1. Dalle proroghe alle procedure comparative
La disciplina delle concessioni demaniali marittime è entrata in una fase nella quale il problema giuridico non riguarda più soltanto la compatibilità delle proroghe con il diritto dell’Unione europea. Il progressivo spostamento verso procedure comparative impone infatti di affrontare una questione ulteriore: come devono essere costruite, motivate e documentate le decisioni attraverso le quali l’amministrazione seleziona il concessionario.
Il passaggio è rilevante perché trasforma la concessione da rapporto prevalentemente osservato nella sua durata e nella sua eventuale proroga a procedimento nel quale assumono centralità la definizione preventiva dei criteri, la comparabilità delle offerte, la trasparenza dell’istruttoria e la motivazione della scelta finale.
La direttiva 2006/123/CE, e in particolare l’articolo 12[1], costituisce il riferimento europeo essenziale quando il numero delle autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili. In tali circostanze, la selezione tra i candidati deve avvenire mediante una procedura che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza[2].
Nel caso delle concessioni demaniali marittime, questo principio assume una dimensione concreta: non è sufficiente che una procedura comparativa esista formalmente. Occorre che sia possibile comprendere perché determinati criteri siano stati scelti, quali elementi siano stati valutati e attraverso quale percorso logico l'amministrazione sia giunta alla decisione.
2. Il criterio di valutazione come decisione amministrativa
La costruzione dei criteri di valutazione rappresenta uno dei momenti più delicati della procedura.
Ogni criterio traduce infatti un obiettivo pubblico in un elemento suscettibile di comparazione. Qualità del servizio, sostenibilità ambientale, accessibilità , investimenti, capacità organizzativa, integrazione con il territorio e tutela dell'interesse pubblico possono concorrere alla valutazione, ma la loro presenza nel bando non risolve automaticamente il problema della qualità della decisione.
Un criterio formulato in termini eccessivamente generici può ampliare la discrezionalità della commissione senza rendere sufficientemente prevedibile il modo nel quale essa sarà esercitata. Al contrario, una griglia estremamente rigida può ridurre la capacità dell'amministrazione di valutare caratteristiche qualitative difficilmente riconducibili a parametri puramente numerici.
Il problema non consiste quindi nell'eliminare la discrezionalità amministrativa, che in molte procedure è inevitabile, ma nel renderne verificabile l'esercizio.
Da questa prospettiva acquistano particolare importanza la predeterminazione dei criteri e degli eventuali sub-criteri, la loro ponderazione, la coerenza tra gli obiettivi dichiarati e gli elementi effettivamente valutati e, infine, la motivazione attribuita ai punteggi.
3. Dalla trasparenza documentale alla tracciabilità della decisione
La trasparenza amministrativa viene spesso interpretata soprattutto come disponibilità dei documenti. Nelle procedure comparative, tuttavia, la disponibilità documentale rappresenta soltanto una parte del problema.
Una procedura può produrre un numero elevato di documenti e rimanere comunque difficile da ricostruire sotto il profilo decisionale.
Bando, disciplinare, chiarimenti, offerte, verbali, griglie di valutazione e provvedimento conclusivo costituiscono elementi distinti di una stessa catena decisionale. La qualità della procedura dipende anche dalla possibilità di stabilire la relazione tra questi elementi.
Per ogni decisione significativa dovrebbe essere possibile individuare almeno quattro componenti: il criterio applicato, l'evidenza considerata, la valutazione effettuata e il soggetto al quale quella valutazione è imputabile.
Questa ricostruibilità non sostituisce gli obblighi di motivazione previsti dall'ordinamento[3]. Può però rafforzarne l'effettività , perché consente di verificare non soltanto il risultato finale ma anche il percorso che lo ha prodotto.
4. Evidence Governance nelle procedure comparative
In questo contesto può essere utile introdurre il concetto di Evidence Governance, inteso come governo delle evidenze utilizzate per assumere e giustificare una decisione.
Il termine non individua una nuova categoria normativa né pretende di sostituire istituti consolidati del diritto amministrativo. Descrive piuttosto un metodo di organizzazione dell'istruttoria e della decisione: identificare quali evidenze sostengano una determinata valutazione, verificarne provenienza e pertinenza, conservarne la relazione con il criterio applicato e rendere identificabile l'autorità responsabile della decisione.
Applicato alle concessioni demaniali marittime, questo approccio permette di distinguere almeno tre livelli.
Il primo riguarda la fonte: quale documento, dichiarazione, dato o elemento progettuale sostiene ciò che viene affermato dal candidato.
Il secondo riguarda la valutazione: in quale modo quella evidenza viene interpretata rispetto ai criteri stabiliti dalla procedura.
Il terzo riguarda la decisione: chi assume la responsabilità della valutazione e attraverso quale motivazione essa contribuisce al risultato finale.
La distinzione diventa particolarmente significativa quando le amministrazioni utilizzano strumenti digitali per organizzare documenti, confrontare informazioni o supportare attività istruttorie. L'automazione può assistere il procedimento, ma non dovrebbe rendere meno identificabile il punto nel quale viene esercitata l'autorità amministrativa.
5. Il problema dell'automazione e dell'intelligenza artificiale
La progressiva digitalizzazione delle amministrazioni rende plausibile che anche procedure comparative complesse siano assistite da sistemi capaci di classificare documenti, estrarre informazioni, verificare requisiti o evidenziare differenze tra proposte.
L'utilizzo di tali strumenti non elimina tuttavia il problema della responsabilità decisionale. Al contrario, può renderlo più evidente.
Occorre distinguere tra attività di supporto e decisione amministrativa. Un sistema può aiutare a individuare informazioni presenti in centinaia di documenti; altra cosa è stabilire quale valore attribuire a quelle informazioni nell'applicazione di un criterio discrezionale.
La presenza formale di un essere umano nella procedura non risolve necessariamente il problema. Ciò che rileva è che l'autorità competente conservi la capacità effettiva di comprendere, verificare, contestare e, quando necessario, modificare l'esito prodotto dagli strumenti utilizzati nell'istruttoria.
La governance della procedura deve quindi preservare la riconoscibilità della responsabilità umana anche quando alcune operazioni vengono automatizzate.
6. La posizione del concessionario uscente
Un ulteriore elemento di complessità riguarda la posizione del concessionario uscente.
La transizione verso procedure competitive deve confrontarsi con investimenti realizzati, beni, organizzazione aziendale e continuità delle attività economiche. La questione dell'eventuale indennizzo non può essere separata completamente dalla qualità delle evidenze disponibili[4].
La determinazione del valore degli investimenti o degli elementi suscettibili di essere considerati richiede infatti basi documentali verificabili, criteri preventivamente conoscibili e modalità di valutazione capaci di ridurre l'incertezza.
Anche sotto questo profilo emerge il rapporto tra diritto e qualità dell'informazione: quanto più rilevante è l'effetto economico di una decisione amministrativa, tanto maggiore diventa l'esigenza di poter ricostruire le evidenze sulle quali essa è fondata.
7. Verso il 2027: preparare la procedura prima del bando
L'avvicinamento alle procedure comparative rende infine necessario superare l'idea che una gara inizi con la pubblicazione del bando[5].
Sul piano nazionale, il 30 settembre 2027 costituisce il termine massimo della fase transitoria prevista per lo svolgimento delle procedure di affidamento, non una proroga garantita in favore dei concessionari uscenti. La più recente giurisprudenza amministrativa ha inoltre ribadito che le amministrazioni sono tenute ad avviare senza indugio le procedure comparative, che possono quindi concludersi anche prima di tale data[6].
Per l'amministrazione, la qualità della procedura dipende anche dalle attività precedenti: conoscenza del territorio e delle concessioni esistenti, ricognizione delle informazioni disponibili, individuazione degli interessi pubblici da perseguire, costruzione dei criteri e definizione delle evidenze necessarie alla loro applicazione.
Analogamente, per gli operatori economici la preparazione non coincide esclusivamente con la redazione dell'offerta. Significa costruire nel tempo la capacità di documentare investimenti, organizzazione, sostenibilità , accessibilità , qualità dei servizi e altri elementi che potrebbero assumere rilievo nelle future procedure.
In questo senso, amministrazioni e imprese affrontano due lati dello stesso problema: trasformare informazioni eterogenee in evidenze comparabili e valutabili.
8. Conclusioni
Il passaggio dalle proroghe alle procedure comparative modifica profondamente il baricentro del dibattito sulle concessioni demaniali marittime.
Alla questione della legittimità della durata delle concessioni si affianca quella della qualità delle decisioni attraverso le quali saranno assegnate.
Trasparenza, motivazione e concorrenza rimangono principi centrali, ma la loro applicazione concreta dipenderà anche dalla capacità delle amministrazioni di costruire procedure nelle quali sia ricostruibile la relazione tra criteri, evidenze, valutazioni e decisione finale.
L'Evidence Governance può offrire una chiave metodologica per osservare questo passaggio: non una nuova regola giuridica, ma un modo per interrogare la qualità dell'istruttoria e la verificabilità della decisione.
Nel percorso verso il 2027, la questione decisiva potrebbe quindi non essere soltanto chi vincerà le gare, ma quanto saranno verificabili le ragioni per cui una determinata proposta sarà stata ritenuta preferibile alle altre.