1. Premesse introduttive e inquadramento normativo

La conferenza di servizi rappresenta uno dei più importanti istituti di semplificazione dell’azione amministrativa ^[1], introdotto in via generale dalla Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante Nuove norme sul procedimento amministrativo, di cui costituisce uno dei principali pilastri ^[2].

Com’è noto, la funzione primaria dell’istituto è, in sostanza, quella di coordinare l’attività delle Amministrazioni attraverso la valutazione, in unico contesto logico e temporale, dei molteplici e differenziati interessi di cui le stesse sono portatrici (rilevanti nell’ambito di un dato procedimento amministrativo) al fine di individuare l’interesse pubblico primario o prevalente ^[3].

Tale strumento risponde, pertanto, all’esigenza di semplificare e accelerare i processi decisionali, in attuazione del principio di buon andamento dell’Amministrazione pubblica, di cui all'art. 97 della Costituzione e all'art. 41 della Carta di Nizza, nonché dei criteri di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, di cui all'art. 1 della legge n. 241 del 1990 ^[4].

Nel corso del tempo la disciplina normativa concernente la conferenza di servizi è stata oggetto di numerose e sostanziali modifiche resesi necessarie in ragione delle perduranti difficoltà riscontrate nell'applicazione pratica dell'istituto, quali, ad esempio, l’eccessiva dilatazione delle tempistiche decisionali, la scarsa collaborazione tra le Amministrazioni partecipanti ai lavori, la complessità della normativa ovvero la sovrapposizione tra le diverse fonti (legge nazionale, leggi di settore, leggi regionali) ^[5].

Con il recente D. Lgs. 30 giugno 2016, n. 127, recante "Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in attuazione dell'art. 2 della Legge 7 agosto 2015, n. 124”, il Legislatore ha inciso, ancora una volta, sull’istituto conferenziale, riscrivendone “interamente” la disciplina funzionale e strutturale, secondo una schema più organico e preciso del precedente, mediante l’integrale revisione degli artt. da 14 a 14-quinquies della Legge n. 241/1990 ^[6].

L’intervento legislativo si colloca nell’ambito della più ampia riforma della Pubblica Amministrazione di cui alla Legge n. 124/2015 - c.d. riforma Madia (recante deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche ^[7]) che delegava il Governo al riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi ^[8], a dimostrazione del fatto che la stessa riveste ancora un'importanza cruciale nell’esplicare la sua funzione di modulo procedimentale connesso alla modernizzazione e velocizzazione dell'azione amministrativa ^[9].

2. D. Lgs. 30 giugno 2016, n. 127: principali elementi innovativi.

Con la riforma del 2016 sono stati innovati, sul piano della semplificazione, i seguenti aspetti qualificanti dell’istituto che, in sintesi, riguardano:

- la riduzione dei termini (peraltro divenuti perentori), finalizzata a garantire una maggiore certezza procedimentale, con applicazione del meccanismo del silenzio-assenso qualora le Amministrazioni partecipanti non si esprimano entro i termini previsti;
- l’innovazione delle regole di organizzazione e funzionamento della conferenza di servizi “decisoria”, ovverossia quella indetta dall’Amministrazione procedente quando per la conclusione positiva del procedimento risulta necessario acquisire pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque, denominati, da parte delle altre Amministrazioni.

In particolare, sul piano delle modalità di svolgimento dei lavori, sono state introdotte una forma “semplificata” (art. 14-bis) e una, eventuale, “simultanea” (art. 14-ter). La prima rappresenta la modalità ordinaria e obbligatoria di svolgimento della conferenza e si svolge in modalità asincrona, mediante il semplice scambio telematico di informazioni e documenti, consentendo in tal modo una valutazione contestuale degli interessi pubblici in parallelo e senza riunioni. La seconda, invece, si svolge “in presenza” e viene attivata solo in casi residuali, tassativamente previsti;

- il metodo di risoluzione dello stallo decisionale (art. 14-quinques), mediante un meccanismo ad opposizione successiva per la tutela degli interessi sensibili e la previsione di un procedimento unico di opposizione delle Amministrazioni dissenzienti qualificate. (da attivarsi presso al Presidenza del Consiglio dei Ministri - con previe trattative per la composizione degli interessi e una successiva, eventuale, deliberazione finale del Consiglio dei Ministri).

3. Conferenza di servizi (simultanea) e rappresentanti unici delle Amministrazioni.

Tra le innovazioni maggiormente caratterizzanti l’intervento novellatore, con specifico riferimento alle modalità di formazione della volontà dell’Amministrazione all’interno della conferenza in modalità simultanea, vi è senz’altro la figura del “rappresentante unico” delle Amministrazioni statali e delle Amministrazioni regionali o locali, destinato ad operare nelle conferenze multilivello in cui sono coinvolte Amministrazioni dello Stato e di altri enti territoriali.

Secondo la nuova disciplina il rappresentante è l’unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente, in modo univoco e vincolante, la posizione delle Amministrazioni appartenenti allo stesso livello di governo all’interno della conferenza di servizi. Tale figura è funzionale alle modifiche apportate dal D. Lgs. n. 127/ 2016 alle regole decisionali della conferenza simultanea, di cui all’art. 14-ter, comma 7, della Legge n. 241/1990, laddove è previsto che la decisione sia assunta dall’Amministrazione procedente sulla base delle posizioni prevalenti espresse dai rappresentanti unici delle Amministrazioni coinvolte.

L’ambito di operatività dell’istituto riguarda, come anticipato, la sola conferenza di servizi simultanea che, più nel dettaglio, viene attivata nelle seguenti ipotesi:

-  quando nel corso della conferenza semplificata sono stati acquisiti atti di assenso o dissenso che implicano condizioni o prescrizioni che richiedono modifiche sostanziali (art.14-bis, comma 6);

- nei casi di particolare complessità della decisione da assumere, qualora l’Amministrazione procedente ritenga di indire direttamente la conferenza, anche su richiesta motivata delle altre Amministrazioni coinvolte (o del privato interessato) presentata entro il termine per l’integrazione documentale, indicato nella comunicazione di indizione della conferenza semplificata (art. 14-bis, comma 7) ^[10];

Il potere di nomina è diversamente attribuito a seconda che le Amministrazioni da rappresentare siano Amministrazioni statali periferiche (la cui competenza è attribuita al Prefetto) o siano anche (o solo) Amministrazioni centrali (e allora la nomina spetta al Presidente del Consiglio), anche preventivamente per determinate materie o periodi di tempo ^[11].

Allo stesso modo, ciascuna regione ed ente locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico di tutte le Amministrazioni (o uffici) riconducibili alla stessa regione o ente locale ^[12], nonché l’eventuale partecipazione delle medesime ai lavori della conferenza ^[13].

Da un punto di vista pratico, il compito del rappresentante unico è quello di ponderare gli interessi delle Amministrazioni appartenenti al suo medesimo livello di governo e di provvedere, al contempo, alla loro sintesi in vista della riunione della conferenza simultanea.

Tale istituto ha introdotto, pertanto, una modifica di non poco conto nel paradigma tradizionale della conferenza di servizi ^[14]. Difatti, come noto, in passato la conferenza di servizi era strumentale a consentire, attraverso il confronto procedurale, la convergenza degli interessi pubblici attribuiti alle diverse autorità partecipanti. A seguito della riforma, invece, il contemperamento di interessi pubblici affidato al procedimento a decisione pluristrutturata si manifesta solo in parte all’interno della conferenza, mentre, per altra parte, avviene a monte del suo svolgersi, attraverso la nomina del rappresentante unico ^[15].

4. Composizione degli interessi pubblici e formazione della volontà del rappresentante unico.

Una delle problematiche applicative emerse con riferimento alla figura de qua concerne l’individuazione delle regole che presiedono alla formazione della posizione che il rappresentante unico dovrà esprimere in seno alla conferenza nonché l’ampiezza dei rispettivi poteri, specie quando è necessario gestire il conflitto e le divergenze delle Amministrazioni rappresentate, non essendo stata prevista al riguardo un’apposita e dettagliata disciplina.

La questione è particolarmente delicata in quanto comporta l’individuazione di idonee modalità per la reductio ad unum delle posizioni espresse dalle Amministrazioni rappresentate nella conferenza di servizi (simultanea). Si tratta infatti di gestire, al di fuori della stessa, un momento di confronto tra le Amministrazioni che intervengono nel procedimento (e appartengono allo stesso livello di governo) per consentire al rappresentante unico di maturare una posizione unitaria e vincolante, da rendere successivamente nell’ambito della conferenza ^[16].

Sulla base delle interpretazioni emerse in dottrina a tale ultimo riguardo, sarebbero in linea di principio ipotizzabili due soluzioni: a) il rappresentate unico è un mero nuncius delle Amministrazioni ed è quindi vincolato dalle determinazioni della relativa maggioranza e, in tal caso, dovrebbe svolgere essenzialmente una funzione di coordinamento e mediazione ^[17]; b) il rappresentante unico, acquisiti ex ante gli elementi conoscitivi necessari ed eventualmente esperiti tentativi di mediazione, dispone di un ampio margine di autonomia decisionale rispetto a quanto indicato dalle singole Amministrazioni ^[18].

Il Legislatore delegato avrebbe optato per la seconda alternativa, assegnando al rappresentante unico un margine discrezionale di azione in relazione all’andamento dei lavori della conferenza e in funzione di una conclusione positiva del procedimento, con esclusione, quindi, di qualunque assoggettamento dello stesso a “vincoli di mandato imperativo” da parte delle altre Amministrazioni ^[19].

Tale opzione interpretativa  - nonostante i dubbi di compatibilità con l’art. 97, comma 2, Cost. - è stata ritenuta la più coerente con la logica complessiva della riforma e con la ratio della conferenza di servizi simultanea ^[20], finalizzata alla ricerca, tramite il momento collegiale e il confronto, dell’interesse pubblico concreto da perseguire ^[21].

Nel dettaglio, il tipo di ruolo svolto dal rappresentante unico lungi dal rispondere a un modello unitario, ma varia a seconda delle circostanze concrete del singolo procedimento in cui opera. Al riguardo, si potrebbero distinguere almeno tre situazioni ^[22]:

1) qualora nella conferenza semplificata siano stati espressi - dalle Amministrazioni da esso rappresentate - dissensi tali da rendere necessaria l’indizione di una conferenza simultanea, compito del rappresentante unico è quello di mediare il conflitto e trovare un punto di equilibrio tra le Amministrazioni rappresentate, da sostenere in seno alla conferenza simultanea;

2) nel caso in cui durante la conferenza semplificata siano state espresse - dalle Amministrazioni diverse da quelle rappresentate - condizioni e prescrizioni tali da rendere necessaria l’indizione di una conferenza simultanea, il rappresentante unico dovrà valutare i margini entro i quali le Amministrazione rappresentate sono disponibili a modificare la posizione già espressa nel corso della prima per facilitare una conclusione positiva della seconda;

3) infine, nell’ipotesi di conferenza indetta in modalità simultanea ab initio, il ruolo del rappresentante unico è quello di acquisire il punto di vista delle Amministrazioni rappresentate, valutare la natura dei dissensi, superabili con eventuali prescrizioni o condizioni, o insuperabili.

A seconda delle situazioni, pertanto, la posizione del rappresentante unico è in funzione di una opera, più o meno complicata, di composizione e mediazione della posizione delle Amministrazioni coinvolte nella conferenza medesima, da svolgersi, come già detto, anche attivando una fase istruttoria preliminare alla riunione della conferenza di servizi ^[23]. Tuttavia, laddove la mediazione risulti insufficiente, il rappresentante unico potrà, in ultima istanza, seguire, quale criterio per la formazione della volontà, quello qualitativo delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni rappresentate in funzione della conferenza, dovendo dar conto nella stessa, però, anche delle espressioni dissenzienti, ancorché non qualificate ^[24].

In tale contesto, infine, è necessario evidenziare che l’assorbimento nell’ambito organizzativo del confronto tra i diversi soggetti coinvolti impone il rigoroso rispetto dei principi di pubblicità e trasparenza dei lavori preliminari, in modo che siano facilmente accessibili i percorsi logici e giuridici seguiti da ciascun partecipante per assumere le proprie determinazioni, così come quella che sarà portata in conferenza dal rappresentante unico ^[25].

5. I recenti indirizzi del Consiglio di Stato sul rappresentante unico delle Amministrazioni centrali dello Stato.

Con il recente parere n. 1127 del 27 aprile 2018, la Commissione Speciale del Consiglio di Stato ha fornito degli indirizzi applicativi in merito al rappresentante unico delle Amministrazioni statali in seno alla conferenza di servizi simultanea, in risposta ad alcuni quesiti specifici formulati dal Dipartimento per il coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio dei Ministri ^[26].

Prendendo spunto dai dubbi interpretativi sollevati anche da parte di altre Amministrazioni statali sulle modalità di prima applicazione dell’istituto in oggetto, la P.C.D.M. ha fatto riferimento a tematiche essenziali che, tra le altre, riguardano: l’ambito di applicazione dell’espressione “Amministrazioni statali” contenuta nell’art. 14, comma 4, della Legge n. 241/1990, con riguardo agli enti pubblici non economici; la possibilità che nella conferenza di servizi indetta da un’Amministrazione statale il rappresentante unico rappresenti anche l’Amministrazione procedente o solamente le Amministrazioni statali diverse da quella procedente; infine, il potere di modifica del parere già reso da parte del rappresentante unico dello Stato.

Nelle considerazioni di carattere generale, il Consiglio di Stato ha evidenziato, in primis, che la possibilità di interfacciarsi con un unico interlocutore per l’insieme degli interessi pubblici di matrice statale costituisce, indubbiamente, un’importante novità, sia sotto l’aspetto della funzionalità dell’istituto, sia non da ultimo sotto l’aspetto dell’immagine stessa che lo Stato dà di sé, atteso che la presenza di più Amministrazioni riconducibili alla stessa persona giuridica pubblica Stato che si trovino a rappresentare in maniera contraddittoria l’interesse pubblico dello Stato stesso appare ipotesi (non lontana dal vero, purtroppo) del tutto contrastante con il più basilare canone costituzionale del buon andamento dell’Amministrazione pubblica.

Entrando nel merito della prima questione il Collegio, nel richiamare l’interpretazione testuale dell’art. 1, comma 2, del D. Lgs. 30 marzo 2001, n.165 e sulla base di argomenti di ordine teleologico, ha chiarito che le “Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo” rappresentano  soggetti distinti dalle “Amministrazioni dello Stato” in senso stretto ^[27]. Ne consegue, pertanto, che gli enti pubblici non economici nazionali devono godere di rappresentanza autonoma nell’ambito della conferenza di servizi, poiché sono preposti alla cura di un determinato e specifico interesse che non necessariamente coincide, anzi di norma differisce, da quello espresso dall’Amministrazione statale incaricata della vigilanza sull’ente stesso.

In ordine al secondo profilo, il Consiglio di Stato dopo aver specificato il ruolo svolto dell’Amministrazione procedente (a cui spetta, nello specifico, non solo organizzare ma anche concludere la conferenza, facendo sintesi delle posizioni prevalenti espresse), ha affermato che per evitare confusioni occorre tenere distinti i ruoli del rappresentante unico delle Amministrazioni statali e dell’Amministrazione statale procedente, anche quando quest’ultima sia chiamata a esprimere atti di assenso, pena uno sdoppiamento delle funzioni in capo allo stesso soggetto difficilmente comprensibile ^[28].

Tuttavia, mancando una norma che lo vieti espressamente, non verrebbe esclusa a priori l’evenienza in cui, nella stessa persona fisica, possano coincidere le funzioni di autorità procedente e quelle di rappresentante unico delle Amministrazioni statali, fatta salva la sussistenza di un’ipotesi di conflitto di interessi fra le due posizioni.

Infine, il Collegio ha risposto positivamente alla possibilità che il rappresentante unico dello Stato, dopo aver reso il proprio parere, possa successivamente modificarlo.

Difatti, premesso che il rappresentante unico è tenuto a sentire le Amministrazioni che rappresenta prima che la conferenza si svolga, anche al fine di stabilire i margini operativi del suo agire, è però possibile che nel corso della stessa altre Amministrazioni presenti rendano noti elementi nuovi, che richiedano una valutazione ulteriore. In tal caso, pertanto, il rappresentante dovrà comunicare quanto emerso alle Amministrazioni interessate, consultandole velocemente, e tener conto dei rilievi ulteriori che esse dovessero formulare. Non si avrebbe, tuttavia, un “nuovo parere”, ma semplicemente una modalità ulteriore di giungere all’unico atto di assenso rilevante, ovvero quello che risulta dal verbale conclusivo della conferenza di servizi, che in ipotesi si chiuderebbe solo dopo aver dato al rappresentante unico la possibilità di consultarsi ulteriormente con le amministrazioni rappresentate, da valutarsi, conclude il Collegio, caso per caso.

6. Considerazioni conclusive.

L’introduzione del nuovo modello di conferenza di servizi rappresenta senza dubbio un significativo avanzamento sul piano della semplificazione e razionalizzazione dell’agire pubblico. Difatti, l’istituto riveste ancora una notevole importanza nell’esplicare la sua funzione di modulo organizzativo e procedimentale che consente una maggiore efficienza dell’azione amministrativa.

In tale contesto, la nuova figura del c.d. rappresentante unico costituisce uno strumento significativo di semplificazione procedurale e, soprattutto, di concertazione, per mezzo del quale è possibile eliminare, almeno formalmente, il conflitto e la disaggregazione tra le diverse Amministrazioni coinvolte nel procedimento, il cui contrasto può attualmente registrarsi solo tra livelli di governo diversi ^[29]_.

E’ evidente, tuttavia, che le potenzialità delle innovazioni introdotte e i numerosi cambiamenti degli aspetti organizzativi ad esse collegate richiedono una maggiore “responsabilizzazione” delle singole Amministrazioni, nonché un concreto cambio di approccio del “fattore umano”, che consenta l’effettiva attuazione, mediante una continua attività di sostegno formativo e di monitoraggio ^[30], del nuovo modello di conferenza ^[31].