Sanzioni statistiche e lacune normative: il nodo dell'adempimento tardivo tra prassi e riforma

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Statistical penalties and regulatory gaps: the issue of late compliance between practice and reform

The system of administrative penalties associated with mandatory statistical surveys (Sistan) has long been problematic in its interpretation, particularly regarding the dichotomy between failure to submit data and late compliance. This paper analyzes the current regulatory framework, highlighting how the lack of specific rules for submitting data after the deadline leaves room for an often harsh penalty system, equating delay with failure to respond. The analysis shifts to reform prospects, evaluating the introduction of effective disclosure mechanisms or proportionality criteria that could address current gaps, ensuring a balance between the need for timely data and the protection of taxpayers/respondents.

1. Premessa di carattere generale sul quadro normativo di riferimento

Prima di addentrarci nel solco della problematica oggetto di analisi, appare doveroso delineare preliminarmente la disciplina normativa contenuta nel d.lgs. 6 settembre 1989 n. 322 in tema di approvazione delle rilevazioni statistiche condotte dagli Uffici di statistica di Enti ed Amministrazioni pubbliche facenti parte del c.d. Sistema statistico nazionale (SISTAN) per le quali è previsto l’obbligo di fornire i dati richiesti secondo la disposizione di cui all’art. 7 della citata normativa pena l’applicazione di sanzioni pecuniarie.

L’atto fondamentale con il quale si individuano le rilevazioni statistiche di interesse pubblico ed i relativi obiettivi per la realizzazione delle stesse, è il Programma statistico nazionale (PSN). Esso costituisce atto normativo a tutti gli effetti stante la procedura legislativa di approvazione dello stesso con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del CIPE. Con il citato decreto è, altresì, approvato l'elenco delle rilevazioni comprese nel medesimo PSN rispetto alle quali sussiste l'obbligo di risposta, previsto dall'articolo 7; in esso sono indicati anche i criteri da utilizzare per individuare, ai fini dell'accertamento delle violazioni di cui all'art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 322/1989, le unità di rilevazione la cui mancata risposta comporta l'applicazione della sanzione pecuniaria sancita dal medesimo art 7.

In particolare, la norma di cui all’art. 7 del d.lgs. n. 322/89 si compone di due parti: in una prima parte, essa sancisce l’"obbligo" a carico di determinate categorie di soggetti, quali pubbliche amministrazioni, enti pubblici, organismi pubblici, soggetti privati, "di fornire tutti i dati che vengano loro richiesti per le rilevazioni previste dal programma statistico nazionale" (comma 1); in una seconda parte, è, invece, prevista la comminazione di "una sanzione amministrativa pecuniaria" nei confronti di quei soggetti, rientranti sì in una delle suddette categorie, ma che comunque risultano, di volta in volta, selezionati (anche per scelta campionaria) in una determinata indagine statistica o in un Censimento. Il passaggio più delicato, ed anche più critico, della menzionata disposizione riguarda l’ipotesi in cui tali soggetti non forniscono i dati statistici "ovvero li forniscono scientemente errati o incompleti" (comma 3).

Sotto il profilo operativo, la sanzione è applicata nella misura di un range tra un minimo ed un massimo secondo il procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 11 del d.lgs. n. 322/89 attraverso il richiamo alla disciplina di cui alla legge n. 689/81. In questa prospettiva, solitamente, gli Uffici di statistica nel verbale di accertamento e contestazione della violazione dell’obbligo di cui al suddetto art. 7, prevedono una sanzione pecuniaria di circa mille euro rispettando il dettato normativo di cui agli artt. 11 del d.lgs. n. 322/89 e 16 della Legge n. 689/81. Il riferimento a tale ultima disciplina concernente il procedimento sanzionatorio ha una notevole rilevanza posto che gli Uffici di statistica, in linea di principio, non esercitano alcun potere sanzionatorio nei confronti delle Unità di rilevazione inadempienti ma si limitano semplicemente a portare a conoscenza dei presunti trasgressori, attraverso il verbale di accertamento- contestazione, l'inadempimento amministrativo riscontrato, rimettendo, poi, al Prefetto competente per territorio, in caso di mancato pagamento dell'importo indicato nell'atto stesso (ex art.16 della Legge n.689/81 e s.m.i.), ogni decisione in merito ivi compresa la conseguente determinazione, qualora provata la fondatezza dell’illecito riscontrato, dell’importo ritenuto equo da comminarsi a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria.

E’ bene precisare che la somma predeterminata dalla citata legge (corrispondente all’importo più favorevole tra le sanzioni alternative stabilite dal citato art. 16 della Legge n. 689/81, quale pagamento in misura ridotta) è prevista quale forma conciliativa a definizione della controversia in alternativa ad un eventuale ricorso prefettizio proposto dal soggetto trasgressore: infatti si applica la terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo (art. 16 cit., comma 1).

2. Le fattispecie dell’inadempimento dell’obbligo di fornire i dati statistici

Occorre ora porre l’attenzione alle tre ipotesi di inadempimento enucleate dalla norma di cui all’art. 7 citato.

Nel primo caso, ricorre la situazione più semplice ovvero si configura la fattispecie della responsabilità dell’illecito amministrativo, ex art. art.3 della legge n. 689/81, allorquando i soggetti chiamati a rispondere al questionario statistico, non abbiano fornito, all’Ufficio di statistica competente, le informazioni statistiche entro un dato termine.

Ebbene, ci si chiede, a questo punto, ma questo termine da chi va stabilito? Per rispondere alla domanda, basta ricordare che, comunque, le rilevazioni statistiche vanno condotte in un periodo temporale dell’anno ben preciso: infatti, è prassi consolidata che gli Uffici di statistica, con l’invio della lettera informativa ai soggetti coinvolti nell’indagine, con la quale sono fornite tutte le indicazione necessarie per lo svolgimento delle attività statistiche, indicano ai medesimi destinatari anche il termine iniziale e quello finale entro il quale essi devono trasmettere il questionario coi dati richiesti. In questa prospettiva, appare ovvio che la fattispecie dell’inadempimento, a carico dei soggetti inviatati a rispondere, si matura proprio nel momento in cui sia scaduto il termine finale per la consegna del questionario poiché tali soggetti non hanno in alcun modo risposto alla rilevazione statistica.

Di talché, la conseguenza logica e giuridica che ne consegue è che l’Ufficio di statistica provvede, in un momento successivo, ad adottare il verbale di accertamento-contestazione, col quale viene acclarato l’inadempimento dell’Unità di rilevazione, e a comunicarlo a quest’ultima secondo le forme e le modalità previste dalla legge per le notificazioni (solitamente è adoperato lo strumento della Posta elettronica certificata). L’Ufficio di statistica, ove mai l’Unità di rilevazione non abbia provveduto al pagamento della sanzione in misura ridotta entro il termine di sessanta giorni dalla notifica del verbale di accertamento, procede, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 689/81, all’invio del rapporto "con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni" al Prefetto territorialmente competente. In tale evenienza, sopraggiunge la competenza in capo al Prefetto per l’adozione dell’ordinanza ingiunzione con la quale si irroga effettivamente la sanzione pecuniaria nei confronti del soggetto trasgressore. Appare evidente che il potere sanzionatorio nei confronti dei trasgressori inadempienti resta in capo all’Autorità prefettizia e non è di competenza degli Uffici di statistica i quali si limitano semplicemente a portare a conoscenza di detti soggetti, attraverso il verbale di accertamento- contestazione, l'inadempimento amministrativo riscontrato.

Non resta, poi, preclusa ai soggetti inadempienti la possibilità di difendersi: essi, infatti, possono proporre, ex art. 18, comma 1, della legge n. 689/81, alla competente Autorità prefettizia, entro il termine di decadenza di trenta giorni dalla notifica del verbale di accertamento, scritti difensivi o ricorso, unitamente alla documentazione a sostegno delle loro ragioni, al fine di poter contestare l’eventuale infondatezza dell’accertamento della violazione a loro carico eseguito dagli Uffici di statistica. In tal caso, il procedimento sanzionatorio si può definire in due modi: in primo luogo, l’Autorità prefettizia se ritiene il ricorso infondato, adotta la conseguente ordinanza ingiunzione con la quale intima al trasgressore il pagamento della sanzione amministrativa oltre alle spese; in secondo luogo, se la difesa del ricorrente risulta fondata, l’Autorità prefettizia emette ordinanza ingiunzione motivata.

Vi sarebbe un’ulteriore possibilità di definizione del procedimento in senso favorevole all’autore della violazione, ipotesi questa non espressamente contemplata dalla citata norma ma che si è venuta affermando nella prassi amministrativa, e cioè l’adozione da parte dell’Ufficio di statistica del provvedimento di annullamento in autotutela del verbale di accertamento ove mai lo stesso abbia riscontrato un macroscopico errore nell’ambito della sua attività di esercizio del potere accertativo della condotta illecita del soggetto. I rimedi difensivi posti a tutela dell’autore della violazione non si arrestano soltanto in sede amministrativa, considerato che è possibile esperire il contenzioso dinanzi al competente Giudice di Pace avverso il provvedimento prefettizio che ha irrogato la sanzione amministrativa secondo la procedura prevista dalla stessa legge 689/81 e dal d.lgs. 150/2011.

L’art. 7, come visto sopra, parla di dati forniti "scientemente errati o incompleti". Cosa si intende con questa locuzione rispetto alla fattispecie dell’inadempimento "totale" del soggetto tenuto a rispondere al questionario? Ebbene, il quesito può trovare pronta soluzione se si prospettano alcuni elementi concreti che ci fanno comprendere l’intento del legislatore nell’utilizzare tale tipo di espressione. In tale ottica, dunque, si immagini che un questionario sia formato da diverse sezioni in cui sono ripartite più domande per la richiesta di informazioni: un’impresa (o una persona fisica) risponde a tutto il questionario ma coscientemente e volontariamente omette di fornire alcune risposte in maniera corretta poiché teme che quel tipo di informazioni, se le rende pubbliche, possa recare nocumento alla propria strategia aziendale o produttiva o possa compromettere una situazione di monopolio di determinati beni da commercializzare o produrre in un dato territorio.

In questo modo, la situazione in cui si prospetta un questionario con dati erronei potrebbe condizionare il buon esito della rilevazione statistica e potrebbe evidenziare, in fase di elaborazione dei dati forniti, una situazione economica completamente distorta dalla realtà dei fatti. Parimenti, la locuzione "incompleti" è da intendere nel senso che il rispondente abbia consegnato il questionario rispondendo solo in parte e fornendo alcuni dati lasciando nello stato di non compilazione altri quesiti. Si pensi al caso in cui un Ente pubblico partecipi al Censimento delle Istituzioni pubbliche e compili un modello su un totale di due modelli, istituzionale e delle unità locali, in cui è strutturato il questionario di indagine: in questo modo, a mente della suddetta disposizione, la compilazione parziale del questionario (compilazione solo di alcuni modelli rispetto all’intero questionario) e/o la compilazione incompleta dei modelli (modelli non integralmente compilati) non assolve all’obbligo di fornitura dei dati richiesta all’Unità di rilevazione e si configura la fattispecie di cui all’art.7 del D.Lgs. n.322/89.

E’ agevole, a questo punto, intuire che nell’una e nell’altra fattispecie, testé esaminate, il soggetto si rende inadempiente all’obbligo di fornire i dati statistici e, per questo, è suscettibile dell’applicazione della sanzione amministrativa secondo il procedimento sopra illustrato per la prima ipotesi di inadempimento.

3. La questione del tardivo adempimento di fornire i dati statistici

Passiamo ora ad esaminare la questione più delicata e controversa della norma di cui all’art 7 citato nella parte in cui essa non prevede la fattispecie dell’adempimento tardivo della consegna del questionario statistico né termini perentori per la consegna dei dati. In sostanza, se una Unità di rilevazione consegna il questionario, fornendo tutte le risposte ivi contenute, ma in ritardo rispetto al termine finale di chiusura dell’indagine statistica previsto dall’informativa dell’Ufficio di statistica, ci si pone il problema quale sia la previsione normativa applicabile alla fattispecie ritardo.

Orbene, occorre innanzitutto stabilire se si sia in presenza di rilevazioni statistiche di carattere congiunturale per le quali sia il Programma statistico nazionale sia gli altri atti di programmazione della statistica ufficiale considerano omessa o incompleta la fornitura di dati non pervenuti o pervenuti oltre il termine di conclusione dell’indagine, termini questi che variano da un minimo di un mese ad un massimo di tre mesi per la consegna del questionario, e che sono espressamente specificati nell’informativa dell’Ufficio di statistica notificata all’Unità di rilevazione. Se si prende come riferimento l’Indagine mensile sulla produzione industriale, l’Ufficio di statistica, in ottemperanza di quanto stabilito a livello di normativa europea e nazionale, può stabilire che siano considerate come omesse le forniture non pervenute, parimenti a quelle pervenute oltre una certa data (ad esempio 26 gennaio 2023) e come incomplete: a) le forniture trasmesse nel termine eccedente i 13 giorni le scadenze mensili fissate al 15 di ogni mese; b) le forniture trasmesse reiteratamente dopo i termini mensili di cui al calendario indicato nella lettera informativa, fino a raggiungere un termine di 125 giorni di ritardo cumulato nello stesso anno. Si ponga il caso che un’impresa, coinvolta in un’indagine statistica di questo tipo, trasmetta tutti i dati all’Ufficio di statistica con diciannove giorni di ritardo oltre il termine stabilito nella suddetta lettera sub a), a questo punto, essa può ritenersi inadempiente anche se risultano comunque ugualmente acquisite le informazioni ai fini dell’elaborazione e diffusione dei dati ufficiali?

Partendo da un’analisi letterale della norma di cui all’art. 7 del d. lgs. n. 322/89, ove si prevede la comminazione della sanzione amministrativa a carico di quei soggetti di cui al comma 1 che non forniscono i dati statistici "ovvero li forniscono scientemente errati o incompleti", si può desumere che la fattispecie del ritardo non sia espressamente contemplata dalla citata disposizione. Tale impostazione pare possa indurre l’interprete a non ritenere configurabile l’ipotesi dell’inadempimento a carico dell’Unità di rilevazione che abbia consegnato tardivamente il questionario oltre il termine stabilito.

In ogni caso, seppure la norma appare chiara in merito alla mancata previsione del tardivo adempimento e dell’indicazione di termini di decadenza, nel corso degli anni sono sorte numerose questioni interpretative sulla corretta applicazione delle sanzioni nei confronti di soggetti rispondenti in ritardo.

In quest’ottica la lacuna legislativa pare non sia eccessivamente drastica atteso che essa pare possa essere colmata e superata da prassi amministrative consolidatesi nel tempo o da decisioni giurisprudenziali per casi analoghi alle questioni aventi ad oggetto la materia statistica. In particolare, sul fronte degli orientamenti giurisprudenziali che sono intervenuti nel corso degli anni, appare molto interessante l’elaborazione in materia tributaria del principio del c.d. "obbligo di informativa". Infatti, questo fondamentale principio risulta connotato da un radicato rapporto reciproco tra le parti, da un lato l’Amministrazione e dall’altro il privato, dal quale discendono obblighi di correttezza e collaborazione tra le stesse parti: nello specifico, tale principio ha trovato, in particolar modo, applicazione in quelle fattispecie nelle quali l’Amministrazione finanziaria procede all’accertamento fiscale nei confronti dei contribuenti ogni qualvolta questi ultimi, chiamati a rispondere al questionario entro un termine prestabilito dall’invito o dalla richiesta, non abbiano adempiuto entro tale termine e, quindi, si siano resi colpevoli della violazione del citato obbligo di informativa. Sul punto, infatti, si è ritenuta la necessità a carico dell’Amministrazione procedente di stabilire, al momento dell’invio della lettera, unitamente al questionario, con la quale si forniscono dati, notizie e chiarimenti al contribuente, un termine minimo per l'adempimento degli inviti o delle richieste, avvertendolo delle conseguenze pregiudizievoli che derivano dall' inottemperanza alle stesse.

Questa informativa, secondo l’impostazione della Giurisprudenza, "assolve alla funzione di assicurare - in rispondenza ai canoni di lealtà, correttezza e collaborazione propri degli obblighi di solidarietà della materia tributaria - un dialogo preventivo tra Fisco e contribuente per favorire la definizione delle reciproche posizioni, sì da evitare l'instaurazione del contenzioso giudiziario, rimanendo legittimamente sanzionata l'omessa o intempestiva risposta". Questo tipo di impostazione non lascerebbe alcun dubbio sul fatto che la fattispecie dell’inadempimento per violazione del dovere di informativa riguardo al contenuto delle richieste di dati da acquisire con il questionario, possa trovare applicazione analogica anche a quelle rilevazioni statistiche previste dal Programma Statistico Nazionale. Sulla scorta di questo ragionamento si può desumere che l’informativa inviata dagli Uffici di statistica alle Unità di rilevazione selezionate per un determinato tipo di indagine, nel preannunciare alle stesse l’avvio della rilevazione statistica, fornisce nel contempo non solo le informazioni sulle modalità di compilazione del questionario ma indica anche il termine entro il quale il destinatario è tenuto a consegnare i dati richiesti pena il configurarsi della fattispecie dell’inadempimento.

Le decisioni della Giurisprudenza non solo possono di certo costituire per l’interprete l’unica ancora di salvataggio per poter colmare il vuoto normativo dell’art. 7 del d.lgs. n. 322/89 ma occorre tenere in debito conto anche alcuni fattori quali il comportamento diligente del rispondente, il breve tempo trascorso dalla scadenza del termine di consegna del questionario, la possibilità di avere a disposizione da parte dell’Ufficio di statistica i dati forniti seppure in ritardo ma che comunque la consegna degli stessi abbia raggiunto lo scopo del buon esito della rilevazione, ecc.. Ad ogni modo, se un’impresa ha inviato i dati con soli tredici giorni di ritardo rispetto alla scadenza fissata nell’informativa, l’Ufficio di statistica dovrà valutare positivamente il comportamento dell’impresa acquisendo, comunque, i dati e, quindi, dovrà evitare di avviare la procedura di accertamento della violazione dell’obbligo di legge. Questa situazione può certamente verificarsi in una fase ante accertamento.

Ma supponiamo che l’Ufficio di statistica abbia proceduto all’adozione del verbale di accertamento notificandolo all’impresa la quale propone tempestivamente gli scritti difensivi alla competente Autorità prefettizia deducendo la violazione di legge della norma di cui all’art. 7 del d.lgs. n. 322/89, a questo punto, l’Ufficio di statistica, esaminate le avverse doglianze, potrà procedere all’annullamento in autotutela del verbale di accertamento dandone tempestiva comunicazione al Prefetto che così non procederà per la conseguente adozione dell’ordinanza ingiuntiva di pagamento della sanzione.

4. Conclusioni e riflessioni

L’art. 7 in questione ancora oggi dopo molti anni dalla sua entrata in vigore resta ancora una norma incompleta che può dare adito a varie possibili interpretazioni tutte quelle volte in cui un rispondente abbia compilato tutti i dati del questionario ma che li abbia inviati in ritardo dopo la scadenza del termine.

Seppure resta un vuoto legislativo sulla mancata regolamentazione della fattispecie ritardo con i relativi termini di tolleranza, in ogni caso, pare che l’Amministrazione, nell’ambito della sua attività di regolamentazione degli adempimenti circa le modalità di svolgimento della rilevazione statistica, possa compiere un abuso e/o eccesso di potere nel momento in cui nell’informativa comunica al destinatario di ritenere come omessa la fornitura dei dati oltre il termine ivi stabilito, configurandosi ugualmente a carico del rispondente l’inadempimento anche se poi, in concreto, lo stesso provveda a consegnare il questionario completo di tutti i dati ma in ritardo. E’ ovvio che bisogna valutare le varie situazioni case by case per stabilire se una Unità di rilevazione possa considerarsi inadempiente e, quindi, di sanzionarla per aver essa trasmesso tardivamente il questionario. Condizioni queste che possono notevolmente rendere più farraginose e lunghe le procedure in sede di elaborazione dei dati e di diffusione all’opinione pubblica.

Sarebbe, pertanto, auspicabile un intervento legislativo che vada a modificare non solo la norma dell’art. 7 citato inserendo più specificatamente anche la fattispecie di ritardo, evitando così dubbi interpretativi e lunghi contenziosi, ma che vada a rivedere tutto il sistema di gestione delle rilevazioni statistiche per renderlo più snello e veloce anche alla luce dei progressi tecnologici di oggi e delle nuove frontiere dell’intelligenza artificiale.