1. Il ruolo dell'Agcom e la tutela dei consumatori

L'AGCOM, ossia l'autorità garante delle comunicazioni, è una Autorità indipendente istituita con legge n. 249 del 1997 (1), la quale assume funzioni di controllo e vigilanza su qualunque operatore che si occupi del ramo comunicativo, al fine di garantire la corretta competizione degli operatori sul mercato delle telecomunicazioni.

L'AGCOM detiene, dunque, strumenti e funzioni di regolamentazione, vigilanza e risoluzione di controversie trasversali a tutti i settori delle comunicazioni: comunicazioni elettroniche, radiotelevisione ed editoria, anche a mezzo Internet. Infatti, pur essendovi un regime di libera concorrenza nel mercato, è necessario poter visionare il comportamento dei soggetti operanti, proprio per poter evitare in toto ogni tipologia di abuso, nonchè tutelare la trasparenza nelle operazioni commerciali.

Nel 1997, fu proprio l'intreccio di interessi pubblici e privati presenti nell'ambito delle comunicazioni, che al momento dell'approvazione della legge n. 249 erano sottoposte ancora al monopolio publico in vari settori, a comportare la necessità di sottrarre il governo delle comunicazioni al circuito politico partitico, affidandolo piuttosto ad un organismo indipendente ed imparziale, proprio sul modello delle authorities statunitensi e britanniche (2).

La nascita dell'autorità era necessaria proprio al fine di tutelare e garantire valori di rango primario nel settore delle comunicazioni, quali il pluralismo, l'obiettività, la completezza, nonchè l'imparzialità dell'informazione. Proprio per questo ad oggi, nello svolgimento delle proprie funzioni, l'AGCOM si avvale di poteri e strumenti di diversa natura, come: il potere di regolazione dei mercati, poteri di ispezione e vigilanza, poteri sanzionatori, poteri di risoluzione delle controversie tra operatori di comunicazioni elettroniche nonchè tra operatori ed utenti, poteri di proposta e poteri di consultazione.

Ab origine, il compito principale dell'Autorità era quello di reprimere la pubblicità ingannevole, diffusa con qualsiasi mezzo, come tv, giornali, volantini e manifesti. Successivamente si è dedicata anche alla protezione generica delle comunicazioni. In particolare, infatti, con particolare riferimento al ruolo delle comunicazioni elettroniche, l'Acom ha contribuito in maniera significativa al processo di progressiva liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni, introducendo una copiosa disciplina regolamentare, vigilando costantemente sugli operatori del mercato, risolvendo le controversie fra gli operatori, ed infine applicando le sanzioni laddove ciò si rendeva opportuno.

Successivamente l'Autorita garante delle comunicazioni ha posto l'accento sulla tutela del consumatore, il quale spesso è "vittima" di abusi da parte del mercato. Valore fondamentale all'interno del mercato è la trasparenza delle informazioni, cosa non sempre garantita al cittadino: vige, infatti, una enorme asimmetria informativa tra imprese e cittadini, tali da generare abusi immediati nel mercato. Pertanto, attraverso il suo operato, l'AGCOM tende a colmare tali "vuoti di conoscenza", ossia garantire il cittadino da tali situazioni, sic et simpliciter.
L'Agcom, pertanto, si è posta come "paladina" del Codice del consumo, in relazione alle situazioni in cui vi sia poca trasparenza nel settore delle comunicazioni a danno del cliente. Vari sono stati gli ambiti di intervento dell'Autorità, tra i quali ricordiamo:
- l'art. 5- bis della delibera Agcom n. 538/01/CSP del 26 Luglio del 2001: con tale delibera l'Autorità è intervenuta in materia di televendite, affinchè le stesse siano svolte a norma dell'art. 30 del Codice del Consumo (3), ossia assicurando la possibilità di svolgere attività di vendita attraverso i canali televisivi, ma senza pervenire ad un modus procedendi ingannevole per il consumatore (4) (5).
- la delibera AGCOM n. 664/06/CONS del 23 Novembre del 2006: attraverso tale delibera l'Autorità ha adottato il "Regolamento recante disposizioni a tutela dell'utenza in materia di fornitura di servizi di comunicazione elettronica mediante contratti a distanza", all'interno del quale vi sono una serie di regole concernenti il tipo di informazioni precontrattuali che il professionista è tenuto a veicolare al consumatore prima della conclusione del contratto a distanza (art. 2 co.3), la forma di acquisizione del consenso del consumatore alla conclusione del contratto (art. 2, commi 5 e 6), le conseguenze sulle obbligazioni contrattuali in caso di fornitura non richiesta (art. 3), e l'esercizio del diritto di recesso (art. 5). Tale provvedimento prevede, inoltre, in capo all'Agcom il potere di irrogare una sanzione pecuniaria amministrativa in caso di trasgressione (6).

Pertanto, ad oggi, il fine ultimo e principale di tale Autorità è la tutela del cliente, il quale, in qualità di consumatore, deve vedere la piena protezione delle proprie libertà fondamentali in ogni tipologia di situazione. L'Autorità tende a svolgere una funzione di regolamentazione, ex ante, pro consumatori, ossia predeterminando i comportamenti che gli operatori dovranno tenere sul mercato, al fine di prevenire alcuni atteggiamenti abusivi all'interno del mare magnum dei mercati liberalizzati.

A tale tutela ex ante si contrappone una tutela ex post, posta in essere dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato, definita anche Antitrust o AGCM, (7), la quale detiene compiti di vigilanza contro gli abusi di posizione dominante o contro intese e/o cartelli che possono risultare lesivi della concorrenza; ma anche di controllo sulle operazioni di concentrazione che superano un certo valore, o in merito a pratiche commerciali scorrette, clausole vessatorie, e alla pubblicità ingannevole, ossia a tutto ciò che attiene alla generale tutela del consumatore.

Lo stesso articolo 8 del Codice del Consumo qualifica come necessaria la collaborazione tra i regolatori nazionali, nel caso di specie tra AGCOM e AGCM, identificando come necessario lo scambio di informazioni e la conclusione di intese in tutte le materie di interesse comune, tra cui vi rientra l'analisi del mercato (così come richiamato dall'articolo 19 dello stesso Codice).
Tuttavia, è necessario sottolinearne la differenza nelle funzioni, in quanto: l'AGCOM interviene in particolar modo in via preventiva nella fase di apertura dei mercati alla concorrenza, ossia presupponendo che "il mercato non vi sia", o lo stesso non abbia ancora raggiunto condizioni stabili e soddisfacenti di concorrenzialità; l'AGCM, invece, opera in via residuale, successiva ed eventuale, ossia al fine di correggere risultati non desiderati come abusi di posizione dominante o pratiche anticompetitive in un mercato regolamentato (8).

La duplicità delle tutele permette al sistema di viaggiare su un doppio binario, dando all'ordinamento una complementarietà nella repressione di fenomeni patologici valida ed estremamente sufficiente. Le due Autorità indipendenti collaborano pienamente al fine di tutelare il consumatore e le sue esigenze. A conferma di ciò, merita di essere ricordato anche un protocollo d'intesa stipulato tra l'AGCOM e l'Antitrust, ossia l'autorità garante della concorrenza e del mercato, finalizzato a tutelare i consumatori nei mercati delle comunicazioni elettroniche (9).

In base a questo, infatti, vi sono forme di coordinamento e collaborazione tra le due Autorità nel settore delle comunicazioni, in quanto prima di deliberare a conclusione di istruttorie relative a intese, abusi di posizione dominante e concentrazioni, l’AGCM deve richiedere, sui progetti di provvedimento, un parere, non vincolante, all'AGCOM. A sua volta, quest’ultima è tenuta a chiedere all’AGCM un parere, non vincolante, sui provvedimenti regolamentari rientranti negli  ambiti di sua competenza (ad esempio, in merito alla “forza di mercato” degli organismi di telecomunicazione, alle offerte di interconnessione, ecc.). L’AGCM deve richiedere un parere (non vincolante) all'AGCOM anche per i casi di pratiche commerciali scorrette o pubblicità ingannevole e comparativa illecita, qualora le pratiche o la pubblicità in questione siano diffuse a mezzo stampa o radiotelevisione o altro mezzo di telecomunicazione).

2. Delibera 121/2017 CONS. sulla fatturazione mensile. Ricostruzione ontologica e regime sanzionatorio

Al fine di tutelare al meglio le esigenze del consumatore, sia in relazione alla qualità della prestazione offerta, sia come quantum dei costi da sostenere per la stessa, l'AGCOM ha posto sempre come obiettivo primario nelle proprie delibere la tutela della trasparenza delle condizioni economiche applicate a qualunque tipologia di offerta al pubblico.

Orbene, varie e significative sono state le delibere dell'AGCOM, finalizzate soprattutto a regolamentare il settore delle telecomunicazioni, spesso soggetto ad abusi da parte degli operatori, i quali operano ancora oggi in regime di oligopolio (9).

Tra queste, emerge quella inerente al divieto di fatturazione ogni 28 giorni, che passeremo nel dettaglio ad analizzare.
Attraverso la delibera 121/2017/CONS., emanata a Roma il 15 marzo 2017, l'AGCOM ha modificato l'articolo 3 della delibera n.252/16, statuendo che "Per la telefonia fissa la cadenza di rinnovo delle offerte e della fatturazione deve essere su base mensile o suoi multipli. Per la telefonia mobile la cadenza non può essere inferiore a quattro settimane. In caso di offerte convergenti con la telefonia fissa, prevale la cadenza relativa a quest’ultima"; ed inoltre, "Gli operatori di telefonia mobile che adottano una cadenza di rinnovo delle offerte e della fatturazione su base diversa da quella mensile, informano prontamente l’utente, tramite l’invio di un SMS, dell’avvenuto rinnovo dell’offerta".

Con tale delibera l’AGCOM ha imposto agli operatori di telefonia fissa ed ibrida (cioè fissa e mobile) l’applicazione una tipologia di fatturazione mensile e non a 28 giorni, prevedendo così un termine perentorio di 90 giorni per adeguarsi alla decisione stessa. Ciò nonostante, gli operatori telefonici principali (come Tim, Vodafone, ecc.) hanno continuato ad inviare fatture ogni 28 giorni, rendendo pertanto necessario l’intervento del Legislatore al fine di ottemperare al dictum dell’Autorità indipendente.

Così, attraverso apposito Decreto fiscale, convertito con la legge n. 172/2017 del 4 dicembre, è stato espressamente previsto il rinnovo mensile delle tariffe, concedendo però alle compagnie telefoniche un termine pari a 120 giorni dalla data di emanazione della legge, ossia entro il 4 aprile 2018, per eseguire il comando normativo (10).

Contemporaneamente l'AGCOM, il 19 dicembre 2017, applicava una sanzione di oltre un milione di euro a carico di Tim, Vodafone Italia, Wind Tre e Fastweb per la mancata osservanza della propria delibera in materia di carenza di rinnovo delle offerte e di fatturazione dei servizi, intimando inoltre agli operatori stessi di rimborsare le somme ingiustamente pagate dagli utenti a partire dal 23 giugno 2017, stornandole dalla prima fattura emessa con cadenza mensile.

Gli operatori telefonici però scelsero di non seguire le delibere dell'Authority, impugnando le stesse dinanzi al TAR per il Lazio, al fine di scongiurarne l’applicazione. Così, con l’Ordinanza n. 792 del 12 febbraio 2018 (11) il Tribunale amministrativo ha rigettato il ricorso delle società telefoniche, ritenendo corretta la sola fatturazione mensile, così come confermata della delibera AGCOM del 15 marzo 2017. Tuttavia ha sospeso in via cautelare, in attesa del successivo giudizio di merito, la Delibera AGCOM del 19 dicembre 2017, considerate le difficoltà per le aziende telefoniche «di ripetere dai clienti le somme eventualmente corrisposte».

Con tale pronuncia, confermata poi dal TAR, l'Autorità indipendente ha diligentemente tutelato i diritti dei consumatori, garantendo la ciclicità mensile delle fatturazioni in luogo di quella che avveniva ogni 28 giorni. Le reazioni da parte degli operatori telefonici non sono state di certo positive, in quanto gli stessi rinuncerebbero ad una buona fetta di guadagno, dovendo passare da 13 canoni annuali a 12, percependone uno al mese. Al fine di bilanciare costi e ricavi, le compagnie telefoniche saranno propense a rincarare i canoni dei servizi offerti, e non avere così una perdita significativa. 
L’evoluzione della vicenda interesserà vivamente i consumatori, a seguito degli effetti diretti che tali delibere avranno su loro.