibri indotti dalla struttura stessa: le istituzioni stimolano i progressi, facendo pressione sugli Stati affinché realizzino gli obiettivi fissati per rispondere alle necessità sia interne che esterne. Secondo l’approccio proprio della teoria istituzionalista, tramite l’azione delle istituzioni comuni possono essere raggiunti collettivamente risultati maggiori rispetto a quelli conseguibili individualmente dagli Stati[x].
Nel corso del processo di integrazione, in relazione ad eventi politici o in relazione all’espansione delle materie di competenza e soprattutto all’allargamento della Comunità europea conseguente all’ingresso di altri Stati, è riscontrabile la prevalenza degli aspetti propri dell’uno o dell’altro approccio.
Nell’assetto istituzionale della CECA si ha la presenza di elementi che denotano una prevalenza delle peculiarità comunitarie rispetto a quelle proprie del metodo intergovernativo, nella rilevanza del ruolo decisionale rivestito dall’Alta Autorità, organismo caratterizzato dalla presenza di personalità indipendenti al suo interno e formato da individui scelti, in funzione delle loro competenze professionali, dagli stessi Stati membri[xi]. Con la nascita della Comunità economica europea (avvenuta con il Trattato di Roma del 25 marzo 1957) e il conseguente ampliamento delle competenze della Comunità, l’equilibrio istituzionale si sposta a favore del Consiglio (organismo rappresentativo dei singoli Stati), al quale spettava il potere di adottare gli atti giuridicamente obbligatori, mentre l’Assemblea (poi Parlamento europeo) aveva un generale potere meramente consultivo, pur se, solitamente, la sua consultazione era obbligatoria. Dato l’ampliamento delle competenze della Comunità europea rispetto al precedente ambito della CECA, avente competenza limitata ad un unico specifico settore (carbosiderurgico), gli Stati membri sono stati restii a privarsi di un proprio potere di controllo, delegandolo ad una autorità indipendente, quale era l’Alta Autorità ed hanno preferito riservare tali poteri al Consiglio, l’istituzione rappresentativa dei governi degli Stati membri che è, quindi, in tale contesto l’organo al quale spettava la funzione normativa.
L’obiettivo della Comunità economica europea (CEE) è stato quella di attuare l’instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri. Successivamente alla istituzione della Comunità economica europea (CEE), dagli anni Sessanta in poi, si è verificato un rafforzamento dell'integrazione economica in Europa, con conseguente sviluppo economico, determinato sia dalla adozione di una politica agricola comune, che ha permesso ai paesi membri di controllare congiuntamente la produzione alimentare e sia dall’eliminazione dei dazi doganali sui beni importati (1968), che ha reso liberi gli scambi transfrontalieri.
Conseguentemente al progressivo ampliamento della cooperazione tra gli Stati membri, con i successivi Trattati, che segnano le ulteriori tappe dell’evoluzione del processo di integrazione europea, si è proceduto ad una parziale modifica dell’assetto istituzionale. Nella storia del processo di integrazione europea assume particolare rilevanza l’Atto Unico Europeo del 1986 con cui si ha l’ampliamento verso vari settori anche non prettamente economici: la politica monetaria, l’ambiente, la ricerca scientifica e lo sviluppo tecnologico, la coesione economica e sociale, la cooperazione nel settore della politica estera. L’Atto Unico Europeo apporta anche alcuni cambiamenti istituzionali (a favore del metodo comunitario) che denotano la volontà di attuare un maggior snellimento delle procedure decisionali, quale l’introduzione di un numero maggiore di casi in cui il Consiglio poteva prendere decisioni a maggioranza qualificata e non all’unanimità e il rafforzamento dei poteri del Parlamento, mediante l’introduzione della procedura di cooperazione e delle procedure relative al parere conforme, aprendo così la strada al futuro ruolo del Parlamento come co-legislatore con il Consiglio.
Il processo di integrazione europea avrebbe dovuto realizzarsi nel Trattato sull’Unione Europea (TUE) firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, in vigore il 1° novembre 1993, che segna l’istituzione ufficiale dell’Unione europea e che avrebbe potuto rappresentare una svolta verso una caratterizzazione federale del processo comunitario. Con tale trattato doveva attuarsi il passaggio dall’integrazione economica a quella politica ed essere creato un impianto normativo, tendenzialmente di tipo comunitario, in grado di fronteggiare le nuove esigenze conseguenti allo sviluppo del processo comunitario. Il Trattato di Maastricht, con la sua struttura a pilastri, ricomprende però ben nettamente i due sistemi, quello comunitario e quello della cooperazione intergovernativa, che rimangono distinti anche se collegati da un’esigenza di coerenza globale. I due pilastri non comunitari, quello concernente la politica estera e di sicurezza comune e quello relativo alla giustizia e affari interni, si presentano come settori di cooperazione tra gli Stati membri, piuttosto che di integrazione in una entità sovranazionale. In tali settori il ruolo centrale spettava alle istituzioni governative, mentre limitato, o pressoché inesistente era quello delle istituzioni non governative[xii].
I progressivi sviluppi del quadro socio-economico europeo in costante mutamento hanno determinato la necessità di una continua adozione di misure volte a garantire una periodica revisione dei trattati istitutivi. Con i successivi Trattati sono state necessarie alcune modifiche istituzionali volte ad una maggiore comunitarizzazione, nell’obiettivo di rinforzare la legittimità democratica dell’Unione[xiii].
Verso la fine del secolo scorso, in concomitanza con l’ulteriore allargamento dell’Unione agli Stati dell’Europa orientale, è fortemente avvertita l’esigenza di sviluppare processi di democratizzazione, trasparenza ed efficienza in ordine ai meccanismi decisionali dell'Unione. In tale prospettiva nel 2002, viene istituita una Convenzione per la riforma delle istituzioni europee per la stesura di un progetto di costituzione, il progetto di Trattato che adotta la Costituzione per l’Europa (29 ottobre 2004), in grado di sostituire i precedenti Trattati istituivi, unificando i due trattati esistenti e apportando rilevanti cambiamenti. Tale Trattato non è stato però ratificato da parte degli Stati membri, a seguito dei negativi esiti referendari tenutisi in Francia ed Olanda.
In considerazione della mancata ratifica del Trattato costituzionale, le successive negoziazioni per la stesura di un nuovo Trattato hanno poi condotto alla firma del Trattato di Lisbona, il 13 dicembre 2007, in cui hanno confluito le esigenze di riforma tendenti a rafforzare l’efficienza e la legittimità dell’Unione europea. Tale Trattato, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, ha ripreso anche se con varie modifiche e integrazioni molte delle innovazioni previste nel progetto del Trattato Costituzione. In esso è fondamentale il richiamo ai principi fondamentali comuni degli Stati membri (art. 2 TUE), quali il rispetto della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza e il rispetto dei diritti umani, ritenuti valori comuni agli Stati membri e sui quali si fonda l’Unione europea; viene, inoltre, affermato che la Carta dei Diritti Fondamentali, riconosciuta all’art. 6 del TUE, ha uguale valore giuridico dei trattati e viene previsto l’obbligo per l’Unione europea di aderire alla Convenzione Europea per la tutela dei Diritti e delle Libertà fondamentali dell’uomo (CEDU).
3. La propensione verso il sistema intergovernativo nell’attuale assetto istituzionale
Il Trattato di Lisbona, pur apportando all’assetto istituzionale alcune importanti modifiche, tese a ridurre la complessità del sistema precedente, unificando in un unico sistema i tre settori prima nettamente distinti nella precedente struttura a pilastri ha previsto, però, nell’ambito di tali settori, modalità di azione non uguali fra loro. Nell’ambito di settori di particolare interesse per gli Stati, quale soprattutto il settore della politica estera e di sicurezza comune, permangono forme di forte controllo da parte degli Stati membri, con la previsione di procedure specifiche che perpetuano il metodo intergovernativo, in cui assumono particolare rilevanza nel processo decisionale gli organismi rappresentativi degli Stati, con un predominio delle competenze del Consiglio europeo e del Consiglio e della prevalenza della regola di votazione all’unanimità[xiv].
Un elemento contenuto nel Trattato di Lisbona che denota in particolare la propensione verso la dimensione intergovernativa è l’istituzionalizzazione del Consiglio europeo, compreso nell’art. 13 del TUE tra le istituzioni dell’Unione[xv]. Le funzioni del Consiglio europeo sono di definizione degli orientamenti politici generali; tale istituzione, anche se non può esercitare funzioni legislative, esercita una potente influenza sul Consiglio, nelle cui varie formazioni, siedono i Ministri dei governi degli Stati membri. Anche per quanto attiene il procedimento decisionale, lo schema è inquadrabile nell’ambito del metodo intergovernativo, essendo per le decisioni del Consiglio europeo richiesta l'unanimità nei casi di maggiore importanza[xvi].
Anche la modifica, introdotta nel Trattato, relativa alla durata della nomina del Presidente del Consiglio europeo, per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta, (mentre in precedenza tale qualifica spettava ai membri del Consiglio europeo per rotazione) è stata prevista nella finalità di rafforzare tale figura, la cui funzione è di assicurare la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo, in cooperazione con il presidente della Commissione europea e in base ai lavori del Consiglio “Affari generali”. Con tale previsione viene garantita una maggiore continuità dell’azione del Presidente del Consiglio europeo sia all’interno dell’Unione europea sia sulla scena internazionale e al contempo anche la valorizzazione del Consiglio europeo come istituzione.
Nell’assetto normativo risultante dal Trattato di Lisbona sono state introdotte anche alcune norme tendenti all’ampliamento del metodo comunitario, nel tentativo di mantenimento di quell’equilibrio di poteri che da sempre ha caratterizzato il sistema istituzionale europeo.
Tra le norme volte a privilegiare la dimensione comunitaria, vi è la previsione, contenuta nell’art. 16, par. 3 del TUE, della maggioranza qualificata, quale regola generale di votazione in seno al Consiglio[xvii]; non mancano però alla regola della maggioranza, eccezioni importanti nelle quali è richiesta l’unanimità[xviii]. Un’altra delle modifiche in senso favorevole al metodo comunitario è costituita dalla generalizzazione della co-decisione come procedura legislativa ordinaria (art. 289, par. 1, TFUE), con conseguente ampliamento dei poteri del Parlamento europeo in chiave co-decisionale legislativa e di bilancio; anche in tal caso, però, sono previste eccezioni non marginali, in cui è previsto (art. 289, par. 2, TFUE) in taluni casi, il Consiglio come solo legislatore, limitando così il potere del Parlamento all’approvazione o all’espressione di un parere consultivo in merito.
Nell’intento di rendere la Commissione europea maggiormente rappresentativa degli interessi dell’Unione, il Trattato di Lisbona contiene, all’art. 17, par. 5 del TUE, la previsione relativa alla riduzione del numero dei commissari, slegando così la composizione della Commissione dalla necessaria presenza di un Commissario per Stato; tale previsione, non ha però avuto applicazione[xix].
Nella finalità del conferimento di una maggiore legittimazione alla Commissione e di attuazione di un maggiore coordinamento tra tale istituzione e il Parlamento europeo, nel Trattato di Lisbona è contenuta nell’art. 17 TUE, la previsione della partecipazione del Parlamento europeo alla procedura di nomina dei membri della Commissione. Tale procedimento di nomina risulta però influenzato anche dalla partecipazione di altre istituzioni, in particolare del Consiglio europeo e del Consiglio; non si ha, quindi, in realtà una effettiva partecipazione del Parlamento europeo alla nomina dei componenti della Commissione, in quanto tale scelta viene concordata da parte di varie istituzioni.
La Commissione europea è l’istituzione che nell’architettura istituzionale dell’Unione è preposta a rappresentare e tutelare, in piena indipendenza, gli interessi generali dell’Unione[xx] e che dovrebbe, quindi, costituire nell’ambito del sistema decisionale dell’Unione una sorta di ago della bilancia nei rapporti tra componente sovranazionale ed intergovernativa. Ad essa è, infatti, attribuito (articolo 17 del TUE) il compito di promuovere l’interesse generale dell’Unione, adottando le iniziative appropriate e le sono affidate funzioni di coordinamento nel processo di programmazione annuale e pluriennale dell’Unione, di promozione di accordi al fine di coinvolgere il Parlamento e il Consiglio nella preparazione del programma di lavoro annuale.
Nell’attuale assetto istituzionale prevalgono, invece, schemi caratterizzati dalla prevalenza del metodo intergovernativo, in cui assumono particolare rilevanza nel processo decisionale gli organismi rappresentativi degli Stati, piuttosto che gli organismi rappresentativi degli interessi comunitari. Nel sistema delineato nel Trattato, il ruolo del Consiglio europeo è stato, infatti, rafforzato; inoltre, negli ultimi anni il ruolo decisionale del Consiglio europeo ha acquisito in concreto sempre maggiore rilevanza anche in conseguenza della crisi economica finanziaria che ha spinto gli organismi decisionali a risolvere questioni urgenti, ricorrendo a procedure non sempre rientranti negli schemi tipici: l’esigenza di immediatezza nella soluzione di tali questioni ha creato delle deviazioni rispetto alle strutture decisionali dell’Unione, con l’adozione di procedure e atti atipici, concentrando le azioni dell’Unione nel Consiglio europeo, in tal modo marginalizzando le istituzioni sovranazionali[xxi].
4. L’autonomia nell’attuale assetto istituzionale europeo e prospettive di riforma del Trattato di Lisbona
L’Unione europea sin dalla sua costituzione, come già esplicitato nei paragrafi precedenti, è stata caratterizzata dalla presenza di una organizzazione avente un centro autonomo di interessi, distinti da quelli degli Stati, e avente la capacità di compiere scelte politiche, definito quindi ente “sovranazionale”[xxii], finalizzato a favorire la cooperazione su questioni di comune interesse degli Stati partecipanti, attraverso una combinazione di assetti sia ispirati al metodo comunitario e sia tendenze, invece, tipiche del metodo intergovernativo, ma è sempre stato presente un equilibrio dei poteri nell’ambito del sistema organizzativo.
Il Consiglio europeo, estendendo i propri poteri e la sua influenza, in vari ambiti, sui lavori della Commissione e del Parlamento europeo, ha determinato un indebolimento della Commissione e uno sbilanciamento di poteri, mettendo così a rischio lo stesso equilibrio fra Stati membri e Istituzioni sovranazionali che ha caratterizzato il processo di integrazione europea[xxiii].
Tale situazione rischia di pregiudicare l’autonomia stessa della struttura istituzionale del sistema politico dell’Unione europea e della sua rispondenza all’idea di democrazia rappresentativa[xxiv].
Nella valutazione dell’autonomia e della qualità democratica del sistema politico dell’Unione europea assume rilievo, innanzitutto, il ruolo e il grado di indipendenza che, in tale sistema, ha il Parlamento europeo, l’organismo direttamente rappresentativo dei cittadini europei, al quale è demandato il compito di rappresentare gli interessi dei cittadini nel processo legislativo europeo e di garantire il funzionamento democratico delle istituzioni dell'Unione europea.
Per quanto attiene tale aspetto, nel corso del processo di integrazione europea, le competenze e i poteri attribuiti a tale istituzione sono stati progressivamente ampliati dai Trattati ed anche il Trattato di Lisbona va in tale direzione, avendo esteso il potere di co-decisione anche a settori prima esclusi; tuttavia per questioni di non marginale importanza il Trattato ha mantenuto la previsione della sola approvazione da parte del Parlamento europeo o di una sua funzione consultiva.
Nell’obiettivo di rendere più equilibrato tale assetto dei poteri, il Parlamento europeo ha approvato il 22 novembre 2023 una Risoluzione con cui ha chiesto l’avvio di una Convenzione per la riforma del Trattato di Lisbona che mira a rafforzare le competenze e i poteri dell’Unione e che, per quanto riguarda l’assetto istituzionale, propone il rafforzamento del ruolo degli organismi comunitari ed un loro maggiore coordinamento[xxv].
Nell’ottica della attuazione di una maggiore autonomia e di riduzione del deficit democratico dell’Unione europea, nella proposta di modifica del Trattato recentemente approvata dal Parlamento europeo, viene proposto che sia lo stesso Parlamento, a maggioranza dei propri membri, a determinare la propria composizione, nel rispetto dei principi di cui all’art. 14 del TUE, previa approvazione del Consiglio, con delibera a maggioranza qualificata rafforzata[xxvi].
Nella finalità di attuare un maggiore rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo è prevista, inoltre, la proposta relativa alla riduzione dell’uso di procedure legislative speciali che assicurerebbe così al Parlamento europeo un potere di co-decisione con il Consiglio nell’adozione di atti legislativi comunitari. Nella proposta di modifica del Trattato verrebbero, inoltre, attribuiti al Parlamento maggiori poteri mediante il conferimento del diritto di iniziativa legislativa. Nell’attuale previsione, il Parlamento europeo, a maggioranza dei membri che lo compongono (art. 225 del TFUE), può soltanto chiedere alla Commissione, al quale spetta esclusivamente il diritto di iniziativa legislativa, di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l’elaborazione di un atto dell’Unione; la proposta non obbliga però la Commissione ad avviare la procedura legislativa, dovendo solo comunicare le motivazioni per cui non presenta la proposta. Nella nuova formulazione dell’art. 225 del TUE, il Parlamento può, a maggioranza dei membri che lo compongono, conformemente all'articolo 294, adottare proposte sulle questioni cui si applica la procedura legislativa ordinaria[xxvii]. Il conferimento dell’iniziativa legislativa anche al Parlamento europeo, contenuto nella proposta di riforma del Trattato, si pone nell’ottica di garanzia di una maggiore democraticità del sistema decisionale dell’Unione europea.
Per quanto riguarda la Commissione europea, la proposta di riforma dei Trattati mira a rafforzarne il ruolo, mediante la revisione delle norme sulla composizione della Commissione (rinominata “Esecutivo europeo”). Il potere di proporre i candidati per la nomina a membri della Commissione verrebbe attribuito al Presidente della Commissione, sulla base delle preferenze politiche, tenendo conto dell’equilibrio geografico e democratico[xxviii]. I candidati membri dell'Esecutivo europeo sarebbero poi soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione del Parlamento europeo ed in seguito a tale approvazione l’Esecutivo verrebbe, quindi, nominato dal Consiglio europeo, con delibera a maggioranza semplice.
Al fine di garantire una maggiore legittimità democratica al ruolo del Presidente della Commissione e una maggiore coerenza tra il Parlamento e la Commissione, la proposta di riforma intende modificare anche l’art. 17, par. 7 TUE sul procedimento di nomina del Presidente della Commissione europea, attribuendo al Parlamento europeo il potere di proporre un candidato, in seguito alle elezioni del Parlamento. Il Presidente della Commissione europea, verrebbe quindi scelto dal Parlamento in base ai risultati delle elezioni europee, tenendo conto dei risultati ottenuti dai partiti politici a livello europeo; mentre nella attuale previsione, spetta al Consiglio europeo scegliere il Presidente della Commissione e il Parlamento può solo limitarsi ad approvarlo o bocciarlo[xxix]. In tal modo, quindi, i ruoli del Consiglio europeo e del Parlamento europeo per quanto riguarda la nomina e la conferma del Presidente della Commissione verrebbero invertiti per rispecchiare più fedelmente i risultati delle elezioni europee.
Con l’emendamento proposto all’art. 17, par. 8 del TUE, verrebbe inoltre conferito al Parlamento il potere di votare, oltre alla già prevista mozione di censura collettiva dell'Esecutivo anche una mozione di censura individuale di un singolo membro dell'Esecutivo secondo le modalità di cui all'articolo 234 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea[xxx]. Tale previsione consentirebbe l’attuazione di un maggior controllo del Parlamento sull’operato della Commissione ed un maggior coordinamento tra le due istituzioni.
Nell’ottica di garantire una maggiore capacità di azione all’Unione europea, nella proposta di riforma di modifica dei Trattati si prevede, inoltre, per quanto riguarda le decisioni del Consiglio, di aumentare il numero di settori in cui le azioni sono decise a maggioranza qualificata, anziché all’unanimità (come nel caso della politica estera e sicurezza comune). La procedura servirebbe a velocizzare le procedure decisionali, evitando i veti incrociati dei governi che finiscono spesso con il bloccare decisioni importanti che, invece, andrebbero prese con tempestività.
5. Conclusioni
Nel ripercorrere a grandi linee le principali tappe che hanno contraddistinto l’integrazione europea e che hanno condotto all’attuale esito, è emerso che il processo volto all’integrazione europea è stato discontinuo, in quanto legato alle situazioni geo-politiche contingenti e ha visto momenti in cui prevalevano spinte verso un’integrazione effettiva, nel senso della costruzione di un ente federale, e fasi più caute caratterizzate dalla volontà di una semplice cooperazione tra gli Stati membri e che per poter rendere efficiente l’Unione e continuare il processo di integrazione europea occorre ricercare la migliore composizione di equilibrio tra i due elementi di unione sovranazionale e di Stati nazionali[xxxi]..
Nella situazione contingente, caratterizzata da una propensione verso la sopravvalutazione degli schemi intergovernativi, si rende pertanto necessaria una riqualificazione del sistema istituzionale in più adeguati livelli sovranazionali, rafforzando il ruolo della Commissione e del Parlamento europeo e attuando altresì una maggiore valorizzazione dell’autonomia del Parlamento europeo, assicurando così anche l’aspetto relativo alla democraticità del sistema.
La proposta di riforma del Trattato di Lisbona presentata dal Parlamento europeo ha elevate potenzialità per il futuro dell’Europa e si presenta come una strada necessaria da percorrere per dare un futuro al progetto comunitario, anche se una revisione istituzionale non appare facile da attuare, in quanto la soluzione delle riforme istituzionali urta contro la volontà da parte di alcuni Stati membri di recuperare un maggior spazio di sovranità. Alcune proposte in particolare, quale ad esempio la proposta di superamento dell’unanimità nell’ambito delle decisioni del Consiglio viene considerata dai sostenitori di un’Unione europea intesa come mera cooperazione tra gli Stati, una proposta che mette a rischio la sovranità nazionale.
L’obiettivo di una riforma non è quindi semplice da raggiungere. La Convenzione per la riforma del Trattato di Lisbona, potrà accogliere o respingere le proposte che dovranno essere ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.
Nell’attuale crisi del processo di integrazione europeo è ipotizzabile che la scelta possa propendere verso soluzioni in cui si attua una differenziazione crescente tra i vari Stati europei attraverso il ricorso allo strumento della integrazione differenziata[xxxii].
Con l’allargamento dell’Unione a nuovi Stati e l’espansione delle politiche europee, vi è stato sempre più il ricorso a tale strumento per realizzare avanzamenti nell’integrazione europea, al fine di poter far fronte alle crescenti eterogeneità del sistema, rendendo così possibile la prosecuzione dell’integrazione anche laddove ad essa non partecipino, sempre e comunque, tutti gli Stati membri, ma un numero più ridotto di essi. Proseguendo in tale direzione si pone però anche il rischio di una frammentazione dello stesso processo di integrazione comunitaria.
L’integrazione differenziata presenta, infatti, profili di incoerenza rispetto al metodo di integrazione comunitaria, ponendosi tale soluzione in contrapposizione all’esercizio di un effettivo potere sovranazionale[xxxiii].
L’Unione europea avrebbe, invece, bisogno di affrontare le proprie divisioni con una prospettiva unificante: in un mondo globalizzato un’Unione europea non solida e incerta, non unita, rischia di essere irrilevante.
Le tendenze sovraniste costituiscono l’indice di un’incapacità dell’Unione di dare risposta al problema identitario pensato per contrastare le sovranità nazionali, costituendo un tentativo di recuperare ciò che è stato ceduto all’Unione europea, ma non tengono conto che in un mondo globalizzato le decisioni non vengono in realtà prese dai singoli Stati ed è semmai proprio la coesione tra gli Stati europei che può salvaguardare una vera autonomia decisionale dell’Europa, in grado di far fronte alle pressioni esterne provenienti dal mondo globalizzato[xxxiv].
Nell’evoluzione del processo dell’integrazione comunitaria, diviso fra l’applicazione del metodo comunitario e la necessità di tutela delle prerogative intergovernative degli Stati membri, appare in questo momento quanto più necessaria l’esigenza di rivitalizzare l’elemento politico della sovranazionalità, affinché l’Unione europea possa superare la situazione di crisi politico-istituzionale in cui attualmente si trova.