1. Premessa: dalla sentenza in commento a un problema organizzativo degli enti locali
Consiglio di Stato, sez. VI, 16 febbraio 2026, n. 1199 prende le mosse da una controversia apparentemente circoscritta: una fondazione di origine bancaria chiede al Ministero dell’economia e delle finanze di conoscere una segnalazione e la corrispondenza intercorsa con i segnalanti, documenti acquisiti nell’ambito dell’attività di vigilanza sulla governance dell’ente. Il giudice d’appello conferma l’ostensibilità della documentazione e, al tempo stesso, non esclude che l’Amministrazione possa dover proteggere l’identità dei segnalanti in presenza di specifiche esigenze di tutela.[1]
La pronuncia si inserisce nel tradizionale dibattito sull’accesso agli esposti, ma assume un interesse particolare se letta insieme alla disciplina del whistleblowing introdotta dal d.lgs. n. 24 del 2023. Il medesimo fatto materiale - l’arrivo di una “segnalazione” presso un’amministrazione - può infatti essere sottoposto a regimi giuridici profondamente diversi. Nel primo, quello dell’esposto ordinario, si applicano le regole generali sull’accesso e sul bilanciamento con la riservatezza. Nel secondo, se ricorrono i presupposti del d.lgs. n. 24 del 2023, la segnalazione è assoggettata a un regime speciale di riservatezza ed è sottratta all’accesso documentale e civico.[2]
Negli enti locali il problema acquista una dimensione ulteriore. Il Segretario comunale o generale è spesso anche RPCT e, in tale veste, gestore del canale interno di whistleblowing. Lo stesso soggetto può quindi ricevere segnalazioni, essere investito di funzioni di coordinamento, interagire con Sindaco e responsabili, partecipare a dinamiche organizzative o disciplinari e, in casi non puramente teorici, risultare egli stesso coinvolto nella vicenda segnalata. Diventa allora necessario rispondere a due domande preliminari: che cosa è giuridicamente la comunicazione ricevuta e chi è legittimato a gestirla con sufficiente imparzialità. La tesi sviluppata in queste pagine è che soltanto dopo avere risolto entrambe le questioni sia possibile stabilire correttamente chi possa conoscere cosa.
2. Il caso deciso e la peculiare posizione delle fondazioni di origine bancaria
La Fondazione Cassa di Risparmio in Bologna aveva chiesto al MEF l’accesso a una segnalazione concernente presunte irregolarità nella propria governance e alla relativa corrispondenza con i segnalanti. L’interesse dichiarato consisteva nella valutazione di possibili iniziative difensive e giudiziarie nei confronti degli autori, anche in relazione alle previsioni statutarie su incompatibilità, ineleggibilità e decadenza. Il Ministero aveva negato l’ostensione sostenendo, tra l’altro, che la segnalazione avesse carattere soltanto sollecitatorio e che l’attività di vigilanza sarebbe stata comunque esercitata in forza dei poteri istituzionali propri dell’autorità vigilante. Il TAR Lazio, sez. II, n. 19769/2025 aveva accolto il ricorso; il Consiglio di Stato ha confermato la decisione.[3]
Una breve premessa è utile per evitare equivoci. Le fondazioni di origine bancaria sono persone giuridiche private senza fini di lucro, dotate di autonomia statutaria e gestionale. La natura privatistica, chiarita dal d.lgs. n. 153 del 1999 e dalla giurisprudenza costituzionale, non elimina tuttavia la specifica vigilanza pubblica esercitata dal MEF. La sentenza n. 1199 del Cons. Stato non riguarda dunque l’assoggettabilità della Fondazione, in quanto tale, a richieste di accesso rivolte direttamente nei suoi confronti. La Fondazione è qui il soggetto privato che chiede di conoscere documenti detenuti dall’amministrazione vigilante.
Il dato è significativo: una comunicazione proveniente da privati, una volta acquisita dall’amministrazione e presa in considerazione nell’esercizio di una funzione pubblica, entra nella sfera documentale dell’amministrazione. Per il Consiglio di Stato è irrilevante che essa abbia causalmente determinato l’avvio del procedimento di vigilanza. Le cause di esclusione dall’accesso sono quelle previste dalla legge e il carattere meramente sollecitatorio dell’esposto non è, di per sé, sufficiente a sottrarlo all’ostensione.[4]
La decisione è altrettanto significativa sul versante dell’accesso difensivo: non è necessario che l’istante abbia già individuato in modo definitivo l’azione giudiziaria da proporre. È sufficiente una prospettazione non implausibile né pretestuosa dell’utilità dei documenti rispetto alla valutazione o all’eventuale esercizio di iniziative giurisdizionali. Ciò è coerente con la ricostruzione dell’accesso difensivo come situazione strumentale alla cura o difesa di interessi giuridici, fermo il necessario nesso di strumentalità con la documentazione richiesta.[5]
3. Esposto ordinario: conoscere i fatti e conoscere il segnalante non sono la stessa cosa
La giurisprudenza amministrativa ha per lungo tempo espresso con formulazioni molto nette il principio secondo cui la riservatezza non può essere dilatata sino a comprendere un generale diritto all’anonimato di colui che rende dichiarazioni a carico di terzi. Già Cons. Stato, sez. V, 28 settembre 2012, n. 5132 aveva valorizzato l’interesse del soggetto sottoposto a controllo a conoscere gli atti utilizzati dall’amministrazione; la linea è stata poi ripresa da Cons. Stato, sez. V, 9 maggio 2024, n. 4150, secondo cui il denunciante, una volta che l’esposto entra nella sfera dell’amministrazione, perde il controllo esclusivo sulla segnalazione.[6]
La sentenza oggetto del presente studio non rompe con questo orientamento. Ne evidenzia però una conseguenza che merita di essere sviluppata: l’assenza di un diritto generale all’anonimato non equivale all’esistenza di un diritto generalizzato del segnalato a conoscere l’identità del segnalante. La sentenza conferma infatti la statuizione di primo grado che rimetteva al MEF la verifica di eventuali esigenze di protezione e la possibilità di oscurare le generalità in presenza di situazioni di rischio. Questo profilo non era stato specificamente censurato in appello e resta quindi parte dell’assetto decisorio.
La distinzione è stata resa ancora più esplicita dalla successiva giurisprudenza del 2026. TAR Veneto, sez. III, 6 luglio 2026, n. 1511 afferma che il diritto a conoscere il contenuto di una segnalazione che abbia dato origine a verifiche incidenti sulla sfera dell’istante non comporta, per ciò solo, il diritto a conoscere anche il nominativo dell’autore. Per l’identità è richiesto un interesse ulteriore e autonomo: ad esempio elementi circostanziati di falsità, un conflitto personale o concorrenziale, oppure la necessità di agire direttamente contro l’autore quando la tutela non sia conseguibile mediante la sola conoscenza del contenuto.[7]
Si delinea così una struttura a due livelli. Il primo concerne l’accesso ai fatti rappresentati nell’esposto e al rapporto tra la segnalazione e l’attività amministrativa che ne è seguita; il secondo riguarda l’identità dell’autore. È possibile che il primo livello debba essere garantito e il secondo possa essere legittimamente oscurato. L’oscuramento selettivo non costituisce allora un compromesso casuale, ma una tecnica di proporzionalità: rende conoscibile ciò che è necessario alla tutela dell’istante senza trasformare automaticamente ogni richiesta di accesso all’esposto in una richiesta di disvelamento personale.
Questa impostazione appare più persuasiva anche rispetto a una lettura puramente binaria del conflitto tra trasparenza e riservatezza. L’art. 24, comma 7, l. n. 241 del 1990 garantisce l’accesso ai documenti necessari per curare o difendere i propri interessi giuridici; proprio la necessità, tuttavia, richiede di domandarsi se l’identificazione dell’autore sia realmente indispensabile oppure se la tutela possa essere assicurata mediante la conoscenza integrale dei fatti con oscuramento dei dati identificativi.[8]
4. Il rischio ritorsivo fuori dal whistleblowing: un limite da non confondere con la ritorsione tipica
La sentenza n. 1199 del Cons. Stato presenta una peculiarità ulteriore: utilizza il rischio di conseguenze ritorsive come circostanza rilevante pur senza applicare il d.lgs. n. 24 del 2023. Il MEF aveva sostenuto che l’identificazione dei segnalanti avrebbe potuto attivare, all’interno della Fondazione, meccanismi statutari di incompatibilità o decadenza suscettibili di assumere carattere ritorsivo. Il Consiglio di Stato non accerta direttamente l’esistenza del rischio, ma ritiene corretta la soluzione del TAR che ne affida la concreta valutazione all’amministrazione.
Occorre però evitare una sovrapposizione concettuale. Nel sistema del d.lgs. n. 24 del 2023 la “ritorsione” è una categoria normativa definita e assoggettata a regole specifiche, comprese misure di protezione e un particolare regime dell’onere probatorio. Fuori da quel perimetro, il riferimento al rischio ritorsivo non determina automaticamente l’applicazione delle garanzie proprie del whistleblowing: opera piuttosto come elemento del bilanciamento tra esigenza conoscitiva e protezione della persona che ha segnalato.[9]
La distinzione consente di evitare due errori opposti. Il primo consiste nel ritenere che ogni timore di conseguenze sfavorevoli renda segreto l’esposto; il secondo nel sostenere che, fuori dal whistleblowing, il rischio di ritorsione sia giuridicamente irrilevante. La sentenza in commento mostra invece che esso può giustificare una modulazione dell’ostensione, purché sia concreto e motivato. In questa prospettiva i principi di necessità e proporzionalità, nonché - come criterio sistematico e non come ratio espressa della sentenza - il principio di minimizzazione dei dati personali, possono offrire una chiave coerente per separare il contenuto indispensabile dai dati identificativi non necessari.[10]
È opportuno sottolineare che alcuni commenti immediatamente successivi alla decisione hanno enfatizzato soprattutto la negazione del diritto all’anonimato. La lettura proposta in queste pagine attribuisce invece maggior peso alla seconda parte del ragionamento: la conoscibilità dell’esposto è la regola di partenza; la conoscibilità dell’autore richiede una verifica ulteriore, quando la sua identità non sia intrinsecamente necessaria alla tutela prospettata.[11]
5. Esposto ordinario o whistleblowing? I requisiti per la qualificazione della segnalazione
Negli enti locali la questione decisiva si colloca ancora prima del bilanciamento sull’accesso. Una comunicazione indirizzata al Comune, al Segretario o al RPCT non diventa whistleblowing per la denominazione utilizzata dal mittente, né per il semplice fatto di essere stata inviata al responsabile anticorruzione. Il d.lgs. n. 24 del 2023 costruisce un perimetro soggettivo e oggettivo preciso. La qualificazione della comunicazione deve quindi precedere ogni decisione sulla sua ostensibilità.[12]
Il primo requisito riguarda il soggetto segnalante. Nel settore pubblico la tutela non è riservata ai soli dipendenti: l’art. 3 comprende, tra gli altri, lavoratori autonomi, collaboratori, lavoratori e collaboratori di fornitori, professionisti e consulenti, volontari, tirocinanti e persone che esercitano funzioni di amministrazione, direzione, controllo, vigilanza o rappresentanza. La protezione può operare anche quando il rapporto non sia ancora iniziato, durante il periodo di prova o dopo la cessazione, purché le informazioni siano state acquisite nel contesto lavorativo rilevante.[13]
Il secondo requisito concerne proprio il “contesto lavorativo”. L’art. 2 del decreto lo definisce in senso ampio, facendo riferimento alle attività lavorative o professionali, presenti o passate, attraverso le quali una persona acquisisce informazioni sulle violazioni e nel cui ambito potrebbe rischiare di subire ritorsioni. Questo elemento consente di distinguere, ad esempio, il cittadino che denuncia al Comune l’abuso edilizio del vicino - normalmente autore di un esposto ordinario - dal dipendente comunale, dal consulente o dal lavoratore di un appaltatore che apprenda nell’esercizio della propria attività fatti illeciti riguardanti l’ente.[14]
Il terzo requisito è oggettivo. La segnalazione deve riguardare violazioni riconducibili all’ambito degli artt. 1 e 2 del decreto, cioè comportamenti, atti od omissioni che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato e rientrano nelle categorie individuate dal legislatore. Nel settore pubblico l’ambito comprende, oltre alle violazioni del diritto dell’Unione nei settori indicati, anche illeciti amministrativi, contabili, civili e penali rilevanti secondo la disciplina nazionale.[15]
Un quarto requisito, spesso decisivo nella pratica comunale, è la non esclusività dell’interesse personale. L’art. 1, comma 2, lett. a), sottrae alla disciplina le contestazioni, rivendicazioni o richieste legate esclusivamente a un interesse personale del segnalante e attinenti al proprio rapporto individuale di lavoro o ai rapporti con i superiori gerarchici. La lamentela per una singola ferie negata, una valutazione individuale o un conflitto meramente interpersonale non si trasforma in whistleblowing solo perché viene inoltrata al RPCT.[16]
Occorre tuttavia distinguere l’oggetto personale della segnalazione dai motivi personali del segnalante. L’art. 16, comma 2, stabilisce che i motivi che hanno indotto la persona a segnalare sono irrilevanti ai fini della protezione. Un dipendente può dunque avere rapporti conflittuali con il proprio responsabile e, ciononostante, segnalare validamente un illecito che incide sull’integrità dell’ente. L’interesse personale esclusivo riguarda ciò che viene denunciato; il movente soggettivo riguarda invece il perché si decide di denunciarlo. Confondere i due piani rischia di escludere impropriamente dal sistema una segnalazione oggettivamente rilevante.[17]
Un quinto elemento attiene alla consistenza informativa. Il sistema non richiede che il segnalante disponga già della prova definitiva dell’illecito: la nozione di “informazioni sulle violazioni” comprende anche fondati sospetti, purché sorretti da elementi concreti. Una comunicazione del tutto generica, costruita su voci indeterminate, non consente un seguito diligente; una segnalazione che indichi fatti, tempi, soggetti, documenti o elementi verificabili è invece idonea ad attivare l’istruttoria. La necessità di sufficiente circostanziazione, già valorizzata nella prassi precedente, resta funzionale alla serietà del canale.[18]
Il sesto profilo riguarda il canale e il destinatario. Per le amministrazioni pubbliche tenute ad avere il RPCT, l’art. 4, comma 5, affida a quest’ultimo la gestione del canale interno. Il legislatore disciplina inoltre le ipotesi nelle quali una segnalazione interna sia presentata a un soggetto diverso da quello competente: la comunicazione deve essere trasmessa entro sette giorni al soggetto competente, dandone contestuale notizia al segnalante. Ne deriva che l’utilizzo della PEC ordinaria o l’invio iniziale a un ufficio diverso non possono essere trattati con automatismi; la concreta qualificazione richiede di verificare contenuto, soggetto, contesto e successiva corretta canalizzazione.[19]
Infine, occorre distinguere la qualificazione della segnalazione dalle condizioni per beneficiare di tutte le misure di protezione. L’art. 16 richiede che, al momento della segnalazione, la persona avesse fondati motivi per ritenere vere le informazioni e che esse rientrassero nell’ambito oggettivo del decreto, oltre all’osservanza delle modalità previste. Non è necessario che l’illecito risulti poi effettivamente provato: ciò che rileva è anche la ragionevolezza della convinzione al momento della segnalazione. Le tutele vengono invece meno nei casi previsti dalla norma quando sia accertata la responsabilità per diffamazione o calunnia o la responsabilità civile per dolo o colpa grave.[20]
Questi elementi possono essere riassunti in un test operativo: chi segnala; in quale contesto ha appreso i fatti; quale violazione rappresenta; se l’oggetto supera una rivendicazione esclusivamente personale; se la segnalazione è sufficientemente circostanziata; quale canale è stato utilizzato; se ricorrono le condizioni per le tutele. Solo dopo questa verifica è possibile stabilire se ci si trovi nel regime speciale o davanti a un esposto ordinario.
6. Dalla qualificazione discende il regime dell’accesso
La conseguenza è radicale. L’art. 12, comma 8, d.lgs. n. 24 del 2023 stabilisce che la segnalazione whistleblowing è sottratta all’accesso previsto dagli artt. 22 e seguenti della l. n. 241 del 1990 e dagli artt. 5 e seguenti del d.lgs. n. 33 del 2013. ANAC ha chiarito nel 2026 che tale esclusione presuppone la sussistenza dei requisiti del decreto, con particolare riferimento alla qualifica soggettiva del segnalante, all’oggetto e ai destinatari/canali utilizzati. Se il documento non rientra nel perimetro speciale, deve essere trattato come segnalazione ordinaria e torna applicabile la disciplina generale dell’accesso.[21]
È un passaggio di grande rilievo pratico. L’amministrazione non può estendere il divieto dell’art. 12, comma 8, a qualsiasi esposto che il mittente definisca “whistleblowing”; ma non può neppure applicare alla vera segnalazione protetta il bilanciamento ordinario proprio della l. n. 241 del 1990. TAR Veneto n. 1511/2026 ha qualificato il divieto di accesso alla segnalazione whistleblowing come assoluto, non graduabile in relazione allo stato del procedimento e non superabile mediante il solo oscuramento dei dati identificativi.[22]
Va però separata la segnalazione dagli atti successivamente formati nel procedimento. ANAC precisa che l’art. 12, comma 8, si riferisce testualmente alla segnalazione; gli atti dei procedimenti avviati in conseguenza della stessa non sono automaticamente sottratti all’accesso. Devono comunque essere protette le identità del segnalante, delle persone coinvolte e di quelle menzionate, ricorrendo, secondo il caso, a oscuramento, differimento o limitazione.[23]
Anche le segnalazioni anonime richiedono attenzione. Secondo le indicazioni ANAC, quando la comunicazione anonima non presenta i requisiti per l’applicazione dell’art. 12, comma 8, essa viene trattata come segnalazione ordinaria sotto il profilo dell’accesso. Ciò non esclude che l’autore, se successivamente identificato e destinatario di ritorsioni, possa beneficiare delle misure di protezione alle condizioni dell’art. 16, comma 4. La disciplina conferma ancora una volta la necessità di distinguere la qualificazione documentale iniziale dalle successive condizioni soggettive di tutela.
Il confine tra esposto ordinario e whistleblowing era già centrale sotto il previgente art. 54-bis d.lgs. n. 165 del 2001. Cons. Stato, sez. VI, 2 gennaio 2020, n. 28 aveva escluso l’applicazione del regime speciale a comunicazioni sostanzialmente riconducibili a rivendicazioni personali del lavoratore, evidenziando che l’istituto è funzionale alla tutela dell’integrità della pubblica amministrazione e non alle controversie esclusivamente individuali. La nuova disciplina amplia e sistematizza le tutele, ma non elimina l’esigenza di qualificare la natura della segnalazione.[24]
7. La declinazione negli enti locali: dagli esposti edilizi alle segnalazioni interne
L’esperienza degli enti locali rende visibile la varietà dei casi. Il Comune riceve quotidianamente esposti su abusi edilizi, rumori, occupazioni di suolo, attività commerciali, presunti illeciti amministrativi o comportamenti di dipendenti. Una parte di tali comunicazioni proviene da cittadini estranei a un contesto lavorativo con l’ente e resta integralmente nell’area dell’esposto ordinario. Altre provengono da dipendenti, collaboratori, professionisti o soggetti legati a imprese appaltatrici e possono, se ne ricorrono gli ulteriori requisiti, essere qualificate come whistleblowing.
La giurisprudenza sugli esposti comunali conferma l’esigenza di non adottare automatismi. TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 24 ottobre 2024, n. 2874, in una vicenda edilizia, ha valorizzato l’interesse del soggetto inciso dal controllo a conoscere la documentazione, richiamando l’orientamento contrario a un anonimato generalizzato. Le più recenti decisioni, tra cui TAR Veneto n. 1511/2026, affinano però il principio distinguendo il contenuto dell’esposto dal nominativo del segnalante e richiedendo una specifica necessità per il secondo.[25]
Ne deriva una conseguenza organizzativa importante: il protocollo comunale o il singolo ufficio non dovrebbero attribuire in modo definitivo la qualificazione sulla base del solo oggetto della PEC. Una stessa comunicazione può contenere, accanto a rivendicazioni personali, la rappresentazione di un illecito che incide sull’integrità dell’ente; oppure può essere etichettata come whistleblowing pur provenendo da un soggetto privo del requisito soggettivo. La fase di smistamento deve quindi salvaguardare la riservatezza e consentire al gestore competente di compiere la qualificazione senza una diffusione indebita dell’identità.
8. Il Segretario comunale quale RPCT: prossimità organizzativa e funzione di garanzia
Nel settore pubblico l’art. 4, comma 5, d.lgs. n. 24 del 2023 stabilisce che, per i soggetti tenuti a prevedere la figura del RPCT, la gestione del canale interno è affidata a quest’ultimo. Negli enti locali tale funzione coincide frequentemente con il Segretario comunale o generale. La scelta è coerente con la collocazione trasversale del Segretario, ma determina una peculiare tensione tra prossimità organizzativa e terzietà: il RPCT opera all’interno della stessa struttura nella quale si sviluppano i fatti segnalati.[26]
La questione non è nuova. Il PNA 2022 ricordava espressamente l’ipotesi in cui le segnalazioni riguardino la condotta tenuta dal RPCT e raccomandava alle amministrazioni di disciplinare, nel piano o nell’atto organizzativo, i soggetti idonei a sostituirlo nella gestione e nell’analisi della segnalazione. Le Linee guida ANAC n. 1/2025 sui canali interni hanno reso questa esigenza ancora più chiara: l’atto organizzativo deve considerare l’ipotesi di conflitto del gestore e predisporre soluzioni che assicurino autonomia, indipendenza e riservatezza.[27][28]
Il punto è particolarmente sensibile nei Comuni di dimensioni medio-piccole. Il Segretario può contemporaneamente assistere gli organi politici, coordinare i responsabili, presiedere o interagire con l’ufficio procedimenti disciplinari, partecipare alla costruzione degli assetti organizzativi e svolgere le funzioni di RPCT. Questa concentrazione non determina di per sé incompatibilità, ma aumenta la probabilità di conflitti riferiti alla singola pratica e rende necessario che l’ente abbia una regola di sostituzione pronta prima che il problema si manifesti.
9. Quando il garante è coinvolto: conflitto del Segretario-RPCT e meccanismo sostitutivo
Le Linee guida ANAC n. 1/2025 assumono particolare rilievo perché trattano il conflitto non come eventualità patologica remota, ma come problema organizzativo da anticipare. Il gestore deve comunicare prontamente la situazione di potenziale conflitto all’organo di vertice e astenersi dalle attività relative alla pratica; la segnalazione deve essere trasferita a un altro soggetto o ufficio preventivamente individuato, in grado di assicurare una gestione efficace, indipendente, autonoma e riservata. Se anche il sostituto si trova in conflitto, oppure l’ente di piccole dimensioni non è in grado di individuare una soluzione interna adeguata, assume rilievo il canale esterno presso ANAC nei casi previsti dall’art. 6.[29]
La prassi di vigilanza dimostra che non è sufficiente disciplinare soltanto l’assenza o l’impedimento. Con delibera n. 321 del 3 luglio 2024, relativa al Nuovo Circondario Imolese, ANAC ha rilevato che l’indicazione del Vice Segretario generale quale sostituto del RPCT nei casi di assenza o impedimento non risolveva la diversa esigenza di predeterminare i casi, anche potenziali, di conflitto nei quali il RPCT fosse tenuto ad astenersi. Il dato merita di essere generalizzato: supplenza funzionale e sostituzione per conflitto rispondono a presupposti diversi.[30]
Può quindi essere utile distinguere, in senso descrittivo, il conflitto occasionale dal conflitto strutturale. Il primo concerne una singola segnalazione nella quale il RPCT è segnalato, segnalante, persona coinvolta o portatore di un interesse personale: l’astensione e la sostituzione sono normalmente sufficienti. Il secondo ricorre quando il cumulo stabile di funzioni o una situazione persistente rende ricorrente il rischio che il gestore non possa esercitare in modo indipendente le proprie attribuzioni. In tale ipotesi il problema non è più la sola pratica, ma la configurazione dell’incarico e l’organizzazione della funzione di garanzia. Questa distinzione non costituisce una categoria normativa autonoma, ma può aiutare l’ente a graduare la risposta organizzativa.
10. Il Segretario come possibile autore - e come possibile destinatario - della ritorsione
L’ipotesi che il Segretario sia personalmente coinvolto non è teorica. Le delibere ANAC nn. 426 e 464 del 2024 hanno esaminato vicende comunali nelle quali, a seguito di segnalazioni di illeciti, erano state lamentate diverse misure ritorsive poste in essere da organi e vertici dell’ente, con coinvolgimento anche del Segretario comunale o generale. L’Autorità ha valutato separatamente i singoli atti, confermando che l’indicazione del soggetto come autore della ritorsione non equivale, ovviamente, al suo automatico accertamento.[31]
La casistica si è ulteriormente arricchita nel 2026. Con delibera n. 348 del 15 settembre 2026 ANAC ha irrogato una sanzione di 10.000 euro a un Segretario generale, ritenuto responsabile dell’adozione di due sanzioni disciplinari di natura ritorsiva nei confronti di un dipendente comunale che aveva effettuato segnalazioni di illeciti. La fattispecie era ancora regolata, ratione temporis, dal previgente art. 54-bis d.lgs. n. 165 del 2001, ma il caso è di immediata attualità per mostrare il rischio connesso alla sovrapposizione tra funzione di garanzia e successivo esercizio di poteri incidenti sul segnalante.[32]
Il quadro presenta anche il versante opposto. Con delibera n. 166 del 26 marzo 2024, relativa al Comune di Verbania, ANAC ha esaminato la revoca dell’incarico di una Segretaria comunale che rivestiva anche il ruolo di RPCT, ravvisando elementi che richiedevano un riesame della misura alla luce dell’attività svolta in materia di prevenzione della corruzione. La particolare posizione del Segretario-RPCT presenta quindi una duplice vulnerabilità istituzionale: può essere chiamato a proteggere il segnalante e, nella vicenda concreta, essere a sua volta coinvolto o accusato di ritorsione; ma può anche divenire destinatario di misure potenzialmente discriminatorie per l’esercizio indipendente delle funzioni anticorruzione.[33]
Questa duplicità rafforza la necessità di separare persone e funzioni nei momenti critici. La credibilità del canale non dipende soltanto dalla sicurezza informatica o dalla segretezza dell’identità, ma dalla percezione - e dalla realtà - che la segnalazione non venga gestita da chi possa avere un interesse nell’esito dell’istruttoria.
11. Il conflitto del RPCT nell’accesso: un problema distinto dal whistleblowing
Un diverso problema si pone quando il Segretario-RPCT non deve gestire una segnalazione protetta, ma una richiesta di accesso o di riesame relativa a documenti che lo riguardano. L’art. 5, comma 7, d.lgs. n. 33 del 2013 attribuisce al RPCT il riesame nei casi di diniego totale o parziale dell’accesso civico generalizzato. Può dunque verificarsi che il responsabile chiamato a decidere il riesame sia personalmente coinvolto nella vicenda, abbia formato i documenti, abbia assunto la decisione sostanziale contestata o sia interessato agli effetti dell’ostensione.[34]
Il decreto trasparenza non contiene una disciplina generale e dettagliata del sostituto del RPCT in tale ipotesi paragonabile a quella oggi sviluppata dalle Linee guida whistleblowing. La soluzione deve quindi essere ricostruita attraverso i principi di imparzialità e astensione, cui l’art. 6-bis l. n. 241 del 1990 offre un riferimento sistematico, e attraverso l’autonomia organizzativa dell’ente. Non appare coerente con la funzione di garanzia che il medesimo soggetto possa divenire contemporaneamente parte sostanzialmente interessata e decisore del riesame sulla conoscibilità dei relativi atti.[35]
È opportuno, tuttavia, non confondere i due piani. Nel whistleblowing la sostituzione del gestore è direttamente collegata alla protezione della segnalazione e alle specifiche indicazioni ANAC. Nell’accesso civico il conflitto incide sull’imparzialità del procedimento di riesame e richiede una soluzione organizzativa dell’ente. Il risultato pratico può essere analogo - astensione e sostituzione - ma la base giuridica e la funzione sono diverse.
12. Una proposta organizzativa per i Comuni: qualificare il documento, qualificare il gestore, decidere la conoscibilità
La ricostruzione consente di formulare una proposta operativa. L’atto organizzativo relativo al canale interno di whistleblowing e la sezione “Rischi corruttivi e trasparenza” del PIAO dovrebbero essere coordinati con il regolamento o le procedure in materia di accesso, in modo da governare non solo il canale tecnologico ma l’intero ciclo della segnalazione.
Il primo livello è la qualificazione della comunicazione. La procedura dovrebbe indicare che la denominazione utilizzata dal mittente non è decisiva e che il gestore verifica, con motivazione interna adeguata, almeno: categoria soggettiva del segnalante; collegamento con il contesto lavorativo; natura della violazione; lesione dell’interesse pubblico o dell’integrità dell’ente; eventuale carattere esclusivamente personale della pretesa; sufficiente concretezza dei fatti; canale e destinatario; condizioni rilevanti ai fini delle misure di protezione. Una qualificazione errata può produrre conseguenze opposte: sottoporre indebitamente a segreto un esposto ordinario oppure esporre una vera segnalazione protetta a una richiesta di accesso che la legge vieta.
Il secondo livello è la qualificazione della posizione del gestore. L’ente dovrebbe individuare preventivamente le ipotesi in cui il Segretario-RPCT è tenuto ad astenersi, il soggetto chiamato a valutare il conflitto e il sostituto idoneo a gestire la segnalazione. La previsione dovrebbe riguardare non soltanto l’assenza o l’impedimento, ma il coinvolgimento diretto o indiretto nella vicenda, la qualità di segnalato o di persona interessata e ogni altra situazione capace di compromettere autonomia e imparzialità. La sostituzione dovrebbe assicurare le stesse garanzie di riservatezza previste per il gestore ordinario.
Il terzo livello riguarda la conoscibilità. Se si tratta di whistleblowing, l’art. 12, comma 8, sottrae la segnalazione all’accesso; per gli atti successivi occorre proteggere le identità nei termini previsti dalla disciplina speciale. Se si tratta di esposto ordinario, si torna alle regole generali: occorre distinguere contenuto e identità, verificare la strumentalità difensiva, considerare l’eventuale rischio di conseguenze pregiudizievoli e utilizzare, quando sufficiente, l’oscuramento selettivo.
La regola può essere sintetizzata in una sequenza: prima si qualifica la segnalazione; poi si qualifica la posizione del gestore; soltanto dopo si decide chi può conoscere cosa. Il pregio di questa impostazione è di spostare il problema dal momento patologico del contenzioso al momento organizzativo precedente, nel quale il Comune può ancora prevenire l’errore, la diffusione impropria dei dati e il conflitto del garante.
La soluzione appare coerente con l’evoluzione delle indicazioni ANAC, che attribuiscono crescente importanza alla qualità organizzativa dei canali interni e alla gestione preventiva del conflitto. La letteratura successiva al d.lgs. n. 24 del 2023 ha del resto sottolineato come l’effettività della protezione non dipenda soltanto dall’apparato sanzionatorio, ma dalla fiducia nel canale, dalla capacità del gestore e dalla cultura dell’integrità dell’organizzazione.[36]
13. Considerazioni conclusive
La sentenza n. 1199 del Cons. Stato offre un punto di partenza utile perché rende evidente la complessità che si nasconde dietro la formula, apparentemente semplice, “accesso all’esposto”. L’ordinamento non riconosce, fuori dai regimi speciali, un diritto generalizzato all’anonimato di chi rende dichiarazioni incidenti sulla posizione altrui; ma da ciò non deriva che ogni accesso all’esposto comporti automaticamente il diritto a conoscere l’identità del suo autore. La successiva giurisprudenza del 2026 conferma che contenuto e identità possono essere trattati come oggetti distinti della conoscenza.
Il passaggio decisivo, negli enti locali, è tuttavia anteriore: occorre verificare se la comunicazione sia davvero whistleblowing. Soggetto, contesto lavorativo, oggetto della violazione, superamento dell’interesse esclusivamente personale, consistenza informativa e corretto inserimento nei canali previsti concorrono a definire il regime. La scelta è determinante perché conduce a conseguenze quasi opposte: bilanciamento e possibile ostensione nell’esposto ordinario; sottrazione legale della segnalazione all’accesso nel whistleblowing.
A questa prima qualificazione se ne aggiunge una seconda. La frequente coincidenza, nei Comuni, tra Segretario e RPCT rende indispensabile verificare che il soggetto chiamato a gestire la segnalazione sia effettivamente imparziale. La più recente regolazione ANAC conferma che il conflitto del gestore deve essere previsto prima che si manifesti, mediante un sostituto idoneo e una procedura di astensione. La delibera n. 321/2024 mostra inoltre che la mera supplenza per assenza non è sufficiente a risolvere il diverso problema del conflitto.
La casistica sulle ritorsioni rende questo presidio ancora più necessario. Il Segretario-RPCT può essere soggetto chiamato a proteggere il segnalante, persona coinvolta, autore di un atto successivamente contestato come ritorsivo o, all’opposto, destinatario di misure che incidono sulla sua autonomia. Ne emerge una funzione di garanzia che non può essere affidata soltanto alla correttezza individuale del titolare, ma deve poggiare su una architettura organizzativa capace di sostituirlo quando necessario.
Il sistema, in definitiva, non può essere letto esclusivamente come bilanciamento tra trasparenza e riservatezza. Negli enti locali esiste una terza dimensione: l’organizzazione della funzione di garanzia. La corretta qualificazione della segnalazione determina il regime giuridico del documento; la corretta individuazione del gestore determina l’affidabilità del procedimento di tutela. Solo la combinazione dei due profili consente di preservare, insieme, diritto alla conoscenza, protezione del segnalante e imparzialità dell’amministrazione.