Partiti politici europei e partiti politici nazionali nella legislazione italiana

1. Premessa

Per gran parte del secolo scorso i partiti politici sono stati considerati l’istituzione per eccellenza della democrazia rappresentativa in quanto capaci di articolare, aggregare e veicolare nello Stato gli interessi della società[1]. Negli ultimi anni l’emergere di movimenti populisti e nazionalisti ha fatto esplodere nelle democrazie avanzate l’antipartitismo nei cittadini, divenendo un grande problema per i partiti contemporanei, che non riescono a dare risposte istituzionali concrete alle esigenze di rappresentanza e governabilità[2].

Pur avendo adottato, negli ultimi anni, l’Unione europea e molti Stati europei, nuove specifiche leggi sui partiti politici, non sono riusciti a colmare appieno il vuoto relativo allo status e all’organizzazione partitica[3].

L’esame, nel presente articolo, sarà rivolto allo studio dei Partiti politici europei e alla disciplina costituzionale nazionale, analizzando la regolamentazione normativa di entrambi. Lo scopo sarà, quindi, volto all’approfondimento di una correlazione, sviluppatasi nel tempo, tra i due modelli di disciplina del fenomeno partitico, quello europeo e quello costituzionale nazionale, dedicando maggiore attenzione alle vicende italiane.

In materia di statuto e funzionamento dei partiti politici europei e delle fondazioni politiche europee la normativa di riferimento è rappresentata dai regolamenti n. 1141/2014[4] e il n. 2018/673[5] del Parlamento europeo e del Consiglio; importante in tale contesto è anche la Risoluzione del Parlamento europeo del 2015 relativamente alla riforma della legge elettorale dell’Unione europea.

Il regolamento europeo approvato nel 2014, per certi versi, coincide in talune parti alla disciplina italiana sui partiti politici, il Decreto legge n. 149/2013[6], di attuazione di quanto previsto dall’art. 49 della Costituzione[7]. Tale normativa nazionale va raccordata con il testo unificato, approvato nel giugno 2016 dalla Camera dei Deputati, avente per oggetto “Disposizioni in materia di partiti politici, norme per favorire la trasparenza e la partecipazione democratica”[8], il cui esame al Senato, però, non è terminato entro la fine della legislatura; alcune disposizioni, comunque, sono entrate in vigore dal mese di novembre 2017 nell'ambito della nuova disciplina elettorale[9].

Tornando al Regolamento 1141/2014, occorre innanzitutto sottolineare che la regolamentazione è stata modificata al fine di consentire ai cittadini europei di partecipare pienamente alla vita democratica dell’Unione, secondo quanto disposto dall’art. 10 par. 4 TUE e dall’art 12 par. 2 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; ciò permette ai partiti politici europei di divenire soggetti attivi nell’esercizio della democrazia rappresentativa nell’Unione e contribuire a formare una coscienza politica europea e a esprimere la volontà politica dei cittadini dell'Unione.

Altro importante passaggio del regolamento 1141/2014 è contenuto nell’art. 14, il quale circoscrive il campo di intervento della regolamentazione europea, richiamando le disposizioni di diritto nazionale applicabili nello Stato membro in cui il partito politico europeo e le fondazioni politiche europee fissano la loro sede.

Qui sorgono i primi contrasti in quanto, ad esempio, se un partito politico europeo o una fondazione politica europea volessero stabilire la propria sede in Italia, si potrebbero verificare problemi dal punto di vista giuridico in quanto, mentre il partito politico europeo tramite la registrazione assume personalità giuridica, nella legislazione italiana i partiti politici sono qualificati quali associazioni non riconosciute[10].

Importante è altresì l’aspetto sanzionatorio: quando un partito politico europeo o una fondazione politica europea contravvengono agli obblighi previsti dalla legislazione nazionale in cui hanno sede viene inviata una richiesta di procedimento di verifica all'Autorità competente, di cui si analizzeranno le caratteristiche nel proseguo, che potrebbe concludersi con la cancellazione dal registro per azioni illegali o per specifici requisiti nazionali che non sono stati rispettati[11].

Per quanto riguarda la normativa italiana, nel caso in cui un partito voglia avvalersi dei benefici previsti, deve dotarsi di uno statuto formulato in base ad un contenuto obbligatorio, con l'osservanza dei principi fondamentali di democrazia, di rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nonché dello Stato di diritto; in estrema sintesi lo statuto deve rispettare la Costituzione italiana e l'ordinamento dell'Unione europea[12].

2. Similitudini tra la normativa dei partiti politici europei e la legislatura nazionale dei partiti politici italiani

Prima di concentrarci nell’analisi delle similitudini tra le due discipline, europea e nazionale, è utile soffermarci nelle due diverse definizioni che le normative danno ai partiti politici.

La disciplina europea di riferimento, all’art. 1, definisce le condizioni che devono essere rispettate in relazione allo statuto e al finanziamento dei partiti politici europei e delle fondazioni politiche europee[13].

L’art. 2 identifica il partito politico come un’associazione di cittadini, l’alleanza politica una cooperazione strutturata tra i partiti politici e i cittadini, le fondazioni politiche europee quali entità formalmente collegate a un partito politico europeo e registrate presso l'Autorità e, infine, i partiti politici europei un’alleanza politica che persegue obiettivi politici.

Ogni partito politico europeo può essere collegato ad una sola fondazione politica europea e deve comunque mantenere una netta separazione fra le strutture direttive, la gestione corrente e la contabilità finanziaria (art. 3).

Per ottenere il riconoscimento a livello europeo, partiti e fondazioni sono obbligati alla registrazione presso l’Autorità per i partiti politici europei e le fondazioni politiche europee[14], mentre in Italia l’art. 4 nel decreto legge n. 149/2013 non prevede alcuna registrazione, se non per godere di determinati benefici previsti dalla legislazione nazionale[15].

Pertanto, secondo quanto stabilito dall’art. 7 del regolamento europeo, per ottenere lo status di partito politico europeo o di fondazione politica europea occorre richiedere l’iscrizione nell’apposito registro pubblico[16] e, in assenza di tale registrazione, un’eventuale alleanza politica di partiti nazionali è qualificabile esclusivamente come collaborazione strutturata tra partiti politici e/o cittadini priva di uno status giuridico, non rappresentando un partito politico[17].

La registrazione, quindi, ha un’efficacia ed una valenza differente nella legislazione europea e in quella nazionale; il modello sovranazionale è infatti più rigido rispetto a quello nazionale, che risulta meno costrittivo[18].

Per la registrazione in ambito europeo i partiti politici europei e le fondazioni politiche europee hanno l’obbligo di inserire, all’interno del rispettivo programma e nelle loro attività, l’osservanza dei valori su cui è fondata l’Unione Europea e in particolare il rispetto della dignità umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza, lo stato di diritto e i diritti dell’uomo, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze[19]. Tali principi devono essere sottoscritti, all’atto della richiesta, da quei partiti politici che ambiscono a essere riconosciuti europei, secondo quanto previsto dal formulario tipo del regolamento 1141/2014. Tale previsione era contenuta anche nella precedente disciplina del regolamento del 2003, in cui però, pur essendo richiesto il soddisfacimento di questa medesima condizione, non si innestava un procedimento di registrazione, come quanto previsto dal nuovo regolamento, rimanendo il tutto sul piano di una valutazione prettamente politica[20].

La disciplina nazionale  del D.L. 149/2013 richiama il rispetto della Costituzione e dell’ordinamento dell’Unione europea, ma occorre sottolineare che, nel testo originario del decreto in questione, si prevedeva una formulazione molto più rigida e similare a quanto prevedere oggi il diritto comunitario, in quanto veniva espressamente stabilito che all’interno dello statuto fossero osservati quei principi fondamentali di democrazia, di rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, nonché dello Stato di diritto; in sede di conversione, però, tale norma è stata modificata[21].

Un ulteriore tema di raffronto tra le due normative è dato dalla conformazione degli statuti relativamente alla democrazia interna. La legislazione europea sottolinea l’importanza dell’aspetto della democrazia interna e, pur apparendo meno stringente rispetto a quella nazionale, viene definita governance dei partiti politici europei[22].

L’art. 3 del d.l. 149/2013, pur prevedendo che il partito politico deve dotarsi di uno statuto conforme ai principi democratici di vita interna, richiede nella pratica la presenza di meri standard minimi di democrazia interna, volta esclusivamente all’acquisizione del finanziamento pubblico[23].

Bisogna inoltre sottolineare che il decreto in questione, richiede di indicare nello statuto le modalità di selezione delle candidature per le elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia, del Parlamento nazionale, dei consigli delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano e dei consigli comunali, nonché per le cariche di sindaco e di presidente di regione e di provincia autonoma[24].

Altra nota da sottolineare è che la normativa nazionale prescrive la necessità di indicare per il partito politico i diritti e i doveri degli iscritti e i relativi organi di garanzia, oltreché le modalità di partecipazione degli iscritti all'attività del partito politico[25]. Il regolamento europeo prevede l’obbligo di indicare nello statuto le disposizioni sull’organizzazione interna del partito, tra cui le modalità per l'ammissione, le dimissioni e l'esclusione dei suoi membri, i diritti e i doveri connessi con tutti i tipi di partecipazione e i diritti di voto corrispondenti, i poteri, le responsabilità e la composizione degli organi direttivi, specificando per ciascuno di essi i criteri di selezione dei candidati e le modalità della loro nomina e della loro revoca dall'incarico, i suoi processi decisionali interni, le procedure di voto e i requisiti in materia di quorum[26].

Da ciò si può ritenere che il regolamento europeo 1141/2014 appare meno stringente rispetto alla normativa nazionale italiana e ciò è dovuto al fatto che i partiti politici europei, considerati associazioni di partiti politici nazionali, in definitiva, risultano essere associazioni di associazioni e non associazioni di singoli cittadini europei[27].

La criticità che però a tutt’oggi si riscontra, è che la membership dei partiti politici europei non è ancora matura e perché ciò si verifichi è auspicabile una valorizzazione della democrazia interna di ogni singolo partito politico[28].

3. L’Autorità di controllo dei partiti politici europei e Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici a confronto

Occorre a questo punto analizzare l’Autorità preposta alla registrazione dei partiti politici, al loro controllo e all’emanazione delle sanzioni, tanto a livello europeo quanto a livello nazionale.

In ambito europeo, l’Autorità preposta per la registrazione, il controllo e dell’irrogazione di sanzioni nei confronti dei partiti politici europei e le fondazioni politiche europee, è disciplinata dall’Art. 6 del Regolamento n. 1141/2014[29]. L'Autorità, dotata di personalità giuridica, è un organo monocratico designato di comune accordo tra Parlamento europeo, Commissione e Consiglio, previo apposito bando pubblico e il direttore è scelto in funzione delle sue qualità personali e professionali[30].

A livello nazionale, invece, le normative di riferimento sono la legge n. 96/2012[31] e il decreto legge n. 149/2013 con il quale viene istituita la Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici[32].

Tuttavia, pur essendo due istituzioni indipendenti, bisogna sottolineare che nel caso italiano la Commissione appare circoscritta ad un aspetto meramente organizzativo, considerato che la sede è istituita presso la Camera dei deputati con carenza di risorse umane, non ha un’autonoma dotazione finanziaria e i suoi membri non percepiscono alcun compenso per l’incarico e questo fa sì che venga minata la sua indipendenza[33].

Tale Commissione di garanzia è, comunque, investita di ampi poteri, che vanno dal controllo del rispetto degli obblighi previsti per la registrazione e iscrizione nel registro nazionale dei partiti politici, a quello sul rendiconto dei partiti politici; da questo punto di vista, la Commissione appare indipendente senza alcuna influenza di natura politica. Contro le decisioni della Commissione è possibile fare ricorso al giudice amministrativo in caso di diniego di registrazione o di cancellazione dal registro degli ammessi ai benefici di legge e per tutte le altre controversie concernenti l’applicazione del decreto legge del 2013 e al giudice ordinario in materia di erogazione di sanzioni pecuniarie adottate dalla Commissione[34].

Analizzando l’Autorità di controllo europea, occorre innanzitutto osservare che le sue attività di controllo e sanzionatoria sono condizionate dalla determinazione finale degli organi politici, quali il Consiglio e il Parlamento europeo, controllo dunque che, sotto il profilo funzionale e strutturale, appare potenzialmente ridimensionato.

Mentre nella fase inziale del controllo dei requisiti necessari alla registrazione l’Autorità è del tutto indipendente[35], nella seconda fase, ovvero nel momento in cui l’Autorità è tenuta ad intervenire per la verifica del mantenimento dei requisiti e delle condizioni richiesti per un partito politico europeo o una fondazione europea, il procedimento risulta essere politicizzato, dovendo obbligatoriamente informare il Parlamento europeo, la Commissione ed il Consiglio[36]. In tale circostanza, l'Autorità invita un comitato composto di sei personalità indipendenti, in funzione delle loro qualità personali e professionali, ad esprimere un proprio parere nel merito[37] e, nel caso in cui l’Autorità decida per la cancellazione, la motivazione deve essere debitamente motivata[38]. La cancellazione viene comminata nel solo caso di violazione manifesta e grave delle condizioni sancite dal regolamento, mentre nel caso di violazioni minori relative al rispetto dei valori su cui è fondata l’Unione europea, non si ha sanzione[39].

La decisione dell’Autorità assume carattere definitivamente sanzionatorio solo se il Consiglio o il Parlamento europeo non sollevano alcuna obiezione, entro i tre mesi successivi; ciò potrebbe minare sensibilmente l’indipendenza di tale istituzione[40].

Contro le decisioni prese da parte dell’Autorità vi è la tutela giurisdizionale di competenza della Corte di giustizia tramite un controllo di legittimità delle decisioni assunte[41].

4. Cenni sul finanziamento ai partiti politici e note conclusive

Come conseguenza della decisione di revocare la registrazione, si ha la cancellazione dal registro dei partiti politici europei sanzionati e, in tal modo, gli stessi perdono la personalità giuridica e la possibilità di presentare domanda di finanziamento.

In base alle precedente normativa europea del 2003, modificata nel 2007 e regolamentata nel 2014, per poter aver accesso al finanziamento era ed è necessario possedere determinati criteri: il possesso della personalità giuridica da parte dei partiti nello Stato membro in cui si ha la sede; essere rappresentati, in almeno un quarto degli Stati membri, da membri del Parlamento europeo o nei parlamenti nazionali o regionali o nelle assemblee regionali[42]; rispettare nel programma e nell’attività i valori sui quali è fondata l’Unione europea; aver partecipato o avere espresso l’intenzione di partecipare alle elezioni del Parlamento europeo[43]. Cosicché, avendo anche un solo europarlamentare eletto, è possibile usufruire del finanziamento secondo la ratio di uguaglianza e di parità di chance tra i partiti politici[44].

La normativa nazionale italiana risulta essere apparentemente molto simile a quella europea, considerando che a livello nazionale è possibile usufruire della ripartizione annuale del 2 per mille dell’imposta sul reddito, avendo semplicemente eletto un solo deputato o un solo senatore o anche un solo eurodeputato.

In conclusione, dalla breve analisi compiuta finora è possibile affermare che il diritto europeo offre la dimensione di una più completa regolamentazione dei partiti politici europei, rispetto a quanto previsto dalla normativa nazionale, anche se sarebbe opportuno disciplinare la materia in maniera del tutto unitaria tra i Paesi membri dell’Unione europea; tale percorso, però, appare ancora molto incerto e lontano[45].

La disciplina europea sui partiti politici europei si sviluppa nel tentativo di creare dei soggetti politici capaci di assumere il ruolo di anelli di collegamento fra la società civile e le istituzioni europee, per contribuire alla formazione di una coscienza politica europea, contrastando il problema del deficit democratico di cui l’Unione europea soffre, con l’obiettivo di ridurre quella distanza che i cittadini europei percepiscono fra loro e le istituzioni europee[46].

L’obiettivo fissato dai recenti regolamenti europei nn. 1141/2014 e 673/2018 non appare essere stato raggiunto proprio a causa del debole legame fra partiti politici europei e cittadini europei che ancora permane, essendo tutt’oggi i partiti politici nazionali i principali responsabili del processo di selezione delle candidature e della conduzione della campagna elettorale[47].

A tal proposito, bisognerebbe tentare di rafforzare il ruolo dei partiti politici europei, per incidere ancor di più sulle dinamiche del funzionamento della forma di governo europea, con il fine di riportare una maggiore fiducia su di essi, in quanto «potrebbero contribuire a rendere più nitida l’immagine e più chiaro il ruolo dei partiti politici transnazionali»[48].

In un periodo in cui si assiste ad una profonda crisi dei partiti politici nazionali, non soltanto in Italia, appare ovvio l’importanza di regolamentare al meglio i partiti europei che altro non sono, come abbiamo visto, delle associazioni di associazioni e, quindi, una longa manus dei partiti nazionali.

Per ciò che riguarda la disciplina nazionale, invece, il legislatore dovrebbe mettere in campo strumenti più idonei a far meglio funzionare il regime parlamentare, sulla base del combinato disposto degli articoli 1, 48, 49 della Costituzione italiana. In particolare sarebbe necessario regolamentare maggiormente quegli strumenti più adatti al controllo e alle sanzioni nei confronti dei partiti politici e alle modalità con cui debbano finanziarsi, senza tralasciare l’importanza del sistema elettorale, che dovrà essere adottato nei prossimi anni sia a livello europeo sia a livello nazionale[49].

Ciò, però, è di possibile realizzazione solo se, sia a livello europeo e sia a livello nazionale, venisse avviato un intenso dibattito parlamentare, con ampio confronto tra tutti i partiti politici, maggioranza e opposizione e non semplicemente affidarsi, come finora accaduto, alla disciplina emergenziale (decreto legge), sottoposta nuovamente a modifiche in sede di conversione in legge.[50]