La circolazione internazionale delle opere d´arte e la discrezionalità tecnica alla luce delle più recenti pronunce giurisprudenziali

1. Premessa

In base ad un risalente orientamento giurisprudenziale, la tutela del patrimonio culturale (nelle diverse attività previste e disciplinate dal decreto legislativo n. 42 del 2004 recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio”) e la discrezionalità tecnica costituiscono un "binomio inscindibile^[1]".

La giurisprudenza ha infatti evidenziato come l'esercizio dell’attività di tutela sia espressione della discrezionalità tecnica (ex multis: Cons. St., VI, 7 ottobre 2008, n. 4823; 9 novembre 2011, n. 5921; 20 dicembre 2011, n. 6725; 13 settembre 2012, n. 4872; 14 luglio 2014, n. 3637; 11 marzo 2015, n. 1257; 15 giugno 2015, n. 2903; 14 agosto 2015, n. 3932; 14 ottobre 2015, n. 4750; 3 dicembre 2015, n. 5487), la quale diventa fondamentale per la tutela del patrimonio culturale della Nazione (articolo 9 della Costituzione).

I provvedimenti emessi dagli uffici preposti alla tutela del patrimonio culturale non sempre però vengono accolti con favore, scontrandosi spesso con altri interessi, soprattutto privati, che richiedono l’intervento dell’autorità giurisdizionale. Fondamentale diventa quindi l’analisi e la comprensione del rapporto tra l’attività della pubblica amministrazione, nell’esercizio della sua attività di discrezionalità tecnica, e il potere del giudice amministrativo chiamato a dirimere la controversia insorta.

Con il presente articolo, si intende pertanto fornire un utile strumento di analisi e di raccolta delle più significative quanto recenti pronunce giurisprudenziali (2020 - 2023) che, rifacendosi ad un consolidato e pressoché costante orientamento giurisprudenziale, ribadiscono il perimetro di valutazione e i parametri a cui il giudice amministrativo è chiamato ad attenersi.

L’intento è quello di evidenziare come i “limiti” del sindacato giurisdizionale e la “prevalenza” del giudizio tecnico-discrezionale dell’amministrazione culturale investano tutte le attività di tutela (culturale, paesaggistica, etc.) previste e disciplinate dal codice dei beni culturali e del paesaggio. In particolare, si farà riferimento al tema della circolazione internazionale delle opere d’arte e alle possibili criticità derivanti dalle motivazioni espresse dall'amministrazione culturale e dai provvedimenti di diniego all’uscita definitiva di un bene dal territorio nazionale (capo V “Circolazione in ambito internazionale”, sezione I  “Principi in materia di circolazione internazionale”, del predetto Codice).

2. La discrezionalità tecnica

In alcuni settori, la valutazione tecnica è suscettibile di un controllo mediante regole scientifiche esatte e non opinabili (ad esempio, la gradazione alcolica di una bevanda o la quantità di stupefacente presente in una sostanza); altre volte, come avviene nel settore della tutela del patrimonio culturale, le regole tecniche sono frutto di scienze inesatte e, dunque, in essa emergono valutazioni opinabili (es. la valutazione di un bene come bellezza paesaggistica).

Si parla infatti di "discrezionalità proprio per indicare che tali giudizi, ancorché compiuti alla stregua di regole della scienza e della tecnica, restano opinabili, ciò in quanto l’applicazione della norma tecnica non determina un risultato univoco, posto che molte discipline tecniche e scientifiche non sono scienze esatte ^[...]. 

La giurisprudenza amministrativa, chiamata ad esprimersi in ordine al potere dell’amministrazione di valutare l’interesse culturale dei beni ai fini del vincolo di tutela (paesaggistico, monumentale, archeologico ecc.), ha avuto modo di affermare che detto potere è espressione di ampia discrezionalità tecnico-specialistica; ed è pertanto tendenzialmente insindacabile innanzi al giudice amministrativo, se non per eccesso di potere per intrinseca illogicità o travisamento dei fatti indotto da uno o più errori obiettivamente rilevabili, quali gli errori di calcolo (matematico, topografico, antropometrico) e/o gli errori nell'applicazione di regole mutuate da scienze esatte (matematica, geometria, geologia, biologia, chimica, fisica, ecc.) o di regole sulle quali si basano discipline applicative di queste ultime (Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisdizionale, 2 marzo 2020, n. 145)^[2]".

Emerge quindi come la discrezionalità tecnica differisca sia dall’accertamento tecnico - che si riferisce a dati che possono essere acquisiti in modo certo e indubbio (come le misure di un fondo, la gradazione alcolica di un liquore), che mancano di una valutazione e di un giudizio - sia dalla la c.d. “discrezionalità amministrativa”.

In quest’ultimo caso, il giudice amministrativo è chiamato a verificare che l’amministrazione abbia svolto una ragionevole ed adeguata ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti. Con riferimento invece alle attività di tutela del patrimonio culturale, il giudice è chiamato a verificare esclusivamente la logicità e l’attendibilità del giudizio tecnico - scientifico espresso dall’amministrazione culturale, nonché la correttezza del criterio tecnico e dei procedimenti prescelti, affinché il sindacato giurisdizionale non si sostituisca né si sovrapponga a quello dell'amministrazione, attraverso una valutazione alternativa e pertanto altrettanto opinabile.

Il Consiglio di Stato, sez. VI, 4 settembre 2020, n. 5357, in tema di imposizione del cd. vincolo culturale, ha infatti ribadito come "Il giudizio che presiede all'imposizione di una dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell'arte e dell'architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità.

L'apprezzamento compiuto dall'amministrazione preposta alla tutela è quindi sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l'aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell'amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile".

Anche in ambito paesaggistico, tale principio è stato ripreso e confermato dal Consiglio di Stato, sez. VI, che, con sentenza n. 3652 del 2015, ha stabilito come, nell’esercizio della funzione di tutela, non possano essere tenuti in considerazione altri interessi che non siano l’interesse pubblico primario oggetto dell’azione di tutela. Nello specifico la predetta sentenza ha stabilito che "alla funzione di tutela del paesaggio (che il Mibac qui esercita esprimendo il suo obbligatorio parere nell'ambito del procedimento di compatibilità ambientale) è estranea ogni forma di attenuazione della tutela paesaggistica determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, ancorché pubblici, che di volta in volta possono venire in considerazione ^[…].

Invero, anche nel procedimento in questione (circa il quale è il caso di rammentare il precedente di cui a Cons. Stato, VI, 10 giugno 2013, n. 3205) il parere del Mibac in ordine alla compatibilità paesaggistica non può che essere un atto strettamente espressivo di discrezionalità tecnica, dove - similmente al parere dell'art. 146 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 - l'intervento progettato va messo in relazione con i valori protetti ai fini della valutazione tecnica della compatibilità fra l'intervento medesimo e il tutelato interesse pubblico paesaggistico: valutazione che è istituzionalmente finalizzata a evitare che sopravvengano alterazioni inaccettabili del preesistente valore protetto.

^[…] La tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione ^[…] richiede, a opera dell'amministrazione appositamente preposta, che si esprimano valutazioni tecnico-professionali e non già comparative di interessi, quand'anche pubblici e da altre amministrazioni stimabili di particolare importanza.

^[…] Diversamente dalla discrezionalità amministrativa, la discrezionalità tecnica non può dar luogo ad alcuna forma di comparazione e valutazione eterogenea. Nell'esercizio della funzione di tutela spettante al Mibac, l'interesse che va preso in considerazione è solo quello circa la tutela paesaggistica, il quale non può essere aprioristicamente sacrificato dal Mibac stesso, nella formulazione del suo parere, in considerazione di altri interessi pubblici la cui cura esula dalle sue attribuzioni".

Sempre il Consiglio di Stato, sez. VI, 29 luglio 2020, n. 4830 ha ribadito i parametri e i limiti del sindacato giurisdizionale, stabilendo che "^[…] la soprintendenza, nel verificare la compatibilità paesaggistica, dispone di un'ampia discrezionalità tecnica e, dunque, il potere di valutazione tecnica esercitato è sindacabile in sede giurisdizionale solo nelle ipotesi di difetto di motivazione, illogicità manifesta ovvero errore di fatto conclamato".

2.1. La circolazione internazionale delle opere d’arte

Con riferimento alla circolazione internazionale dei beni culturali, è necessario premettere come essa costituisca un settore complesso e particolarmente delicato, trattandosi di beni per i quali viene richiesta l’uscita definitiva dal territorio nazionale e relativamente ai quali un eventuale provvedimento di diniego all’esportazione andrebbe inevitabilmente a comprimere il diritto della proprietà privata sugli stessi.

In Italia, la disciplina specialistica concernente la circolazione internazionale dei beni culturali trova la sua fonte primaria nel decreto legislativo n. 42 del 2004 recante il “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, d’ora in avanti “Codice”,  il quale, in un apposito capo (il capo V del titolo I della parte seconda), stabilisce le regole e le procedure giuridico-amministrative in materia di circolazione internazionale di beni già riconosciuti di interesse culturale, o non ancora riconosciuti come tali ma suscettibili di esserlo. Il Codice dei beni culturali esprime un orientamento “protezionistico” tipico dei paesi c.d. “esportatori” o “source countries” che rientrano tra quei paesi ricchi di beni culturali che, soprattutto in passato, sono stati saccheggiati a favore dei paesi c.d. “importatori” o “market countries”.

Il sopra richiamato capo V, si apre con l’articolo 64-bis secondo cui il controllo sulla circolazione internazionale, definita funzione di preminente interesse nazionale, è finalizzato a preservare l'integrità del patrimonio culturale in tutte le sue componenti, affermazione che va letta in combinato disposto con l’articolo 9 della Costituzione secondo il quale la Repubblica "promuove lo sviluppo della cultura" e "tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione".

La normativa codicistica, a sua volta, va integrata con la disciplina contenuta nel regio decreto n. 363 del 1913, per quanto ancora applicabile (articolo 130 del Codice dei beni culturali) e con i decreti ministeriali emanati in materia di circolazione internazionale, vale a dire: il decreto ministeriale n. 537 del 2017 recante “Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell'attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico” e il decreto ministeriale 17 maggio 2018, n. 246, successivamente modificato, recante “Condizioni, modalità e procedure per la circolazione internazionale di beni culturali”.

La Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio del Ministero della cultura, inoltre, ha adottato la circolare n. 13 del 2019 recante “Atto di indirizzo in materia di uscita dal territorio nazionale, ingresso nel territorio nazionale ed esportazione dal territorio dell’Unione europea dei beni culturali e delle cose di interesse culturale” che fissa principi e regole operative in materia di circolazione internazionale dei beni culturali.

Il controllo all’esportazione, sia da un punto di vista scientifico che amministrativo, è svolto dal Ministero della cultura per il tramite della Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio, Servizio IV “Circolazione” che si avvale degli uffici di esportazione, uffici periferici incardinati sul territorio nazionale presso alcune Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio.

Coloro che sono interessati ad esportare un bene culturale all’estero devono presentare, per il tramite del portale informatico S.U.E. (sistema informativo uffici esportazione), a seconda dell’età e del valore economico del bene, un'istanza di rilascio di attestato di libera circolazione^[3] o una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà^[4], indirizzandola ad un determinato ufficio esportazione che viene liberamente individuato dall’operatore.

L’amministrazione valuta l’interesse culturale del bene, potendo denegarne l’uscita, se lo ritiene di interesse culturale, e avviando contestualmente il procedimento di dichiarazione di interesse culturale. Detto procedimento porterà all’eventuale adozione del c.d. provvedimento di vincolo ad opera degli uffici competenti. In caso di assenza di interesse culturale, l’ufficio di esportazione potrà autorizzarne l’uscita dal territorio nazionale.

Con riferimento all’articolo 68, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004, nella valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione, gli uffici di esportazione accertano se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell'articolo 10 del Codice. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro.

Detti indirizzi sono contenuti nel decreto n. 537 del 2017, adottato dall’allora Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, recante “Indirizzi di carattere generale per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell'attestato di libera circolazione da parte degli uffici esportazione delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico”, che sostituiscono integralmente i criteri contenuti in una circolare del 1974, c.d. circolare Argan, del Ministero dell’istruzione (che si fondava sul parametro del “danno” derivante al patrimonio nazionale dall’uscita del bene dai confini nazionali, poi eliminato dal decreto legislativo n. 42 del 2004).

Gli indirizzi del 2017 sono stati elaborati da un gruppo di lavoro istituito con il decreto del Direttore generale archeologia, belle arti e paesaggio del 24 ottobre 2016, n. 492, per la formulazione di una proposta volta all’adozione di provvedimenti finalizzati ad individuare nuovi criteri per il rilascio dell’attestato di libera circolazione previsto dall’articolo 68 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, al fine di adempiere alla disposizione normativa contenuta nella legge 4 agosto 2017, n. 124 (legge annuale per il mercato e la concorrenza).

Il riferimento è in particolare all’articolo 1, comma 176, della predetta legge, a norma del quale il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, con proprio decreto "definisce o aggiorna gli indirizzi di carattere generale cui gli uffici di esportazione devono attenersi per la valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell'attestato di libera circolazione, ai sensi dell'articolo 68, comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42".

I “nuovi” indirizzi sono articolati in sei distinti elementi di valutazione^[5], a loro volta ulteriormente specificati sulla base di criteri valutativi interni che concorrono a definire con maggiore precisione il loro significato. Al riguardo, autorevole dottrina stabilisce che "^[…] anche i criteri previsti dal DM del 2017, come già quelli della circolare del 1974 confermano la tendenziale qualificazione in termini di discrezionalità tecnica del potere esercitato, con l'eccezione dell'elemento numero 4 relativo alla appartenenza ad un complesso e/o contesto storico artistico, archeologico monumentale, anche se non più in essere o non materialmente ricostruibile, connotato in chiave tendenzialmente vincolata.

Dalla natura tecnico discrezionale del potere esercitato, discendono i limiti del relativo controllo giudiziale - che, anche in considerazione dei rilevanti margini di opinabilità che la materia storico artistico presenta, è limitato alla logicità, coerenza e completezza della valutazione, con un sindacato che, benché non meramente estrinseco, può censurare le sole conclusioni non opinabili e non può, dunque, sostituirsi a quello compiuto dall'amministrazione^[6]". 

L’autorizzazione all’esportazione di un’opera d’arte costituisce l’oggetto di una valutazione complessa che coinvolge più attività e professionalità chiamate di volta in volta a pronunciarsi. I giudizi sull’importanza di un artista, di una scuola o sull’interesse culturale di una determinata opera non sempre però incontrano l’accordo degli esperti e l’unanimità di giudizio.

Talvolta accade che una stessa opera non ritenuta importante o di interesse culturale in un determinato momento storico venga invece successivamente riscoperta e rivalutata. Questo accade anche perché il legislatore lascia spazio al progredire della conoscenza, della sensibilità e di altri fattori che possono intervenire a mutare nel tempo la considerazione verso un’opera o un’artista e che influenzano la discrezionalità tecnico-scientifica che il Ministero della cultura esercita. Bisogna tener conto degli sviluppi nel frattempo intervenuti sia rispetto ai concetti cardine della tutela di bene e patrimonio culturale, sia rispetto all’evoluzione delle conoscenze, strumenti e metodi propri delle discipline storiche e storico artistiche.

Il diniego all’esportazione e il contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale sono provvedimenti finalizzati al soddisfacimento dell’interesse pubblico alla tutela del patrimonio culturale della Nazione, ma che incidono anche sui diritti della proprietà privata come sanciti dalla Costituzione. Pertanto, bisogna porre la massima cura nel formulare un provvedimento restrittivo, evitando giudizi apodittici non sostenuti da una adeguata argomentazione critica e storica.

Le relazioni redatte dagli esperti a supporto del predetto provvedimento di diniego devono essere sviluppate in maniera esaustiva, con motivazioni puntuali, riferimenti bibliografici aggiornati, se disponibili, e attraverso l’associazione di più di un principio di rilevanza tra quelli riformulati nei sopra richiamati indirizzi del 2017, soprattutto nei casi in cui sembra essere predominante una valutazione legata alla qualità artistica del bene, non sufficiente da sola a giustificare un provvedimento di tutela. Proprio la concorrenza fra più parametri tra quelli indicati costituisce il “motivato giudizio” richiamato dall’articolo 68, comma 3, del decreto legislativo n. 42 del 2004.

I provvedimenti di diniego al rilascio degli attestati di libera circolazione, di cui le relazioni storico - artistiche costituiscono parte integrante, sono  spesso impugnati, a torto o a ragione, innanzi al giudice amministrativo per carenza e/o difetto di motivazione o per la (presunta) mancata applicazione dei criteri contenuti nei predetti Indirizzi^[7].

2.2. L’articolo 68 del decreto legislativo n. 42 del 2004 e il decreto ministeriale n. 537 del 2017

Come sopra anticipato, l’articolo 68, comma 3, del Codice dei beni culturali, stabilisce che "l'ufficio di esportazione, accertata la congruità del valore indicato, rilascia o nega con motivato giudizio, anche sulla base delle segnalazioni ricevute, l'attestato di libera circolazione, dandone comunicazione all'interessato entro quaranta giorni dalla presentazione della cosa".

Il successivo comma 4 stabilisce che "nella valutazione circa il rilascio o il rifiuto dell'attestato di libera circolazione gli uffici di esportazione accertano se le cose presentate, in relazione alla loro natura o al contesto storico-culturale di cui fanno parte, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, a termini dell'articolo 10. Nel compiere tale valutazione gli uffici di esportazione si attengono a indirizzi di carattere generale stabiliti con decreto del Ministro, sentito il competente organo consultivo".

Una circolare ministeriale del 2023^[8] ha ribadito e chiarito come risulti necessario - a pena di illegittimità del provvedimento di diniego - che la motivazione contenuta nei provvedimenti di diniego sia puntuale e rispettosa dei sopra richiamati Indirizzi di carattere generale fissati nel predetto decreto ministeriale^[9]. La motivazione non può quindi limitarsi ad un generico richiamo degli indirizzi né ricorrere a formule stereotipate.

La giurisprudenza amministrativa ha infatti affermato come la discrezionalità tecnica, che caratterizza il giudizio dell’amministrazione sulla sussistenza dell’interesse culturale, non sia sindacabile dal giudice se non in termini di manifesta contraddittorietà, irragionevolezza o illogicità. Pertanto, il rispetto dei predetti indirizzi (d.m. 537 del 2017) e la presenza di un provvedimento adeguatamente motivato si pongono come ineliminabili condizioni di legittimità per il provvedimento di competenza.

A tal fine, nella relazione storico-artistica, da allegare a fondamento motivazionale del provvedimento di diniego, devono essere esplicitati con chiarezza i criteri (almeno due) che si ritengono compresenti tra quelli contenuti nel decreto 537/2017 sopra citato e gli elementi argomentativi in base ai quali tale concorrenza, indispensabile ai fini del diniego all’esportazione, è ritenuta sussistere.

A tal riguardo, occorre rammentare tre sentenze del 2023, favorevoli al Ministero della cultura, nn. 5630, 5631 e 5632, in cui il TAR Lazio ha ritenuto che il giudizio dell’amministrazione fosse stato puntuale, esaustivo e, soprattutto, rafforzato stante l'associazione di più di un principio di rilevanza tra quelli richiesti dal decreto ministeriale^[10].

Negli ultimi anni, molte sono state le sentenze emesse dal giudice amministrativo in materia di circolazione internazionale di opere d’arte, nelle quali sono stati ribaditi i parametri e quindi i “limiti” stessi del sindacato giurisdizionale. È stato ribadito il principio secondo cui il giudizio sull’interesse culturale di un’opera è prerogativa esclusiva dell’amministrazione dei beni culturali, il quale può essere sindacato in sede giurisdizionale solo in presenza di profili di incongruità ed illogicità di evidenza tale da far emergere l’inattendibilità della valutazione tecnico-discrezionale compiuta.

Come già anticipato, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell'amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile^[11].

Il giudice amministrativo è chiamato a verificare l’attendibilità di giudizio, la logicità, la coerenza e la completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto. L’interessato che voglia contestare il merito della scelta effettuata dagli uffici preposti alla tutela del patrimonio culturale non può limitarsi ad affermare che questa non sia corretta, dovendo invece dimostrare che il giudizio di valore espresso dall'amministrazione sia scientificamente inaccettabile^[12].

Fino a quando si fronteggiano opinioni divergenti, tutte parimenti argomentabili, il giudice deve dare prevalenza alla posizione espressa dall’organo istituzionalmente investito (dalle fonti del diritto e, quindi, nelle forme democratiche) della competenza ad adottare decisioni collettive, rispetto alla posizione "individuale" dell’interessato^[13].

3. Le recenti pronunce del giudice amministrativo

Alla luce di quanto sopra analizzato, si è pertanto ritenuto utile richiamare le pronunce giurisprudenziali più significative emesse nel triennio 2020 - 2023, sollecitate dai ricorsi originati avverso i provvedimenti di diniego al rilascio dell’attestato di libera circolazione e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale, le quali hanno contribuito ad avvalorare l’importante binomio tra la tutela del patrimonio culturale e la discrezionalità tecnica esercitata dagli uffici del Ministero della cultura.

Con sentenza n. 1160 del 3 dicembre 2020, il TAR Veneto, sezione seconda, ha confermato come la discrezionalità tecnica non sia il frutto di scienze esatte ma costituisca un’attività opinabile per confutare la quale non è sufficiente la non condivisibilità di opinione ma è necessario dimostrare la sua palese inattendibilità^[14].

Il TAR Lombardia, con le sentenze nn. 2430 del 5 novembre 2021 e 2475 del 9 novembre 2021, relativamente a due ricorsi originati dall’adozione di un provvedimento di veto all’esportazione e contestuale avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale, ha ribadito come l’attività di giudizio dell’amministrazione culturale possa essere sindacata dal giudice amministrativo solo sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione che ne mettano in discussione l’attendibilità della valutazione tecnico-discrezionale compiuta. Con le predette coordinate ermeneutiche si è inteso pertanto scongiurare il rischio di una sovrapposizione della personale e, dunque, opinabile valutazione del ricorrente a quella dell’amministrazione^[15].

Ancora, con sentenza n. 1390 del 2022, il TAR Lombardia ha confermato come il ricorrente, per contestare il merito della scelta dell’amministrazione culturale, non possa limitarsi ad affermare che questa non sia corretta ma abbia invece l'onere di dimostrare che il giudizio di valore dalla stessa espresso sia illogico, contradditorio e scientificamente inaccettabile^[16].

Anche il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4194 del 2022 e con sentenza n. 4686 del 2023, ha stabilito come, in caso di contrasto tra la posizione dell’amministrazione e quella del ricorrente, entrambe ben motivate e argomentate, prevalga la posizione dell’organo deputato alla tutela che rappresenta l’interesse pubblico e la posizione della collettività^[17].

Sempre il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4151 del 2023, ha rafforzato il principio secondo il quale gli ampi margini di opinabilità in cui versa l’attività di giudizio tecnico - discrezionale dell’amministrazione culturale ne consentano il vaglio ad opera del giudice amministrativo esclusivamente sotto il profilo della logicità, coerenza e in generale per censurare eventuali errori metodologici del processo valutativo e un uso distorto del potere attribuito^[18]. Si vedano in tal senso anche le seguenti sentenze del TAR Lazio del 2023 nn. 5630 ^[19],   5631 e 5632^[20] .

Con sentenza n. 85 del 2023, il TAR Veneto ha ribadito e rafforzato l’assunto secondo cui l’amministrazione dei beni culturali non è chiamata a svolgere apprezzamenti di discrezionalità amministrativa, coinvolgenti la comparazione tra interessi pubblici e tra interessi pubblici e privati al fine della scelta discrezionale su quale interesse debba in concreto prevalere e ricevere tutela, in ragione del fatto che la scelta di prevalenza dell’interesse culturale sia stata già compiuta in apicibus dall’art. 9, secondo comma, della Costituzione^[21].

Infine, con la recentissima sentenza n. 8074 del 30 agosto 2023, il Consiglio di Stato, con riferimento ad un’opera di autore straniero, ha sancito ulteriormente l’importanza della dimensione tecnica della tutela e ribadito il principio secondo il quale le valutazioni tecnico - discrezionali dell'amministrazione culturale siano elastiche, relazionali e sempre in divenire. Il Consiglio di Stato ha definito i contorni dei controlli giurisdizionali, individuati nella congruenza, proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza delle connessioni e delle valutazioni espresse dall’ufficio preposto alla tutela.

Ha inoltre evidenziato come il controllo giurisdizionale non possa incentrare le verifiche effettuate sull’uso del sapere tecnico basandosi solo su alcuni specifici aspetti, dovendosi invece accertare una sommatoria di lacune di tale pregnanza da compromettere nel suo complesso l’attendibilità del giudizio espresso dall’organo competente^[22].

4. Conclusioni

Alla luce di quanto sopra esposto, emerge come il giudizio tecnico-scientifico espresso nello svolgimento dell’attività di tutela (in sede di diniego all'uscita di un bene dal territorio nazionale, in sede di predisposizione di un vincolo o in materia paesaggistica) costituisca un procedimento complesso e articolato che richiede studio, analisi ed elevate competenze specialistiche che il giudice amministrativo non può mettere in discussione se non muovendosi nell’ambito del perimetro e dei parametri fino ad ora illustrati. Il giudizio svolto dagli uffici deputati alla tutela del patrimonio culturale costituisce un’attività opinabile che si avvale di discipline e scienze non esatte, il quale, di frequente, non trova accordo e unanimità di vedute, bensì prospettive e interessi differenti.

Se da un lato, la funzione che il Ministero della cultura è chiamato normativamente a svolgere consiste nell’assicurare la tutela del patrimonio storico e artistico della Nazione, come stabilito nell’articolo 9 della Costituzione, allo stesso tempo, la recente riforma della predetta disposizione ha previsto che la Repubblica tuteli, oltre al paesaggio e al patrimonio storico e artistico della Nazione, anche "l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni".

La richiamata riforma ha pertanto determinato un "allargamento" dei compiti di tutela affidati alla Repubblica, potendo rideterminare l’equilibrio e l’ordine di alcune priorità costituzionalmente sancite, alla luce di nuove prospettive, nuove ricomposizioni^[23] e forse nuovi interessi, sempre e comunque sul presupposto che il vaglio di giustizia può incidere solo sugli spazi cognitivo-decisori pervasi da inattendibilità ed abnormità (nonché da illogicità e irragionevolezza) e non certo sull’alveo di intrinseca (e mera) valutazione.