Sport e Costituzione: un legame da rivedere

Sommario: 1. L’omesso riconoscimento del diritto allo sport nel testo costituzionale; 2. L’accreditamento della rilevanza sociale dello sport nelle Costituzioni straniere; 3. I primi interventi normativi italiani in materia di sport; 4. La consacrazione costituzionale del diritto allo sport e le relative conseguenze; 5. La giurisprudenza costituzionale in materia di sport; 6. La giurisprudenza della Corte di Giustizia in ambito sportivo; 6.1 Il quadro normativo europeo; 7. Oltre la competizione: lo sport e le sue dimensioni; 8. Emergenza Covid-19 e diritto allo sport; 9. Conclusioni

 

1. L’omesso riconoscimento del diritto allo sport nel testo costituzionale

Come noto, nella Costituzione Repubblicana del 1948 manca un riferimento espresso e diretto al fenomeno sportivo, concepito sia come attività compiuta dal singolo, che come complesso di individui e di enti. Attualmente, l’unica previsione richiamante il fenomeno sportivo attiene al sistema di ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regione, ridefinito in occasione della Riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione realizzata nel 2001. La ragione dell’omesso riconoscimento al fenomeno sportivo di una dignità di rango costituzionale deve essere ricercata nel contesto storico di origine dello Stato costituzionale Repubblicano e, in particolare, nell’atteggiamento di totale chiusura assunto dal regime fascista. Con molta probabilità, l’Assemblea Costituente, impegnata a riconfigurare l’assetto dello Stato nelle sue strutture organizzative e, soprattutto, nei suoi principi fondamentali, ha preferito trascurare l’ambito sportivo per liberarsi dagli schemi delineati in epoca fascista. In tale periodo, infatti, lo sport veniva inteso come strumento di formazione della gioventù per la valorizzazione della razza e il rafforzamento sul piano bellico dello Stato[1]. Tuttavia, ancora più incoerenti con l’essenza dei valori umani e dello sport risultavano i trattamenti riservati ai giovani atleti dell’ex Unione Sovietica, finalizzati a rafforzare l’andamento agonistico con risultati disastrosi per il sano e regolare sviluppo dell’individuo[2]. Una parte della dottrina, invece, imputa il mancato riconoscimento dello sport sul piano costituzionale alla non necessarietà dello stesso[3]. D’altro canto, esso inizia ad assumere importanza soltanto in tempi recenti in ragione del mutamento della società. L’assenza di un riferimento esplicito e diretto allo sport nella Costituzione del 1948 non deve indurre a pensare che esso risulti privo di una protezione. Il fenomeno in questione trova una tutela indiretta nella Costituzione italiana, in particolare negli artt. 2, 3, 13, 18, 32, 33 e 34, nonché 4 e 35, in ordine allo sport professionistico. L’art. 2 Cost. riconosce e assicura i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo nelle formazioni sociali sia nelle formazioni sociali ove si realizza la sua personalità. Tale norma, definita di “chiusura”, in quanto esaurisce in sé tutte le istanze di libertà, ma anche a “fattispecie aperta”[4], poiché in grado di ricomprendere quei diritti non previsti in Costituzione ma considerati come fondamentali nella coscienza sociale (concezione storicistica) ovvero naturali dell’uomo (concezione giusnaturalistica), sembra di per sé idonea a ottemperare l’esigenza di tutela dello sport. La Costituzione, anche se in forma implicita, riconosce che l’insegnamento e l’esercizio sportivo costituiscono strumento di promozione umana e sociale; pertanto, ai sensi dell’art. 3, comma 2, Cost. è compito della Repubblica agevolarne la propagazione, in modo tale da “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana”. Il legame tra lo sport e l’art. 13 Cost., che sancisce l’inviolabilità della libertà personale, emerge nella misura in cui esso è ricondotto alla libertà dell’individuo nell’eseguire l’attività sportiva in relazione alle proprie esigenze. Ai sensi dell’art. 18 Cost., assume rilevanza costituzionale la pratica sportiva espletata in forma organizzata[5], dotata di autonomia regolamentare. Da tale disposizione costituzionale scaturisce l’espressione “associazionismo sportivo”[6], inteso come libera e volontaria associazione di più persone che desiderano esercitare, in forma organizzata e permanente, l’attività sportiva. In virtù dell’art. 32 Cost., la Repubblica tutela la salute come diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività. Secondo una corrente di pensiero, il diritto alla salute ha una natura “proteiforme”, in quanto comprende una serie di situazioni soggettive giuridiche, che, di conseguenza, diventano costituzionalmente garantite[7]. Una di esse è sicuramente l’esigenza del singolo di praticare l’attività sportiva. Per salute[8], infatti, si deve intendere non solo la semplice mancanza di malattia, ma lo stato globale di benessere psico-fisico. Con riguardo allo sport professionistico, l’art. 4 Cost., che sancisce il diritto al lavoro e la libera scelta di un’attività tesa al progresso materiale e spirituale della società, rinvia alla pratica sportiva, considerata da sempre uno degli strumenti volti al miglioramento fisico della persona umana e alla sua elevazione spirituale[9]. Occorre sottolineare che, malgrado l’interesse manifestato verso la cultura sportiva sia cresciuto negli anni, non si è percepita la necessità di riconoscere il ruolo sociale dello sport a livello costituzionale.

Un aspetto peculiare consiste nell’esistenza di un ordinamento giuridico sportivo, inteso come un “ordinamento giuridico settoriale”, ossia provvisto di una propria autonomia, seppur funzionale al rispetto dell’ordinamento statale. Simili ordinamenti sono qualificati “formazioni sociali intermedie”[10]. Essi costituiscono dei veri e propri ordinamenti giuridici, in quanto il sistema di norme e di sanzioni rilevabile nelle stesse riveste carattere giuridico. In virtù del principio della pluralità degli ordinamenti giuridici[11], ogni istituzione possiede i tre fondamentali caratteri della plurisoggettività, dell’organizzazione e della normazione. Il primo è ravvisabile nell’ordinamento sportivo, per il fatto che l’atleta, pur assumendo un’importanza singolare, è attorniato da ulteriori figure, come ad esempio le Federazioni sportive nazionali ed il C.O.N.I. Per quanto concerne il secondo carattere, l’ordinamento sportivo ha provveduto in maniera autonoma a dotarsi di una corporatura organizzativa estesa a livello internazionale. Infine, con riguardo al carattere della normazione, allo stato attuale, appare indiscutibile l’osservanza da parte dell’ordinamento sportivo di un corpus normativo scaturente dall’ordinamento stesso. Qualche perplessità attiene alla giuridicità delle previsioni in esso contenute. Come precisato in dottrina[12], la normazione è divisibile in tre parti: una retta da norme statali, un’altra mantenuta da norme sportive e una terza, nella quale le due discipline coesistono o, come nella maggior parte dei casi, contrastano. Una conferma è data dalla sussistenza nelle c.d. carte federali di norme e principi che, in taluni casi si discostano marcatamente da analoghe fattispecie statali, e in altri si pongono in evidente contrapposizione. L’inquadramento del sistema sportivo come ordinamento giuridico è stato formalmente codificato dapprima con il d.lgs. 23 luglio 1999, n. 242, e poi con la l. 17 ottobre 2003, n. 280. In tale contesto, deve essere collocato il problema dei rapporti tra l’ordinamento sportivo nazionale e l’ordinamento statale, tra l’autonomia del primo e la supremazia del secondo. Di rilievo è la questione della legittimità del “vincolo di giustizia”, nonché della norma in base alla quale ai tesserati è preclusa la facoltà di adire gli organi di giustizia statale per la tutela dei propri interessi discendenti dall’espletamento dell’attività sportiva. Con la l. n. 280/2003, il legislatore nazionale riconosce l’autonomia dell’ordinamento sportivo, delimitandone i limiti[13].    

2. L’accreditamento della rilevanza sociale dello sport nelle Costituzioni straniere

Appare necessario specificare che, al pari della Costituzione italiana, anche quelle di altri Stati, non richiamano lo sport. In tale categoria, rientrano le Costituzioni degli Stati Uniti d’America[14] (1787), del Belgio[15] (1831), del Giappone[16] (1946), la Legge Fondamentale della Repubblica Federale di Germania[17] (1949), e infine, la Costituzione della Repubblica francese[18] (1958). Al contrario delle Costituzioni sopracitate, taluni testi costituzionali più recenti si sono schierati in maniera diversa sulla materia in esame, disciplinandola in base a modelli eterogenei. Il fenomeno sportivo è riconosciuto espressamente all’interno della Costituzione greca[19] (1975); l’art. 16, comma 9, infatti, afferma che “gli sport sono posti sotto la protezione e l’alta sorveglianza dello Stato. Lo Stato sovvenziona e controlla le unioni di associazioni sportive di ogni genere, così come prescritto dalla legge. La legge stabilisce anche i termini entro i quali devono essere dispensate le sovvenzioni dello Stato in conformità con gli scopi propri delle associazioni stesse”. La ratio di tale previsione consiste nella volontà di attribuire veste costituzionale al diritto dello sport, inteso come diritto individuale, e in particolare, come componente del libero sviluppo della personalità. La rilevanza del diritto allo sport affiora dall’assunzione, da parte dei pubblici poteri, di una posizione decisiva, affiancata dalla previsione di un impegno finanziario[20]. Come la Costituzione greca, anche quella svizzera[21], ha codificato il diritto allo sport, sancendo all’art. 68 che “la Confederazione promuove lo sport, in particolare l’educazione sportiva. Gestisce una scuola di sport, può emanare prescrizioni sullo sport giovanile e dichiarare obbligatorio l’insegnamento dello sport nelle scuole”. Da una lettura rapida della suddetta previsione ne discende che, nella Costituzione federale, lo sport è inteso come elemento cruciale per la cultura nazionale e per la tutela dei giovani. In talune Costituzioni, assume importanza associare il diritto allo sport con il diritto alla salute. Un esempio è dato dalla Costituzione spagnola[22] del 1978, che all’art. 43 attribuisce ai poteri pubblici il compito di sviluppare “l’educazione sanitaria, l’educazione fisica e lo sport”[23]. Infine, il fenomeno sportivo è ritenuto come diritto di tutti gli individui nella Costituzione del Brasile[24] (1988) e nella Costituzione del Portogallo[25] (1976). Con riguardo alla prima, l’art. 217 assegna allo Stato il compito di garantire lo sviluppo della pratica sportiva, anche mediante il finanziamento dello sport educativo, la tutela e l’incentivazione delle manifestazioni sportive nazionali. La seconda, invece, all’art. 79, riconosce a tutti il diritto allo sport, aggiungendo che spetta alla Stato promuovere, stimolare, guidare e sostenere la pratica e la diffusione dello stesso, oltre a prevenirne la violenza. Dall’analisi comparata tra la Costituzione italiana (che non riconosce lo sport come diritto) e le Costituzioni recenti (che, invece, concedono maggior spazio al fenomeno) emerge la possibilità di considerare lo sport come un vero e proprio diritto autonomo. Tale circostanza trova conferma nella fiorente normativa, sia interna, che sovranazionale, riservata allo sport.

 

3. I primi interventi normativi italiani in materia di sport

Nel corso della XIII legislatura, il Parlamento vara la legge 15 marzo 1997, n. 59[26], il cui art. 11[27] detta al Governo le linee guida per regolare, con uno o più decreti legislativi, gli enti pubblici, e in particolare, i rapporti in tema di sport tra Stato e Regioni. Alla luce di ciò, il Governo adotta due diversi decreti legislativi, da cui ne scaturisce la produzione di norme organiche in materia di sport. Con il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112[28], sono distribuite le competenze tra Stato e Regioni[29]. In particolare, i commi 3 e 4 dell’art. 157, prevedono che la vigilanza sul Comitato Nazionale Italiano e sull’Istituto di Credito Sportivo spetti allo Stato, fatta salva “una adeguata presenza nell’organo di amministrazione di rappresentanti delle regioni e delle autonomie locali”. Con il d.lgs. 23 luglio 1999, n. 242[30], integrato dal d.lgs. 8 gennaio 2004, n. 15[31], il Comitato Olimpico Nazionale Italiano (CONI) subisce una netta riorganizzazione. Il legislatore italiano riconosce esplicitamente l’appartenenza del CONI all’ordinamento sportivo internazionale e puntualizza le differenti funzioni incombenti al medesimo nella sua duplice veste di ente dell’ordinamento sportivo e dell’ordinamento statuale. Il principio cardine di tale decreto consiste nell’art. 1, per il quale “Il Comitato   olimpico nazionale italiano, di seguito denominato CONI, ha personalità giuridica di diritto pubblico, ha sede in Roma ed è posto sotto la vigilanza del Ministero per i beni e le attività culturali”. Al fine di cessare le discussioni relative alla natura delle federazioni sportive, l’art. 15 stabilisce che “le federazioni sportive nazionali e le discipline sportive associate svolgono l’attività sportiva in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO, delle federazioni internazionali e del CONI, anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifiche tipologia di attività individuate nello statuto del CONI. Ad esse partecipano società ed associazioni sportive e, nei soli casi previsti dagli statuti delle federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive associate in relazione alla particolare attività, anche singoli tesserati. Le federazioni sportive nazionali e le discipline sportive associate hanno natura   di associazione con personalità giuridica di diritto privato. Esse non perseguono fini di lucro e sono soggette, per quanto non espressamente previsto nel presente decreto, alla disciplina del codice civile e delle relative disposizioni di attuazione”. Dagli artt. 1 e 15 del d.lgs. n. 249/1999 si evince il confine tra il CONI, posto sotto il controllo del Ministero dei Beni Culturali[32] e tenuto ad operare “in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi emanati dal C.I.O.”, e le federazioni, facenti capo al CONI e aventi personalità giuridica di diritto privato. Occorre rivolgere l’attenzione al ruolo assunto dal CONI. Nella sua veste di organo di vertice dell’ordinamento sportivo, tale ente organizza e potenzia lo sport nazionale, nonché adotta misure di prevenzione e repressione dell’uso di sostanze che alterano le naturali prestazioni fisiche degli atleti nelle attività sportive. L’ente in questione, altresì, fissa i principi per assicurare che ogni giovane atleta riceva una formazione educativa o professionale in aggiunta alla sua preparazione sportiva, ai fini della competizione. Infine, il CONI detta i principi per la lotta dello sport contro l’esclusione, le disuguaglianze, il razzismo, la xenofobia, nonché qualunque forma di violenza. Il d.lgs. n. 242/1999, avallato dal d.lgs. n. 15/2004, nel fissare il principio di autonomia sportiva del CONI, invoca i principi dell’ordinamento sportivo internazionale sanciti dal CIO[33]. Essi si pongono, da un lato, come criteri direttivi dell’operato dell’ente, dall’altro, come limiti che lo stesso ordinamento statale non deve oltrepassare nel dettare la disciplina del CONI[34].

4. La consacrazione costituzionale del diritto allo sport e le relative conseguenze

Come noto, solo a seguito della Riforma del Titolo V, Parte Seconda, della Costituzione, avvenuta con legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, l’ordinamento sportivo, già presente nella legislazione ordinaria, è stato incorporato nel sistema costituzionale. L’art. 117, comma 3, inserisce l’ordinamento sportivo tra le materie di legislazione concorrente. La volontà del legislatore, dunque, è quella di includere lo sport tra le materie di diretta competenza legislativa delle Regioni. Occorre segnalare che, l’inserimento dell’ordinamento sportivo tra le materie elencate dall’art. 117, comma 3, Cost. ha generato un lungo ed estenuante dibattito dottrinale. Da una rapida lettura di tale previsione si desume che la Riforma del 2001 ha introdotto due sostanziali novità. In primo luogo, un’apposita etichetta riservata allo sport consente di pervenire ad una disciplina organica della materia, superando così la tendenza ad intervenire più volte sulla materia. In secondo luogo, la nuova previsione dell’art. 117, comma 3, Cost. sembra conferire la titolarità della competenza legislativa in capo alle Regioni. Tuttavia, le due innovazioni non risultano concrete. Con riguardo alla prima, lo sport continua a mantenere[35] la c.d. “doppia trasversalità”; di conseguenza, non è possibile sperare nell’emanazione di una normativa che regolamenti lo sport in maniera organica e dettagliata. Per quanto concerne la seconda, sin dai primi anni successivi alla Riforma del 2001 la dottrina si è interrogata in ordine all’incidenza dell’inserimento della materia in esame sul complessivo quadro costituzionale. Sul punto, si sono schierate tre posizioni, ciascuna delle quali interpreta in modo differente la locuzione “ordinamento sportivo” e giunge ad una propria lettura della cornice competenziale messa a punto dalla Riforma del Titolo V. La prima posizione, c.d. “innovativa”, ritiene che il legislatore abbia voluto conferire alle Regioni non soltanto le attività sportive, bensì l’intero “ordinamento giuridico sportivo” in tutti i suoi tasselli[36]. Tale posizione, che attribuisce alla locuzione il suo significato tecnico, si pone su una linea di discontinuità rispetto allo schema di riparto delle competenze ante-riforma. Il secondo approccio, c.d. intermedio, concilia le visioni in antitesi. Da una parte, assegna alla locuzione “ordinamento sportivo” il suo significato tecnico-giuridico; dall’altro, riprende la precedente distinzione tra sport agonistico e sport non agonistico[37]. La terza ed ultima impostazione, c.d. “continuista”, minimizza l’entità delle novità introdotte, attribuendo notevole spessore alla distinzione tra attività sportive agonistiche e attività sportive non agonistiche[38]. Una parte della dottrina sottolinea come il legislatore abbia impiegato la locuzione “ordinamento sportivo” senza offrire ulteriori precisioni, non tenendo conto della sua complessità[39]. Una volta assodata tale circostanza, occorre dedicare talune righe alla legislazione interna post-Riforma, diretta a modificare i rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento statale. Il d.l. 19 agosto 2003, n. 220[40], convertito con l. 17 ottobre 2003, n. 280, dispone che i rapporti tra tali ordinamenti siano disciplinati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo. In virtù del suddetto principio, si riserva all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto: l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive, i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle sanzioni disciplinari sportive[41]. Le questioni di carattere economico, ritenute rilevanti per il loro contenuto patrimoniale, sono riservate alla giustizia ordinaria. Alla giustizia sportiva, il legislatore sottrae anche le questioni di carattere amministrativo (relative a tesseramenti, affiliazioni, ed iscrizioni ai campionati). Tale legge ha risolto, in via definitiva, il problema dell’individuazione del giudice statale competente in materia di cognizione di questione sviluppatesi in ambito sportivo: i provvedimenti emanati dagli ordinamenti sportivi sono impugnabili innanzi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mentre la competenza territoriale esclusiva è accordata al T.A.R. Lazio[42]. In termini generali, la legge n. 280/2003 ha sancito l’autonomia dell’ordinamento sportivo, ma soprattutto i limiti della stessa, ammettendo espressamente la configurabilità della giurisdizione statale in materia di sport. Tale legge, pur limitandosi a codificare i principi già espressi negli anni dalla giurisprudenza e anche dalla dottrina, ha concesso una valida risposta agli interrogativi formulati in precedenza.

5. La giurisprudenza costituzionale in materia di sport

L’assenza di un riferimento diretto allo sport in Costituzione ha limitato le pronunce della giurisprudenza in materia fino al 2001. In tale periodo storico, suscita interesse e dibattito la sentenza del 26 giugno 1962, n. 69. Una volta accolta la questione di costituzionalità sollevata, la Corte costituzionale ha tracciato la distinzione tra attività sportiva e attività agonistica, introducendo per la seconda l’iscrizione anagrafica. Quasi cinquant’anni dopo, la Consulta si è pronunciata sull’art. 2 della legge n. 280/2003, che priva il giudice statale della possibilità di esprimersi sulle violazioni indotte da situazioni sportive e della relativa adozione delle sanzioni disciplinari. Nella sentenza n. 49/2011, la Corte, pur respingendo la questione di costituzionalità, sollevata dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, ha concesso una lettura costituzionalmente orientata della previsione sopracitata: le sanzioni dei giudici sportivi in tema di violazioni tecniche e disciplinari possono essere giudicate in via esclusiva dalla giustizia sportiva, fatta eccezione per le vicende considerate di rilevanza statale[43]. A prescindere dalla sua sintetica motivazione, la sentenza n. 49/2011 costituisce una pronuncia di notevole incidenza per almeno tre ragioni. In primo luogo, sottolinea l’efficacia del principio di autonomia dell’ordinamento sportivo, in contrasto con le continue invasioni della giurisdizione statale. In secondo luogo, adotta una lettura dell’art. 24 Cost. “sostanzialistica”[44], ossia la previsione costituzionale assicura l’accesso alla tutela giurisdizionale solo in presenza di situazioni soggettive giuridicamente rilevanti. Da ciò ne discende, da lato, l’omesso accreditamento alle regole tecniche della natura di norme di relazione dalle quali possono scaturire posizioni di diritto soggettivo o interesse legittimo; dall’altro, l’impossibilità di precludere alla parte di agire in giudizio per la tutela della situazione giuridica di cui si dichiara titolare. In terzo luogo, il Giudice delle Leggi considera sufficiente, ai fini del rispetto dell’art. 24 Cost., il riconoscimento al titolare del diritto alla tutela risarcitoria[45]. In dottrina, la soluzione adottata dalla Corte costituzionale non è tollerata in toto. In particolare, la decisione della Corte non tiene conto del fatto che la tutela risarcitoria costituisce un “rimedio” peggiore dello stesso male (l’illegittimità del provvedimento) e dovrebbe essere pensata, dunque, come una specie di extrema ratio, da prevenire, a fronte delle conseguenze del carattere nocivo del risarcimento danni per tutti gli interessi dell’intero sistema[46]. Una corrente di pensiero ritiene che i principi affermati dalla Corte costituzionale nella suddetta sentenza appartengono ad un “ordine giuridico medievale”[47]. A seguito della sentenza in commento, la Corte è ritornata a pronunciarsi in materia di sport qualche mese dopo. Con la decisione del 22 luglio 2011, n. 230, essa ha dichiarato l’incostituzionalità della legge regionale calabrese n. 22/2010, nella parte in cui istituisce (artt. 3, 11 e 17) gli albi relativi alle figure professionali operanti nel settore sportivo. La Corte ha riconfermato le norme adottate in materia, compresa la ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, sostenendo che “non spetta alla legge regionale né creare nuove professioni, né introdurre diversificazioni in seno all’unica figura professionale disciplinata dalla legge dello Stato”. Prendendo come punto di riferimento la decisione n. 49/2011, la prima sezione ter del TAR del Lazio, con l’ordinanza n. 10171 dell’11 ottobre 2017, ha sollevato una questione di costituzionalità legata alla legge n. 280/2003, riprendendo il tema della riserva in favore dei giudici sportivi, attinente alla materia tecnica e a quella disciplinare[48].  La prima sezione ter del TAR del Lazio non ha accolto l’interpretazione dell’art. 2, comma 1, lett. b), della legge n. 280/2003, come offerta dalla Consulta, con pronuncia di rigetto. Con sentenza 25 giugno 2019, n. 160, la Corte Costituzionale ha riaffermato il proprio precedente orientamento: al giudice amministrativo compete la giurisdizione meramente risarcitoria sulle questioni disciplinari sportive[49].

6. La giurisprudenza della Corte di Giustizia in ambito sportivo

I primi interventi in materia di sport risalgono agli anni ‘70 del XX secolo e provengono dalla Corte di Giustizia. Con le note vicende Walrave[50] e Donà[51] prende avvio il dibattito sull’applicabilità del diritto dell’Unione Europea all’ambito sportivo in ordine alla libertà di circolazione dei lavoratori. Nel caso Walrave, la Corte di Giustizia si è occupata di un regolamento, adottato dall’ Union Cycliste Internationale (UCI), in occasione dei campionati mondiali di ciclismo su pista, che richiedeva la medesima nazionalità per l’allenatore ed il corridore. A fronte di costanti rapporti di lavoro con atleti spagnoli, gli allenatori olandesi reclamavano l’incompatibilità di tale regola con l’art. 7 TCEE (attuale art. 18 TFUE)[52] che vieta ogni discriminazione attuata in base alla nazionalità. La decisione offre una serie di spunti interessanti che verranno poi ripresi dalle successive pronunce. In linea generale, la Corte di Giustizia statuisce che “l’attività sportiva è disciplinata dal diritto comunitario solo in quanto configurabile come attività”. Essa, dunque, respinge le eccezioni dell’UCI, che evocava l’autonomia dello sport in relazione alla natura privata delle federazioni sportive. In tale senso, la Corte tiene a specificare che anche le regolamentazioni di queste ultime devono assoggettarsi al diritto europeo, poiché “il principio della non discriminazione vale indistintamente per tutte le prestazioni di lavoro o di servizi”. Tuttavia, essa esula dal principio summenzionato la composizione delle squadre sportive, e in particolare delle rappresentative nazionali, in quanto operata esclusivamente in base a criteri tecnico-sportivi, piuttosto lontani da fini di natura economica. A medesime conclusioni giunge la Corte nel caso Donà, chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità di una norma della Federazione Italiana Giuoco Calcio (FIGC), che escludeva dal tesseramento i giocatori privi della cittadinanza italiana[53]. Essa, riprendendo il precedente caso, dichiara che, se cittadini di uno Stato membro, i calciatori possono disporre delle norme comunitarie inerenti alla libera circolazione delle persone e dei servizi, in quanto l’attività da essi svolta riveste carattere economico. Da una lettura rapida della sentenza emerge il divario insanabile tra la Corte e le federazioni nazionali di calcio. Fatta eccezione per la “Relazione Adonnino”[54], il fenomeno sportivo comincia ad assumere spessore con il caso Bosman[55], teso a relegare la giurisprudenza appena delineata. A distanza di vent’anni dalle suddette pronunce, la Corte di Giustizia torna ad occuparsi della questione della libera circolazione degli atleti professionisti all’interno dell’Unione Europea. Nel caso di specie[56], la Corte ha ritenuto incompatibile con il principio di libera circolazione dei lavoratori sia la norma che accordava alle società calcistiche la pretesa del pagamento di una somma di denaro per il passaggio ad un’altra squadra di un proprio atleta giunto a scadenza di contratto, sia le norme delle associazioni o federazioni sportive volte a limitare la partecipazione di atleti stranieri, cittadini dei Paesi aderenti all’UE, alle competizioni. Con la sentenza in esame, la Corte coglie l’occasione per precisare i limiti e la portata dei principi sanciti nelle decisioni precedenti, da una parte, riaffermando che l’attività sportiva è assoggettata al diritto comunitario nel momento in cui è configurabile come attività economica ai sensi dell’art. 2 TCEE; dall’altra, marcando che la restrizione della sfera di applicazione del diritto sovranazionale alle attività sportive “deve restare entro limiti ben precisi e la specificità del settore cui si riferisce” e, pertanto, “non può essere invocata per escludere un’intera attività sportiva dalla sfera di applicazione del Trattato”. Tale prospettiva entra in crisi con il caso Meca Medina[57], nel quale si reclama la presunta incompatibilità tra talune norme regolamentari varate dal Comitato Olimpico Internazionale in materia di antidoping e quanto prescritto in materia di concorrenza e libera prestazione dei servizi dai Trattati istitutivi dell’Unione. La Corte di Giustizia sopprime il concetto, peraltro dalla medesima emesso, della totale assimilazione di ogni attività sportiva ad ogni altra attività economica.  Come evidenziato da una parte della dottrina, il valore innovativo della sentenza consiste “nell’aver focalizzato l’attenzione sulla attività sportiva tout court considerata, nell’ambito della quale operano regole la cui varietà non impedisce agli organi comunitari di valutarne la concordanza con i valori da essi patrocinati”[58].

6.1 Il quadro normativo europeo

In ordine cronologico, il primo atto facente capo alla Comunità europea è rappresentato dalla c.d. Relazione Adonnino, che deve essere pensata come “l’input decisivo alla base delle azioni di comunicazione e di sensibilizzazione del cittadino europeo in relazione alla sua appartenenza all’Unione Europea”[59]. A differenza della giurisprudenza della Corte di Giustizia, le plurime Istituzioni europee hanno mostrato uno scarso interesse nei confronti del ruolo assunto dallo sport nel contesto comunitario: i Trattati europei, infatti, erano sprovvisti di precise competenze in materia. Solo a partire dagli anni Novanta, il Consiglio e la Commissione iniziano a manifestare interesse per l’attività sportiva. Il primo adotta due Risoluzioni[60] ed una Dichiarazione[61], intente a invitare gli Stati membri al rispetto della Convenzione Antidoping di Strasburgo del 1989; in seguito, si perviene all’approvazione di un Codice di comportamento antidoping. La Commissione, invece, elabora svariati documenti[62] e aderisce a numerose manifestazioni sportive. Infine, anche il Parlamento europeo adotta alcune risoluzioni[63] in materia di sport, rivestendo un ruolo decisivo nei rapporti tra UE e ambito sportivo. Con la sentenza Bosman prende avvio la c.d. comunitarizzazione dello sport, che sfocia poi nella Dichiarazione n. 29 allegata al Trattato di Amsterdam del 1997, ove si esalta “la rilevanza sociale dello sport, in particolare il ruolo che esso assume nel forgiare l’identità e nel ravvicinare le persone” esortando le istituzioni comunitarie a “consultarsi con le associazioni sportive quando trattano questioni che potrebbero avere rilevanza anche per lo sport”[64]. Un anno dopo, la Commissione su invito del Consiglio, riunitosi a Vienna, predispone un documento da presentare al Consiglio di Helsinki, avente ad oggetto il modello sportivo europeo, con il fine di illustrare i suoi sviluppi, presenti e futuri. Nella Relazione di Helsinki emerge che “l’evoluzione dello sport in Europa rischia di condurre ad un indebolimento della sua funzione educativa e sociale”; di conseguenza, le autorità politiche sportive, nazionali ed europee, sono tenute a definire un quadro giuridico che preservi la funzione sociale e le strutture attuali dello sport. La suddetta Relazione induce la Commissione ad adottare un nuovo approccio nei confronti del fenomeno sportivo, teso a tracciare le caratteristiche specifiche dello stesso, le sue funzioni sociali in Europa ai fini dell’attuazione delle politiche comuni. Tale testo, marcando l’importanza dei valori sociali, educativi e culturali trasmessi dallo sport, invita le istituzioni comunitarie a tenere conto delle sue particolarità nell’applicazione del diritto comunitario. Un altro aspetto di rilievo della Dichiarazione di Nizza consiste nella messa a punto di una strategia incentrata sul rafforzamento del ruolo delle federazioni sportive, al fine di salvaguardare le diversità sussistenti in Europa. La necessità di una introdurre una normativa europea coerente e organica in materia di sport induce a credere che, in occasione della sessione inaugurale della Convenzione Europea tenutasi a Bruxelles nel 2002, si sarebbe predisposto al Progetto di una Costituzione per l’Europa, contenente un richiamo al fenomeno sportivo. Nel testo definitivo del Trattato, all’art. III-282, relativo anche alla gioventù, all’istruzione e alla formazione, lo sport rientra tra i settori rispetto ai quali l’UE deve mettere in atto azioni di sostegno, coordinamento e completamento. L’art. III-282 rappresenta un momento sostanziale per il riconoscimento dello sport nel contesto europeo, in quanto, per la prima volta, viene affermata in un atto vincolante la competenza dell’Unione in materia di sport. Tuttavia, l’omessa ratifica della Costituzione Europea riporta la materia in esame a vivere nell’incertezza giuridica. Nel medesimo lasso di tempo, il Parlamento europeo e il Consiglio adottano una Decisione[65], tramite la quale viene sancito l’Anno europeo dell’Educazione attraverso lo sport. Dietro a tale iniziativa si cela un messaggio determinante, nonché quello “dell’integrazione nelle società moderne, pluri culturali e pluri etniche, quale veicolo da utilizzare nell’apprendimento formale e informale”[66]. L’anno Europeo dello Sport rappresenta la fase finale del processo di comunitarizzazione dello sport, cominciato con la sentenza Bosman e la successiva Dichiarazione n. 29 allegata al Trattato di Amsterdam. Nel 2005, la Commissione emana una Comunicazione nella quale specifica i risultati conseguiti dall’Anno Europeo per lo Sport e ribadisce l’esigenza di un intervento della Comunità nei vari settori dello sport[67]. Nel 2007, il Parlamento europeo adotta a Bruxelles la Risoluzione 2006/2130 relativa al futuro del calcio professionistico europeo[68]. Tale Risoluzione, pur essendo un atto di mero indirizzo, funge da valido punto di riferimento per la Commissione, incaricata di stilare il c.d. Libro Bianco per lo Sport[69].  Quest’ultimo si pone l’obiettivo di progettare un “orientamento strategico per lo sport a livello europeo”. Nella “White Paper on Sport” viene rilasciata dalla Commissione la definizione di “sport” inteso come “qualsiasi forma di attività fisica che, attraverso una partecipazione organizzata o non, abbia per obiettivo l’espressione o il miglioramento della condizione fisica e psichica, lo sviluppo delle relazioni sociali o l'ottenimento di risultati in competizioni di tutti i livelli”. La peculiarità di tale documento risiede nel fatto che esso non si limita a definire i tratti basilari del fenomeno sportivo in Europa, ma contempla un ventaglio di proposte per la futura azione dell’UE.  Nel 2011, la Commissione emette una Comunicazione, nella quale riafferma l’approccio già riportato nel Libro Bianco: libera circolazione e nazionalità degli sportivi, equità della competizione sportiva, lotta al doping in ottica di tutela della salute degli atleti, osservanza della normativa sulla concorrenza. Un anno dopo, il Parlamento europeo introduce una Risoluzione[70] relativa alla dimensione europea dello sport, che avalla le linee guida per lo sviluppo continentale del fenomeno sportivo. Essa non soltanto reclama un opportuno supporto finanziario e politico, ma sottolinea l’importanza di determinati valori come la correttezza, il rispetto e l’inclusione sociale. Infine, merita attenzione anche il Trattato di Lisbona[71], in quanto il richiamo allo sport nello stesso costituisce una tappa fondamentale verso la totale attrazione dello sport nell’ambito del diritto dell’Unione Europea, seppure nel rispetto della competenza primaria degli Stati Membri e del principio di autonomia del movimento sportivo[72]. Esso, infatti, ripristina il riconoscimento della specificità dello sport tra i principi ispiratori dell’azione dell’Unione Europea in materia[73].

 

7. Oltre la competizione: lo sport e le sue dimensioni

Come sostenuto dalla comunità scientifica internazionale e nazionale, lo sport assolve un ruolo sostanziale in ambito sanitario e sociale. A livello internazionale, l’Organizzazione Mondiale della Sanità ha emanato una serie di “raccomandazioni” riservate a tutti gli Stati, evidenziando la necessità di attuare politiche intersettoriali, al fine di mettere in pratica le iniziative di promozione dell’attività fisica, per tutte le fasce di età[74]. A livello nazionale, un Rapporto dell’Istituto per la Sanità[75] ha riportato che “l’attività fisica rappresenta uno dei principali strumenti per la prevenzione delle malattie croniche non trasmissibili, per il mantenimento del benessere psico-fisico e per il miglioramento della qualità della vita, in entrambi i sessi e a tutte le età”.  Tale rapporto, altresì, ha segnalato l’importanza di assicurare il diritto allo sport, a fronte dell’incidenza dell’attività fisica sotto il profilo sanitario e finanziario. L’attività sportiva è uno degli strumenti impiegati per promuovere i valori sociali, quali lo spirito di squadra, la competizione leale, la cooperazione, la solidarietà e i diritti umani. In tale ottica, talune organizzazioni internazionali hanno adottato varie dichiarazioni sul ruolo dello sport per la promozione dei diritti umani internazionalmente riconosciuti. Nel 1978, la Conferenza Generale dell’UNESCO ha adottato la Carta internazionale dell’educazione fisica e dello sport. Essa consiste in una dichiarazione di intenti, priva di efficacia vincolante verso gli Stati Membri e composta da undici articoli, il primo dei quali identifica il diritto di accesso all’educazione fisica ed allo sport come “diritto fondamentale” di ogni essere umano, poiché tali attività “sono essenziali per lo sviluppo della personalità”. Per la realizzazione di tale diritto, la Conferenza generale dell’UNESCO ha istituito un Comité intergouvernemental de l’éducation physique et du sport ed un Fonds international pour le développement de l’éducation physique et dusport.  L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, con Risoluzione 67/296, ha proclamato il 6 aprile come “giornata internazionale dello sport per lo sviluppo e la pace”[76]. Nel contesto europeo, il valore sociale e formativo dello sport è riconosciuto non solo dal Trattato di Lisbona, ma anche dalla Risoluzione del Parlamento europeo del 2012, la quale tratta il tema del “ruolo sociale dello sport” in 40 punti specifici, tra cui “i vantaggi dello sport sotto il profilo sociale, culturale, economico e per la salute pubblica” (punto n. 1), i benefici dello stesso per la salute e per la riduzione della spesa sanitaria (punto n. 7), l’importanza della effettiva accessibilità alle strutture sportive (punto n. 9) e, infine, l’importanza dello sport come “strumento per  promuovere  la  pace,  la  crescita  economica,  il  dialogo  interculturale,  la  salute  pubblica, l'integrazione e l'emancipazione delle donne” (punto n. 19). Infine, particolare rilevanza assume la c.d. “Carta Olimpica”, approvata dal Comitato Internazionale Olimpico (C.I.O), che all’art. 1, comma 8, racchiude il principio in base al quale “la pratica dello sport è un diritto dell'uomo: ogni individuo deve avere la possibilità di praticare lo sport secondo le proprie esigenze”. Come qualunque attività, anche quella in discussione, è interessata dai principi e dalle norme relativi al divieto di discriminazione. In materia di sport, la regola n. 3 della Carta Olimpica sancisce che “ogni forma di discriminazione verso un Paese o una persona, sia essa di natura razziale, religiosa, politica, di sesso o altro è incompatibile con l'appartenenza al Movimento Olimpico”. Nel 1977, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite adotta una Dichiarazione internazionale contro l’apartheid nello sport[77], nella quale emerge il sostegno dell’ONU al principio olimpico sopracitato. Le regole incluse nella suddetta Dichiarazione trovano codificazione nella Convenzione internazionale contro l’apartheid nello sport, elaborata in senso alle Nazioni Unite nel 1985 ed entrata in vigore nel 1988[78]. Il Consiglio d’Europa mette a punto e incentiva forme di discriminazione “positiva”, a favore di soggetti considerati vulnerabili, quali le donne, gli immigrati ed i disabili. A tal proposito, la Terza Conferenza dei ministri responsabili dello sport del 1981 emette alcune Risoluzioni inerenti la promozione di misure a favore di tali categorie, soffermandosi sulla discriminazione femminile nello sport[79]. L’ European Charter on Sports for All Disabled Persons, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa nel 1986, impegna i governi degli Stati Membri a garantire ai disabili “adeguate opportunità per prendere parte ad attività fisiche ricreative”. Infine, la Carta sociale europea, assunta a Torino nel 1961 e poi rivista a Strasburgo nel 1966, riserva ai disabili i Giochi paraolimpici.

8. Emergenza Covid-19 e diritto allo sport

Di fronte all’emergenza sanitaria Covid-19, in mancanza di una disposizione regolatrice delle situazioni di emergenza sul piano costituzionale, si è avvertita la necessità di mettere a punto una complessa disciplina volta a contenere e gestire il suddetto virus, diffusosi in tutto il mondo. Una volta dichiarato lo stato di emergenza, ai sensi dell’art. 5 del D.lgs.  24 febbraio 1992, n. 225, il Governo ha emanato una normativa generale (Decreti Legge) ed una normativa specifica (soprattutto Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri). La prima, caratterizzata da una serie di atti normativi a livello centrale e locale, riporta le misure restrittive di diritti e libertà fondamentali. Rientrano nella disciplina in questione: il D.L. 23 febbraio 2020, n. 6 (convertito con modificazioni dalla L. 5 marzo 2020, n. 13) che riserva alle “autorità competenti” il dovere di adottare ogni misura di contenimento e di gestione, idonea e commisurata all’andamento della situazione epidemiologica[80]; vari Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, finalizzati a rendere applicabili le misure restrittive riportate dal Decreto Legge, sull’intero territorio nazionale[81]; infine, il D.L. 25 marzo 2020, sostitutivo del precedente D.L. n. 6/2020, introduce una nuova disciplina generale[82]. La prevalenza dell’interesse pubblico alla salute collettiva sui diritti e le libertà fondamentali è stata realizzata secondo il principio del bilanciamento degli interessi, nel rispetto dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità. Tuttavia, come evidenziato in dottrina[83], la compressione delle tutele “costituisce ex se una condizione di debolezza intrinseca dell’assetto ordinamentale, giustificabile unicamente per un tempo limitato e nel rispetto ultimo, in ogni caso, della dignità della persona”. L’ondata emergenziale non ha risparmiato l’attività sportiva. Con riguardo allo sport di vertice[84] si è provveduto a sospendere immediatamente tutte le competizioni. Per quanto concerne lo sport di base[85], la situazione è apparsa più ardua, avendo travolto palestre e centri sportivi, nonché luoghi di sopravvivenza economica per famiglie. Occorre però sottolineare che, pur sacrificando le attività sportive in ragione del preminente interesse della tutela della salute collettiva, il legislatore italiano ha tacitamente ammesso la sussistenza di un diritto allo sport. In tale senso, stando ad una corrente di pensiero, il legislatore ha dimostrato “un particolare rispetto per il “nucleo essenziale” dello stesso”; la disciplina emergenziale, dunque, “ha evidenziato l’esistenza di una cultura sociale e giuridica favorevole al rispetto dello sport di base”[86]. In definitiva, l’attuale emergenza sanitaria si è rivelata preziosa per vagliare la tenuta del sistema sportivo. In pieno lockdown nazionale, lo sport non si è arrestato del tutto. Il rinvio delle Olimpiadi non ha indotto le federazioni sportive ad assumere una determinazione comune. Da tale scenario ne scaturisce un “policentrismo decisionale nel quale […] esiste una frammentazione tale di decisori che non ha consentito provvedimenti unitari e concertati”[87].

9. Conclusioni

Nel corso degli anni, lo sport ha assunto una crescente importanza; tale realtà ha favorito l’emersione di talune questioni connesse al tema. In particolare, l’emergenza sanitaria, nel sospendere le competizioni sportive, le attività di palestre e centri sportivi, ha sottratto ai bambini e agli adolescenti un diritto fondamentale. Sotto tale profilo, la legge 27 dicembre 2017, n. 205, (art. 1, comma 369, lett. e) ha espressamente riconosciuto l’esistenza di un vero e proprio diritto allo sport limitato ai minori, prescrivendo l’obbligo per lo Stato di “garantire il diritto all'esercizio della pratica sportiva quale insopprimibile forma di svolgimento della personalità del minore”. Del resto, lo sport non è altro che un luogo di costruzione positiva della personalità. Tale considerazione trova convalida nella legge 23 marzo 1991, n. 91, che qualifica la libertà dell’attività sportiva come “un’esplicazione della personalità dell’individuo meritevole di promozione e di tutela”. Tuttavia, la legge n. 205/2017, nel riconoscere un diritto allo sport nei confronti dei minori, ha accresciuto non solo i dubbi sull’identificazione dello stesso come diritto, ma anche sul significato assunto dal termine. Per la sociologa filosofa francese Jean-Marie Brohm, lo sport è “un sistema istituzionalizzato di pratiche competitive prevalentemente fisiche, delimitate, codificate, e regolate convenzionalmente”[88]. In tal ottica, una parte della dottrina ritiene che lo sport si configuri come una comunità organizzata, in quanto costituita da una collettività di soggetti che agiscono per uno scopo comune[89]. Infine, il giurista Santi Romano, che identifica un’istituzione con ogni ente sociale contraddistinto da specifiche caratteristiche[90], valuta lo sport in chiave istituzionalista. Ai fini del rapporto tra ordinamento sportivo e ordinamento statale, la legge n. 280/2003 rappresenta un caso raro di intervento statale volto alla regolamentazione degli aspetti inerenti alla materia in discussione. Essa, da una parte, ha consacrato l’autonomia dell’ordinamento sportivo, e dall’altra, ha tracciato i confini di tale autonomia, prevedendo che la medesima cede alla supremazia dell’ordinamento statale nell’ipotesi in cui questioni discendenti dall’esercizio dell’attività sportiva vengano ad assumere importanza anche per l’ordinamento statale, a fronte di un’eventuale lesione di posizioni giuridico soggettive rilevanti anche per i giudici statali. A prescindere dalle differenti visioni assunte dalla dottrina in ordine al concetto in esame, non sorgono dubbi sulla qualificazione del fenomeno in esame come attività di interesse pubblico, in ragione del riconoscimento di una sua funzione sociale. Lo sport, infatti, rappresenta un mezzo rilevante per l’intervento sociale, al fine di “migliorare, l’inclusione sociale, l’integrazione sociale e la coesione, o in termini più generali, la qualità sociale”[91]. In tale senso, risuonano le parole di Nelson Mandela: “Lo sport ha il potere di cambiare il mondo. Ha il potere di suscitare emozioni. Ha il potere di ricongiungere le persone come poche altre cose. Ha il potere di risvegliare la speranza dove prima c’era solo disperazione” [92].